郝杰　李郁芳

摘要：公共品供給不足及“一事一議”制度運行效率低下是中國欠發(fā)達農(nóng)村普遍存在的問題。通過對“一事一議”運行機理的分析發(fā)現(xiàn)，欠發(fā)達農(nóng)村“發(fā)起人”的工作能力和積極性是影響制度運行效率的重要因素。合理的激勵機制，能夠激發(fā)“能人”主動承擔(dān)“發(fā)起人”的角色，為“一事一議”的正常運行提供重要的保障，從而最終提高欠發(fā)達農(nóng)村公共品的供給效率。

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達農(nóng)村；一事一議；能人；激勵機制

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2012）10-0025-04

一、引言

作為與農(nóng)村稅費改革相配套的“一事一議”制度，經(jīng)歷了十多年的試點和推廣，現(xiàn)已經(jīng)成為農(nóng)村公共品，特別是村內(nèi)公共品供給的主要模式之一。然而在現(xiàn)實中該制度的實施效果卻并不理想，尤其在欠發(fā)達農(nóng)村遇到的問題更多。欠發(fā)達農(nóng)村普遍存在的村干部待遇較低，工作能力不強等問題，是直接影響“一事一議”運行效率的重要因素。如何提高村干部的工作積極性，吸引更多的農(nóng)村“能人”積極主動的參與和組織“一事一議”，是在欠發(fā)達農(nóng)村需要解決的首要問題。

國內(nèi)很多學(xué)者已經(jīng)從各種不同的角度論述了“一事一議”運行效率問題。比如，張廣勝等（2010）從適用性的角度來分析，認為“一事一議”制度對生活性村級公共投資的效用顯著，但對生產(chǎn)性村級公共投資效用則不明顯；楊衛(wèi)軍（2005）認為由于交易成本過高，而造成了低效率；李琴等（2005）認為由于村民缺乏對籌集資金使用情況的監(jiān)督，因而造成“一事一議”運行過程的不順利。但卻很少有人從對“發(fā)起人”激勵的角度來分析。農(nóng)村“能人”是“發(fā)起人”最合適的擔(dān)任者。我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有“能人經(jīng)濟”的特征。作為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展典范的華西村、南街村等，“能人”都在其發(fā)展中起到至關(guān)重要的作用。梁經(jīng)緯（1994）最先提出“能人經(jīng)濟”的概念；陳詩波（2008）和劉行玉（2010）也分別肯定了農(nóng)村“能人”在農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。因此，對“發(fā)起人”的激勵，其實質(zhì)也是對“能人”或者潛在“能人”的激勵。

國內(nèi)在農(nóng)村經(jīng)濟問題上關(guān)于激勵理論的研究和應(yīng)用，主要集中在對村干部的激勵研究。王征兵（2004）建議構(gòu)建合理的村干部管理績效指標體系；寧澤逵（2006）經(jīng)過實地調(diào)研分析，認為通過提高村干部工資報酬待遇，強化村干部聲譽，及推行規(guī)范化村治制度，能夠明顯提高村干部的工作積極性；郭斌（2010）經(jīng)過對陜西長武縣的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在落后地區(qū)的農(nóng)村，對村干部激勵作用較大的因素主要有規(guī)范化的制度、工資以及發(fā)展機會激勵。本文在以上研究的基礎(chǔ)上，從激勵的角度出發(fā)，探討在欠發(fā)達農(nóng)村對“能人”進行激勵的問題。通過設(shè)計合理的激勵機制，使欠發(fā)達農(nóng)村能夠發(fā)掘“能人”，留住“能人”并使其主動承擔(dān)“發(fā)起人”和“執(zhí)行人”的角色，以此來解決“一事一議”運行低效率的問題。

二、欠發(fā)達農(nóng)村“一事一議”運行現(xiàn)狀

我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，存在著不同的層次和差異。東部地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展水平高于中西部地區(qū)，城郊農(nóng)村也高于偏遠農(nóng)村。本文的研究對象，主要是中西部地區(qū)的偏遠農(nóng)村，以及地處東部但經(jīng)濟發(fā)展較差的農(nóng)村，本文統(tǒng)稱為“欠發(fā)達農(nóng)村”。欠發(fā)達農(nóng)村具有如下共同的特征：村民年人均收入相對較低；以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，農(nóng)業(yè)收入仍具有最低生活保障的作用；中青年外出務(wù)工人員較多；無村集體企業(yè)及集體經(jīng)濟收入；基層政府無力加大對農(nóng)村公共品的投資。

