許經(jīng)勇

摘要：我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了農(nóng)民私有、集體所有和集體所有家庭承包三個階段。當前，由于受城鄉(xiāng)二元土地制度的約束，使得我國農(nóng)村土地生產(chǎn)要素的流動，還不可能按照市場經(jīng)濟規(guī)律運行，廣大農(nóng)民群眾還無法充分享受土地市場化所帶來的經(jīng)濟增長成果，這就必然制約農(nóng)民收入的持續(xù)增長，也不利于城鄉(xiāng)差別的縮小。這就存在著如何逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場問題。

關鍵詞：土地制度；產(chǎn)權制度；城鄉(xiāng)二元結構

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2009)07-0005-05

農(nóng)村土地問題，是我國“三農(nóng)”問題的核心。土地問題是與農(nóng)民利益息息相關的產(chǎn)權制度問題。在市場經(jīng)濟條件下，土地問題的焦點，是級差地租收益歸誰所有、由誰支配。為了揭示我國土地問題的實質，就有必要對建國60年來我國土地制度的演變過程，作一個粗略的回顧，并從中得出正確的結論。

一、我國農(nóng)村土地制度的演變過程

中華人民共和國建立以后，全國土地的70％左右仍然被地主階級所占有，還有15％左右被富農(nóng)所占有。從1950年開始，中國先后進行了幾次較大規(guī)模的土地制度改革。1950年6月30日，《中華人民共和國土地改革法》頒布。它與1947年頒布的《土地法大綱》的一個重大區(qū)別，就是改變過去征收富農(nóng)多余土地財產(chǎn)的政策為保護富農(nóng)經(jīng)濟的政策，這是在全國解放的新的形勢下對土改政策的重大調(diào)整。在土地改革中，對富農(nóng)經(jīng)濟采取了保護的政策，這主要是不動富農(nóng)的自耕和雇人耕種的土地及其財產(chǎn)，對他們的少量出租地一般也不予征收，只對大量出租土地的半地主式富農(nóng)，才征收其出租的土地。中農(nóng)的利益在土地改革中受到堅決的保護，對于一部分擁有較多土地的中農(nóng)，也給予堅決的保護。對另外一部分少地的中農(nóng)，則分給相應的土地，使之擁有按當?shù)厝丝谄骄加械耐恋?。土地的分配原則是：以鄉(xiāng)為單位，在原耕地基礎上。按土地數(shù)量與質量，用抽補調(diào)整方法，按人口統(tǒng)一分配。按照這一基本原則，廣大農(nóng)民分得了按人口平均大體相等的一份土地。地主也分得了一份土地，使他們在土地改革之后得以依靠自己的勞動維持生活并接受改造。1950年至1953年的土地改革，加上建國前即已完成的土地改革，使得中國3億農(nóng)民獲得了7億畝以上的土地和其他許多生產(chǎn)資料，從此免除了他們每年700億斤糧食的地租負擔，形成了自耕農(nóng)的土地所有制。中國農(nóng)民不僅獲得了土地，而且還擁有土地的經(jīng)營權、出租權和買賣權。馬克思對這種土地所有制曾經(jīng)給予高度的評價：“勞動者對他的生產(chǎn)資料的私有權是小生產(chǎn)的基礎，而小生產(chǎn)又是發(fā)展社會主義生產(chǎn)和勞動者本人的自由個性必要條件。誠然，這種生產(chǎn)方式在奴隸制度、農(nóng)奴制度以及其他從屬關系中也是存在的。但是，只有在勞動者是自己使用的勞動條件的自由私有者，農(nóng)民是自己耕種的土地的自由私有者，農(nóng)民是自己耕種的土地的自由私有者，手工業(yè)者是自己運用自如的工具的自由私有者的地方，它才得到充分發(fā)展，才顯示出它的全部力量，才獲得適當?shù)牡湫偷男问?。”我國土地改革的目標，是實現(xiàn)“耕者有其田”，其結果是農(nóng)民群眾成了生產(chǎn)資料的主人，從而激發(fā)起一種前所未有的發(fā)展個體經(jīng)濟的積極性，極大地解放了被束縛的生產(chǎn)力，以基本結束土地改革的1952年與1949年相比，糧食總產(chǎn)量增長46.1％，棉花總產(chǎn)量增長193.6％。

