蔣家勝

摘要：重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度是促進城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不可忽視的制度前提。本文分析了我國現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度的缺陷，提出了明晰產(chǎn)權(quán)、夯實產(chǎn)權(quán)主體的重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度的目標(biāo)取向。并提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度的改革路徑和原則。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；土地流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號：F301 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X(2009)07-0011-04

一、重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的制度前提

重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度是城鄉(xiāng)二元體制改革的核心內(nèi)容之一，是促進城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不可忽視的制度前提。在市場經(jīng)濟條件下，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過程，實際上就是要素積累和流動的過程。土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理有序的流轉(zhuǎn)，才能體現(xiàn)其內(nèi)在價值，提高其效用。土地流轉(zhuǎn)是以地權(quán)制度為載體的，其流轉(zhuǎn)的過程本質(zhì)上是地權(quán)交易的過程，只有建立科學(xué)合理的地權(quán)制度和相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)制度，才有利于土地與勞動、資本、技術(shù)等要素優(yōu)化組合，促進要素在城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間、地區(qū)之間的合理流動。促進經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。一方面，地權(quán)制度是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的內(nèi)生變量。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化是貫穿于經(jīng)濟發(fā)展過程中的一個現(xiàn)象，經(jīng)濟發(fā)展水平的高低，直接制約著二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的進程。而地權(quán)制度變遷與整個經(jīng)濟運行績效之間存在密切關(guān)聯(lián)。按照新制度經(jīng)濟學(xué)的分析，產(chǎn)權(quán)明晰界定。是減少外部性、降低交易費用、提高經(jīng)濟效益的必要前提。德姆塞茨曾經(jīng)指出：“產(chǎn)權(quán)的一個重要功能是引導(dǎo)人們實現(xiàn)將外部性極大內(nèi)在化的激勵?！笨梢姟．a(chǎn)權(quán)在形成人們之間穩(wěn)定預(yù)期以及產(chǎn)權(quán)對于產(chǎn)權(quán)主體的激勵與約束方面具有獨特功能，是促進整個社會資源優(yōu)化配置的重要機制。對于處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌階段的中國而言，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，是有效利用土地資源的重要因素，也是推動城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的重要內(nèi)生變量。另一方面，工業(yè)化、城市化對地權(quán)制度變遷具有內(nèi)在需求。在工業(yè)化和城市化的進程中，生產(chǎn)要素必然會從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，工業(yè)化必然要求部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，城市化使得農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市用地，土地越來越稀缺。同時，也必然帶來失地農(nóng)民的生活補償、就業(yè)安置、社會保障以及糧食安全等系列問題，合理的地權(quán)制度和流轉(zhuǎn)制度是提高效率與維護公平的基本條件。反之，不合理的地權(quán)制度和流轉(zhuǎn)制度，阻礙著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，制約著工業(yè)化和城市化的進程。

二、現(xiàn)行地權(quán)制度及土地流轉(zhuǎn)制度的缺陷

我國的土地制度，從計劃經(jīng)濟起，就如同城鄉(xiāng)分治的戶籍制度以及公共資源配置政策一樣，是“城市傾向型”的二元結(jié)構(gòu)，其顯著特征就是城鄉(xiāng)分割。法律規(guī)定，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，它們受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機構(gòu)和法規(guī)管理。制度分割使政府在城鄉(xiāng)之間的土地流轉(zhuǎn)中的地位非常重要，因為，在中國現(xiàn)行的制度條件下，只有政府能夠利用手中的征收權(quán)，才能突破城鄉(xiāng)之間的制度壁壘。按照《憲法》、《土地承包法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)地要轉(zhuǎn)化成城市非農(nóng)用地必須經(jīng)過政府當(dāng)局對農(nóng)村土地進行征收，先將土地由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)化為國家所有，然后由政府再將國有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城市的土地使用者。這樣，政府就成為城鄉(xiāng)之間土地流轉(zhuǎn)的唯一中介，征收成為農(nóng)地實現(xiàn)轉(zhuǎn)用的唯一合法形式。其實，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制將農(nóng)民的收入與收益掛鉤，在一定程度上解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民積極性，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展，也解決了中國農(nóng)民20多年來的溫飽問題，是我國經(jīng)濟體制改革的成功典范之一。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟市場化要求的提高，這一制度逐漸成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展的制度障礙。具體地講?，F(xiàn)行地權(quán)及流轉(zhuǎn)制度具有以下主要缺陷：

