摘 要：隨著生態(tài)環(huán)境保護意識的增強，橫向生態(tài)補償機制作為一種有效手段被引入流域管理。渭河作為黃河流域最大支流，不僅對西部地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展起著重要作用，也影響著黃河流域的生態(tài)環(huán)境。目前，陜西和甘肅兩省已經(jīng)積極投入建設(shè)渭河流域橫向生態(tài)補償機制的進程，但實踐中仍存在立法供給不足、補償合作力度不夠、補償多元化模式不完善以及監(jiān)管不力四大問題。從完善法律保障體系、強化補償主體之間的協(xié)同效應(yīng)、構(gòu)建多元化的補償模式以及健全監(jiān)管體系四個維度出發(fā)，構(gòu)建渭河流域橫向生態(tài)補償新模式，推動渭河流域綠色高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：跨省流域；渭河流域；橫向生態(tài)補償；協(xié)同治理

中圖分類號： D922.68;X321 文獻標識碼： A 文章編號： 2096-7055（2024）05-0063-12

近年來，跨省流域的生態(tài)環(huán)境日益惡化，引起國家的高度關(guān)注。為應(yīng)對跨省流域的生態(tài)環(huán)境污染問題，財政部、生態(tài)環(huán)境部等部門相繼制定并出臺了有關(guān)橫向生態(tài)補償機制的政策文件。2011年，陜西省和甘肅省協(xié)商簽訂《渭河流域環(huán)境保護城市聯(lián)盟框架協(xié)議》（下文簡稱《框架協(xié)議》）[1]，并在渭河流域初次開展橫向生態(tài)補償試點工作。通過總結(jié)試點經(jīng)驗，結(jié)合兩省對渭河流域保護的成本投入和治理需求，發(fā)現(xiàn)橫向生態(tài)補償法律機制建設(shè)方面還存在諸多問題，如補償方式單一、缺乏有效的糾紛解決機制等，無法達到渭河流域生態(tài)治理的要求。因此，有必要通過試點先行，在渭河流域構(gòu)建一套切實可行的橫向生態(tài)補償法律機制。

一、流域橫向生態(tài)補償機制的概念和理論基礎(chǔ)

（一）流域橫向生態(tài)補償機制相關(guān)概念界定

生態(tài)補償大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段[2]。第一階段為自發(fā)型生態(tài)補償階段，于1976年首次出現(xiàn)在德國，主要源于德國實施的Engriffs Regulung政策，該政策提出了生態(tài)環(huán)境具有自我修復(fù)能力并依靠這些能力實現(xiàn)生態(tài)自我補償?shù)睦砟頪3]。第二階段為賠償型生態(tài)補償階段，由于人類對生態(tài)環(huán)境的壓力已經(jīng)遠遠超過其自我調(diào)控能力，通過運用經(jīng)濟方法減少生態(tài)系統(tǒng)負擔[4]。第三階段是權(quán)益型階段，在前兩個理論的基礎(chǔ)上對生態(tài)補償研究進一步深化，主要包括因過度開采自然資源造成生態(tài)環(huán)境直接損失而進行補償，本質(zhì)上可以看作是對環(huán)境進行補貼，其又稱為生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費（ Payment for Ecosystem Services，PES）[5]。目前，我國流域的生態(tài)環(huán)境比較脆弱，本研究傾向于采用權(quán)益型觀點來解決流域生態(tài)環(huán)境問題，堅持生態(tài)補償正向激勵與負向懲罰相結(jié)合，有效治理流域生態(tài)環(huán)境。

關(guān)于流域橫向生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵，王金南等認為，流域橫向生態(tài)補償是指上下游沒有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)經(jīng)過合作與磋商，達成協(xié)議，共同治理流域生態(tài)環(huán)境[6]。李奇?zhèn)フJ為，流域橫向生態(tài)補償本質(zhì)上就是補償主體與受償主體之間基于共同利益進行積極協(xié)作，上下游地區(qū)本著“成本共擔、效益共享、合作共治”的原則破解跨省流域治理難題[7]。李亞菲認為，與流域“橫向”生態(tài)補償機制相對應(yīng)的是具有強制性命令性質(zhì)的“縱向機制”[8]。本研究贊同學者李奇?zhèn)サ挠^點，即流域橫向生態(tài)補償是指通過資金獎勵、對口合作、產(chǎn)業(yè)移送、人才教育、園區(qū)共建等方式在流域內(nèi)建立橫向生態(tài)補償關(guān)系，從而實現(xiàn)流域上下游之間的協(xié)同治理。流域上游地區(qū)既承擔著保護生態(tài)環(huán)境、向下游地區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的責任，又能從水質(zhì)改善、水資源保障等方面獲得收益。對于上游地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品，下游地區(qū)要承擔一定的補償責任，如果上游的水資源出現(xiàn)了嚴重污染，則上游地區(qū)要承擔相應(yīng)的賠償責任。