我國土地制度改革以后，應當向農(nóng)民提供什么樣的制度環(huán)境，是當時面臨的重大問題。在當時背景下?？梢杂袃煞N思路：一種思路是按照世界上許多國家發(fā)展的一般道路，即給農(nóng)民比較自由的發(fā)展環(huán)境，使他們成為獨立自主的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，充分發(fā)揮農(nóng)民個體經(jīng)濟的積極性，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展。西歐國家曾經(jīng)通過文藝復興、啟蒙運動，排除了封建迷信，解放了人的個性，鼓勵個人為自身利益最大化而奮斗，為資本主義工商業(yè)開辟市場。毛澤東當時也開始適應新的時代潮流，提出的設想是新民主主義。在這個社會。保存私有制經(jīng)濟，發(fā)展商品生產(chǎn)和商品交換，實行公私兼顧、勞資兩利的政策，讓農(nóng)民自主經(jīng)營、自由發(fā)展，爾后因勢利導地通過適合國情的合作制，把農(nóng)民組織起來，逐步過渡到社會主義社會。但是，實踐并沒有按照這種思路發(fā)展下去。1953年毛澤東就提出以改變生產(chǎn)關系為核心的過渡時期總路線。1955年夏季，伴隨著中國共產(chǎn)黨在過渡時期的總路線、總任務(即一化三改)的提出，逐步使得個體農(nóng)民的私有的土地被改造成為人民公社三級所有、生產(chǎn)隊為基礎的集體所有制。從農(nóng)業(yè)合作化到人民公社化運動。這一系列生產(chǎn)方式的變革，使得農(nóng)民對土地的產(chǎn)權逐漸弱化，甚至導致土地所有權的虛置。政社合一的農(nóng)村人民公社制度，決定了作為集體所有制經(jīng)濟的代理人，即生產(chǎn)隊長，已經(jīng)不可能單純地代表生產(chǎn)隊集體的利益，在很大程度上要體現(xiàn)政府的意志與愿望。政社合一的農(nóng)村人民公社制度，通行的是下級服從上級的原則。當微觀經(jīng)濟主體(即生產(chǎn)隊)的利益與宏觀經(jīng)濟利益發(fā)生矛盾時，在一定程度上是要犧牲微觀經(jīng)濟主體(即生產(chǎn)隊)的利益，來確保宏觀經(jīng)濟利益的實現(xiàn)。從土地的個人所有制到土地的集體所有制，意味著農(nóng)民與土地的產(chǎn)權關系越來越淡化。在農(nóng)業(yè)集體化基礎上發(fā)展起來的人民公社化，已經(jīng)不是農(nóng)村社區(qū)農(nóng)戶之間的權利合作關系，就其實質而言，是國家控制農(nóng)村集體經(jīng)濟權利的一種制度。農(nóng)村人民公社集體經(jīng)濟組織在合法的范圍內(nèi)，僅僅是國家意志的貫徹者和執(zhí)行者。他們雖然也擁有、占有屬于自己所有的土地，但卻無力抵制國家對這種集體所有權和占有權的侵權。由于農(nóng)民與土地之間的產(chǎn)權關系，以及與其相聯(lián)系的利益越來越淡化，注定了人民公社時代的產(chǎn)權制度，其制度績效必然是低下的。

