洪富艷

摘 要：當(dāng)前我國重要生態(tài)功能區(qū)重要生態(tài)服務(wù)功能退化嚴(yán)重，這不僅對區(qū)域的生態(tài)安全帶來威脅，也成為制約我國生態(tài)文明社會建設(shè)的瓶頸因素。加強重要生態(tài)功能區(qū)管理，實現(xiàn)科學(xué)的、持續(xù)的重要生態(tài)功能區(qū)的多元治理勢在必行。結(jié)合國際上日益強調(diào)對完整生態(tài)系統(tǒng)和重要生態(tài)功能區(qū)域全方位保護的迫切需求，梳理和分析了我國重要生態(tài)功能區(qū)管理的現(xiàn)實狀況及問題，提出了生態(tài)功能區(qū)政府主導(dǎo)—利益相關(guān)者參與治理的新思路。

關(guān)鍵詞：重要生態(tài)功能區(qū)；多元治理；利益相關(guān)者

中圖分類號：F270文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0184-02

引言

當(dāng)前，我國重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻，其重要生態(tài)服務(wù)功能退化嚴(yán)重。重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)功能退化不僅對區(qū)域的生態(tài)安全帶來威脅，也成為制約我國生態(tài)文明社會建設(shè)的瓶頸因素。進入21世紀(jì)，我國逐步在重要生態(tài)功能區(qū)設(shè)立保護區(qū)實施專門管理，我國在生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)與管理方面也有長足進展。2008年7月頒布的《生態(tài)功能區(qū)劃綱要》，依據(jù)一定的生態(tài)服務(wù)功能，將全國31個行政區(qū)域（不包括臺灣、香港和澳門地區(qū)）的空間范疇，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)特性劃分生態(tài)功能區(qū)，實施分類保護。全國生態(tài)功能區(qū)劃劃分為一級區(qū)的共有3 類31 個區(qū)，包括生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)、產(chǎn)品提供功能區(qū)與人居保障功能區(qū) [1]?！渡鷳B(tài)功能區(qū)劃綱要》對于我國生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)與保護具有里程碑意義，為制定生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)規(guī)劃、維護區(qū)域生態(tài)安全，為環(huán)境管理和決策部門提供管理信息和管理手段，是促進區(qū)域經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的有效途徑，標(biāo)志著我國生態(tài)保護工作向現(xiàn)代型管理轉(zhuǎn)變，為科學(xué)開展生態(tài)功能區(qū)建設(shè)與保護提供重要依據(jù)。

借鑒國際上生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的先進理念，挖掘我國生態(tài)功能區(qū)公共管理中的瓶頸因素，努力查找現(xiàn)有生態(tài)功能區(qū)公共管理的理論與實踐問題，從整體戰(zhàn)略高度探尋我國生態(tài)功能區(qū)公共管理路徑，實現(xiàn)科學(xué)的、持續(xù)的重要生態(tài)功能區(qū)的公共管理勢在必行。

一、重要生態(tài)功能區(qū)管理的突出問題

盡管實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)綜合管理，保障生態(tài)安全已經(jīng)成為國際社會廣泛認可的政策。我國生態(tài)功能區(qū)加強管理的工作也已啟動，但是對于重要生態(tài)功能區(qū)保護和監(jiān)管還遠遠不夠。生態(tài)功能區(qū)的突出困境在于公共治理的有效性不夠，人為破壞與干擾仍然嚴(yán)重。

（一）政府管制型治理效率低下

1.投入不足與管理效力低下。生態(tài)功能區(qū)主要是對保障國家生態(tài)安全具有重要意義，需要國家和地方共同保護和管理的區(qū)域。生態(tài)功能區(qū)所提供的這種生態(tài)服務(wù)本質(zhì)上屬于公共物品。在市場經(jīng)濟體制下，政府往往成為并且理應(yīng)成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者。在生態(tài)功能區(qū)治理的早期階段，政府承擔(dān)了主要責(zé)任。生態(tài)功能區(qū)的保護與管理主要依托國家環(huán)境保護部直屬機構(gòu)及地方各級政府的投入。目前，生態(tài)保護資金主要來源于政府資金，而且主要來自于中央政府對地方政府的財政支付。政府單相度的投入和管理導(dǎo)致生態(tài)功能區(qū)投入不足和管理失效。

