徐強(qiáng)

[摘 要]基于新農(nóng)保試點(diǎn)確立的“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”四大原則理論界定的基礎(chǔ)上，運(yùn)用2011年國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫以及中國人口年鑒的最新數(shù)據(jù)，對(duì)新農(nóng)保的四大基本原則進(jìn)行實(shí)踐評(píng)估。認(rèn)為，新農(nóng)保試點(diǎn)目前尚未完全實(shí)現(xiàn)“?；尽薄ⅰ皬V覆蓋”原則，而“有彈性”、“可持續(xù)”原則的實(shí)現(xiàn)也存在一些問題?！氨；尽焙汀皬V覆蓋”目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)，意味著農(nóng)村居民保障水平的提高以及參保人數(shù)的增長，將對(duì)“可持續(xù)”目標(biāo)帶來較大的挑戰(zhàn)。因此要對(duì)各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)以及農(nóng)民繳費(fèi)能力做出合理的評(píng)估，最終促進(jìn)新農(nóng)保四大原則的較好實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)保；基本原則；實(shí)踐評(píng)估

[中圖分類號(hào)]F840.612 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2013）07-0089-05

根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，國務(wù)院決定，從2009年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）試點(diǎn)。新農(nóng)保確立了“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的四大原則，與“舊農(nóng)?！毕啾润w現(xiàn)了較大的進(jìn)步，但在實(shí)踐中仍然存在較多制約因素，對(duì)試點(diǎn)進(jìn)展情況進(jìn)行實(shí)踐評(píng)估，思考改進(jìn)的方向?qū)⒂兄谛罗r(nóng)保的順利開展。

一、引言及文獻(xiàn)綜述

國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（國發(fā)〔2009〕32號(hào)）中提出新農(nóng)保試點(diǎn)的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。圍繞新農(nóng)保四大基本原則的研究，近年來出現(xiàn)了一些成果：關(guān)于“保基本”，黃晗（2011）運(yùn)用農(nóng)村居民基本生活水平的需要來重新思考農(nóng)民個(gè)人賬戶繳費(fèi)數(shù)額和國家財(cái)政補(bǔ)助的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為我國目前的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)都較低，應(yīng)大幅提高新農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額，同時(shí)適度提高個(gè)人的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[1]。關(guān)于“廣覆蓋”，截止2011年底，“新農(nóng)?！币呀?jīng)覆蓋全國60%以上的縣（市、區(qū)、旗），并將在2012年實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋[2]。人群全覆蓋方面，徐立強(qiáng)（2011）以調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，指出我國新農(nóng)保的參保積極性不高，參保率較低，并對(duì)影響農(nóng)民參加新農(nóng)保的因素進(jìn)行探討[3]。關(guān)于“有彈性”，陳愛如，顧夢(mèng)潔（2011）指出，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金要求依據(jù)個(gè)人繳費(fèi)多少和年限長短確定養(yǎng)老金的給付，有利于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保“有彈性”的目標(biāo)，但是“有彈性”引起的差異性可能引起統(tǒng)籌層次過低，對(duì)基金的保值增值產(chǎn)生影響[4]。關(guān)于“可持續(xù)”，鄧大松等（2010）運(yùn)用2008年全國人口、財(cái)政等方面的數(shù)據(jù)對(duì)新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額做出測算，認(rèn)為中央財(cái)政有能力承擔(dān)新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助，中西部貧困地區(qū)地方財(cái)政籌資難，因此應(yīng)重構(gòu)各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系[5]。戰(zhàn)夢(mèng)捷、楊潔（2010）認(rèn)為從長期來看，“新農(nóng)保”制度要實(shí)現(xiàn)順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，必須解決財(cái)務(wù)的可持續(xù)性問題[6]。但將四大原則作為一個(gè)整體進(jìn)行研究，考慮四大原則的內(nèi)在聯(lián)系及相互影響的學(xué)術(shù)成果尚不多見。

新農(nóng)?！氨；尽焙汀皬V覆蓋”目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)，意味著農(nóng)村居民保障水平的提高以及參保人數(shù)的增長，是否會(huì)對(duì)“可持續(xù)”原則帶來較大的沖擊？在財(cái)政資源有限的情況下，如果不能同時(shí)兼顧四大目標(biāo)，那么“?；尽薄ⅰ皬V覆蓋”、“有彈性”、“可持續(xù)”原則中應(yīng)該如何取舍呢？本文試圖通過對(duì)新農(nóng)保基本原則的理論界定，運(yùn)用2011年國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫以及中國人口年鑒的最新數(shù)據(jù)，對(duì)新農(nóng)保的四大原則進(jìn)行實(shí)踐評(píng)估，以期對(duì)上述問題的解答提供一點(diǎn)有益的幫助。

