張　永　華

一、依法治校是學(xué)校管理的必由之路。

在加快教育發(fā)展， 全面建設(shè)小康社會的新形勢下， 依法治校對于保障教育事業(yè)的健康發(fā)展具有特別重要的意義。

首先，從學(xué)校辦學(xué)的社會法治環(huán)境看， 依法治校是建設(shè)社會主義法治國家的題中應(yīng)有之義。2002年黨的十六大提出依法治國，建設(shè)社會主義政治文明的方針。為了貫徹落實黨的十六大精神， 推進(jìn)依法治國的基本方略在學(xué)校教育的實現(xiàn)，2003年7月教育部公布了《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》，提出了依法治校的目標(biāo)、指導(dǎo)思想、任務(wù)和6項具體措施。作為推進(jìn)依法治校的重要舉措， 同年11月教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展依法治校示范校創(chuàng)建活動的通知》， 提出了創(chuàng)建“教育部依法治校示范?！钡?條標(biāo)準(zhǔn)， 這標(biāo)志著全國大中小學(xué)校的依法治校工作正式啟動， 依法治校成為依法治國的一部分。

其次， 從學(xué)校微觀管理的法治環(huán)境看，學(xué)生和教師維權(quán)意識的增強(qiáng)要求學(xué)校要依法治校。在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初的世紀(jì)之交的幾年中，中國大陸出現(xiàn)了一股令國人矚目的大學(xué)和中小學(xué)校的受教育者和教師向法院狀告學(xué)校的浪潮，所涉及的中小學(xué)學(xué)生的案件包括學(xué)校評獎、中考、招生承諾、退學(xué)、停學(xué)處分、課程調(diào)整、學(xué)生被停課、學(xué)生財物被盜、傷害事故賠償?shù)葘W(xué)校教育教學(xué)和生活管理的各個方面。而涉及的教師案件集中在學(xué)校對教師的評價、教師職稱評定、教師職務(wù)聘任、教師解聘等方面。學(xué)生和教師牽著法官之手叩開了學(xué)校的法治之門，打破了傳統(tǒng)的學(xué)校與教師、學(xué)生的特別權(quán)力關(guān)系。

在法治社會， 學(xué)校對于受教育者的受教育權(quán)和教師的工作權(quán)的限制， 在一定條件下，也要接受司法審查，學(xué)校對教師和學(xué)生沒有不受法律監(jiān)督的絕對權(quán)力。如果說學(xué)生和教師狀告學(xué)校發(fā)軔于學(xué)生和教師的維權(quán)意識的覺醒，而依法治校則直接來源于法律監(jiān)督學(xué)校的司法制度的勃興， 法治環(huán)境的逐步完善使得學(xué)校必須要走依法治校之路。

最后， 從學(xué)校生存與發(fā)展的社會宏觀環(huán)境的變遷看， 生長于計劃經(jīng)濟(jì)時代的學(xué)校已經(jīng)步入社會主義市場經(jīng)濟(jì)時代。學(xué)校規(guī)模的迅速擴(kuò)大，學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源渠道的多樣化，學(xué)校的超常發(fā)展也使得學(xué)校中的各種利益關(guān)系復(fù)雜化。與此同時，學(xué)校作為獨(dú)立法人， 與社會的關(guān)系也日益密切，不僅涉及各種行政法律關(guān)系，也涉及與教育有關(guān)的廣泛的民事關(guān)系、人事聘任以及勞動關(guān)系。學(xué)校內(nèi)部的教師與學(xué)生、學(xué)生與學(xué)校、教師與學(xué)校的糾紛日漸增多， 學(xué)校與社會其他主體之間的民事法律糾紛也日益增加。中小學(xué)校再也不是游離于社會之外的世外桃源。然而相當(dāng)多的學(xué)校，對如此紛繁復(fù)雜的學(xué)校內(nèi)部和外部的各種利益矛盾，仍然習(xí)慣于依靠政策和行政手段來處理，其結(jié)果是不僅學(xué)生和教師的合法權(quán)益難以得到充分的保障， 就是學(xué)校自身的合法權(quán)益也難以得到保障。

學(xué)校生存與發(fā)展的社會宏觀環(huán)境的變遷，要求學(xué)校必須由注重依靠政策和行政手段管理學(xué)校向依法管理學(xué)校轉(zhuǎn)變，唯有如此，才能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下學(xué)校管理的要求，而依法治校的重要意義就在于它是學(xué)校管理方式的變革，以適應(yīng)變革中的社會對學(xué)校管理的挑戰(zhàn)。

二、依法治校的含義。

治， 本義水也， 今為多義字，法學(xué)采其治理、法制之義。學(xué)校的依法治校是指學(xué)校依法自主辦學(xué)。辦學(xué)，狹義為興辦學(xué)校， 即舉辦學(xué)校; 廣義為舉辦學(xué)校和管理學(xué)校，本文取廣義。所以， 依法治校就是依法舉辦學(xué)校和依法管理學(xué)校。依法治校是指政府依法管理學(xué)校， 學(xué)校依法辦學(xué)的原則、規(guī)則和制度的總稱。其基本含義是教育行政機(jī)關(guān)依法管理學(xué)校， 學(xué)校依法自主辦學(xué)、依法接受監(jiān)督。