欠發(fā)達農(nóng)村的現(xiàn)狀和特點，制約了“一事一議”的正常運行，使公共品供給普遍處于低效率狀態(tài)。存在的主要問題有：

1. 事難議。“一事一議”的本質(zhì)是一個集團通過集體行動的方式，向其內(nèi)部成員供給公共產(chǎn)品，存在“奧爾森困境”。主要表現(xiàn)為組織成本大、搭便車現(xiàn)象嚴重等問題。再加之村民外出務(wù)工人員較多，無法及時回鄉(xiāng)參與議事，因而造成了有事難議的局面。

2. 議難決。有些村內(nèi)公共品并不能實現(xiàn)全體村民完全均衡受益，不受益或者受益較少的村民，在行使決策權(quán)時，往往會選擇否決票或棄權(quán)票，形成了議難決的困境。

3. 決難行。對于已通過表決的公共品供給方案，執(zhí)行人需要向基層政府上報，并申請財政獎補；同時需要向村民集資，以及向市場采購公共產(chǎn)品。這些工作均需要花費一定成本。尤其在集資環(huán)節(jié)，由于村民收入普遍較低，搭便車心理的存在，經(jīng)常會出現(xiàn)“集資難”的問題。結(jié)果導(dǎo)致供給方案很難得到落實。

欠發(fā)達農(nóng)村“一事一議”運行不順暢，導(dǎo)致了公共品供給的低效率。本文認為，出現(xiàn)以上情況最主要的原因是缺乏有足夠工作能力和積極性的“發(fā)起人”。欠發(fā)達農(nóng)村普遍存在村干部待遇偏低及均等化、激勵機制和規(guī)范化監(jiān)督機制缺失等問題，使作為理性人的村干部寧愿選擇不作為，也不愿自己承擔(dān)為集體供給公共物品的成本與責(zé)任。因此，從完善激勵機制入手，激發(fā)農(nóng)村“能人”主動擔(dān)當“發(fā)起人”的積極性，是克服“一事一議”運行低效率問題的關(guān)鍵一環(huán)。

三、激勵理論及案例分析

（一）理論分析

根據(jù)弗魯姆的期望理論，激勵（Motivation）是三項因素相互作用的產(chǎn)物。可用公示表示：M=V（Valence）×E（Expectancy）×I（Instrumentality）（E≥0，I≥0）。當（V>0；E>0；I>0）時，M>0產(chǎn)生正向激勵；當V、E、I中任何一項等于0時，M=0不會產(chǎn)生激勵；當（V<0；E>0；I>0）時，M<0產(chǎn)生負向激勵。

1. 對“能人”的正向激勵?！鞍l(fā)起人”在制度的整個過程中起到核心的推動作用。如果“發(fā)起人”在公共品供給過程中的收益小于私人承擔(dān)的成本，制度的正常運行就無法得到保證。從某種意義上說，“發(fā)起人”類似于熊彼特創(chuàng)新理論中“企業(yè)家”?！捌髽I(yè)家”的創(chuàng)新精神可通過市場利潤進行激勵，而“發(fā)起人”則缺少類似的激勵。因此，“一事一議”制度需要配套的“發(fā)起人”的激勵機制。“發(fā)起人”由農(nóng)村“能人”擔(dān)任，才能更好地發(fā)揮作用。所以，對“發(fā)起人”的激勵，也是對農(nóng)村“能人”的激勵。

按激勵的來源，可分為內(nèi)部激勵和外部激勵；按內(nèi)容劃分，可包括貨幣激勵、社會激勵、心理激勵和道德激勵等。因為欠發(fā)達農(nóng)村沒有集體性經(jīng)濟收入，所以無法提供內(nèi)部的物質(zhì)激勵，而只能提供社會激勵，即村民自發(fā)給予的名譽、聲望、人緣和威信等。由于社會資本發(fā)揮作用需要一定的時間和條件，無法在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)化成物質(zhì)收入，以彌補“能人”所付出的成本，所以村集體的內(nèi)部激勵并不能達到激發(fā)“能人”的效果。外部激勵主要來自于政府，且政府掌握著一定的物質(zhì)資源，有提供物質(zhì)激勵的條件。只要政府提供的物質(zhì)激勵能夠大于或等于“能人”私人支付的組織成本，再加之村集體內(nèi)部自然給予的社會激勵，則必然能夠調(diào)動起“能人”的工作積極性。來自政府的物質(zhì)激勵可實現(xiàn)V>0，合理的激勵機制確保（E>0；I>0），因而可以實現(xiàn)正向激勵M>0。所以來自政府的外部物質(zhì)激勵，是實現(xiàn)對農(nóng)村“能人”進行激勵的唯一選擇。