一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛置，“公權(quán)私用”使農(nóng)民利益受損。雖然我國《憲法》、《土地承包法》和《物權(quán)法》都明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有。但對集體與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未做出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界模糊。這樣?！笆辜w在缺乏委托授權(quán)的情況下，成為農(nóng)村土地所有權(quán)的法人代表。并在土地經(jīng)營中充當(dāng)了所有者的角色。但是，在法理上，集體作為法人并不能成為法律上的最終權(quán)利主體。當(dāng)集體以土地的最終權(quán)利主體行使職權(quán)時，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體就被虛置了?！彪S著城市化和工業(yè)化進程的加快，必然有相當(dāng)部分的農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)變成城市非農(nóng)用地。但按照現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度，農(nóng)村土地的最終權(quán)利主體——農(nóng)民，并不能和城市非農(nóng)用地的使用者——開發(fā)商直接進行交易，其間要經(jīng)過政府、農(nóng)村集體組織兩個介質(zhì)傳遞，既無法對抗政府的“征收”，又無法協(xié)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟組織內(nèi)部的土地權(quán)益配置關(guān)系。地方政府基于GDP、就業(yè)等目標(biāo)的考慮，利用“征收權(quán)”，與開發(fā)商、銀行進行“合謀”，“公權(quán)私用”，共同對農(nóng)民進行剝奪。加之農(nóng)地產(chǎn)權(quán)組織虛置，名為集體所有，但實際上掌握在少數(shù)人手中，容易發(fā)生“道德風(fēng)險”乃至“權(quán)力尋租”，導(dǎo)致無權(quán)甚至越權(quán)占用土地、侵占農(nóng)民利益的違法案件層出不窮。

二是土地配置效率低下，難以實現(xiàn)規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營。在對土地的勞動投入帶來的邊際效益遞減的情況下，依靠技術(shù)進步和土地的規(guī)模經(jīng)營是提高土地經(jīng)營效益的有效途徑，這就要求土地使用者具有較強的資金投入能力和經(jīng)營管理能力。但由于缺少流轉(zhuǎn)機制。土地與勞動、技術(shù)、資金等要素難以優(yōu)化組合，部分青壯年農(nóng)民外出務(wù)工后，造成部分土地荒廢不用，稀缺土地資源在農(nóng)業(yè)自身范圍內(nèi)大量隱性流失，而最適合做農(nóng)民(具有充分的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)知識和市場運作經(jīng)驗，能夠憑借農(nóng)業(yè)爭取到最大市場利益的那部分人)的人，也由于缺少農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制，而無法擁有大量土地，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，來提高土地經(jīng)營效益。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度的目標(biāo)取向

1學(xué)界對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度改革目標(biāo)取向的分歧。隨著中國市場化改革的深入和城市化、工業(yè)化進程的加快，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民增收長時間徘徊難前，破解二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展沒有取得重大突破，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進行改革已經(jīng)迫在眉睫。理論界對此提出了不少觀點，對農(nóng)村地權(quán)及土地流轉(zhuǎn)制度提出了自己的改革思路，這些改革思路是否具有可行性呢?

一是耕地私有化論。如秦暉提出“在確認(rèn)地款歸農(nóng)之后，現(xiàn)在是承認(rèn)地權(quán)歸農(nóng)的時候了。農(nóng)民應(yīng)該有權(quán)選擇‘集體所有還是‘農(nóng)戶所有，選擇‘農(nóng)戶所有的以后還可以聯(lián)合起來，選擇‘集體所有的應(yīng)當(dāng)留有‘退出機制”。實行耕地私有化，明確了產(chǎn)權(quán)主體，有利于土地流轉(zhuǎn)，但如果沒有規(guī)范的管理和引導(dǎo)，受農(nóng)民土地經(jīng)營能力等因素的約束，并不一定能給農(nóng)民帶來最大化效益。因為耕地私有化后，相當(dāng)多的農(nóng)民會特別珍視私有的耕地，尤其是伴隨著城市化和工業(yè)化而出現(xiàn)的土地增值，更是守著這一小塊私有耕地而不愿離開它。