2.管理體制不健全。由于長期以來我國公共管理領(lǐng)域堅持的條塊結(jié)合的管理體制，加之生態(tài)功能區(qū)往往在行政區(qū)劃上隸屬多個省份，致使生態(tài)功能區(qū)管理中存在多頭管理——無人管理的悖論。目前，生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)與管理主要是由國家環(huán)境保護部負責(zé)，會同林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋等部門相關(guān)部門協(xié)調(diào)管理；盡管生態(tài)功能保護區(qū)設(shè)立相應(yīng)的管理委員會，但是行政權(quán)屬上仍由各級地方政府共同治理。這種多重管理體制致使生態(tài)功能保護區(qū)管理權(quán)責(zé)不明，管理部門比較分散，行政部門交叉管理，造成職能混亂、效率低下。

3.管理政策相對匱乏。關(guān)于生態(tài)功能區(qū)公共管理的相關(guān)政策還十分匱乏，主要是關(guān)于生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)與評審政策，而關(guān)于具體的管理機構(gòu)設(shè)置、如何實施管理等政策體系尚不明確。

（二）其他利益相關(guān)者治理不力

1.參與生態(tài)治理的觀念淡漠。生態(tài)功能區(qū)治理中，政府強制色彩濃重，社會公眾缺乏主動性、自覺性，社會公眾自覺、自愿的生態(tài)環(huán)境保護行為較少，被動式參與明顯。生態(tài)環(huán)境保護中的居民生態(tài)環(huán)境保護意識淡泊，受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，對生態(tài)功能區(qū)的人為干擾和破壞十分嚴(yán)重，人為因素仍然是生態(tài)退化的主要原因。在面臨經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護發(fā)生矛盾時，社區(qū)居民通常會選擇犧牲和破壞生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟利益。甘肅省大部分高寒陰濕草原生長冬蟲夏草、羌活、秦艽、赤芍、柴胡、黃芪等中藥材。在短期利益的驅(qū)動下，每年入春以后，都有大批農(nóng)牧民涌入草原采挖，不僅使藥材資源日趨枯竭，而且使植被遭受到嚴(yán)重破壞，使本已脆弱的生態(tài)系統(tǒng)更加脆弱。在天然草地上濫采、濫挖，將牧草連根拔起，直接破壞了草地資源，脆弱的系統(tǒng)一旦遭到破壞，短時間內(nèi)則很難恢復(fù)。近20年來，由于濫墾、濫挖，甘南州天然草地面積減少1.33萬公頃。部分耕地棄耕后，變成了黑土灘或毒雜草滋生地，使草地潛在沙化、退化，鹽堿化面積在逐步擴大[2]。

2.參與生態(tài)治理的能力低下。社會公眾生態(tài)保護意識淡漠，參與治理的能力還較為低下。從參與能力來看，在生態(tài)保護與治理中，社會公眾由于缺少政府的指導(dǎo)和管制，便無所適從，不知道該如何進行治理；另一方面，社會公眾參與治理中，普遍存在由于公民自身的文化素質(zhì)低下造成的治理能力低下的狀況。社會公眾對于生態(tài)功能區(qū)治理的相關(guān)理念理解不深入、治理的科技手段無法準(zhǔn)確運用、對治理的資訊信息的接收能力低、對治理政策目標(biāo)實現(xiàn)的可能性和途徑的認識不足，使得現(xiàn)實中公民參與治理的能力與參與要求不符，其行動顯得笨拙，參與治理的效率低微。

3.生態(tài)保護組織依附性強。長期以來，中國的社會團體、民間組織發(fā)展非常不充分，獨立性較差，對政府的依附和依賴性較強，難以發(fā)揮主導(dǎo)治理作用。中國的民間組織在社會公共事物治理中，并沒有真正實現(xiàn)與政府之間的平等合作或博弈，更談不上平等地參與治理，它們還不是純粹意義上的民間組織，更像是一種政府主導(dǎo)下的準(zhǔn)政府組織，中國的生態(tài)環(huán)境保護非政府組織也不例外。近年來，中國環(huán)境保護民間組織取得了一定程度的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護的非政府組織數(shù)量不斷增多，生態(tài)環(huán)境保護的非政府組織名目繁多，但是治理作用發(fā)揮并不充分。

