李文彬

摘要：在農(nóng)民工隨遷子女較多的市，其義務(wù)教育政策執(zhí)行出現(xiàn)了梗阻現(xiàn)象。歸根結(jié)底，癥結(jié)在于政策要求與地方利益相沖突，地方政府的執(zhí)行動(dòng)力闕如。要激發(fā)地方政府執(zhí)行政策的積極性。必須建立政策執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制與健全政策執(zhí)行的考核機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工子女；義務(wù)教育；梗阻；地方利益

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1003-854X(2009)07-0015-04

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

關(guān)于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女的義務(wù)教育問題，中央政府在《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》(以下簡稱《意見》)和新《義務(wù)教育法》等系列政策與法規(guī)中明確了“流人地政府”與“流人地公辦學(xué)?！睘橹饔枰越鉀Q的職責(zé)分工(簡稱“兩個(gè)為主”)。盡管中央政府三令五申，但該政策并沒有得到部分流人地地方政府的忠實(shí)執(zhí)行，特別是像北京、上海、深圳、廣州等農(nóng)民工子女流入較多的大城市。農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策執(zhí)行梗阻問題引起了一些學(xué)者的注意。范先佐認(rèn)為。流入地政府的經(jīng)費(fèi)不足是政策難以執(zhí)行的癥結(jié)：楊潤勇將其歸因于該政策文本的整體性、操作性和實(shí)效性不足：周佳則從流入地政府濫用政策自由裁量權(quán)的角度闡述；羅崇輝指出了政策執(zhí)行所面臨的學(xué)位供不應(yīng)求、行政效率低下、執(zhí)行資源匱乏的問題；耿曉婷則從政策內(nèi)容、政策手段和政策環(huán)境等不同的因素入手來剖析梗阻的原因；中央教科所課題組則指出，地方政府職責(zé)不清是障礙之一。上述文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策執(zhí)行梗阻的原因進(jìn)行了多角度分析，但多為宏觀分析，缺乏以個(gè)案材料為支撐的微觀分析。

珠江三角洲是義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量較多的地區(qū)之一。截至2007年，廣東省的義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量約為244萬，其中，78.6％的農(nóng)民工子女集中在“珠三角”地區(qū)7市(共191.9萬人)。根據(jù)《意見》等相關(guān)政策的規(guī)定，主要由流人地政府與公辦學(xué)校承擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育的責(zé)任，但“珠三角”地區(qū)部分城市在執(zhí)行中央政策方面的效果不佳。例如，截至2007年，深圳市義務(wù)教育階段的非戶籍人口子女?dāng)?shù)量52.7萬，只有41.30％就讀于公立學(xué)校；廣州市為43.8萬，只有37.34％就讀于公立學(xué)校；中山市為14.2萬人，也只有44.03％就讀于公立學(xué)校(廣東省的數(shù)據(jù)源自廣東省教育廳，下同)?？傮w上說，“珠三角”地區(qū)的大部分市(區(qū))都未達(dá)到中央政策規(guī)定的“以流人地政府為主，以公辦學(xué)校為主”的要求。D市地處珠三角洲腹地，是廣東省乃至全國農(nóng)民工主要聚集地之一。2001年以來。該市義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女人數(shù)以年均5萬多人的速度急劇增長，截至2007年底，在D市接受義務(wù)教育的農(nóng)民工子女人數(shù)已增至43.7萬人，占全市中小學(xué)在校生人數(shù)的63％；其中，在該市公辦學(xué)校接受義務(wù)教育的比例僅為29.4％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)到中央的政策要求(D市數(shù)據(jù)源自該市教育局，下同)。本文以D市為個(gè)案，對(duì)該政策執(zhí)行的梗阻問題進(jìn)行“深描”，并提出對(duì)策設(shè)想。