這既不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，難以提高耕地的使用效率，也不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和剩余人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，影響城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換進程。農(nóng)民承包地私有化后允許自由流轉(zhuǎn)。也可能引起土地兼并和兩極分化，出現(xiàn)“無地、無業(yè)、無非農(nóng)職業(yè)技能”的“三無”人員。導(dǎo)致“無地則反”和大的社會動蕩。

二是耕地國有化論。如陸學(xué)藝等提出耕地國有化基礎(chǔ)上的“永佃制”設(shè)想，“把土地集體所有權(quán)收歸國家，對農(nóng)民實行永佃制，規(guī)定個時限，按現(xiàn)在的承包戶實有承包的土地，通過法律宣布實行永佃，就不再動了”@。實行國有化基礎(chǔ)上的“永佃制”會導(dǎo)致不少人對此不理解，同樣會激化農(nóng)民同政府的矛盾，影響社會的穩(wěn)定。永佃制將被解釋為世襲租佃，成為推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新障礙。如果只實行國有化，不實行永佃制，也會影響土地的使用效率，因為多年來的實踐充分說明，國有農(nóng)場的效率未必高于家庭承包制。

三是不觸及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的前提下實行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。如厲以寧認(rèn)為：

“目前可以在農(nóng)村承包制不變的條件下，由農(nóng)民根據(jù)自愿原則，采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式，實行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。”加強土地承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無疑會促進農(nóng)村經(jīng)濟市場化改革和生產(chǎn)要素的流動和優(yōu)化配置。也有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。但如果沒有相應(yīng)的農(nóng)村地權(quán)制度改革與之配套，土地使用權(quán)并不能順利流轉(zhuǎn)起來。如采用轉(zhuǎn)包、租賃、入股等方式取得土地使用權(quán)的企業(yè)經(jīng)營管理不善而破產(chǎn)時，能否對土地使用權(quán)進行拍賣等產(chǎn)權(quán)處理。不明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，在土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益無法得到真正的保障。

上述三種觀點，都希望通過改革促進土地流轉(zhuǎn)，維護農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展，解決“三農(nóng)”難題，但對土地流轉(zhuǎn)的具體方式和農(nóng)地的最終產(chǎn)權(quán)的歸屬存在分歧。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)性工程，應(yīng)該賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)，促進土地流轉(zhuǎn)，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度的目標(biāo)取向。成都被批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)并承擔(dān)著探索內(nèi)源型發(fā)展模式的功能。鼓勵試驗區(qū)在一些重點領(lǐng)域如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度方面進行“先行先試”，大膽創(chuàng)新，探索實踐，為區(qū)域乃至全國積累好的發(fā)展經(jīng)驗。重構(gòu)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及相應(yīng)的地權(quán)制度改革的目標(biāo)，應(yīng)該堅持市場化原則，明晰土地產(chǎn)權(quán)，夯實土地產(chǎn)權(quán)主體，建立新型的土地委托—_代理關(guān)系，促進土地流轉(zhuǎn)，破解“二元”困境，推動城鄉(xiāng)一體化進程。