三、生態(tài)功能區(qū)政府主導(dǎo)—利益相關(guān)者參與治理的新思路

生態(tài)環(huán)境的治理是政府應(yīng)盡的職責(zé)，但有效的治理也需要政府、社會、公眾、企業(yè)乃至國際社會等的共同參與，建立政府主導(dǎo)利益相關(guān)者參與治理模式，是加強生態(tài)功能區(qū)治理的新思路。

（一）創(chuàng)建政府主導(dǎo)—利益相關(guān)者參與的決策機制

對于決策的重要性，管理學(xué)大師西蒙早就給出“管理就是決策”的著名論斷。決策是現(xiàn)代公共管理的核心環(huán)節(jié)，決策正確科學(xué)與否影響了整個管理過程的成敗。如何實現(xiàn)公共治理的決策科學(xué)化與民主化一直是理論界關(guān)注的核心問題。在生態(tài)環(huán)境治理中，政府主導(dǎo)—利益相關(guān)者參與治理模式實施的關(guān)鍵在于是搭建一種利益相關(guān)者共同參與的決策機制。生態(tài)環(huán)境治理的決策機制是在治理結(jié)構(gòu)中，賦予核心利益相關(guān)者一定的決策權(quán)力。建議成立由核心利益相關(guān)者代表組成的決策委員會，在決策過程中負責(zé)收集各個利益群體的利益要求，并且在決策過程中充分表達，影響決策。在這一過程中，政府同樣作為核心利益相關(guān)者，基本職能就是培育發(fā)揚民主、廣泛參與的決策環(huán)境；屬地公民的職責(zé)是充分行使民主權(quán)利參與決策；政府相關(guān)部門要結(jié)合技術(shù)和科學(xué)手段對于決策形成提供理性的決策方案。

系統(tǒng)科學(xué)的治理離不開專家學(xué)者的深度參與，在決策中，注意吸收專家學(xué)者咨詢機構(gòu)的建議，從而為治理決策的科學(xué)化奠定基礎(chǔ)。在利益相關(guān)者治理能力不足的背景下，可以采用政府主導(dǎo)、利益相關(guān)者深度參與的決策方式。也就是說，在制定規(guī)劃和重大決策前，形成專家參與、核心利益相關(guān)者參與的決策委員會，影響和監(jiān)督?jīng)Q策。委員會的成員必須由利益相關(guān)者的不同群體成員代表構(gòu)成，形成利益討論、利益互動的決策機制。

（二）創(chuàng)建政府主導(dǎo)—利益相關(guān)者參與的執(zhí)行機制

生態(tài)環(huán)境保護與治理需要利益相關(guān)者的廣泛參與，執(zhí)行機制的構(gòu)建意味著中國形成關(guān)于利益相關(guān)者參與治理的邊界、方式、參與程度與利益實現(xiàn)程度相聯(lián)系的一套制度安排。傳統(tǒng)政府管制型治理模式下，對于社會公眾采取的管制型治理方式，造成社會公眾對公共利益的疏離感，參與意識淡漠，只有在政府的發(fā)動下被動地參與，治理效果十分低下。政府主導(dǎo)—利益相關(guān)者參與治理的模式，就是要充分分析利益相關(guān)者的利益要求，結(jié)合利益需求盡可能滿足利益相關(guān)者整體的利益，調(diào)動利益相關(guān)者行動的積極性。自1990年以來，新加坡每年都展開“清潔綠化周”，鼓勵個人對環(huán)境負責(zé)和推動環(huán)保團體、學(xué)校與公司參與環(huán)保活動；環(huán)境教育被列入了學(xué)校課程，并鼓勵每所學(xué)校至少成立一個環(huán)保俱樂部；同時，設(shè)法在大專學(xué)府培養(yǎng)環(huán)保大使，發(fā)揮民間力量。由于新加坡2/3的面積將成為集水區(qū)，幾乎每個新加坡人最終將在集水區(qū)工作、生活或玩樂。因此，新加坡努力集合民間、商界、公共機構(gòu)的力量以確保每個人各盡本分，極力節(jié)省用水，認識保持集水區(qū)和水道清潔的重要性。新加坡必須靠全體人民的努力才能確保每個人都持續(xù)享有清潔的水源[3]。