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民率先搞起了“包干到戶”。開創(chuàng)中國農(nóng)地制度改革的新時期。中國農(nóng)村土地制度從延續(xù)20多年的單純的集體所有、集體經(jīng)營的兩權合一向集體所有、家庭經(jīng)營的兩權分離轉變。中國農(nóng)村所實行的家庭承包經(jīng)營，不是采取包產(chǎn)到戶的形式。而是采取包干到戶的形式。如果說。包產(chǎn)到戶只是對產(chǎn)量的承包，產(chǎn)品和收益的分配權仍然在生產(chǎn)隊的手里；那么，包干到戶則表明農(nóng)民不僅有生產(chǎn)經(jīng)營權，而且有產(chǎn)品的分配權、處置權。只有實行包干到戶。才真正地意味著家庭經(jīng)營取代集體經(jīng)營，成為農(nóng)村經(jīng)濟的微觀基礎。只有演變到這個階段，農(nóng)村人民公社才真正失去它賴以存在的基礎。也就是說，到了這個階段，生產(chǎn)隊就不再是一個基本核算單位和分配單位，經(jīng)營主體已由生產(chǎn)隊轉到農(nóng)戶，農(nóng)村人民公社制度徹底瓦解。隨著家庭承包制的全面推行，廣大農(nóng)村中引發(fā)了許多急需解決的新問題，各地圍繞土地承包問題反映尤為強烈。一是不少地方在承包初期，耕地分配不盡合理，過于分散，農(nóng)民要求調(diào)整；二是出現(xiàn)土地轉包問題，有許多辦法需要總結，作出明確規(guī)定；三是農(nóng)民存在怕變的心理，不肯對土地進一步投入，采取掠奪式的經(jīng)營，并開始

出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。各地開始承包時，一般定為3年，到1983年，有些地方承包期限到了，下一步如何繼續(xù)，農(nóng)民心里沒有底，有些農(nóng)民誤認承包期只管3年。正是在這個背景下，1984年的中央一號文件，即《關于1984年農(nóng)村工作的通知》，一開始就明確指出：延長土地承包期，土地承包期一般應在15年以上，鼓勵農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實行集約經(jīng)營。同時，也鼓勵土地逐步向種田能手集中。1993年，農(nóng)村土地家庭承包15年期限又到了，在這種背景下，《中共中央、國務院關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》的文件正式頒布。文件指出：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制和統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是中國農(nóng)村經(jīng)濟的一項基本制度，要長期穩(wěn)定，并不斷完善。為穩(wěn)定土地承包關系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》，從法律的層面體現(xiàn)了對于合法土地承包經(jīng)營權的保護。該法明確規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。2007年10月召開的十七屆三中全會，又對中國的農(nóng)村土地制度作進一步充實和完善。其中的一個重要亮點，就是重申土地家庭承包制，是黨在農(nóng)村政策的基石，現(xiàn)有的土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，即把以往的“長期不變”改為“長久不變”，雖然只有一字之差，則進一步強化了這種制度的長期性、穩(wěn)定性、不變性。在這種情況下，再議論土地承包期是多少年，就沒有什么意義了。