一是打破制度分割，重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度。隨著城市化、工業(yè)化的進程，部分農(nóng)用地必然變成非農(nóng)業(yè)用地，但土地制度分割，城鄉(xiāng)之間的土地直接交易被禁止后，在農(nóng)地被轉(zhuǎn)化為城市非農(nóng)用地必須以政府為中介。雖然在征地中，政府給予農(nóng)地所有者的補償，但由于“財政幻覺”的存在，使政府具有降低征地補償?shù)膬?nèi)在動機。征地補償?shù)慕档陀执偈拐M一步擴大征地規(guī)模，直到行政官員對公共物品的邊際主觀價值等于降低后的征地補償。否則不會停止。農(nóng)地所有者——農(nóng)村集體組織就要直接面對擁有強制性征收權(quán)的政府，再加之農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛置、農(nóng)村集體組織與農(nóng)戶之間委托授權(quán)關(guān)系倒置。容易發(fā)生道德風(fēng)險和權(quán)力尋租，農(nóng)民利益受損更是雪上加霜。湖南嘉禾縣“珠泉商貿(mào)城”等征地侵權(quán)事件就是其中的典型。所以，城鄉(xiāng)土地制度分割、政府(征地)行為失去約束和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛置是造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺并導(dǎo)致農(nóng)民利益受損的制度性根源。在工業(yè)化、城市化進程中，確保18億畝可耕地的前提下，通過土地整理獲得的可轉(zhuǎn)換農(nóng)村土地，應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)用地與商業(yè)用地、工業(yè)用地、住宅用地等建設(shè)用地相同的流轉(zhuǎn)權(quán)利，農(nóng)地所有者可以不通過政府中介而直接與開發(fā)商交易，使農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地。農(nóng)地所有者與開發(fā)商之間的博弈與談判，通過價高者叫停機制，獲得土地的均衡價格；而政府基于公共使用可以征用農(nóng)村土地，政府參照農(nóng)地所有者與開發(fā)商交易形成的均衡價格。給予農(nóng)地所有者相應(yīng)的土地補償金，確保農(nóng)民的利益。這樣，土地的市場價格信號不再模糊而變得透明、即時，把土地的產(chǎn)權(quán)及其背后的土地價值公平地交給農(nóng)民，“使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)的土地財產(chǎn)權(quán)”，推動土地資源向土地資本轉(zhuǎn)化，以土地發(fā)展權(quán)的貼現(xiàn)來分?jǐn)偼恋赜猛竟苤频某杀尽＿@是引導(dǎo)資本和優(yōu)勢人力資源向農(nóng)業(yè)流動，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必不可少的基礎(chǔ)條件，也是解決困擾政府和民間的城市建設(shè)用地供應(yīng)瓶頸、城郊小產(chǎn)權(quán)房違法用地等土地難題的一把鑰匙。

二是明晰土地產(chǎn)權(quán)，重構(gòu)農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)主體。成都、重慶兩地作為城鄉(xiāng)一體化改革實驗區(qū)，面臨率先啟動第二次農(nóng)村改革的歷史性機遇。成都市以農(nóng)民耕地承包經(jīng)營權(quán)(含宅基地)人股、租賃、轉(zhuǎn)包、抵押等方式流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)農(nóng)用地的規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)民城鎮(zhèn)化的問題，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中起到了一定的推動作用。出現(xiàn)了“五朵金花”、“北湖生態(tài)旅游景區(qū)”、“邛崍湯營”等新農(nóng)村建設(shè)典范。但“以農(nóng)民耕地承包經(jīng)營權(quán)入股(或租賃)來實現(xiàn)農(nóng)用地的規(guī)?；?jīng)營、以農(nóng)村宅基地整理來實現(xiàn)農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化，不過是以一種較優(yōu)的方式來處理農(nóng)民與農(nóng)村土地的固有關(guān)系。這不僅可能導(dǎo)致新的土地資源、建設(shè)資源浪費，而且也不是從根本上解決三農(nóng)問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑”。不明晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬的土地流轉(zhuǎn)改革，是不完整的，甚至?xí)l(fā)新的糾紛。產(chǎn)權(quán)理論表明，包括占有、使用、處分和收益四大權(quán)能統(tǒng)一的完全產(chǎn)權(quán)才是有效率的，公有產(chǎn)權(quán)容易被代理人控制(或內(nèi)部人控制)而使公有產(chǎn)權(quán)虛置即成為非效率的私有化、官有化。只有對地權(quán)歸屬進行界定。才能真正促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。誰擁有土地的最終所有權(quán)，誰才能真正擁有土地的處分權(quán)和收益權(quán)。通過轉(zhuǎn)包、租賃、入股等方式取得土地使用權(quán)的企業(yè)一旦經(jīng)營管理不善而破產(chǎn)時，能否對土地使用權(quán)進行拍賣等產(chǎn)權(quán)處理呢?只有產(chǎn)權(quán)明晰，使用、收益、處分等用益物權(quán)才能真正界定清楚。所以，只有產(chǎn)權(quán)清晰的土地流轉(zhuǎn)制度改革，才是治本之策。