二、執(zhí)行梗阻的表現(xiàn)及原因

D市農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策執(zhí)行梗阻的表現(xiàn)是該市公辦學(xué)校向農(nóng)民工子女設(shè)立較高的入學(xué)門檻，農(nóng)民工子女義務(wù)教育主要由民辦學(xué)校和農(nóng)民工承擔(dān)，中央政策遭到變相抵制。在2001年以前，由于在D市的農(nóng)民工子女人數(shù)不多，所以農(nóng)民工子女主要在公辦學(xué)校接受義務(wù)教育。2001年以來，由于農(nóng)民工子女人數(shù)的急劇增長，該市轄各鎮(zhèn)區(qū)紛紛出臺(tái)入讀公辦學(xué)校的借讀生標(biāo)準(zhǔn)。圍繞學(xué)歷、職稱、納稅、計(jì)劃生育等條件設(shè)定進(jìn)入公校的門檻，從而將大量的農(nóng)民工子女排斥在公辦學(xué)校外。如鎮(zhèn)公辦學(xué)校接受非戶籍學(xué)生的前提是必須符合以下條件之一：父母其中一方是本鎮(zhèn)戶籍，其子女是非本地戶籍的適齡兒童；鎮(zhèn)屬機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、村委會(huì)、公辦中小學(xué)校、公立醫(yī)院等單位工作人員的適齡子女；獲市級(jí)以上表彰的非戶籍人士的適齡子女；在我鎮(zhèn)企事業(yè)單位工作，有中級(jí)職稱以上(須經(jīng)市職稱驗(yàn)證部門確認(rèn))的專業(yè)技術(shù)人員的適齡子女；年納稅30萬元以上(有完稅證明)的非戶籍人士的適齡子女；一直在我鎮(zhèn)居住，并從事企業(yè)或個(gè)體戶經(jīng)營(法人代表)，有不間斷依法納稅10年納稅不少于3萬元的非戶籍人士的適齡子女；在我鎮(zhèn)年納稅lOO萬元或以上的企業(yè)工作的員工，年上繳個(gè)人所得稅在5000元或以上的非戶籍人士的適齡子女：對(duì)社會(huì)公益福利事業(yè)(如慈善、教育、衛(wèi)生、治安、緊急救援等方面)捐贈(zèng)10萬元以上的非戶籍人士的適齡子女(同時(shí)，對(duì)于捐款公益事業(yè)2萬元以上的，也可以優(yōu)先考慮申請借讀)。D市其他各鎮(zhèn)也設(shè)立了相似的入學(xué)條件。不過，公校對(duì)農(nóng)民工子女設(shè)限并非D市所獨(dú)有，珠江三角洲其他市也有不少的鎮(zhèn)(街)對(duì)農(nóng)民工子女入讀公辦學(xué)校設(shè)立高入學(xué)門檻，如中山和深圳就設(shè)定了居住、就業(yè)和社保、職稱等條件。由于城市公辦學(xué)校基本上對(duì)農(nóng)民工子女關(guān)閉了大門，因此，大量專門接收農(nóng)民工子女的民辦學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生，從而成為解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的重要渠道。截至2007年，在D市民辦中小學(xué)就讀的農(nóng)民工子女為34.66萬人，占全市農(nóng)民工子女學(xué)生人數(shù)的79.20％。

農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策執(zhí)行梗阻的主要原因是農(nóng)民工子女義務(wù)教育大量擠占D市各級(jí)政府的教育財(cái)政，增加D市城市管理和教育管理的負(fù)擔(dān)。作為流入地政府，D市政府如果完全按照《意見》中的規(guī)定執(zhí)行，則在財(cái)政、土地、管理方面將面臨巨大壓力，所以政府及其公辦學(xué)校普遍缺乏執(zhí)行動(dòng)力。