2. 對“能人”的負向激勵。若“能人”在向市場采購公共品時出現(xiàn)有損害村民利益的行為，則應(yīng)獲得相應(yīng)的負向激勵，比如經(jīng)濟制裁和社會制裁等。“一事一議”的內(nèi)容設(shè)計，使公共品各供給主體之間存在委托代理與準市場（采購）關(guān)系相結(jié)合的關(guān)系。村民作為公共品的直接消費主體和出資人，以委托人的身份出現(xiàn)；“能人”是代理人；公共品的直接生產(chǎn)者，是市場中的生產(chǎn)企業(yè)。村民與“能人”之間是委托代理的關(guān)系；“能人”與生產(chǎn)企業(yè)之間則是采購關(guān)系，在集體行動中，由于采購人花費的是集體資金，所以這種采購不是完全意義上的市場交換關(guān)系，而只能稱之為“準市場關(guān)系”（李成威，2005）。在這種關(guān)系中，“能人”的收益來自于三個方面：一是對公共品直接使用得到的收益；二是代理公共品供給所得到的傭金（政府給予的物質(zhì)激勵）；三是生產(chǎn)企業(yè)的尋租活動，這種收益是在信息不對稱的情況下，以損害村民的利益為代價的。

委托人可采用激勵機制和監(jiān)控機制來解決信息不對稱的問題。一方面，委托人與代理人的報酬契約應(yīng)設(shè)置正向激勵，代理人的行為決策會受到報酬契約正向激勵的引導(dǎo)，從而減少從生產(chǎn)企業(yè)的尋租活動中獲得收益，即如果政府給予的物質(zhì)激勵能夠完全彌補“能人”所付出的私人成本，則會引導(dǎo)其減少從尋租活動中獲得的收益。另一方面，應(yīng)當構(gòu)建有效的監(jiān)管機制，若發(fā)現(xiàn)“能人”有損害委托人利益的行為，則應(yīng)對其實施物質(zhì)和社會制裁等負向激勵。合理的物質(zhì)和社會制裁，滿足條件V<0；有效的監(jiān)管機制可實現(xiàn)（E>0；I>0），此時M<0產(chǎn)生負向激勵，對“能人”的行為會形成一定的約束效果。

（二）農(nóng)村“能人”促進“一事一議”成功實施的案例

安徽省是全國最早開始試行“一事一議”制度的省份之一。A行政村地處安徽最北部的平原地區(qū)，共包括六個自然村，擁有村民7 000多人。該村距離城市較遠，無集體性經(jīng)濟收入，屬于典型的欠發(fā)達農(nóng)村。在A村的三個自然村交接處有一條村主干道，因長久失修，嚴重影響農(nóng)資用品和農(nóng)產(chǎn)品出入。村民代表大會曾因組織成本太高多次拒絕村民提出的修路方案。2005年，做農(nóng)資代售生意的村民代表魏某，主動承擔(dān)起“發(fā)起人”的角色，負責(zé)修路的整體組織工作，經(jīng)與村委會協(xié)商，形成了其中三個村出資80%，另外三個村出資20%的籌資方案，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請到了相應(yīng)的財政補貼。2006年將村道重新修整加寬，方便了農(nóng)資產(chǎn)品的出入。同年，魏某當選為村委會主任。年底又被評為“優(yōu)秀村干部”。任職期間，魏某的農(nóng)資生意也越做越大。

A村的“一事一議”的成功實施，主要得益于以下幾方面的關(guān)鍵因素：

1. 激勵的存在。激發(fā)魏某主動擔(dān)當“發(fā)起人”角色的主要動力，是其自身生意的需要，村民對修路的需求與魏某自身的利益目標達成了一致（V>0），農(nóng)村熟人社會的環(huán)境確保社會激勵的實現(xiàn)（E>0；I>0），進而形成了正向激勵M>0，促成了“一事一議”的成功實施。但A村的成功實施具有一定的偶然性。此前，由于外部激勵和內(nèi)部監(jiān)督的缺失，村委會干部不愿承擔(dān)組織成本，因而形成了公共品供給低效率的局面。

2. 合理的籌資方案。此前修整村道的方案，其直接受益范圍并非全體村民，另外三村寧愿選擇一種低效率的搭便車狀態(tài)，也不愿自己出資而讓別人直接受益。魏某經(jīng)與村委會協(xié)商而確定的籌資方案，在一定程度上符合誰受益誰出資的原則，有效地解決了集資難的問題。這種籌資方案，具有明顯的小范圍“一事一議”的特征。

3. “能人”的個人因素。魏某屬于“能人”的典型代表。他主動承擔(dān)起“發(fā)起人”的角色，商定出合理的集資方式，有效地解決了“集資難”的問題，為公共品的供給打下了物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，其個人的組織能力及在村里的聲譽，也是組織工作能夠順利進行的重要保證。