二、我國農(nóng)地產(chǎn)權制度改革面臨的根本問題

中國農(nóng)村經(jīng)過30年的改革，與社會主義市場經(jīng)濟體制相聯(lián)系的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度框架初步建立，絕大部分農(nóng)民獲得了長期不變的土地承包權和使用權，農(nóng)村土地使用權長期化、資本化、物權化作為一種發(fā)展方向和趨勢基本上被確定下來。但是，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度還很不完善，如何維護農(nóng)民的土地所有權，保障農(nóng)民的合法權益，確保農(nóng)民收入的持續(xù)增長，仍是深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革必須解決的帶有根本性的問題。按照我國憲法和土地法的規(guī)定，除法律特別規(guī)定的屬于國家所有的土地以外，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。但是，在實際運作上，農(nóng)民并沒有行使土地所有權的組織形式和程序，實際行使土地集體所有權、特別是行使出讓土地權力的，往往是鄉(xiāng)村少數(shù)干部，依賴土地為生和最珍惜土地集體所有權的廣大農(nóng)民，根本沒有知情權、參與權、申訴權，更難以保護自己的土地。依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，國家是唯一的土地供應者，農(nóng)村的土地要變?yōu)榉寝r(nóng)用地，必須由國家征用后再提供給土地使用者，農(nóng)民無權以招標或其他形式出讓屬于自己所有的土地所有權，包括大量用于商業(yè)性開發(fā)的土地。這種土地制度安排意味著農(nóng)民集體所有權向國家(政府)轉移，而且只能是單向的、不可逆轉的轉移，是行政強制的、非市場交換的轉移，農(nóng)民土地集體所有權在經(jīng)濟上并沒有得到實現(xiàn)，更談不上充分實現(xiàn)。2003年實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，對土地承包方和發(fā)包方的權利和義務、承包期限和承包合同、土地承包經(jīng)營權流轉等作了嚴格的規(guī)定，并強調(diào)承包經(jīng)營權流轉應當遵循以下原則：平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉；不得改變土地所有權的性質和土地的農(nóng)業(yè)用途。但對農(nóng)用土地被征用、轉為非農(nóng)用地的過程中如何保護農(nóng)民的經(jīng)濟權益這一重大問題，該法并沒有涉及到。傳統(tǒng)的農(nóng)地統(tǒng)征制度和土地用途管理制度相結合，在土地征收和農(nóng)地轉用環(huán)節(jié)，農(nóng)民的土地產(chǎn)權仍然沒有獲得公正待遇。在國家對農(nóng)民土地利用的指定性計劃控制如種植面積控制等解除的同時。國家對農(nóng)村土地利用的規(guī)劃管理和土地用途管理逐步得到加強。對土地進行規(guī)劃管理是市場經(jīng)濟國家的通行做法?？梢哉f，改革開放后，中國城鄉(xiāng)建設用地市場的發(fā)展使土地利用規(guī)劃管理和土地用途管理變得越來越重要。但問題是中國長期實行農(nóng)地統(tǒng)一征收的建設用地取得制度，在確立土地利用規(guī)劃管理和土地用途管理制度后，農(nóng)地統(tǒng)一征收制度與土地用途管理制度相結合，土地征收逐步成為政府統(tǒng)一控制農(nóng)地轉用的基本手段。問題的嚴重性還在于，根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用。任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民社區(qū)集體不擁有讓渡土地權屬的權力。在農(nóng)地改變用途時，要先按照國家建設征用土地的規(guī)定對土地實行征收，將其收歸國有，該社區(qū)的農(nóng)民除按政策規(guī)定獲得實際上很低的補償，不準分享農(nóng)地轉為非農(nóng)用地所帶來的增值收益。但“公共利益”的確切含義是很難界定的，與公共利益相對應的是公共產(chǎn)品，于是，作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素的土地，就被轉化為廉價的公共產(chǎn)品，對農(nóng)民的無償占有也隨之合法化。由于中國的農(nóng)地價格被表現(xiàn)為具有政府強制性的征地費，征地費是被壓得很低的，大體相當于真正農(nóng)地價格的一半。所以實際城市的土地價格與政府征地補償費的差價，不僅包括“農(nóng)轉非”的增值部分，同時還包含了部分農(nóng)地價值，農(nóng)地價值流失相當嚴重。