第一，擠占流人地政府的教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)?！兑庖姟芬?guī)定：“流人地政府負(fù)責(zé)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，以全日制公辦中小學(xué)為主”，“流人地政府要制定進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減免有關(guān)費(fèi)用，做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁”。要執(zhí)行這一政策，D市各級(jí)政府將背負(fù)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。義務(wù)教育支出是公共財(cái)政支出的重要組成部分，義務(wù)教育政策的調(diào)整往往意味著公共財(cái)政支出的變化?！拔覀兒茈y想象任何重大的教育改革不伴隨著大量資金的注入，沒有財(cái)政的潤滑劑。要移動(dòng)教育齒輪，這架機(jī)器就會(huì)產(chǎn)生巨大的噪音?！痹诹x務(wù)教育責(zé)任承擔(dān)“以縣(區(qū))為主”的背景下，流人地范圍學(xué)生越多，縣(區(qū))級(jí)財(cái)政壓力就越大。從2007年起，D市義務(wù)教育階段實(shí)行“三轉(zhuǎn)二”辦學(xué)體制的改革，取消村級(jí)辦學(xué)，鎮(zhèn)(街)的公辦初中、小學(xué)由學(xué)校所在地的鎮(zhèn)(街)政府統(tǒng)一辦學(xué)。鎮(zhèn)(街)初中學(xué)校的經(jīng)常性辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政按核定的戶籍學(xué)生人數(shù)和生均教育成本的90％撥付，余下的10％由各鎮(zhèn)(街)負(fù)擔(dān)。小學(xué)的經(jīng)費(fèi)由學(xué)校所在地的鎮(zhèn)(街)財(cái)政解決，中央基本沒有形成對(duì)D市義務(wù)教育固定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，省對(duì)D市義務(wù)教育只是給予有限的專項(xiàng)補(bǔ)助。換句話說。D市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出絕大部分由市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府承擔(dān)。2007年，在D市公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女小學(xué)生、初中生人數(shù)分別為101474人、16246人，按該市小學(xué)生、初中生的生均教育經(jīng)費(fèi)支出(小學(xué)生6933

元、初中生11753元)計(jì)算，扣除借讀生書雜費(fèi)小學(xué)生每生每年1770元、初中每生每年2040元，D市需對(duì)每個(gè)學(xué)生每年分別承擔(dān)5163元、9713元，每年投入解決人讀公辦學(xué)校的農(nóng)民工子女教育經(jīng)費(fèi)合計(jì)達(dá)6.82億元。如果將在公辦學(xué)校就讀的義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女參照戶籍學(xué)生免費(fèi)義務(wù)教育政策全部納入免費(fèi)范圍，財(cái)政負(fù)擔(dān)將達(dá)8.94億多元。如果更進(jìn)一步，按《意見》的要求，農(nóng)民工子女收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生收費(fèi)一視同仁，那么，在民辦學(xué)校就讀的268282名小學(xué)生、51291名初中生全部納入免費(fèi)并由市財(cái)政解決，按D市生均教育經(jīng)費(fèi)支出(小學(xué)生6933元、初中生11753元)計(jì)算，市財(cái)政則另需增撥24.63億元。另一方面，用于新增教師的經(jīng)費(fèi)數(shù)額也十分巨大。教師的編制是根據(jù)在校生人數(shù)按比例進(jìn)行配置的，如果按照“兩個(gè)為主”政策，以公辦學(xué)校為主解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育，那么公辦學(xué)校就要大量增加教師：按小學(xué)1：23x1.13，初中1：17x1.13的比例進(jìn)行配備教師，D市需要多聘任1.6萬名公辦教師。按目前公辦教師一年最少的收入5萬元來計(jì)算。政府一年在支付公辦教師工資方面就要增加8億元。因此，若要徹底落實(shí)“兩個(gè)為主”政策，D市各級(jí)財(cái)政必須在原來的基礎(chǔ)上多負(fù)擔(dān)32.63億元，加上2007年公共財(cái)政投入D市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)為26億元。意味著D市的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)將高達(dá)近60億元。另外，安置新增生源校舍的建設(shè)經(jīng)費(fèi)也十分巨大。新建一所1000名學(xué)生的規(guī)模的學(xué)校，至少要投資2000萬元。按照每年增加5萬多農(nóng)民工子女計(jì)算，每年就需興建50所學(xué)校，僅按縣一級(jí)小學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(占地30畝)計(jì)算，全市每年就需要提供建校用地1500畝，投入10億元。而2007年，D市的地方預(yù)算內(nèi)一般財(cái)政收入僅為186.45億元，但所需支出的事項(xiàng)包括教育、社保、安全、科技、環(huán)保、社區(qū)建設(shè)、水利農(nóng)林等方面。因此可以判斷，同等待遇解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育所需的投入之大即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的D市也難以承受。