通過上面的對案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，魏某的個人因素，以及合理的籌資方案，是“一事一議”成功實施的直接因素，市場給予魏某的收益以及村民自發(fā)給予的社會激勵，是成功實施的根本原因，但因為缺少制度化的外部物質(zhì)激勵，案例中的成功實施存在一定的偶然性。因此，通過構(gòu)建合理的制度化外部激勵機制，才是確?！耙皇乱蛔h”制度能夠長期順利運行的根本保證。

四、對策思考

在欠發(fā)達農(nóng)村提高“一事一議”運行效率最主要的手段，就是為農(nóng)村“能人”構(gòu)建合理的激勵機制。

（一）提高村干部的待遇和社會地位，留住“能人”

提高村干部的待遇水平和社會地位，以吸引并留住“能人”，對欠發(fā)達農(nóng)村的發(fā)展至關(guān)重要，也可以為“一事一議”的組織運行提供人才基礎(chǔ)。在物質(zhì)方面，應(yīng)提高補貼待遇水平，合理解決村干部退休后的養(yǎng)老保險問題；在發(fā)展空間方面，可選拔工作優(yōu)秀的村干部，錄用為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部，使其擁有成為國家公務(wù)員的資格與機會；在法律保障和政府支持方面，明確村干部的責(zé)任和義務(wù)，提高村干部的社會地位，保障村干部合法權(quán)益，并支持和幫助村干部的順利開展組織工作。

（二）設(shè)計或引入激勵機制，實現(xiàn)對“能人”的正向激勵

一方面，政府可利用財政資金，或通過向社會募資的方式，設(shè)立“一事一議”獎勵基金，在其管轄內(nèi)的各行政村，凡是成功發(fā)起、組織并完成公共品供給的組織或個人，在公共品經(jīng)過考核和評定、確認質(zhì)量合格并具有相當?shù)氖褂脙r值之后，政府可利用獎勵基金，給予適當?shù)奈镔|(zhì)獎勵，并附帶精神獎勵。通過這種制度化的外在激勵，可以有效地激發(fā)“能人”的工作熱情和工作效率，以保證“一事一議”能夠長期有效的運行。

（三）建立科學(xué)合理的村民監(jiān)督和評議制度，實施負向激勵

村民作為公共品的直接使用者，應(yīng)該擁有對公共品的生產(chǎn)和供給的監(jiān)督權(quán)。提高村民的監(jiān)督地位，一方面需要進一步完善法律法規(guī)，使村民有法可依，村民的意見和問題能夠通過正常的法制渠道得到解決；另一方面，允許和鼓勵村民合作組織，在法制的框架內(nèi)的合理存在和發(fā)展，使村民在與公共品供給方或生產(chǎn)企業(yè)進行談判博弈時，擁有足夠的資源、信息和實力。建立科學(xué)的村民評議制度，讓村民對公共品供給過程和結(jié)果進行評議，評議結(jié)果可作為政府對“能人”進行激勵的依據(jù)，從而鼓勵村民真正地參與到公共事務(wù)中來，也提高了村民對“能人”的信任程度，減少了組織成本，可促成“一事一議”的順利實施。

（四）鼓勵實施小范圍“一事一議”，減少組織成本

針對規(guī)模較大的村莊，可鼓勵實施小范圍的“一事一議”。鼓勵村中某個片區(qū)的幾家農(nóng)戶自發(fā)組織議事和籌資，根據(jù)誰受益誰出資的原則，片區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶出全部或大部分供給資金，村委會可視情況給予少量補貼，然后再通過村委會向政府申請財政獎補，以實現(xiàn)供給直接受益范圍主要集中在該片區(qū)的公共品。雖然，此種方法無法徹底解決搭便車的問題，但確實大大降低了組織成本，可有效的配合激勵機制，為“能人”成功組織“一事一議”創(chuàng)造有利的條件。

在我國的欠發(fā)達農(nóng)村，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)普遍缺失，“一事一議”制度作為農(nóng)村公共品的供給方式，具有明顯的進步性，但由于缺少配套的激勵機制，使該制度在運行中存在著“奧爾森困境”和委托代理等問題，處于低效率的狀態(tài)。為解決這些問題，政府需要為農(nóng)村“能人”設(shè)計和引入配套的激勵機制，激發(fā)“能人”為村集體工作的熱情，同時構(gòu)建合理的監(jiān)督和評議機制，確保村民合法的監(jiān)督地位，鼓勵小范圍的“一事一議”以減少組織成本。這樣才能保證“一事一議”制度的有效運行，真正提高欠發(fā)達農(nóng)村公共品供給的效率。

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責(zé)任編輯、校對：關(guān) 華