王蓓

[摘 要]當前我國地方政府的經(jīng)濟發(fā)展模式?jīng)Q定了地方債務風險必然存在不斷擴大的趨勢。受制于中央和地方財權與事權劃分制度轉(zhuǎn)變滯后等原因的影響，當宏觀政策調(diào)整時，地方政府可能出現(xiàn)償債能力不足的問題，并進而影響金融體系的穩(wěn)定。因此，應在加強地方政府債務管理、完善地方財權和事權劃分制度等方面入手，避免債務風險向金融風險進一步傳導。

[關鍵詞]債務風險 ；金融風險 ；化解對策

[中圖分類號]F812.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）07-0085-04

地方政府為發(fā)展經(jīng)濟，盡其所能調(diào)動區(qū)域內(nèi)各種資源，其中，通過公共投入拉動投資是最主要的手段。在地方政府可支配財力有限的情況下，這種增長方式的直接后果表現(xiàn)為地方政府債務規(guī)模的快速膨脹，進而直接或間接的對金融體系的穩(wěn)定造成不利影響，并在政策環(huán)境寬松時期不斷積聚，當宏觀政策發(fā)生變化時，社會融資總規(guī)模受控，土地財政作用不可持續(xù)，地方政府償債能力就會出現(xiàn)不足，并在一定條件下向金融風險轉(zhuǎn)化，甚至可能導致公共風險的發(fā)生。

一、地方政府債務風險與金融風險的聯(lián)系

（一）地方政府債務風險形成原因

地方政府債務風險的多種因素和矛盾相互作用形成的，總體看，既有歷史原因，也有轉(zhuǎn)軌過程中政府職能轉(zhuǎn)變滯后的原因，后者是主要的。首先，是轉(zhuǎn)軌時期政府與市場的邊界劃分不清晰造成的。隨著改革的逐步推進，各方面利益問題受到?jīng)_擊，為減少改革阻力，需要對利益受損方給予補償，這部分補償在中央和地方政府財權與事權劃分制度不完善時，往往需要由地方政府負責承擔。在現(xiàn)行體制下，地方政府在財力資源籌集和調(diào)配能力上的先天不足，造成收支缺口的增大，從而導致債務負擔的日趨加重。其次，地方債務管理體制改革滯后，主要表現(xiàn)在隱性和或有債務過多、融資渠道過于狹窄、債務風險監(jiān)控體系不健全、資金使用不規(guī)范等問題。

（二）地方政府債務風險與金融風險的關系

一方面表現(xiàn)在微觀形式的相關性上，轉(zhuǎn)型過程中，在地方財政收入增長乏力的情況下，為了追求經(jīng)濟高增長和主體職能， 大量透支銀行信貸，產(chǎn)生了大量的不良資產(chǎn)。同時，也有許多金融風險通過債務風險的形式釋放，如對地方財政的額外支付等等。另一方面表現(xiàn)為宏觀上的互相傳導上，作為政府宏觀調(diào)控的兩大政策工具，貨幣政策和財政政策相輔相成、互相影響，歷史經(jīng)驗也證明，任何一方出現(xiàn)問題都將導致另一方承擔兜底責任。從當前我國情況看，債務風險向金融風險轉(zhuǎn)化的趨勢更加明顯。

二、地方債務風險向金融風險傳導的影響因素

（一） 間接融資手段的擴散

工業(yè)化、城市化快速推進過程中，地方政府財權卻沒有隨著事權的增長而擴大，這種體制和制度的框架下，催生了地方融資平臺的產(chǎn)生。作為地方政府利用金融資本一個重要的載體，融資平臺在推進城市化、工業(yè)化起步過程中確實起到了明顯的助推作用，也確實為地方政府帶來了實實在在的經(jīng)濟效益。隨著地方政府償還債務的能力不斷提升，債務規(guī)模也呈現(xiàn)快速攀升的趨勢，一旦債務償還出現(xiàn)問題，將導致金融風險的發(fā)生。根據(jù)審計署公布數(shù)據(jù)，2010年底，地方融資平臺為主體舉借的債務占地方政府債務的比重達到46.38%，總量接近5萬億元。人民銀行公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年年末，各地區(qū)政府融資平臺貸款占當?shù)厝嗣駧鸥黜椯J款余額的比例基本不超過30%。盡管統(tǒng)計角度略有不同，但基本反映了一個現(xiàn)實，地方政府融資平臺的債務規(guī)模呈現(xiàn)快速膨脹的態(tài)勢，是引發(fā)金融風險的一個主要因素。