政府主導(dǎo)—利益相關(guān)者參與治理模式，就是要將潛在的、邊緣的利益相關(guān)者納入到執(zhí)行機制中來，要讓他們廣泛參與生態(tài)保護與治理行動，增強他們對生態(tài)環(huán)境的熱愛和審美體驗，強化和培養(yǎng)他們保護生態(tài)環(huán)境的技能和觀念，這對于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

（三）創(chuàng)建政府主導(dǎo)—利益相關(guān)者參與的監(jiān)督機制

建立利益相關(guān)者廣泛參與的監(jiān)督機制，有效克服生態(tài)治理中存在的權(quán)力尋租、利益勾結(jié)等不良現(xiàn)象。由于存在利益關(guān)注，利益相關(guān)者的監(jiān)督會更加負責(zé)。多元利益相關(guān)者的發(fā)動使生態(tài)治理放置于公眾監(jiān)督之下，實現(xiàn)陽光和透明治理。該監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)主要是：第一，監(jiān)督屬地政府機構(gòu)和相關(guān)行政部門的管理行為，防止地方政府短期的政績工程和因追求自利而濫用職權(quán)、權(quán)力尋租，對于生態(tài)功能區(qū)治理中違規(guī)項目不予限制的行為發(fā)生。第二，監(jiān)督生態(tài)功能區(qū)內(nèi)相關(guān)行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，防止這些經(jīng)營主體為了追求經(jīng)濟利益而忽視生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)利益和所有利益相關(guān)者的整體利益，采取違規(guī)和不符合生態(tài)功能區(qū)治理要求的開發(fā)行為。第三，監(jiān)督屬地群眾的行為。屬地群眾的生產(chǎn)和生活直接作用于生態(tài)功能區(qū)，是最為經(jīng)常和密切影響生態(tài)功能區(qū)的群眾性行為，加強監(jiān)督與管理具有十足的必要性。采取利益相關(guān)者舉報、制止等行為防止屬地居民對于生態(tài)功能區(qū)的破壞。第四，這種監(jiān)督機制還在于對生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)營性行為進行監(jiān)督，吸收利益相關(guān)者參與管理，對于生態(tài)服務(wù)功能消費者的行為進行監(jiān)督，對于不良表現(xiàn)、污染和破壞生態(tài)功能區(qū)環(huán)境的行為定期進行跟蹤與調(diào)查。

（四）創(chuàng)建政府主導(dǎo)—利益相關(guān)者參與的協(xié)調(diào)機制

建立一種經(jīng)常性的有關(guān)公共治理問題的協(xié)商對話機制是一項不容忽視的基礎(chǔ)性工作，是政府與民眾之間增強公共關(guān)懷、培育公共精神、營造合作氛圍、創(chuàng)造和諧文化環(huán)境的重要途徑。政府主導(dǎo)—利益相關(guān)者參與治理模式就是要構(gòu)建良好暢通的利益表達機制，形成專門性的生態(tài)環(huán)境治理的利益表達機構(gòu)，或是委托某組織承擔(dān)利益表達職能，讓利益相關(guān)者的利益能夠表達，并且通過信息渠道進入到?jīng)Q策機制，從而使治理決策更加符合利益相關(guān)者的利益訴求，減少沖突。建立健全的部門協(xié)調(diào)、地區(qū)間利益協(xié)調(diào)機制十分必要。由于生態(tài)環(huán)境治理涉及到政府多個部門的利益，所以協(xié)調(diào)政府各個部門之間的立場和解決部門間的沖突非常重要。完善地方政府間生態(tài)合作治理的監(jiān)督和約束機制，力求行政系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的利益一致性，行政系統(tǒng)的變化與發(fā)展關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)，形成合力促使人類與自然和諧共贏。

參考文獻：

[1]全國生態(tài)功能區(qū)劃綱要[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2008-08/02/content_1062543.htm.

[2]馬愛霞. 甘肅黃河上游主要生態(tài)功能區(qū)草原退化成因及治理對策淺析[J].草業(yè)與畜牧,2009，（4）:32.

[3]張雅麗,黃建昌. 日本、新加坡生態(tài)環(huán)境政策對我國的啟示[J].蘭州學(xué)刊,2008，（2）:43.[責(zé)任編輯 李 可]