在其他實(shí)證個(gè)案方面，位于長江三角洲的浙江瑞安市成為陷入該政策困境的典型。在全面貫徹落實(shí)《意見》方面，瑞安可謂走在全國前列。從2003年起，瑞安市政府規(guī)定凡在瑞安市務(wù)工的所有外來人口的子女可以在當(dāng)?shù)毓k學(xué)校就近入學(xué)，享受瑞安市民同城待遇，免除學(xué)費(fèi)。此舉一出，立刻受到了外來務(wù)工人員的青睞，外來務(wù)工人員子女開始大規(guī)模進(jìn)入瑞安校園。以圓城市“求學(xué)夢”。還有一些農(nóng)民工不僅帶來了自家兒女，還帶來了侄子、外甥。但是瑞安市的教育資源是有限的，為了接納更多的農(nóng)民工子女，很多公辦學(xué)校把一切能夠利用的屋子全都變成了教室。瑞安市良好的教育環(huán)境吸引越來越多的農(nóng)民工子女流入瑞安就學(xué)，造成政策執(zhí)行的“舷地效應(yīng)”，形成讀書的“洼地”。實(shí)施此政策的后果是，外來借讀學(xué)生數(shù)量劇增，各個(gè)學(xué)校人滿為患，使得當(dāng)?shù)赜玫鼐o張，財(cái)政緊缺，并給社會(huì)治安、交通、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)等方面帶來巨大的壓力。

第二，增加公辦學(xué)校教育教學(xué)管理的難度?！兑庖姟芬?guī)定：“要充分發(fā)揮全日制公辦學(xué)校的接收主渠道作用。全日制公辦學(xué)校要充分挖掘潛力，盡可能多地接收農(nóng)民工子女就學(xué)”，“要針對(duì)這部分學(xué)生的實(shí)際，完善教學(xué)管理，做好教育教學(xué)工作，在評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、入隊(duì)入團(tuán)、課外活動(dòng)等方面，學(xué)校要做到進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女與城市學(xué)生一視同仁。學(xué)校要加強(qiáng)與進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女家庭聯(lián)系，及時(shí)了解學(xué)生思想、學(xué)習(xí)、生活，幫助他們克服心理障礙，盡快適應(yīng)新的學(xué)習(xí)環(huán)境”。這些要求對(duì)公辦學(xué)校的教育教學(xué)管理工作提出了新的要求，增加其教育教學(xué)管理的難度。首先，農(nóng)民工子女的流動(dòng)性對(duì)公辦學(xué)校的招生、學(xué)籍管理、班級(jí)管理工作提出了挑戰(zhàn)。公辦學(xué)校長期接收戶籍生源，逐漸形成按戶籍學(xué)生比例配置的師資隊(duì)伍和以學(xué)年為單位的招生辦法，大量非戶籍的農(nóng)民工子女涌入，增加了公辦學(xué)校的教育教學(xué)管理的工作量和難度。同時(shí)，農(nóng)民工家庭以務(wù)工、經(jīng)商、打工為主，具有“候鳥”的流動(dòng)特點(diǎn)，如果找不到工作或者生意維持不下去，就會(huì)繼續(xù)流動(dòng)，作為隨遷的農(nóng)民工子女就形成了隨到隨走的特點(diǎn)，隨時(shí)有插班和轉(zhuǎn)學(xué)的需要。近年來，隨著農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)施和D市大量勞動(dòng)密集型企業(yè)的內(nèi)遷，大約10-20％農(nóng)民工子女離開D市。這樣，公辦學(xué)校正常的教學(xué)秩序和招生計(jì)劃就不斷被打破，工作量和管理難度變得不確定。另外，農(nóng)民工子女的流動(dòng)性還將造成公校資源的浪費(fèi)。因?yàn)槊克鶎W(xué)校都有固定的辦學(xué)規(guī)模，要求具有相對(duì)穩(wěn)定的入學(xué)入數(shù)、師資配備等。如果隨農(nóng)民工子女人數(shù)的增加而不斷興建公辦學(xué)校，不斷擴(kuò)招老師，一旦大量的農(nóng)民工離開D市，將造成公辦教育資源的巨大浪費(fèi)，教師的分流安置也是一大難題。其次，城鄉(xiāng)生活習(xí)慣和思想觀念的差異增加公辦學(xué)校教學(xué)的工作量。一些幼年與祖父母在農(nóng)村生活、到上學(xué)年齡才被接到城市的農(nóng)民工子女，大部分表現(xiàn)出膽怯、不善言談的特征；一些農(nóng)民工子女雖然跟隨父母，但因父母流動(dòng)性大、居所不穩(wěn)定、生活環(huán)境復(fù)雜、文化程度不高、能力有限等因素影響，因而早期教育發(fā)展相對(duì)滯后，養(yǎng)成了“懶惰、不講衛(wèi)生、不修邊幅”等不良習(xí)慣。這些學(xué)生心理壓力大，自信心缺乏，自卑感重，在與城市學(xué)生群體的融合方面存在一定困難，需要老師的耐心引導(dǎo)，這無形中增加了公辦教師的工作量。同時(shí)，農(nóng)民工本身家庭背景比較復(fù)雜，對(duì)公辦教師與家長的溝通交流產(chǎn)生了一些障礙。根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)顯示，D市農(nóng)民工子女家長從事的職業(yè)中，21.1％從事中等管理工作，40.2％是小商販，19.7％在工廠流水線工作，還有19％從事更低層次工作或待業(yè)。家長背景的復(fù)雜性。造成了學(xué)校、教師與家長溝通的困難，增加了教師的工作量。再次，教材不銜接與教法不適應(yīng)也增加了公辦教師的工作量。由于D市是課程改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)，采用教材與農(nóng)民工子女家鄉(xiāng)的不一樣，教法也不一樣。尤其很多的農(nóng)民工子女在家鄉(xiāng)沒有學(xué)習(xí)英語，英語成績不理想，需要教師對(duì)學(xué)生進(jìn)行個(gè)別的輔導(dǎo)和家訪。因此，教師需要付出更多的時(shí)間和精力去幫助農(nóng)民工子女適應(yīng)城市的教育教學(xué)環(huán)境。