（二）地方政府職能的越位

成熟市場經(jīng)濟條件下，政府和金融機構之間有著明確職責分工，金融機構放款時會權衡風險與收益，合理配置資產(chǎn)，政府的負債行為要受到市場的約束。但在我國，體制轉(zhuǎn)軌過程中政府承擔的任務較多，金融機構實際上承擔了為改革、穩(wěn)定、發(fā)展提供財力支撐的作用，長期以來，這種認識變成了一種制度安排存在下來。雖然銀行商業(yè)化改革已經(jīng)開展多年，但其原有的機關性質(zhì)至今未從根本上消除，一腳站市場，一腳仍站在機關行列，某些時候還要履行不屬于它的職能。而地方政府職能也尚未實現(xiàn)徹底的轉(zhuǎn)變，越位問題時有發(fā)生，如地方政府出于本地區(qū)利益的考慮，會采取行政措施要求銀行向指定的金融中介機構或部門提供資金支持，形成大量的指令性貸款。從地方政府來說，這樣做的好處是資金成本低廉，同時也無需經(jīng)過人大的審查程序，這種傾向始終沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，甚至有愈]愈烈的趨勢。從近年來地方債務規(guī)?？?，2008年全國地方債務總額約4萬億左右，2010年達到10萬億以上，增長了一倍多。從金融機構角度看，為獲得經(jīng)營中的諸多便利，也更傾向于提高政府部門及政府背景實體的授信水平，這樣的體制環(huán)境無疑會更加易于地方債務風險向金融風險的傳導。

（三）土地財政的高度依賴

我國地方政府財政對土地出讓收益存在高度的依賴性，而地方財力收入又是債務償還的主要來源，因此，土地市場波動將通過對財政收入的影響直接作用于地方債務償還能力，進而間接作用于金融系統(tǒng)。特別是在地方政府融資平臺等土地間接融資方式的出現(xiàn)，極大地擴大了地方政府融資能力，其中大量不規(guī)范行為的存在，導致債務風險的增加。如果土地市場泡沫破裂，面對償還能力不足的地方政府，金融機構面臨兩種選擇，一是繼續(xù)通過放新債換舊債的方式對地方政府給予支持；二是被迫承擔政府抵押土地與債權之間的差額損失，此時的地方政府已因土地資產(chǎn)透支而無法提供增量擔保獲得債務的展期，顯然這不是最優(yōu)方案。從審計數(shù)據(jù)看，截止2010年底，我國地方政府財政收入中來自土地出讓收入相關稅費已經(jīng)達到71.7%，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25，473.51億元，占總償債比例的37.96%。

（四）宏觀政策調(diào)整問題

出于管理通脹預期、調(diào)整經(jīng)濟結構和促進經(jīng)濟增長考慮，當前我國宏觀調(diào)控選擇了穩(wěn)健貨幣政策與積極財政政策的組合，一方面回收流動性抑制通貨膨脹；另一方面通過引導投資和消費調(diào)整經(jīng)濟結構，促進經(jīng)濟增長。這使地方政府面臨兩難的矛盾，一方面由于流動性收緊，信貸管控更加嚴格，商業(yè)銀行信貸規(guī)模受到限制，無法為地方財政提供更多的金融支持；另一方面公共財政支出規(guī)模不斷擴大，大量在建、續(xù)建項目也需要持續(xù)的資金投入，地方債務壓力加大。一旦地方政府出現(xiàn)債務償付能力不足問題，許多平臺貸款自然無法按期償還。而已經(jīng)形成的財政化信貸資產(chǎn)也在財政資金緊張的情況下提高金融風險發(fā)生的概率。按照目前政策，融資平臺貸款展期的，將下調(diào)其資產(chǎn)評級；對于政府擔保比例較高的，上浮信貸風險權重，最高幅度可達300%，這將對商業(yè)銀行的穩(wěn)健經(jīng)營造成較大影響。

三、地方政府債務償還能力分析

（一）地方財政收支缺口

理論上講，公共財政收入應該是地方政府債務償還的主要來源。然而，近年來我國地方政府收支缺口呈現(xiàn)逐年擴大的趨勢（見表1）。在地方政府無法通過體制調(diào)整獲得更多收入分配權的情況下，至少短期內(nèi)地方在財力上的缺口還將繼續(xù)存在，并且由于剛性支出的存在，地方政府將難以使用預算內(nèi)支出應對債務償還負擔。

（二）土地出讓收入

根據(jù)審計署審計結果：截至2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25，473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1，131個縣級政府，可見土地出讓收入在地方政府債務償還中的地位。然而，近年來，受國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的制約，特別是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策實施的影響，我國土地出讓收入呈現(xiàn)逐年走低的局勢，隨著城市大宗可出讓土地數(shù)量的減少，長期以來土地增長的財政收入增長模式將不可持續(xù)。中國指數(shù)研究院最新發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2012年全國300個城市土地出讓金總額為19，504.3億元，同比減少13%，其中住宅用地出讓金12，712.6億元，同比減少14%；全年300個城市共推出土地39，553宗，推出面積158，084萬平方米，同比減少8%。隨著調(diào)控政策的進一步收緊，未來相當長時期內(nèi)，土地交易市場萎靡狀態(tài)將不會削減，地方政府債務償還將會面臨更大的壓力，從目前情況看，借新債還舊債有時是地方政府和金融機構唯一的選擇。