具體而言，依法治校有四層含義：

第一，學(xué)校必須依法取得辦學(xué)權(quán)。

在我國，按照學(xué)校舉辦者分類，可以分為公立學(xué)校和民辦學(xué)校， 前者屬于國家設(shè)立的公共教育設(shè)施，后者屬于社會力量使用非國家財政性經(jīng)費(fèi)設(shè)立的公益教育設(shè)施，盡管有此區(qū)別，但這兩類學(xué)校依法都是社會主義教育事業(yè)的組成部分， 共同承擔(dān)培養(yǎng)社會主義的建設(shè)者和接班人的任務(wù)。兩類學(xué)校的辦學(xué)權(quán)都須依法取得。我國《教育法》、《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》對于學(xué)校辦學(xué)權(quán)的取得或授予已經(jīng)作出了明確的規(guī)定， 超越法定的學(xué)校辦學(xué)權(quán)限， 其辦學(xué)行為即為不合法， 當(dāng)屬無效。

第二，學(xué)校必須依法自主行使辦學(xué)權(quán)。

學(xué)校依法行使辦學(xué)權(quán)的“依法”， 既是指學(xué)校遵循實體法的規(guī)定，也是指遵循程序法的規(guī)定。所依之法不僅是指教育法律、教育法規(guī)和教育規(guī)章， 也是指其他有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章。有法必依是法治社會的一項基本準(zhǔn)則。我國教育法律法規(guī)，對學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)利，以及相應(yīng)的義務(wù)作出了具體規(guī)定，故而學(xué)校實施的教育教學(xué)等管理行為和其他的辦學(xué)行為都必須遵守法律法規(guī)的規(guī)定，實現(xiàn)學(xué)校運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化，才能保障辦學(xué)活動在法治的軌道上健康運(yùn)行， 才能依法保障學(xué)生、教職工、學(xué)校和舉辦者的合法權(quán)益。反之，不依法辦學(xué)就有可能濫用自主辦學(xué)權(quán)， 學(xué)校運(yùn)行就有可能處于無序化、隨意化、專斷化 的狀態(tài)，侵犯學(xué)生、教職工、學(xué)校和 舉辦者的合法權(quán)益就不可避免。

第三， 學(xué)校行使辦學(xué)權(quán)必須接 受法律監(jiān)督。

學(xué)校有權(quán)依法自主辦學(xué)，同樣學(xué) 校也要依法接受監(jiān)督，這是《教育法》 確定的學(xué)校的法定義務(wù)。然而在相 當(dāng)長的時期內(nèi)，國外把公立學(xué)校內(nèi) 部管理所涉及的學(xué)校與教職員工和學(xué)生的關(guān)系，視為“特別權(quán)力關(guān)系”而不受法律監(jiān)督。按照特別權(quán)力關(guān) 系理論，行政機(jī)關(guān)和學(xué)?？梢宰孕?制定行政規(guī)則，對教師和學(xué)生進(jìn)行 必要的調(diào)整， 可以在沒有法律授權(quán) 的情況下干預(yù)教師和學(xué)生的基本權(quán) 利，教師和學(xué)生的權(quán)利受到侵害時 也沒有救濟(jì)途徑。特別權(quán)力關(guān)系理 論對我國的影響也是顯而易見的。但是， 由于這一理論不符合法治國 家的基本原則，而被多數(shù)國家拋棄。

法治國家強(qiáng)調(diào)依法管理， 強(qiáng)調(diào) 保障基本人權(quán)，受教育權(quán)屬于公民 的基本人權(quán)， 因此學(xué)校在自主辦學(xué) 過程中實施的管理行為不僅應(yīng)當(dāng)接 受教育行政部門的監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)接 受司法監(jiān)督。在現(xiàn)代法治社會， 學(xué) 校對于受教育者的受教育權(quán)和教師 的工作權(quán)的限制， 在一定條件下， 也要接受司法審查。

經(jīng)過十余年的演進(jìn)，我國人民 法院已把公立大中小學(xué)實施的教育管理行為視為具有公務(wù)法人性質(zhì)的行政主體來對待， 對其實現(xiàn)國家教育行政職能的辦學(xué)活動， 如中考招生、教師資格、畢業(yè)證、學(xué)生退學(xué)等方面發(fā)生的教育糾紛納入行政訴訟范疇中， 進(jìn)行合法性審查， 不再只是由教育行政部門內(nèi)部處理。因此， 學(xué)校的辦學(xué)行為接受法院監(jiān)督， 是依法治校的重要內(nèi)容。

第四， 學(xué)校違法辦學(xué)、濫用辦學(xué)權(quán)必須承擔(dān)法律責(zé)任。

違法辦學(xué)是指學(xué)校違反法律法規(guī)的規(guī)定辦學(xué)。濫用辦學(xué)權(quán)是指學(xué)校行使辦學(xué)的自主裁量權(quán)違反了法律規(guī)定的目的?！坝袡?quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”，這是法制的基本原則，它同樣適用于學(xué)校的管理工作?！督逃姓幜P暫行實施辦法》列舉了10種學(xué)校違法辦學(xué)、濫用辦學(xué)權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任形式。在法治社會， 學(xué)校只有依法辦學(xué)才能保障學(xué)校的健康發(fā)展，而違法辦學(xué)、濫用辦學(xué)權(quán)必然受到法律的懲罰。

概而言之，學(xué)校的依法治校就是學(xué)校的辦學(xué)權(quán)由法律設(shè)定，學(xué)校必須依法律規(guī)定行使辦學(xué)權(quán)，學(xué)校的辦學(xué)行為要接受法律監(jiān)督， 學(xué)校違法辦學(xué)、濫用辦學(xué)權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。