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法、德、意公辦中小學(xué)管理體制及其啟示

2005-01-29 02:11
人民教育 2005年6期
關(guān)鍵詞:督學(xué)學(xué)區(qū)委員會

李 繼 星

年9月12日~26日,我隨教育部基礎(chǔ)教育司組織的“基礎(chǔ)教育體制及改革調(diào)研訪問團(tuán)”, 赴法國、德國、意大利調(diào)研訪問, 考察了三國基礎(chǔ)教育管理體制及近年的改革情況。

法國公辦中小學(xué)的管理體制

目前,在法國一般地區(qū)形成的教育領(lǐng)導(dǎo)主線如下: 教育部部長→學(xué)區(qū)長→學(xué)區(qū)長直接領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)區(qū)督學(xué)(學(xué)監(jiān))→中學(xué)校長或小學(xué)“校長”。

法國有20多個學(xué)區(qū)。有的學(xué)區(qū)包含數(shù)個省,但有的學(xué)區(qū),又僅僅是一個省級行政轄區(qū)中的一部分。學(xué)區(qū)設(shè)教育行政機(jī)構(gòu)并設(shè)督學(xué)若干名。

法國人一般認(rèn)為:法國的小學(xué)不具有獨立的、完整的法人地位,“校長”不是真正意義上的校長,學(xué)區(qū)的督學(xué)才是真正意義上的小學(xué)校長。一位督學(xué),一般管轄25所~30所小學(xué)。當(dāng)其所管轄的小學(xué)發(fā)生訴訟案件時,代表學(xué)校出庭的是學(xué)區(qū)督學(xué),在第一線的小學(xué)“校長”則不能、也無權(quán)代表學(xué)校出庭。法國的中學(xué)校長, 雖然可以代表學(xué)校在法庭獨立應(yīng)訴,但學(xué)校并不能獨立承擔(dān)全部法定民事責(zé)任,一些重大民事責(zé)任還要靠政府來承擔(dān)。從這個意義上講,法國的中小學(xué)實際上并不具備完整的法人地位。

小學(xué)“校長”受學(xué)區(qū)督學(xué)的委托,在第一線管理學(xué)校,類似于學(xué)校管理員,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)督學(xué)與教師之間的關(guān)系等,并且要講課,是教師身份,所列入的公務(wù)員層是“教師層”,不是“校長層”,沒有對教師的直接褒貶權(quán),只有向督學(xué)提出對教師的獎懲的建議權(quán)。獎懲教師的決定權(quán)屬于督學(xué)。

法國中學(xué)校長由取得資格證書 的人競聘擔(dān)任, 其評估權(quán)在學(xué)區(qū)。同時,校長在一所學(xué)校的任期, 一 屆為三年,最長為三屆(九年)。在 法國中學(xué),校長不兼課。所以, 成 為中學(xué)校長后,就不再列入教師序 列了,是另一層級的公務(wù)員。

校長不能選擇、推薦副校長。競聘校長、副校長的人, 都要自己 獨立填報志愿, 選擇想去的學(xué)校, 最后由學(xué)區(qū)決定。

在法國的國家公務(wù)員序列中, 有一級是教師級。競聘教師崗位的 人, 必須是拿到了教師資格證書的 人。他們可以自由填報志愿,選擇 想去的學(xué)校, 最后由學(xué)區(qū)決定教師 去哪所學(xué)校。校長不準(zhǔn)挑選教師, 不準(zhǔn)讓教師去干教師本職工作以外 的工作。比如:不準(zhǔn)讓歷史課教師去 做歷史教學(xué)以外的工作; 不準(zhǔn)讓教師去干職員、后勤人員所干的工作。

學(xué)區(qū)對學(xué)校的考評, 除了學(xué)生 的成績,也包括學(xué)校對教師的考評。學(xué)區(qū)不定期地派遣督學(xué)到學(xué)校開展 考評工作。一個教師認(rèn)為自己很優(yōu) 秀, 可以要求督學(xué)來校對自己進(jìn)行 考評。校長認(rèn)為某位教師不太好, 也可以請督學(xué)來校對之進(jìn)行考評。校長不能對教師作出任免性質(zhì)的評 價, 但可以對教師進(jìn)行評分評價并 上交到學(xué)區(qū)。如果評價較好,可能 兩年半升一級工資;如果評價較差, 可能三年半升一級工資(正常情況 下,教師三年升一級工資)。