（二）流域橫向生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)

1.外部性理論

經(jīng)濟外部性是指企業(yè)或個體的經(jīng)濟行為對其他企業(yè)或社會主體產(chǎn)生的一種非市場化效應(yīng)，有正外部效應(yīng)和負外部效應(yīng)之分。正外部性指一種經(jīng)濟行為，其活動對于社會和他人是有益的，而受益者不需要付費；反之，則為負外部性，即對他人和社會產(chǎn)生消極影響，而造成消極影響者不需要為此付出代價。外部性理論經(jīng)歷了三個發(fā)展時期，從“外部經(jīng)濟”學說發(fā)展到“庇古稅”學說，再到“科斯定理”[9]?！氨庸哦悺崩碚摓槲覈魇掌髽I(yè)環(huán)境稅以及政府補貼企業(yè)提供了理論依據(jù)。當產(chǎn)生負外部經(jīng)濟效應(yīng)時，政府向企業(yè)征稅。目前，我國征收環(huán)境稅的判斷標準表現(xiàn)為三個方面：一是排污主體；二是排污行為；三是應(yīng)稅污染物。當產(chǎn)生正外部經(jīng)濟效應(yīng)時，政府則會獎勵企業(yè)。此外，科斯定理為流域橫向生態(tài)補償提供了理論依據(jù)。為了使環(huán)境資源配置實現(xiàn)最優(yōu)化，實現(xiàn)上下游流域環(huán)境的協(xié)同治理，政府起到了支持引導(dǎo)的作用，鼓勵市場主體之間直接進行交易以達到高效率的資源配置。

2.整體性治理理論

整體性、系統(tǒng)性不僅體現(xiàn)了流域生態(tài)環(huán)境的自然特征，而且在進行流域立法時，也需要作為基本原則來遵守[10]。1997年，?？怂故状翁岢稣w性治理理念。他認為，大量社會問題存在的原因在于政府內(nèi)部各部門缺乏合作。1999年，?？怂古c其他學者合著出版《整體性政府的整體性治理策略》，提出了整體性政府的一些具體舉措，對當前政府間不協(xié)作的現(xiàn)狀進行了分析，并提出一體化的思路與方法。因此，本研究贊同將“整體性”治理理念與我國具體實際情況相結(jié)合，以“協(xié)同治理”為出發(fā)點，加強政府不同職能部門間的合作，充分調(diào)動社會團體和公民個人的積極性，實現(xiàn)多元主體間的協(xié)同合作。

流域橫向生態(tài)補償機制作為流域保護制度體系的重要組成部分，應(yīng)當遵從整體性治理理論的基本要求。在確立流域橫向生態(tài)補償標準時，應(yīng)當以流域空間為單元進行核算，既涵蓋水質(zhì)水量等基本內(nèi)容，也要對其他環(huán)境要素在流域生態(tài)保護中所發(fā)揮的功能予以考量，并綜合考慮各項環(huán)境要素之間的內(nèi)在關(guān)系，從而對流域整體空間進行生態(tài)補償[11]。

二、渭河流域橫向生態(tài)補償之進展與價值

渭河又稱渭水，自西向東橫跨甘肅省東部和陜西省中部，最終流入黃河。其長度、水量和流域面積均位于黃河各支流之首。渭河的生態(tài)環(huán)境對整個黃河流域的生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生了重要影響，推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的第一步就是要改善渭河流域的生態(tài)環(huán)境。陜西和甘肅兩省在貫徹落實黨的二十大報告關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護要求的基礎(chǔ)上，積極探索渭河流域跨?。ㄊ校M向生態(tài)補償機制建設(shè)，推進渭河流域?qū)崿F(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理。