二、新農(nóng)保基本原則的界定

相比1991年民政部關(guān)于“舊農(nóng)?！钡囊?guī)定，新農(nóng)保的顯著進(jìn)步體現(xiàn)在“?；尽?、“廣覆蓋”、“有彈性”、“可持續(xù)”等四大基本原則方面。

第一，?；荆杭磸默F(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平出發(fā)，保障農(nóng)村老年人基本生活。為了實(shí)現(xiàn)?；镜哪繕?biāo)，新農(nóng)保制度實(shí)行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”模式。基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面，一是國家財(cái)政對(duì)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全額支付，中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，既體現(xiàn)社會(huì)保障的公平性，又體現(xiàn)了政府的責(zé)任。二是地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，居民收入和消費(fèi)情況，可以對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提高。個(gè)人賬戶方面，個(gè)人繳費(fèi)設(shè)置100元、200元、300元、400元和500元5個(gè)檔次，地方政府可根據(jù)本地實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次，農(nóng)民自主選擇，多繳多得。而且政策規(guī)定，地方政府對(duì)農(nóng)村居民個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于30元。地方政府為農(nóng)村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，此項(xiàng)繳費(fèi)計(jì)入?yún)⒈Ｈ藗€(gè)人賬戶。

第二，廣覆蓋：即通過政策和制度的吸引力，使新農(nóng)保制度普遍覆蓋農(nóng)村適齡居民。為了調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民參保積極性，新農(nóng)保制度做了一系列規(guī)定：比如地方政府對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，每人每年不低于30元，對(duì)選擇較高繳費(fèi)檔次居民給予鼓勵(lì)，政府補(bǔ)貼計(jì)入農(nóng)民的個(gè)人賬戶等。此外，為了提高制度覆蓋面，提高新農(nóng)保的參保率，政策規(guī)定：“新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)”。對(duì)此，農(nóng)村群眾稱為“捆綁”參保。

第三，有彈性：即為了適應(yīng)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入差距較大，收入不穩(wěn)定以及流動(dòng)性大的特點(diǎn)，新農(nóng)保政策的制定體現(xiàn)了較大的靈活性。例如，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行全額補(bǔ)助，東部地區(qū)由中央和地方財(cái)政分別負(fù)擔(dān)50%。個(gè)人繳費(fèi)設(shè)置100元、200元、300元、400元和500元5個(gè)檔次等。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的較大差距，新農(nóng)?；旧弦钥h為統(tǒng)籌單位。

第四，可持續(xù)：即新農(nóng)保財(cái)政的可持續(xù)。各級(jí)財(cái)政有能力支付保障農(nóng)民基本生活的養(yǎng)老金，廣大農(nóng)村居民能夠承受當(dāng)前的繳費(fèi)水平。具體來講，隨著人口老齡化的到來，參保率的提高，每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放是否在中央和地方政府承受范圍之內(nèi)，地方政府每年對(duì)個(gè)人賬戶30元的補(bǔ)貼是否會(huì)對(duì)財(cái)政造成較大壓力，農(nóng)民所選個(gè)人賬戶繳費(fèi)檔次占人均純收入的比重是否處于合理的區(qū)間？

對(duì)新農(nóng)保四大基本原則進(jìn)行實(shí)踐評(píng)估，有助于探究出當(dāng)前制度存在問題的核心所在，進(jìn)而對(duì)制度的良性發(fā)展提出指導(dǎo)性的意見。

三、新農(nóng)?；驹瓌t的實(shí)踐評(píng)估

（一）?；?/p>

為了實(shí)現(xiàn)?；镜脑瓌t，首先需要對(duì)基本養(yǎng)老保障需求進(jìn)行界定。所謂基本養(yǎng)老保障需求，主要是指滿足農(nóng)村老年人日常基本生活保障的消費(fèi)支出。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫的資料顯示，農(nóng)民的生活消費(fèi)支出主要包括以下幾部分：食品、衣著、居住、家庭設(shè)備及服務(wù)、交通和通訊、文教娛樂、醫(yī)療保健、其他商品及服務(wù)。就現(xiàn)階段農(nóng)村居民的生活消費(fèi)來看，主要包括衣食住3大部分，而農(nóng)民的生存需求則主要體現(xiàn)在衣食兩個(gè)方面。因此，衣食支出可以作為農(nóng)村居民養(yǎng)老小口徑需求，即養(yǎng)老需求的下限，衣食住支出可以作為農(nóng)村居民養(yǎng)老大口徑需求，即養(yǎng)老需求的上限。因此，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)，首先對(duì)不同地區(qū)農(nóng)村居民的生活需求進(jìn)行測算（如表1所示）。