教師的工資、補貼, 由中央財政支付。政府為每一位教職工在銀 行設(shè)立了戶頭,教師的工資、補貼 不經(jīng)過學(xué)校,而由政府直接劃撥到 教職工個人的銀行戶頭上。校長和 學(xué)?!懊坏健苯處煹墓べY。

德國公辦中小學(xué)的管理體制

在德國, 從聯(lián)邦到州是分權(quán)體 制。但在一個州范圍內(nèi),則是集權(quán) 的。這種政體使德國的16個州在許 多方面, 包括文化教育領(lǐng)域, 享有 充分的自治權(quán),也導(dǎo)致了各州間的 學(xué)校教育發(fā)展各具特色。

以柏林市為例,其公辦中小學(xué) 校的管理制度如下:

柏林市下設(shè)區(qū)。每個區(qū)分片設(shè) 立約三個“學(xué)校咨詢委員會”。每一 個學(xué)校咨詢委員會負(fù)責(zé)管理該區(qū)大 約三分之一的區(qū)域內(nèi)的中小學(xué)。

一般的中學(xué)設(shè)校長、副校長、 教育協(xié)調(diào)員各一人,都是校級領(lǐng)導(dǎo)。對外聯(lián)絡(luò)主要由校長負(fù)責(zé);日常教 學(xué)管理主要由副校長負(fù)責(zé);學(xué)生的 思想品德教育、各年級的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào), 主要由教育協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)。

德國的校長認(rèn)為,德國的中學(xué), 是不是完全的法人單位,難以下結(jié) 論。即使是法人單位, 也與企業(yè)法 人完全不同。校長作為學(xué)校的主要 負(fù)責(zé)人, 權(quán)力是非常有限的, 只能 根據(jù)政府和學(xué)校設(shè)立的各種委員會 的有關(guān)要求開展工作。

校長雖然有安排教師上課的權(quán)力,但沒有聘任或解聘、開除教師 的權(quán)力。校長可以向?qū)W校所在區(qū)域 的學(xué)校咨詢委員會提出任免教師的 建議,但任免權(quán)屬于學(xué)校咨詢委員 會。雖然在德國討論教育放權(quán)已經(jīng)有好多年了,但到目前為止, 仍然沿用傳統(tǒng)的學(xué)校咨詢委員會管理學(xué)校的政策。校長不能提出“我建議請某某人來我校擔(dān)任某科教師”。校長只能提出“我校缺某科教師多少名,希望派來多少名某科教師”。學(xué)校咨詢委員會要根據(jù)經(jīng)費、教師缺額情況、學(xué)校之間的平衡等因素,來決定是否給該校某科教師。

在德國,各州的中小學(xué)一般都有董事會。董事會選舉校長,選出來后,由各區(qū)或州的文教部長任命。但柏林市的校長選任程序比較特殊。要想擔(dān)任學(xué)校校長, 必須: 第一, 做過某個學(xué)科組的負(fù)責(zé)人, 比如, 擔(dān)任過數(shù)學(xué)學(xué)科組組長,專業(yè)能力特別強(qiáng),能講一門課;第二, 高度熱心于校長的管理工作, 有很強(qiáng)的事業(yè)心;第三,法律方面的知識基礎(chǔ)較好。

校長申請人應(yīng)當(dāng)向區(qū)里的學(xué)校咨詢委員會提出申請。學(xué)校咨詢委員會在眾多的申請人中選定2人~3人為候選人,并把候選人名單交該校教師全體會議選舉產(chǎn)生校長, 區(qū)里的學(xué)校咨詢委員會批準(zhǔn)。

學(xué)校設(shè)有學(xué)校聯(lián)席會議(有人譯為“學(xué)校校務(wù)委員會”或“學(xué)校管理委員會”)。一般由學(xué)校代表5人(校長1人、教師代表4人)、家長代表4人、學(xué)生代表4人共三方13名人士組成。按照《學(xué)校法》的規(guī)定,還要增加一位校外的即社區(qū)中的人士, 學(xué)校可以就該人士提出建議,但決定權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)屬于區(qū)里。合計共14人組成學(xué)校聯(lián)席會議。