（一）渭河流域橫向生態(tài)補償之進展

1.渭河流域橫向生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實需要

渭河流域是陜西和甘肅兩省的重要水源，關(guān)系著陜西和甘肅兩省的民生與發(fā)展，因此，很有必要構(gòu)建渭河流域橫向生態(tài)補償法律機制[12]。一方面，渭河流域生態(tài)環(huán)境十分脆弱。渭河起源于黃土丘陵溝壑區(qū)，洪澇災(zāi)害多發(fā)，流經(jīng)地區(qū)水土流失嚴重。從20世紀80年代開始，渭河水量明顯減少，流域水質(zhì)逐漸下降，河床泥沙堆積，渭河水體自我凈化能力降低，致使水資源污染嚴重。因此，亟須建立和完善渭河流域橫向生態(tài)補償法律機制。另一方面，渭河流經(jīng)地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展離不開渭河流域的綜合治理。近年來，隨著渭河流經(jīng)地區(qū)經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，流經(jīng)地區(qū)水資源需求不斷增加，致使流域水資源極為短缺，供需矛盾日益凸顯，影響了渭河流域經(jīng)濟社會的良性發(fā)展[13]。因此，有必要協(xié)調(diào)各方力量共同治理渭河流域，從而提高渭河流域的環(huán)境承載力。

2.渭河流域橫向生態(tài)補償?shù)闹贫痊F(xiàn)狀

為保護和改善渭河流域的生態(tài)環(huán)境，陜西和甘肅兩省已經(jīng)在渭河流域開展了橫向生態(tài)補償探索試點工作，在此基礎(chǔ)上制定并下發(fā)了一系列政策和法規(guī)。2011年，陜西和甘肅兩省簽訂《框架協(xié)議》，表明陜西省作為補償主體需向位于渭河上游的受償方甘肅省提供600萬元的生態(tài)補償資金用以保護上游水質(zhì)[14]。此協(xié)議的簽訂標志著陜西和甘肅兩省的渭河橫向生態(tài)補償機制初步建立。2017年，甘肅省財政廳牽頭制定并下發(fā)《甘肅省渭河流域水環(huán)境生態(tài)補償實施方案（試行）》，該方案為期一年，主要以渭河干流定西—天水段作為甘肅省內(nèi)渭河流域橫向生態(tài)補償?shù)脑圏c，這有利于協(xié)調(diào)陜西、甘肅和青海三省建立跨省生態(tài)補償機制。陜西省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合省財政廳在2017年制定印發(fā)《陜西省渭河、漢丹江流域水污染補償實施方案（試行）》，此方案的補償方式為專項補償，補償資金主要來源于扣繳的水污染補償資金，以加強生態(tài)環(huán)境保護為目的，用于補償渭河流域沿岸各市。由此可見，陜西和甘肅兩省正在不斷制定和完善渭河流域生態(tài)補償?shù)姆ㄒ?guī)政策，這不僅是一次有效的跨省協(xié)作嘗試，更為黃河流域橫向生態(tài)補償機制的建立提供了新思路。

（二）渭河流域構(gòu)建橫向生態(tài)補償之價值

1.推動實現(xiàn)流域內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的共贏

渭河流域構(gòu)建橫向生態(tài)補償法律機制有利于推動黃河流域人與自然和諧發(fā)展，為黃河流域生態(tài)文明建設(shè)提供法治保障與經(jīng)驗[15]。橫向生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建是對綠色發(fā)展理念的貫徹落實，完善生態(tài)補償機制可以提高渭河以及黃河流域傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的資源使用效率和環(huán)境治理效率，開展綠色研發(fā)活動，引進資源節(jié)約型技術(shù)，從而實現(xiàn)流域環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。堅持綠色發(fā)展理念，有利于流域內(nèi)人與自然和諧共處。構(gòu)建完善的渭河流域橫向生態(tài)補償機制，通過開展水權(quán)、排污權(quán)等市場化交易，改善流域生態(tài)環(huán)境并促進流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，從而推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展[16]。

2.有效平衡補償主體與受償主體的權(quán)利與義務(wù)

在渭河流域構(gòu)建橫向生態(tài)補償法律機制的過程中，要遵循經(jīng)濟補償與權(quán)利義務(wù)相協(xié)調(diào)的原則，通過完善流域橫向生態(tài)補償機制的制度設(shè)計，進一步平衡生態(tài)保護者和受益者的權(quán)利和義務(wù)，并加大生態(tài)補償力度，從而調(diào)動利益相關(guān)方參與渭河流域生態(tài)環(huán)境保護的積極性[17]。通過明確劃分補償主體和受償主體之間的權(quán)責，為渭河流域的生態(tài)保護創(chuàng)造廣泛的協(xié)同效應(yīng)，進而構(gòu)建公平有效的生態(tài)補償法律機制。在渭河流域橫向生態(tài)補償機制法治化和規(guī)范化的進程中，努力促進生態(tài)保護者與受益者的環(huán)境保護成本和經(jīng)濟發(fā)展成本均衡化，最終實現(xiàn)多元主體權(quán)利與義務(wù)的平衡。