從公共政策執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制來說，“如果執(zhí)行的成本低于收益，存在政策激勵(lì)，那么政策將會(huì)被完整、有效、及時(shí)執(zhí)行；如果成本高于收益，那么執(zhí)行指令的下級(jí)就可能會(huì)改變政策內(nèi)容；如果決策與它所期望的東西不相符合或在它看來是無法實(shí)施時(shí)，它將反對(duì)這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容”。蒙特喬伊和奧圖勒也曾在“目標(biāo)導(dǎo)向裁量”的研究中得出結(jié)論：“在沒有新的資源支援的情況下，如果考慮以既有資源來執(zhí)行新政策，新政策必須與現(xiàn)行既有活動(dòng)競逐組織的資源，那么執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)成本就會(huì)提高。行政人員面臨此種明確要求落實(shí)執(zhí)行的競逐情景時(shí)，限于資源有限，勢必從中挑選執(zhí)行?！币虼?，對(duì)于任何與地方利益相沖突的政策，地方政府將會(huì)“有選擇的執(zhí)行中央的政策，即符合地方需要的就執(zhí)行，不符合地方需要的就不執(zhí)行，必須執(zhí)行的才執(zhí)行，不執(zhí)行也沒有太大問題的就不一定

執(zhí)行”。綜上所述，由于《意見》的規(guī)定對(duì)D市政府的財(cái)政和公辦學(xué)校的教學(xué)秩序產(chǎn)生了沖擊，與D市政府和公辦學(xué)校的利益相矛盾，因而出現(xiàn)了政策執(zhí)行的“負(fù)激勵(lì)”效應(yīng)。因此，《意見》的執(zhí)行也就不可避免的產(chǎn)生梗阻了。

三、減少梗阻的對(duì)策探討

歸根結(jié)底，農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策執(zhí)行梗阻的癥結(jié)是政策要求與地方利益相沖突，地方政府的執(zhí)行動(dòng)力闕如。要激發(fā)地方政府執(zhí)行政策的積極性，必須建立政策執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制與健全政策執(zhí)行的考核機(jī)制。