在組成學(xué)校聯(lián)席會議的三大類代表中,每一類代表都是由相應(yīng)的委員會選舉產(chǎn)生的。比如:教師委員會選舉教師代表,該委員會的負(fù)責(zé)人是校長;家長委員會選舉家長代表;學(xué)生委員會選舉學(xué)生代表。在這三個二級委員會中的每一個委員會,各有另兩個委員會的各兩名代表加入。比如:家長委員會,有兩名學(xué)生代表和兩名教師代表加入進(jìn)去,有選舉權(quán),但沒有被選舉權(quán)(在家長委員會選舉 進(jìn)入學(xué)校聯(lián)席會議的4位家長代表 時,兩名學(xué)生代表和兩名教師代表可 以投票,但不得被選為家長代表)。

學(xué)校聯(lián)席會議和三個二級委員 會是無記名投票選出來的,故校長 很難主宰學(xué)校聯(lián)席會議。有的決定, 需要三分之二的贊成票方能通過; 有的不太重要的決定, 需要簡單多 數(shù)的贊成票, 視為通過。當(dāng)出現(xiàn)贊 成票與反對票都是7票的時候, 才由校長決定采用哪種意見。

柏林市在2003年10月頒布了 《學(xué)校法》, 擬在5年內(nèi)使學(xué)校管理 體制發(fā)生較大的變化, 把一些管理 權(quán)下放。按照該法, 學(xué)校聯(lián)席會議 在選舉校長的過程中的權(quán)力加大了, 教師全體會議的權(quán)力縮小了。但是, 柏林市政府剛剛宣布破產(chǎn),這可能 會對教育放權(quán)方面的改革產(chǎn)生復(fù)雜 的影響。在德國,校長和教師, 實 際上都是國家公務(wù)員。

意大利公辦中小學(xué)的管理體制

意大利對學(xué)校的日常管理,一般 是省管高中,市管初中、小學(xué)和幼兒 園。但對于比較重大的教育方面的事 項,其權(quán)力往往是屬于教育部或教育 部派出的大區(qū)級教育行政機(jī)構(gòu)。比如: 新設(shè)高中,省級教育行政機(jī)構(gòu)就不能 自作主張,必須報請教育部或教育部 派出的大區(qū)級教育行政機(jī)構(gòu)同意。

一般的中小學(xué),設(shè)三個委員會:

第一,學(xué)校管理委員會(又可譯 為“學(xué)校校務(wù)委員會”)。由三方代表 組成:教師代表、家長代表、學(xué)生代表 (高中有,小學(xué)和初中一般沒有)。學(xué) 校財務(wù)方面的事項, 包括在該委員 會的職能之內(nèi),但不包括教師工資。

第二,學(xué)校教師理事會。由全體 教師組成, 負(fù)責(zé)根據(jù)教學(xué)大綱的要 求確定具體的教學(xué)內(nèi)容, 靈活地開 展教學(xué)。校長任主席。

第三,學(xué)校家長委員會??梢蕴?出一些具體的建議,例如建議把上學(xué) 時間由8點改為8點半或9點,但這些 建議的決定權(quán)屬于學(xué)校管理委員會。

校長的任免權(quán)屬于教育部。擬 擔(dān)任校長的人,首先必須通過校長 資格考試, 獲得合格證書后, 才能 參加某一學(xué)校校長的競聘。擬成為 正式教師的人,首先必須通過教師 資格考試, 獲得合格證書后, 才有 可能被錄用為正式教師。

校長、教師基本上是“鐵飯碗”, 類似于國家公務(wù)員。校長、教師的調(diào) 動不是很頻繁。教師的調(diào)配,一般由 大區(qū)級教育行政機(jī)構(gòu)決定。教師的聘 用,分為兩大類。第一大類:無聘用期 限制,類似于“鐵飯碗”,約占教師總 數(shù)的80%,可以在全國范圍內(nèi)調(diào)配。這部分教師,是學(xué)校中的基本力量, 學(xué)校中比較重要的工作,都由這部分 教師承擔(dān)。第二大類:短期合同制教 師,約占教師總數(shù)的20%,一般為 1年聘用期,只能在受聘地區(qū)或受聘 學(xué)校任教,不能在較大的范圍內(nèi)調(diào)配。

教師的調(diào)配、調(diào)動, 一般是在 同一學(xué)段范圍內(nèi)??绱髤^(qū)的調(diào)配、 調(diào)動,一般要由教育部或教育部的 派出機(jī)構(gòu)出面協(xié)調(diào)。