20世紀80年代以來，隨著中國工業(yè)化、城市化進程的加快，建設用地需求急劇上升。1996-2006年，中國耕地面積從19，5億畝減少到18，27億畝，平均每年減少1240畝，而這一時期中國人口卻增加7000萬人。中國現(xiàn)行的土地批租制的巨大利益成為各級政府的各種名目“圈地”的制度性原因。每批租一塊土地政府就一次性地收取50年至70年的土地收益。而給農(nóng)民的補償則微乎其微。在巨大的利益驅動下，地方政府批地的規(guī)模越來越大。始于20世紀90年代中期的分稅制，地方政府在推進工業(yè)化、城市化過程中面臨著發(fā)展地方經(jīng)濟的巨大壓力。他們不得不以各種優(yōu)惠的土地條件吸引項目，招商引資。其低成本發(fā)展的首要條件，就是能夠從農(nóng)民那里低價取得土地。這對地方政府來說，既能加快本地區(qū)經(jīng)濟增長速度，又能實現(xiàn)地方政府財政收入顯著增長，取得任期內(nèi)政績的最大化。國家征用農(nóng)民土地的補償價所以被規(guī)定得很低，首先是處于國家利益優(yōu)先的考慮，其本意是國家為了公共利益而將農(nóng)民的土地轉移為國家所有。問題在于現(xiàn)在征用的農(nóng)民土地并不全是為了公共利益，相當大的部分是用于建市場、辦工廠，特別是用于開發(fā)房地產(chǎn)等商業(yè)用地。政府部門以每畝地幾萬元的價格征用農(nóng)民土地后，又再以幾十倍乃至上百倍的價格轉讓土地使用權，這在某種程度上是對農(nóng)民利益的侵襲。據(jù)國土資源部的公報數(shù)字，全國土地出讓金收入，2005年為5505億元，2006年為7000多億元，2007年為13000多億元，賣地已經(jīng)成為地方政府財政收入的重要源泉，有些城市財政收入的一半來自土地轉讓收入，稱為“土地財政”。

中國城鄉(xiāng)二元土地制度所造成的利益分配的

不合理性，引起了廣大農(nóng)民的消極抵制，集中表現(xiàn)在郊區(qū)農(nóng)民已經(jīng)開始沖破現(xiàn)行的土地征用制度的限界。這就是近年來大規(guī)模出現(xiàn)的、2007年引起社會、政府廣泛關注的“小產(chǎn)權房”。按照中國的現(xiàn)行法律，農(nóng)民對土地享有所有權，但實際執(zhí)行中，無論是對宅基地，還是對農(nóng)用地，農(nóng)民的土地所有權是受到嚴厲的限制，以至被取消大部分權利。比如，禁止農(nóng)民改變土地的用途，即使城市化擴展到農(nóng)民家門口，農(nóng)民也不能用宅基地建造商品房，農(nóng)民的土地只有被政府征用后，才能變成城市建設用地。這樣一來，農(nóng)民在喪失土地所有權的同時，只能獲得低廉的征地補償。而政府獲得土地所有權的同時，也占有土地轉換用途的大部分增值收益。面對如此巨額的土地收益流失，農(nóng)民便作出相應的對策，他們也開始進入房地產(chǎn)市場，或自行將宅基地或房屋出租，甚至出售給市民，或者是在宅基地甚至農(nóng)用地上進行商品房開發(fā)，或將農(nóng)村土地轉讓給城市開發(fā)商開發(fā)，這就形成了“小產(chǎn)權房”。通過“小產(chǎn)權房”，農(nóng)民獲得轉換土地用途的較大收益，其收益額遠遠超過政府征地時的征地補償。由于“小產(chǎn)權房”打破了政府壟斷土地、開發(fā)商壟斷商品房(這兩個壟斷是相輔相成的)的格局，使政府失去了轉換土地用途的巨額收入。地方政府自然是反對“小產(chǎn)權房”的，中央政府反對“小產(chǎn)權房”則是為了保護耕地。有人作了估計，目前北京的“小產(chǎn)權房”約占20％左右，而深圳則可能高達40-50％。城市的高房價造就了“小產(chǎn)權房”的巨大市場需求，不被政府承認的“小產(chǎn)權房”的尷尬地位，實際上是各方利益博弈的結果，也是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權被扭曲的必然反映。