一是建立農(nóng)民工子女義務(wù)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)對(duì)流人地政府的激勵(lì)。由于義務(wù)教育具有較強(qiáng)的國民福利性與外溢性，而且大部分農(nóng)民工子女跨省流動(dòng)，大部分流入地地方政府視農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題為負(fù)擔(dān)，因此，中央政府應(yīng)該在解決方面承擔(dān)主要責(zé)任。譬如，美國就是以聯(lián)邦政府資金為主解決全美流動(dòng)學(xué)生的義務(wù)教育問題。中央政府可以參考美國聯(lián)邦政府解決流動(dòng)兒童的“流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃”(Migrant Education Program，簡稱MEP)的做法，建立農(nóng)民工子女教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于農(nóng)民工子女義務(wù)教育。在資金來源和使用上。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資金列入國家教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，通過轉(zhuǎn)移支付的方式資助各地農(nóng)民工子女義務(wù)教育。各地政府在接受該撥款后可以將其以轉(zhuǎn)包合同的方式把該項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給當(dāng)?shù)亟逃块T或者學(xué)校(包括公辦學(xué)校和民辦學(xué)校甚至打工子弟學(xué)校)，直接為改善農(nóng)民工子女義務(wù)教育條件提供服務(wù)。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)給各地的撥款數(shù)額是不相同的，其依據(jù)是各地所擁有的農(nóng)民工子女的數(shù)量，而且根據(jù)每年各地所擁有的農(nóng)民工子女的數(shù)量而相應(yīng)做出動(dòng)態(tài)的調(diào)整：如某市有十萬義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女，那么它將獲得相應(yīng)的撥款；如果來年該市流動(dòng)兒童的數(shù)額下降，那么其所獲得的撥款數(shù)額也相應(yīng)減少。這種撥款方式盡管在操作上比較繁瑣，但是由于撥款數(shù)額與農(nóng)民工子女的數(shù)量相關(guān)聯(lián)，所以在實(shí)踐中可以給各地積極解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題形成了正激勵(lì)，可以激發(fā)各地不斷地去主動(dòng)承擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育，從而真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女義務(wù)教育的“同城待遇”。D市目前有40多萬農(nóng)民工子女。大部分在民校接受義務(wù)教育，如果中央可以補(bǔ)貼生均1000元，不僅可以大大改善民辦學(xué)校的教育教學(xué)條件，同時(shí)也對(duì)公辦學(xué)校產(chǎn)生良好的激勵(lì)效果。