過去, 對于校長的評估, 習(xí)慣 于參照對國家公務(wù)員的評估標(biāo)準(zhǔn)?,F(xiàn)在,學(xué)校自主權(quán)加大了。在對校 長評估時, 自然加大了對校長管理 學(xué)校的能力的評估, 加大了對年度 承諾的實現(xiàn)程度的評估。

對于教師的考評,目前尚無全國 統(tǒng)一的具體的規(guī)定。第一年為試用 期,請一位“老教師”來帶。如果某位 教師發(fā)生了較大的教學(xué)事故,要請大 區(qū)的教育巡視員來鑒定事故的性質(zhì) 和嚴(yán)重的程度。如果校長認(rèn)為教師的 教學(xué)能力差, 不想用該教師了, 也 必須把大區(qū)的教育巡視員請到學(xué)校 來對教師進(jìn)行鑒定。對教師開除權(quán) 的行使,不屬于校長,而屬于上一級。

對我國現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的幾點啟示

通過本次考察,我們受益良多, 特別是對于下列幾個問題有了更為 深刻的認(rèn)識:

一、對于國有國辦中小學(xué)來說,現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的第一階段, 其建設(shè)的核心,應(yīng)是增強(qiáng)學(xué)校管理的民主性。

現(xiàn)代學(xué)校制度是一個龐大的制度體系, 在特定的時間和特定的空間范圍內(nèi)設(shè)計、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度,只能抓其重點中的重點,抓其核心。通過此次考察,我們深刻地體會到:對于我們這樣的發(fā)展中國家的國有國辦中小學(xué)來說, 現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的第一階段,其建設(shè)的核心, 應(yīng)是增強(qiáng)學(xué)校管理的民主性。

法、德、意三國的中小學(xué), 在內(nèi)部治理、內(nèi)部管理方面,其民主性要明顯高于我國。在我們考察過的幾所中小學(xué)里,沒有哪一個校長敢在校內(nèi)獨斷專行。推動校內(nèi)民主機(jī)制形成的力量,來源于幾個方面:1.悠久的民主文化、民主傳統(tǒng)。2.成熟的法律系統(tǒng)和配套的行政規(guī)章。3.校長崗位的激烈競爭。4.對于校長在競聘時允諾的實現(xiàn)程度的評估。5.學(xué)校管理委員會、教師委員會或教職工會議、學(xué)生家長、社區(qū)力量對于任免校長的重大影響。

德國柏林的中學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和民主制度建設(shè), 特別值得我們作深入的研究, 并結(jié)合我國的國情有選擇地借鑒。

二、對于國有中小學(xué), 要慎言“確立學(xué)校的完整的法人地位”。

法、德、意三國教育界的人士,都不認(rèn)為他們的國立中小學(xué)具有完整的法人地位。三個國家的中學(xué)在與自然人或其他法人發(fā)生民事糾紛時,中學(xué)校長雖然可以代表學(xué)校出庭,但卻不能代表學(xué)校獨立地承擔(dān)全部法定民事責(zé)任,只能承擔(dān)某些法定責(zé)任。由于三國中學(xué)的校長在某些方面的權(quán)力(特別是在財務(wù)、經(jīng)費方面的權(quán)力,在對教師隊伍的管理方面的權(quán)力)要比我國國有中學(xué)校長的權(quán)力小得多,所以,這三國中學(xué)能夠獨立承擔(dān)的民事責(zé)任要比我國國有中學(xué)能夠獨立承擔(dān)的民事責(zé)任還要少。因此,法、德、意三國國有中學(xué)所具有的 “法人地位”與我國國有中學(xué)相比,更 加不完整。在法國,國立小學(xué)非常明顯 地不具有獨立的、完整的法人地位。

我國《民法通則》第三十六條規(guī) 定:“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力,依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織?!钡谌邨l規(guī)定:“法人應(yīng)當(dāng)具備下列條件: (一)依法成立;(二)有必要的財產(chǎn)或 者經(jīng)費;(三)有自己的名稱、組織機(jī) 構(gòu)和場所;(四)能夠獨立承擔(dān)民事責(zé) 任?!睂τ谖覈囊呀?jīng)建立的絕大多數(shù) 國有國辦中小學(xué)來說,在法人應(yīng)當(dāng)具 備的上述四個條件中,前三個條件能 夠很容易地具備,難以具備的是第四 個條件:“能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任?!?/p>