三、因勢利導地完善農(nóng)村土地產(chǎn)權制度建設

中國農(nóng)村土地征用制度改革的出發(fā)點，應當是建立在維護農(nóng)民利益的基礎上。其基本精神是土地作為一種生產(chǎn)要素，要由市場來配置，土地價格要在市場競爭中形成，要逐步消除妨礙土地正常流轉的政策性與制度性障礙。要嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍，嚴格控制征地規(guī)模。公益性用地要實行征地價格聽證會制度，完善征用辦法、補償標準和補償機制，建立健全失地農(nóng)民就業(yè)安置和基本生活保障制度，逐步建立起“經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務”三位一體新模式。經(jīng)營性用地要退出政府征用范圍，按市場原則運作，全面推行土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度。從長期的演變趨勢看，當未來的各方面條件逐步成熟，也可以考慮探索集體非農(nóng)用地進人市場的途徑和辦法，為的是讓農(nóng)民共同分享改變土地用途帶來的增值收益。承認土地的商品屬性，就必須保障土地產(chǎn)權的完整性。因為商品交換實質上就是產(chǎn)權交換，當一種交換出現(xiàn)在市場上，就發(fā)生了兩束權利的交換。權利往往附著在一種有形的物或服務上，但是，正是權利的價值決定了所交換的物品的價值。產(chǎn)權的一個重要功能，就是引導人們實現(xiàn)將外部性內(nèi)在化的激勵，產(chǎn)權界定的不清晰，是產(chǎn)生“外部性”和“搭便車”的主要根源。實際上產(chǎn)權的起源也與外部性存在著內(nèi)在的聯(lián)系，有效的產(chǎn)權可以降低、甚至克服外部性問題，產(chǎn)權的形成實質上是一個外部性內(nèi)在化的過程。

明晰的產(chǎn)權或土地產(chǎn)權的完整性，為的是促進土地使用權的合理流轉。市場經(jīng)濟從某種意義上說，就是一種產(chǎn)權經(jīng)濟。市場經(jīng)濟運行機制的基本條件：一是產(chǎn)權界定清晰；二是產(chǎn)權有效轉讓；三是產(chǎn)權法律保護。市場經(jīng)濟的形成過程，實際上是一個產(chǎn)權制度的建立過程，而行政權與產(chǎn)權的分離，則是市場經(jīng)濟建立的前提條件。從市場經(jīng)濟運行機制看，產(chǎn)權制度是否健全，關系著“無形的手”能否充分發(fā)揮作用，產(chǎn)權界定不清晰，交換幾乎不可能發(fā)生。因為沒有產(chǎn)權的所有者，就無交換的主體。而一旦產(chǎn)權不能交換，只能用非市場的手段(如行政手段)配置資源。沒有形成有效的產(chǎn)權保護，誰也不愿意投資，市場經(jīng)濟之所以是人類社會迄今最有效率的資源配置方式，就在于它有一整套完善的產(chǎn)權制度。在西方產(chǎn)權經(jīng)濟學中，“產(chǎn)權”與“交易費用”這兩個概念是等價的。在市場經(jīng)濟中，倘若交易費用為零，那么，產(chǎn)權對資源配置的效率就沒有影響；反之，倘若交易費用大于零，那么，產(chǎn)權的界定轉讓及安排都將影響產(chǎn)出與資源配置效率。