從表1數(shù)據(jù)可以看出，全國農(nóng)村居民養(yǎng)老需求區(qū)間為[2 065，2 900]元，東部發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)間為[3 494，5 144]元，明顯高于全國其他地區(qū)，東部其他地區(qū)為[2 472，3 483]元，中部地區(qū)為[1 895，2 659]元，西部地區(qū)為[1 751，2 421]元，區(qū)域差距非常明顯，充分體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。即使以西部最低需求為標(biāo)準(zhǔn)，目前要滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求，至少需要1 751元。當(dāng)前基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每年660元，個(gè)人賬戶即使按最高的500元計(jì)算，尚存在較大差距。因此就目前來看，現(xiàn)行新農(nóng)保的制度規(guī)定尚無法保障農(nóng)村居民老年基本生活需求，無法實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?！氨；尽钡念A(yù)期目標(biāo)。

（二）廣覆蓋

“廣覆蓋”是實(shí)現(xiàn)制度普惠性目標(biāo)的重要方面，首先對(duì)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率進(jìn)行計(jì)算（如表2所示）。

由表2可以看出，2006年以來，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，由2006年的7.3%上升至2010年的15.3%，尤其是2009年新農(nóng)保政策實(shí)施以來，上升趨勢明顯增快，由2009年的10.6%上升至2010年的15.3%。同時(shí)需要注意的是，由于新農(nóng)保采取的是試點(diǎn)先行的策略，而表中數(shù)據(jù)以全國的鄉(xiāng)村總?cè)丝谧鳛楹饬恐笜?biāo)，可能不能準(zhǔn)確反應(yīng)各地新農(nóng)保參保率的準(zhǔn)確情況，存在明顯低估試點(diǎn)區(qū)域參保率的問題。但至少可以從一個(gè)側(cè)面看出全國參保率的總體趨勢，即總體參保率依然不高，距離廣覆蓋的原則依然有較大差距。

2010年春節(jié)前后，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心受全國社科規(guī)劃辦委托，對(duì)全國20個(gè)省68個(gè)試點(diǎn)縣（市）68個(gè)村莊的1 942個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了新農(nóng)保政策試點(diǎn)情況的調(diào)研，得到有效數(shù)據(jù)1 760份，得到結(jié)果如下：東部地區(qū)21個(gè)試點(diǎn)縣參保率為55.21%，中部31個(gè)試點(diǎn)縣參保率為55.88%，西部13個(gè)試點(diǎn)縣的參保率為31.89%[3]。由此看出盡管國家為了達(dá)到“廣覆蓋”的目標(biāo)，對(duì)參保居民實(shí)施了一系列優(yōu)惠措施，但效果并不理想。為了提高參保率，新農(nóng)保采取“捆綁繳費(fèi)”原則，即以子女繳費(fèi)作為老年人享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的條件，違背了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的普惠性質(zhì)，因此，本文不贊成通過“捆綁繳費(fèi)”來加快“廣覆蓋”的實(shí)現(xiàn)過程。

（三）有彈性

新農(nóng)?！坝袕椥浴蹦繕?biāo)的確立考慮了我國農(nóng)村居民收入差距、地域差異較大的實(shí)際情況，反映了政策的靈活性，但可能會(huì)帶來一些新的問題。

首先是收入差距的逆向調(diào)節(jié)，違背社會(huì)保障的本質(zhì)屬性。新農(nóng)保規(guī)定，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金依據(jù)個(gè)人繳費(fèi)多少和年限長短確定養(yǎng)老金的給付，屬于繳費(fèi)確定型，政策出發(fā)點(diǎn)是激勵(lì)農(nóng)村居民選擇較高的繳費(fèi)檔次。個(gè)人繳費(fèi)設(shè)置5個(gè)檔次，地方政府可增設(shè)繳費(fèi)檔次，農(nóng)民自主選擇，有的地方繳費(fèi)檔次多達(dá)20個(gè)，從100元到2 000元不等，而且對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，地方政府對(duì)個(gè)人賬戶補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)越高。因此，在實(shí)際運(yùn)行中，選擇較高繳費(fèi)檔次的一般是農(nóng)村收入水平較高者，他們獲得了較多的政府補(bǔ)貼，一定程度上起到了政策對(duì)農(nóng)村居民收入的逆向調(diào)節(jié)。