我國《民法通則》第六章用了2 條,具體地規(guī)定了民事責(zé)任的種類、承 擔(dān)民事責(zé)任的方式以及有關(guān)的免責(zé)條 款。如果讓國有國辦中小學(xué)獨立承擔(dān) 這些法定的民事責(zé)任,在我們可以看 清楚的近期,我們認(rèn)為,難以做到。

對于我國的國有國辦中小學(xué)的 法人地位的確立問題, 有一個逐步 加深認(rèn)識的過程。我們認(rèn)為,目前 應(yīng)持極其慎重的態(tài)度。在《民法通則》 的法律框架下,在“學(xué)校法人”未能從 《民法通則》所規(guī)定的一般“法人”中 獨立出來并另行界定的情況下,對于 中小學(xué)校的法人地位,應(yīng)分類確立。

對于民有民辦學(xué)校: 上面有教 育集團(tuán)、企業(yè)集團(tuán)等組織的一部分 學(xué)校,該上級組織不讓該學(xué)校具有 完整的法人地位時, 該學(xué)校只能確 立不完整的法人地位; 另一部分學(xué) 校, 則可以確立完整的法人地位, 形成完善的法人治理結(jié)構(gòu)。

對于國有國辦學(xué)校: 要部分地 確立其法人地位,有授權(quán)地、在一 定程度上形成其內(nèi)部的“不完全的 法人治理結(jié)構(gòu)”。

我們?nèi)匀话堰@種認(rèn)識看成是研 究過程中的一種理論假設(shè),我們擬 通過今后的實驗研究來驗證、修正 這種理論假設(shè)。

三、在“教育放權(quán)”與增加學(xué)校 權(quán)力的過程中,要做到權(quán)力、責(zé)任、 利益同時、同方向、同力度移動。

權(quán)力的轉(zhuǎn)移,不僅僅是“下放” 這一個方向,應(yīng)當(dāng)有三個方向:

第一,權(quán)力上收。如:中小學(xué)一部 分“收費”的權(quán)力,應(yīng)當(dāng)上收;校長任 意報銷各種開支的權(quán)力,應(yīng)當(dāng)大部分上收;教職工月薪項目在壓縮以后, 其中主要項目的發(fā)放權(quán)應(yīng)上收,由政 府直接撥到在銀行為教職工開立的 賬號上,以防基層截留。在上收財權(quán) 的同時,也應(yīng)當(dāng)把與“財”有關(guān)的責(zé)任 上收,由政府來承擔(dān)經(jīng)費方面的責(zé)任。

第二, 權(quán)力平移。即: 把一部 分政府管不了的、管不好的或不該管 的“權(quán)力”平移給中介機(jī)構(gòu)或與學(xué)校 平列的其他組織機(jī)構(gòu)。例如: 對于 督導(dǎo)評估權(quán),應(yīng)當(dāng)部分地平移給中 介評估組織。

第三, 權(quán)力下放。在加強(qiáng)對學(xué) 校的宏觀監(jiān)督的同時, 向?qū)W校大量 地下放日常管理權(quán), 旨在增強(qiáng)學(xué)校 自身的專業(yè)性。例如: 校長對于課 程、教學(xué)管理的部分權(quán)力,應(yīng)當(dāng)由 教育行政機(jī)關(guān)更多地下放給學(xué)校。

我們不能簡單地、一味地談放 權(quán),而應(yīng)當(dāng)首先認(rèn)真分析哪些權(quán)力和 責(zé)任應(yīng)上收、哪些權(quán)力和責(zé)任應(yīng)平 移、哪些權(quán)力和責(zé)任應(yīng)下放,在什么 時候、什么條件下移動。我們也堅決 反對只要權(quán)力、不愿承擔(dān)與該權(quán)力相 適應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)的做法。當(dāng)某一單 位或該單位的負(fù)責(zé)人要求某種權(quán)力 的時候,我們應(yīng)首先認(rèn)真分析該單位 或該單位的負(fù)責(zé)人有沒有能力和誠 意完全地、獨立地承擔(dān)與該權(quán)力相對 應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。只有該單位或該單 位的負(fù)責(zé)人有能力和誠意完全地、獨 立地承擔(dān)與該權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任和義 務(wù)了,才能把相應(yīng)的權(quán)力賦予它(他)。

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