我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币簿褪钦f，中國土地哪些屬于國家，哪些屬于集體，法律界定得非常清楚。但誰是農(nóng)村土地的集體呢?是縣政府?是鄉(xiāng)政府?是村委會?法律沒有明確規(guī)定。集體與農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也未做出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的最終所有權(quán)指向模糊，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)殘缺問題。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中最終所有權(quán)是收歸國有，還是回歸給農(nóng)民所有，學(xué)界莫衷一是，爭論不休。成都市政府解放思想，銳意革新，在土地流轉(zhuǎn)制度方面做了大量有益的探索，允許農(nóng)村土地有償轉(zhuǎn)包、土地人股、土地互換、業(yè)主租賃、反季流轉(zhuǎn)、農(nóng)民承包地和宅基地使用權(quán)抵押授信等方式流轉(zhuǎn)，促進“土地經(jīng)營向業(yè)主集中”，推動土地資源向土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化。為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集

約化、高效化經(jīng)營提供了廣闊空間，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。目前雖然沒有對農(nóng)地的最終歸屬作明確界定，盡管農(nóng)地最終所有權(quán)的歸屬，會涉及利益重構(gòu)，需要付出改革和制度變遷的成本，但隨著改革的深入，該問題會必然觸及，是回避不了的。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地所有權(quán)的明晰必須實現(xiàn)土地最終所有權(quán)向農(nóng)民的回歸，這是一種現(xiàn)實條件約束下的最優(yōu)抉擇。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“三十年不變，生不增，死不減”，也不用交農(nóng)業(yè)稅，已經(jīng)使“土地承包制”的承包含義弱化。收歸國有，實行“永佃”，必然導(dǎo)致農(nóng)民與政府之間的沖突，影響和諧社會的構(gòu)建；我國目前的財政實力不僅不再需要獲取農(nóng)業(yè)剩余來發(fā)展工業(yè)、發(fā)展城市，而且具備“城市支援農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的實力；農(nóng)村土地歸農(nóng)早在革命時期我黨在陜甘寧邊區(qū)就實施過，有經(jīng)驗可循。將農(nóng)村土地最終所有權(quán)歸農(nóng)，是夯實農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，理順委托—代理關(guān)系的前提，只有這樣，才能構(gòu)建科學(xué)的長效的土地流轉(zhuǎn)制度。當(dāng)然這種回歸不是以私有制這種極端的形式出現(xiàn)，而是將土地農(nóng)民集體所有明確界定為農(nóng)民按份共有制，農(nóng)民是土地承包經(jīng)營權(quán)的最終所有者，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是受農(nóng)民委托進行土地經(jīng)營管理的代理者。這樣，就理順了農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間的委托—代理關(guān)系，夯實了產(chǎn)權(quán)主體，可以促進農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)。

明晰土地所有權(quán)前提下重構(gòu)新型土地流轉(zhuǎn)制度，并不是農(nóng)村土地改革的全部內(nèi)容，還必須按照現(xiàn)代企業(yè)制度，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體在土地流轉(zhuǎn)中的談判能力和土地經(jīng)營能力，切實使農(nóng)民獲得農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩虡I(yè)用地的級差收益，獲得農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營帶來的收益，切實獲得經(jīng)濟發(fā)展的紅利。農(nóng)地歸農(nóng)后，按照自愿方式進行集體化，理順農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間的委托—代理關(guān)系，使其不再虛置，夯實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。成都市在深化農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，引入股份公司的組織制度和治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟的制度創(chuàng)新。在股權(quán)設(shè)置上，充分借鑒了股份制的方法，采用土地承包經(jīng)營權(quán)貨幣化或現(xiàn)金人股，產(chǎn)權(quán)明晰，但又以社員個人股為主導(dǎo)，體現(xiàn)了勞動者聯(lián)合的根本屬性：除特殊情況外，股東資格不向社會開放，體現(xiàn)非資本聯(lián)合的特征。在組織結(jié)構(gòu)上，借鑒了現(xiàn)代股份公司的治理結(jié)構(gòu)，確立了“三會”管理模式，但又有明顯的“村企合一”特征，農(nóng)民就可以依照集體內(nèi)的民主程序行使其作為委托者的權(quán)利，而集體組織的管理者只是代理者。其行為必須接受農(nóng)民的監(jiān)督，必須向集體內(nèi)部成員負(fù)責(zé)，、減少代理人的道德風(fēng)險，保護成員利益。在收益分配上按股分紅，但又設(shè)置了保底收入，在某種程度上帶有用土地承包經(jīng)營權(quán)換取社會保障的功能?？梢姡ㄟ^理順農(nóng)民與集體組織間的委托—代理關(guān)系，引入股份制和合作制的一些因素，既不是純粹的合作制，也不是純粹的股份制。但通過制度創(chuàng)新。使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織真正成為產(chǎn)權(quán)明晰、農(nóng)民人股、主體多元、充滿生機和活力的市場主體，它不是傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟的復(fù)歸，而是新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的再造。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中土地流轉(zhuǎn)制度改革的路徑和原則