其次，統(tǒng)籌層次過低，以縣為統(tǒng)籌單位，不利于基金在更大范圍內(nèi)的互助共濟(jì)，也不利于基金的投資安全，使基金的保值增值面臨較大挑戰(zhàn)。雖然制度設(shè)計(jì)時(shí)規(guī)定有條件的地區(qū)可以直接實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，但更多的地區(qū)出于區(qū)域差距較大的實(shí)際情況以及新農(nóng)保規(guī)定的“有彈性”的原則，真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)幾乎沒有。

（四）可持續(xù)

1.個(gè)人籌資水平

“新農(nóng)?！敝贫鹊目沙掷m(xù)首先體現(xiàn)在個(gè)人繳費(fèi)能力的可持續(xù)性，即個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)是否處于一個(gè)合理的區(qū)間。根據(jù)國發(fā)〔2009〕32號(hào)文件規(guī)定，“新農(nóng)保”個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為每人每年100元、200元、300元、400元和500元5個(gè)檔次。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，分別計(jì)算100元和500元占農(nóng)村居民家庭人均純收入的比重來估算各地區(qū)農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)水平。此外，根據(jù)農(nóng)村居民生活需求下限減去基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額來估算農(nóng)民個(gè)人賬戶需要達(dá)到多大規(guī)模才能滿足農(nóng)民生活需求下限，并計(jì)算出這個(gè)“差額”占農(nóng)村居民人均純收入的比重。

經(jīng)過測算可知，2010年全國農(nóng)村居民人均純收入為5 919元，新農(nóng)保100元～500元個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)水平在1.7%～8.5%之間。由此可見，就全國平均水平來看，100元繳費(fèi)水平明顯低于城鎮(zhèn)職工8%的個(gè)人賬戶繳費(fèi)額，而500元的最高繳費(fèi)水平基本接近8%的水平，新農(nóng)保規(guī)定的個(gè)人繳費(fèi)水平在農(nóng)村居民可承受的范圍之內(nèi)。但由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，500元的繳費(fèi)檔次對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)明顯偏低，只占到人均純收入的4%左右，而對(duì)西部部分地區(qū)來講略微偏高，占到人均純收入的14.5%，例如甘肅、貴州等省。因此，在新農(nóng)保個(gè)人繳費(fèi)檔次的選擇上，各地應(yīng)該堅(jiān)持有彈性的原則，根據(jù)本地農(nóng)村居民人均收入水平合理界定，不能搞一刀切，同時(shí)對(duì)繳費(fèi)能力明顯偏高的省市，應(yīng)適當(dāng)提高個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政補(bǔ)貼的比重，降低中央財(cái)政支出比重，對(duì)個(gè)別繳費(fèi)能力明顯不足的省份要另行對(duì)待，加大中央財(cái)政補(bǔ)貼力度。

2.政府籌資水平

（1）中央政府財(cái)政補(bǔ)貼水平測算。根據(jù)新農(nóng)保政策規(guī)定，中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助50%，對(duì)中西部地區(qū)實(shí)行全額補(bǔ)助。我們測算中央財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額時(shí)，假定新農(nóng)保對(duì)農(nóng)村60歲以上老人實(shí)行全覆蓋。

由于無法直接獲得2010年末60歲以上農(nóng)村老人數(shù)目，我們根據(jù)第六次人口普查，中國60歲以上老人占總?cè)丝诒壤?3.26%，因此，我們用這個(gè)數(shù)據(jù)來近似計(jì)算農(nóng)村60歲以上人口數(shù)。根據(jù)國發(fā)〔2009〕32號(hào)文件規(guī)定，中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)一年的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助的數(shù)額計(jì)算公式為：

東部各地60歲及以上的農(nóng)村人口總數(shù)×55×50%×12

中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)一年的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助的數(shù)額計(jì)算公式為：