（三） 地方政府融資項目收益

理論上，政府土地出讓收益作為資本性收入，將其作為城市基本建設的資本金來源具有一定合理性，在地方政府土地收入波動的情況下，適當舉債可以在一個周期內(nèi)保持政府資金的穩(wěn)定供應。但在我國當前，常規(guī)性的發(fā)展方式已經(jīng)不能適應投資拉動增長方式的需要，政府大量以土地資產(chǎn)做抵押或擔保形成的貸款及或有債務，在土地市場風險出現(xiàn)時，容易造成債務償還風險。特別是政府將大部分資金投向市政基礎設施、交通運輸、教科文衛(wèi)等公共服務領域（見表2），某些項目收益率低、回報周期長，多數(shù)甚至沒有任何收益，長期還款壓力必將嚴重擠壓其他預算支出空間，進而對民生的保障造成影響。

四、防范和化解債務風險向金融風險傳導的對策

從根本上解決當前地方政府債務風險進一步向金融領域擴散，需要多管齊下，既要著[長遠，又要防止短期內(nèi)風險的擴大化。

（一）合理控制融資平臺債務規(guī)模

短期內(nèi)，按照治增量、化存量的原則，一方面在保證項目后續(xù)建設的情況下，嚴格控制地方融資平臺新增貸款，保持債務規(guī)模總量不再增長；同時，全面清理現(xiàn)有地方融資平臺，規(guī)范融資平臺運作和管理，從根本上杜絕地方政府債務蔓延的基礎。另一方面，要制定可行的償債計劃，地方政府要每年在財力中安排相應專項資金，逐年化解債務存量。

（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變

必須改變當前政府職能“全能”的問題，找準政府的基本定位。逐步扭轉(zhuǎn)以GDP為核心的政績考核體系，進一步明確中央和地方、地方各級政府之間的事權劃分，將工作重心放在加強社會管理和提供公共服務上。同時，逐步改善金融機構經(jīng)營的政策環(huán)境，減少地方政府的直接行政干預，確保商業(yè)銀行正常經(jīng)營行為不受限制，既要建立健全金融監(jiān)管和穩(wěn)定協(xié)調(diào)機制，加強監(jiān)管信息溝通和資源共享，防范和化解區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險；同時也要扎實推進國有商業(yè)銀行改革，從治理結構、內(nèi)控機制等方面入手，強化金融系統(tǒng)內(nèi)在抗風險能力。

（三）合理分配地方政府財權

地方政府獲得了穩(wěn)定的主體財源，可以從內(nèi)在機制上消除其對“土地財政”的過度依賴等問題。首先，要調(diào)整和規(guī)范中央與地方的收入劃分體制，原則上各級政府都具有自身穩(wěn)定的稅源。在稅制體系上，可以考慮全面推開不動產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅），遏制房地產(chǎn)市場非常規(guī)發(fā)展帶來的泡沫風險在金融領域的聚集。其次，深化省以下財權分配體制改革，通過建立與事權合理劃分相適應的財權分配體制和轉(zhuǎn)移支付制度，消除地方政府舉借債務的內(nèi)在動機。

（四）規(guī)范落實地方政府債權

針對地方政府債務增長過快和隱蔽性的特點，應著[對地方政府融資行為的規(guī)范，并在適當條件下賦予地方發(fā)債權利。短期內(nèi)，可以在現(xiàn)有法律制度范圍內(nèi)，將國家長期國債作為地方政府融資平臺的啟動資金，通過財政資金管控程序?qū)彶?、監(jiān)督融資平臺資本金的注入與使用，構建規(guī)范性的地方政府間接舉債機制，同時放大國債再融資功能，確保國家投資擴張政策的效應。長期看，應建立地方政府“一級債權”，突破立法障礙，適當改變對地方舉債權的硬性約束，為逐步放寬地方舉債權限留下操作空間，以適應我國分稅制財政體制改革的需要。

（五）建立地方財政風險預警機制

進一步完善地方政府債務統(tǒng)計體系，實行政府債務信息主動披露機制。建立地方財政風險預警指標體系，包括債務規(guī)模、赤字情況、債務余額和收入比等綜合反映政府資金流量與存量的指標。同時，積極開展風險監(jiān)控及風險分析，提高地方政府防范債務風險的能力。

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Research on the Risk Conduction from Local Debt to Finance

in the Post-land Finance Period and Its Countermeasures

Wang Bei

（Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116001，China）

Abstract：Current economic development mode which is adopted by Chinas local governments determines the risk of local debt to be a growing trend. Being subject to current situations， such as the system reforming hysteresis in the division of property rights and authority rights between central and local governments， the solvency problem of local governments may appear when the state level macro-economic policy gets adjust， and furthermore affect the stability of the financial system. Therefore，Chinas local governments should strengthen their debt management and perfect the division of property rights and authority rights to avoid the further risk conduction from local debt realm to financial realm.

Key words：debt risk；financial risk；countermeasure