衡量一個社會是不是有效率。取決于產(chǎn)權是不是能夠順暢地從低效人手中轉移到高效人手中。長期以來，人們更多的是強調(diào)產(chǎn)權的歸屬問題，即產(chǎn)權歸誰所有的問題。其實產(chǎn)權歸誰所有并不是特別重要，關鍵是由誰來使用的問題。誰能使生產(chǎn)要素得到最佳配置，生產(chǎn)資源得到有效利用，誰就應該是產(chǎn)權的使用者。效率是產(chǎn)權轉讓的實質，初始產(chǎn)權的界定，可能是低效的，但是，通過轉讓和交易，產(chǎn)權可能會變成高效的。如果我們能夠建立一種有效的產(chǎn)權制度使產(chǎn)權從低效人的手中轉移到高效人的手中，那么，整個社會的土地產(chǎn)出效率就會大大提高。問題的關鍵就在于如何確立農(nóng)民對土地的產(chǎn)權關系，農(nóng)村土地“集體所有”這樣一種產(chǎn)權制度。從來就沒有起到保護農(nóng)民權益的作用。為了解決所有者缺位的問題，應當把農(nóng)村上地集體所有理解為農(nóng)民共同所有，而不是少數(shù)村干部所有，應當理解為所有農(nóng)戶聯(lián)合成一個整體，對所擁有的土地享受法律上的最終歸屬權，以及支配權、使用權、管理權、控制權、收益權；也可理解為集體中的每個農(nóng)戶對于土地擁有公平的所有權、占有權和使用權。與此相聯(lián)系，農(nóng)民所獲得的土地承包權和使用權，不能是一種債權關系，而應當是一種物權關系。物權是指導民事主體對物直接支配并排除他人干涉的權利，中國法律允許在物權標的物上設立債權，或在債權標的物上設立物權，當兩種權利的行使發(fā)生矛盾時，物權人仍可憑物權對物的支配力優(yōu)先行使物權效力，而債權人則不能憑借債權妨礙物權人對物的支配權。只有把農(nóng)民對土地的產(chǎn)權關系物權化，并落實到農(nóng)戶，使農(nóng)村合作經(jīng)濟組織中每一個農(nóng)戶都擁有按份分割土地所有權的權利，才有利于保障農(nóng)戶土地的收益權，以及有利于土地使用權和收益權的分離，為農(nóng)村土地使用權流轉創(chuàng)造切實可行的條件。2007年10月1日正式實施的《物權法》，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的性質明確界定為物權中用益物權之一種，把農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權放在了更高的法律地位上，給土地承包經(jīng)營人更為全面的保護，使農(nóng)戶對農(nóng)地的使用權由原來的債權轉變成物權，使改革開放以來實行家庭承包合同制度平穩(wěn)過渡到用益物權制度?！段餀喾ā穼⑵湫再|明確為物權，作為絕對權，不僅可以對抗所有權人，使得發(fā)包方無權隨意撤回發(fā)包；而且可以對抗任何意圖哄搶，盤剝經(jīng)營成果，消除和減少侵害農(nóng)戶合法權益的違法行為，并為土地使用權的自由流轉提供法律保證。

在中國城市化過程中，土地問題的核心是一個制度問題，是一個在土地級差收益增值過程中其增值部分應當由誰分享的問題。我國以往的法律規(guī)定，對失地農(nóng)民個人及集體的補償，是根據(jù)土地在作為農(nóng)業(yè)用地時的價值確定的。這意味著

政府征地支付給農(nóng)民的補償，只承認土地作為農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)值，不承認土地作為非農(nóng)業(yè)用地之后所帶來的巨大級差地租與農(nóng)民有關。即農(nóng)民無權分享土地城市化所帶來的土地增值成果。實踐證明，現(xiàn)行的征地補償標準是遠遠不足以補償失地農(nóng)民的損失，更不能保證失地農(nóng)民的可持續(xù)生計。2007年10月1日生效的《物權法》已經(jīng)注意到這一點，進一步明確規(guī)定：“征收集體所有的土地，應當支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，并足額安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益?！边@一規(guī)定體現(xiàn)了黨和國家關于征地補償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則。這一明確規(guī)定是有很強的針對性的。當前的社會現(xiàn)實是，與城鄉(xiāng)居民二元結構相對應，中國工業(yè)化是低價的，城市化則是高價的：低價工業(yè)化表現(xiàn)為勞動力成本低(廉價農(nóng)民工)，土地價格低(低價向農(nóng)民征購)以及實際稅收低；高價城市化表現(xiàn)為城市基礎設施高投入、農(nóng)民變市民的勞動力價格與福利成本高以及城市公共物品的高投入，緩解低價工業(yè)化與高價城市化的矛盾。就是長期保持農(nóng)民工的特殊社會群體。應當這樣看，近年來中國城市化的快速發(fā)展，在一定程度上是通過政府、城市用人單位和農(nóng)民(包括農(nóng)民工)之間勞動力使用權與土地使用權的不等價交換行為實現(xiàn)的，農(nóng)民已經(jīng)為中國工業(yè)化、城市化付出巨大的代價與損失，如果中國城市化的實惠主要是由城市居民享受，農(nóng)村人口群體(包括農(nóng)民工)只能享受城市化成果的邊緣部分，這種城市化的發(fā)展模式是不值得提倡的，更談不上符合科學發(fā)展觀的要求。這是近年來中國農(nóng)民收入增長不快、城鄉(xiāng)居民收入差別擴大的重要原因。