中西部各地60歲及以上的農(nóng)村人口總數(shù)× 55×12

通過計(jì)算得出中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)補(bǔ)助數(shù)額為120.2959億元，中西部為534.5173億元。進(jìn)而可以計(jì)算出中央財(cái)政一年補(bǔ)貼新農(nóng)保的數(shù)額為654.8132億元。2010年中央財(cái)政收入42 488.47億元，中央財(cái)政一年補(bǔ)貼新農(nóng)保的數(shù)額占1.54%，中央財(cái)政收入占總收入的51.1%，因此，中央財(cái)政完全有能力承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助，可以考慮在財(cái)政承受范圍內(nèi)適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助水平。

（2）地方財(cái)政補(bǔ)助水平測算。地方財(cái)政補(bǔ)助政策主要包括“補(bǔ)出口”和“補(bǔ)進(jìn)口”兩個(gè)部分。其中，“補(bǔ)出口”包括：東部地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%補(bǔ)貼，即每人每年330元?！把a(bǔ)進(jìn)口”包括：地方政府對(duì)農(nóng)村居民個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于30元。對(duì)地方財(cái)政適當(dāng)加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金以及地方政府為農(nóng)村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，為了計(jì)算方便，我們未予考慮。

假定新農(nóng)保對(duì)農(nóng)村60歲以上老人實(shí)行全覆蓋，根據(jù)國發(fā)〔2009〕32號(hào)文件規(guī)定，東部地區(qū)地方財(cái)政年最低補(bǔ)貼數(shù)額計(jì)算公式為：

東部各地16歲～59歲農(nóng)村人口總數(shù)×30+東部各地60歲及以上的農(nóng)村人口總數(shù)×55×50%×12

中西部地區(qū)地方財(cái)政年最低補(bǔ)貼數(shù)額計(jì)算公式為：

中西部各地16歲～59歲農(nóng)村人口總數(shù)×30，據(jù)此可以計(jì)算出全國各地區(qū)地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保一年的最低補(bǔ)貼數(shù)額。

總體上來看，地方財(cái)政完全有能力承擔(dān)新農(nóng)保政策目前的補(bǔ)助金額，但是存在著較大的地區(qū)差額。從區(qū)域來看，地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)貼數(shù)額占地方財(cái)政收入的比重基本持平，東部其他地區(qū)為0.92%，中部為0.88%，西部為0.77%，東部發(fā)達(dá)地區(qū)略低，為0.08%。這也反映了國家財(cái)政對(duì)中西部傾斜的正確性，對(duì)建立起覆蓋全國的新農(nóng)保制度起到了較大的推動(dòng)作用。但是財(cái)政對(duì)東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助50%，對(duì)中西部全額補(bǔ)助政策也存在一定的不公平性。一是東部一些地區(qū)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，例如河北省為2.42%、山東省為1.34%、福建省為1.31%、海南省為1.31%等，均高于全國普遍水平；二是對(duì)中西部地區(qū)采取相同的政策，未考慮各地較大的區(qū)域差異，例如負(fù)擔(dān)較重的西藏自治區(qū)為1.39%，貴州省為1.38%，河南省為1.28%，負(fù)擔(dān)較輕的內(nèi)蒙古自治區(qū)為0.29%，重慶市為0.48%。因此，新農(nóng)保政策的制定不僅要考慮地域差異，也要針對(duì)不同地區(qū)的實(shí)際情況，采取有差別的財(cái)政補(bǔ)助政策，真正實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政補(bǔ)助的可持續(xù)性。

四、結(jié) 語

文章通過對(duì)新農(nóng)保四大基本原則的界定，運(yùn)用國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫以及中國人口年鑒的最新數(shù)據(jù)，對(duì)新農(nóng)?；驹瓌t進(jìn)行了實(shí)踐評(píng)估。本文結(jié)論主要包括以下幾點(diǎn)：

第一，根據(jù)本文對(duì)農(nóng)民基本養(yǎng)老保障需求的界定和測算，全國農(nóng)村居民養(yǎng)老需求區(qū)間為[2 065， 2 900]元。就我國農(nóng)村目前現(xiàn)狀來看，現(xiàn)行新農(nóng)保的制度規(guī)定尚無法保障農(nóng)村居民老年基本生活需求，無法實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?！氨；尽钡念A(yù)期目標(biāo)。