二是建立“教育券”制度，賦權(quán)農(nóng)民工子女。“教育券”理論最早來源美國，主要思想是政府把本應(yīng)投入到教育中的資金經(jīng)過折算發(fā)給每一位學(xué)生，學(xué)生可憑教育券進(jìn)行自主選擇，到任何一所政府認(rèn)可的學(xué)校就讀。這樣，政府可以通過發(fā)放教育券保持對(duì)教育的投入，學(xué)校之間也會(huì)因?yàn)閷W(xué)生掌握充分的主動(dòng)權(quán)而增加競爭，從而提高學(xué)校教育的整體質(zhì)量。該做法在美國、英國、瑞典、澳大利亞等國以及我國個(gè)別省份均得到實(shí)踐和應(yīng)用。當(dāng)前在戶籍制度尚未徹底改革的前提下，在受戶籍密切制約的義務(wù)教育撥款的體制下，為了使農(nóng)民工子女不處于教育投資中的盲點(diǎn)，可根據(jù)D市的實(shí)際，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，嘗試采用“教育券”制度。“教育券”的資金源于流出地政府、流入地政府和農(nóng)民工家庭。當(dāng)農(nóng)工子女在辦理轉(zhuǎn)學(xué)時(shí)，流出地政府按流出地生均教育經(jīng)費(fèi)的80％向農(nóng)民工子女發(fā)放教育券，并將款項(xiàng)通過轉(zhuǎn)移支付方式上繳中央教育財(cái)政。流人地政府在接收農(nóng)民工子女入學(xué)時(shí)，按流人地生均教育經(jīng)費(fèi)的50％向農(nóng)民工子女發(fā)放教育券。學(xué)生在辦理入學(xué)手續(xù)時(shí)，向就讀學(xué)校繳付教育券，學(xué)校憑教育券向流入地政府申請撥付相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)，再由流入地政府向中央政府兌換流出地政府發(fā)放的教育券。同時(shí)，由農(nóng)民工家庭自己補(bǔ)足接收學(xué)校學(xué)費(fèi)的不足部分。通這種教育券制度的實(shí)施，既減輕了農(nóng)民工子女家庭的負(fù)擔(dān)，也減輕了流入地政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三是建立農(nóng)民工子女義務(wù)教育考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)流入地政府的考核。為促進(jìn)農(nóng)民工子女義務(wù)教育的發(fā)展，中央政府對(duì)地方政府的政績考核應(yīng)該強(qiáng)化流入地政府在農(nóng)民工子女義務(wù)教育方面的績效考核，對(duì)各級(jí)政府在義務(wù)教育投入、農(nóng)民工子女入學(xué)率和學(xué)校對(duì)農(nóng)民工子女接收率等進(jìn)行績效考核，對(duì)那些在農(nóng)民工子女義務(wù)教育方面大力支持、保障其入學(xué)方面成績突出的地方政府、教育行政部門、其它相關(guān)職能部門和學(xué)校給以物質(zhì)和精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)。第一，加強(qiáng)教育行政部門的考核。將進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作納入當(dāng)?shù)仄占熬拍炅x務(wù)教育工作范疇和重要工作內(nèi)容的情況，著重考核教育部門指導(dǎo)和督促公辦與民辦中小學(xué)認(rèn)真做好接收就學(xué)和教育教學(xué)工作，認(rèn)真落實(shí)“兩為主”的效果。第二，加強(qiáng)對(duì)發(fā)展改革部門的考核。將進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育納入城市社會(huì)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃、將進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女就學(xué)學(xué)校建設(shè)列入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的情況，著重考核發(fā)改部門在農(nóng)民工子女就學(xué)學(xué)校建設(shè)列入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的落實(shí)情況。第三，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門的考核?？己素?cái)政部門為農(nóng)民工子女義務(wù)教育安排必要保障經(jīng)費(fèi)的情況，著重考核農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)情況。第四，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制部門的考核?？己藱C(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)接收進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的數(shù)量合理核定接收學(xué)校的教職工編制的情況。第五，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)保障部門的考核?？己藙趧?dòng)保障部門為農(nóng)民工子女的父母開具務(wù)工證明以方便其為子女申請就讀公辦學(xué)校的情況。第六，加強(qiáng)對(duì)價(jià)格主管部門的考核。考核價(jià)格主管部門要與教育行政部門等制訂有關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并檢查學(xué)校收費(fèi)情況。第七，加強(qiáng)對(duì)城市人民政府的社區(qū)派出機(jī)構(gòu)的考核。考核城市人民政府的社區(qū)派出機(jī)構(gòu)動(dòng)員、組織、督促本社區(qū)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民依法送子女接受義務(wù)教育的情況，著重考核其統(tǒng)計(jì)本社區(qū)農(nóng)民工子女的數(shù)量以及入學(xué)情況。

在目前以分稅制為基礎(chǔ)的政府間財(cái)政關(guān)系模式下，中央政府與地方政府之間、各地方政府之間實(shí)質(zhì)構(gòu)成財(cái)政競爭的格局?！兑庖姟分小皟蓚€(gè)為主”政策實(shí)際上使流人地政府成為農(nóng)民工子女義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的唯一責(zé)任者，同時(shí)稀釋了中央政府與流出地政府的財(cái)政責(zé)任，政策的執(zhí)行不可避免地?cái)D占流人地政府財(cái)政支出，與地方利益相沖突。必然遭到地方政府的抵制。從D市的個(gè)案來看，農(nóng)民工子女義務(wù)教育大量擠占D市各級(jí)政府的教育財(cái)政，增加城市管理和教育管理的負(fù)擔(dān)，與該市的利益相沖突，因此，政策的執(zhí)行出現(xiàn)梗阻。要提高該政策的執(zhí)行力，必須要建構(gòu)政策執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)建立政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)流人地地方政府形成政策執(zhí)行的動(dòng)力與壓力。

(責(zé)任編輯陳孝兵)