四、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展的建設用地市場

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”從理論上說，既然農(nóng)村的土地是屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民就有權利支配它，包括有權利進行買賣，但實際上卻不可能?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)建設?！薄吨腥A人民共和國土地承包法》也明確規(guī)定：土地承包經(jīng)營權的流轉“不得改變土地所有權的性質和土地的農(nóng)業(yè)用途。”這就存在著與城鄉(xiāng)二元結構體制相聯(lián)系的城鄉(xiāng)分割的土地市場，即屬于農(nóng)民集體所有的土地不能直接進入土地一級市場，當農(nóng)民集體所有的土地要轉化為城市建設用地時，土地的歸屬必須由原來的集體所有變成國家所有，由國家壟斷土地一級市場。也就是說，原來的農(nóng)民失去了土地的集體所有權。國家和地方政府變成非農(nóng)建設用地的所有者。

回顧30年前，我國農(nóng)村微觀經(jīng)濟體制改革，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，既解決了國家糧食增產(chǎn)，又解決了農(nóng)民增收。但是，改革開放30年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地越來越稀缺，土地的功能越來越拓展，土地不僅可以種糧食，還可以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，搞城市化建設，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，賦予土地財富的巨大增值空間。由于城鄉(xiāng)二元結構體制的制約，農(nóng)民不能選擇農(nóng)地和宅基地這一稀缺度較高的資源與城市相交換，不能分享工業(yè)化、城市化所帶來的土地迅速增值的成果，導致城鄉(xiāng)差別越來越大，城郊農(nóng)民因此沖破國家現(xiàn)行法律的約束，以出讓、轉讓、出租等形式自發(fā)流轉集體建設用地的行為屢見不鮮。在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如珠江三角洲地區(qū)，通過上述流轉方式使用農(nóng)村集體建設用地。已超過集體建設用地的50％，反映了市場經(jīng)濟條件下對集體建設用地使用權流轉的內(nèi)在要求。2004年8月修改的《中華人民共和國土地管理法》，在提出農(nóng)民集體所有的土地的使用權不能通過流轉的方式用于非農(nóng)建設的同時，也談到“但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”。這就為依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地進入市場留下了小小的缺口。還有，《土地管理法》對農(nóng)民自發(fā)把農(nóng)用地轉為建設用地的行為，也不輕易宣布為非法，只是說“在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構筑物，不得重建、擴建”。這是農(nóng)民，尤其是“城中村”農(nóng)民與政府博弈的結果。2004年10月頒布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》則明確提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權可以依法流轉?！?008年10月12日十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進一步指出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。”廣泛存在于中國大中城市的“城中村”，是城鄉(xiāng)二元結構體制(城鄉(xiāng)二元土地制度是其重要組成部分)的產(chǎn)物。目前，全國各大中城市都在著手改造“城中村”，而其中面臨的一個重要問題，就是土地的改制問題。現(xiàn)在集體建設用地可以入市的政策一出臺，就有利于解決“城中村”改制所面臨的老大難問題。當然，這并不意味著農(nóng)用土地可以自由流轉，還必須經(jīng)過“農(nóng)用土地獲批建設用地——建設用地項目符合城鎮(zhèn)或村莊規(guī)劃——建設用地可以依法流轉”的基本程序。因此，“批地”和“報建”仍然是不可或缺的兩道關。

(責任編輯陳孝兵)