一是堅持市場基礎(chǔ)與政府主導(dǎo)相結(jié)合的原則。改革土地流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的成功轉(zhuǎn)換，一個重要的條件就是包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素的市場化，以保證其在城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間甚至地區(qū)之間的合理流動，使其和人力資源、資本實現(xiàn)有效配置，促進經(jīng)濟增長和社會發(fā)展。如果缺少了經(jīng)由市場來活化資源的制度性前提，空談農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增長、土地均衡價格的形成和有序自愿有償流轉(zhuǎn)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級……，無異于緣木求魚。但政府卻是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的土地流轉(zhuǎn)過程中的重要推動力量。政策是重要的經(jīng)濟資源，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的土地流轉(zhuǎn)的保證。通過政府創(chuàng)新政策環(huán)境，在制度上打破二元結(jié)構(gòu)的體制性障礙，引導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)，推進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，也可以通過政府的統(tǒng)籌規(guī)劃，培植經(jīng)營主體，強化產(chǎn)業(yè)支撐，創(chuàng)新制度設(shè)計，促進要素流轉(zhuǎn)；也可以通過政府加強土地整理。減少土地閑置導(dǎo)致的土地隱性流失，確保18億畝可耕地的底限，保證我國糧食安全。

二是堅持制度變遷與社會保障相協(xié)調(diào)的原則。制度變遷的成功不僅取決于有效降低新制度與舊制度沖突引起的內(nèi)部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會成本。周其仁認(rèn)為，中國農(nóng)村改革取得成功的經(jīng)驗在于“改革同時兼顧新產(chǎn)權(quán)合約及其執(zhí)行和保障系統(tǒng)之間的互相配合，避免產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新孤軍奮進?！币虼耍谶M行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度路徑設(shè)計時，必須充分考慮滿足新制度執(zhí)行的社會約束條件的可能性，實現(xiàn)新制度與社會保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。而社會保障系統(tǒng)應(yīng)有意識地實現(xiàn)支持新制度的自我變革，為新制度的執(zhí)行創(chuàng)造條件。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)承擔(dān)著農(nóng)民的最終社會保障的功能。要讓農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民的社會保障問題，避免無地、無業(yè)、無保障的“三無”農(nóng)民出現(xiàn)，就要堅持制度變遷與社會保障相協(xié)調(diào)的原則，同步建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一社會保障體系，農(nóng)民以其土地承包經(jīng)營權(quán)這一“用益物權(quán)”的出讓所得來充實自身的社保帳戶或?qū)⒁殉邪某邪?jīng)營權(quán)交還各縣級國土部門，在當(dāng)?shù)厝〉每稍谌珖杂赊D(zhuǎn)移的社?；編?，以降低新制度執(zhí)行的社會成本。

三是堅持方向明確與循序漸進相結(jié)合的原則。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的土地流轉(zhuǎn)制度，是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)改革，涉及到方方面面。但在實踐中如何創(chuàng)造出一套既能充分發(fā)揮市場機制又能確保土地市場化改革的社會主義性質(zhì)，既確保有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)又能兼顧農(nóng)民眼前利益和長遠利益的配套政策和措施，促進農(nóng)地有序、安全流轉(zhuǎn)，則是重構(gòu)土地流轉(zhuǎn)制度的重中之重。堅持方向明確和循序漸進相結(jié)合的原則，一方面要求我們要在堅定明晰產(chǎn)權(quán)的前提下，夯實農(nóng)村土地承包地產(chǎn)權(quán)主體，引導(dǎo)農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)的改革方向；另一方面，由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡格局，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的市場化程度和當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ现С窒到y(tǒng)的成熟程度也不平衡，這就意味著我國即使是同一省區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及流轉(zhuǎn)制度改革也不可能采取統(tǒng)一的“一刀切”式的舉措，而應(yīng)堅持循序漸進的原則，因時因地制宜，分類指導(dǎo)，創(chuàng)造性的開展工作。

(責(zé)任編輯陳孝兵)