第二，根據(jù)2006年～2010年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率的計(jì)算以及華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度距離“廣覆蓋”的目標(biāo)尚有較大的差距，但新農(nóng)保實(shí)施以來，農(nóng)民參保率上升速度呈現(xiàn)加快趨勢。本文對(duì)“捆綁繳費(fèi)”原則發(fā)表了看法，認(rèn)為不應(yīng)該以“捆綁繳費(fèi)”作為實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋”的措施。

第三，新農(nóng)?！坝袕椥浴蹦繕?biāo)的確立充分體現(xiàn)了政策的靈活性，考慮了我國農(nóng)村居民收入差距、地域差異較大的實(shí)際情況，但也產(chǎn)生一些新的問題。例如，對(duì)收入差距的逆向調(diào)節(jié)以及較低的統(tǒng)籌層次等。因此還需要根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行深入思考，探討較好的解決辦法。

第四，新農(nóng)?？沙掷m(xù)目標(biāo)包括兩個(gè)方面：一是廣大農(nóng)村居民能夠承受當(dāng)前的繳費(fèi)水平；二是各級(jí)財(cái)政有能力支付保障農(nóng)民基本生活的養(yǎng)老金。雖然現(xiàn)行的5個(gè)繳費(fèi)檔次在農(nóng)民可以承受的繳費(fèi)區(qū)間之內(nèi)，但是這個(gè)繳費(fèi)水平顯然不能滿足農(nóng)民基本生活需求。而如果按照農(nóng)村居民基本生活需求得到滿足來測算繳費(fèi)水平，則顯然在農(nóng)民可承受繳費(fèi)水平的合理區(qū)間之外。政府財(cái)政方面，中央財(cái)政完全有能力承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助，可以考慮在財(cái)政承受范圍內(nèi)適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助水平。地方財(cái)政完全有能力承擔(dān)新農(nóng)保政策目前的補(bǔ)助金額，但是存在著較大的地區(qū)差額。因此，新農(nóng)保政策的制定不僅要考慮地域差異，也要針對(duì)不同地區(qū)的實(shí)際情況，采取有差別的財(cái)政補(bǔ)助政策，真正實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政補(bǔ)助的可持續(xù)性。

第五，基于上述分析，新農(nóng)保應(yīng)該逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼水平，同時(shí)根據(jù)各地農(nóng)村居民的繳費(fèi)能力，制定有彈性的繳費(fèi)檔次，較好實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?！氨；尽币约啊坝袕椥浴蹦繕?biāo)。同時(shí)對(duì)新農(nóng)保選擇不同繳費(fèi)檔次的農(nóng)村居民制定合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使之達(dá)到既能夠激勵(lì)農(nóng)民參保又不會(huì)導(dǎo)致貧富差距過大的效果，促進(jìn)“廣覆蓋”目標(biāo)的較快實(shí)現(xiàn)?！氨；尽焙汀皬V覆蓋”目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)，意味著農(nóng)村居民保障水平的提高以及參保人數(shù)的增長，將對(duì)“可持續(xù)”目標(biāo)帶來較大的挑戰(zhàn)。因此要對(duì)各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)以及農(nóng)民繳費(fèi)能力做出合理的評(píng)估，最終促進(jìn)新農(nóng)?！氨；尽?、“廣覆蓋”、“有彈性”、“可持續(xù)”目標(biāo)的較好實(shí)現(xiàn)。

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Theory Definition and Practice Assessment of the Basic Principles

in New Rural Social Endowment Insurance

Xu Qiang

（School of Labor and Human Resources， Renmin University of China，Beijing 100872，china）

Abstract： Based on the theory definition of the four basic principles，“basic security，wide coverage，flexibility and sustainability”，of the New Rural Social Endowment Insurance，this paper implemented a practical assessment of the New Rural Social Endowment Insurance by using the 2011 national statistical databases and the Demographic Yearbook. This paper argued that the New Rural Social Endowment Insurance has not yet achieved two principles which are the“basic security”and the “wide coverage”. Meanwhile，realizing the other two principles，the “flexibility” and the “sustainability”，are also facing some difficulties. The gradually achieving of the “basic security” and the “wide coverage” means that rural residentssocial security level gets promoted and the number of the social insurance participants gets increased. These will be larger challenges to the “sustainable” principle. In order to promote the better realization of the four principles of the New Rural Social Endowment Insurance，we should make reasonable assessments of the financial burden at all levels，as well as the farmerspayment ability.

Key words： the New Rural Social Endowment Insurance；basic principles；practical assessment

（責(zé)任編輯：李 萌）