三、渭河流域橫向生態(tài)補償法律機制之構(gòu)建困境

近年來，渭河流域的生態(tài)環(huán)境日益惡化，流域生態(tài)環(huán)境保護面臨諸多挑戰(zhàn)，渭河的治理難度逐漸加大。因此，在堅持生態(tài)環(huán)境保護的大方針下，建立適合渭河流域的橫向生態(tài)補償法律機制，不僅是改善渭河流域生態(tài)環(huán)境的重要舉措，也是保障民生的有效手段。然而，在探索建立符合渭河流域?qū)嶋H生態(tài)情況的橫向生態(tài)補償機制過程中，相關(guān)法律規(guī)定、補償模式、協(xié)調(diào)機制以及監(jiān)管方式等方面均存在不足，阻礙了渭河流域橫向生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建。

（一）立法供給不足

1.專門性法律缺位

縱觀我國現(xiàn)有立法，關(guān)于流域橫向生態(tài)補償?shù)膶ｉT性法律缺位[18]。從國家層面的政策法規(guī)來看，橫向生態(tài)補償機制作為一項重要的環(huán)境治理制度在《中華人民共和國環(huán)境保護法》（下文簡稱《環(huán)境保護法》）、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國長江保護法》和《中華人民共和國黃河保護法》中均有體現(xiàn)，但只是作為一項基本制度列入條文，一些涉及橫向生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容僅為原則性規(guī)定，缺乏可操作性[19]。2016年，由環(huán)境保護部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）、財政部、水利部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》是關(guān)于橫向生態(tài)補償最新的政策性文件[20]。早在2010年，國家發(fā)展和改革委員會為響應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護的號召便牽頭起草了《生態(tài)保護補償條例》（下文簡稱《補償條例》）。目前，《補償條例》仍在征求意見中[21]，尚未出臺正式的法律文本。此外，我國最新的立法計劃也并未發(fā)現(xiàn)有關(guān)“橫向生態(tài)補償辦法”的內(nèi)容[22]。就地方立法而言，不論是陜西、甘肅兩省，還是渭河沿岸六市一區(qū)都沒有制定專門的橫向生態(tài)補償法規(guī)和規(guī)章。雖然在《甘肅省水土保持條例》《陜西省水土保持條例》以及《陜西省渭河條例》中規(guī)定了生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容，但是這些內(nèi)容大多為宣示性條款，在具體實施過程中仍存在不足。盡管陜西和甘肅兩省制定下發(fā)了有關(guān)渭河流域橫向生態(tài)補償機制的實施方案和指導(dǎo)意見，但是這些規(guī)范性文件的效力層級低，導(dǎo)致橫向生態(tài)補償工作目前只能局限于文件指導(dǎo)層面，難以深入實施。由于陜西和甘肅兩省在制定規(guī)范性文件時缺乏統(tǒng)一的標準，可能導(dǎo)致這些政策性文件在內(nèi)容上出現(xiàn)矛盾[23]?？偠灾斍柏巾毘雠_一部專門性的生態(tài)補償法律規(guī)范來指導(dǎo)流域橫向生態(tài)補償工作的有序開展。

2.相關(guān)法律內(nèi)容不完善

目前，有關(guān)流域橫向生態(tài)補償機制的內(nèi)容分散在多部法規(guī)之中，導(dǎo)致跨省流域構(gòu)建生態(tài)補償機制在法律適用上存在一些難題[24]。一是尚未明確界定生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵，從而導(dǎo)致在實際應(yīng)用中，生態(tài)補償容易與生態(tài)損害賠償或自然資源有償使用產(chǎn)生混淆。目前，對于這三者的聯(lián)系與區(qū)別并沒有明文規(guī)定[25]。二是現(xiàn)有法律條文并未明確流域橫向生態(tài)補償?shù)闹黧w。流域橫向生態(tài)補償?shù)膶嵤┻^程實質(zhì)上是多方主體平衡權(quán)利、義務(wù)和責任的過程。構(gòu)建流域橫向生態(tài)補償機制必須明確不同利益相關(guān)者之間的法律地位和關(guān)系，同時賦予補償主體相應(yīng)的權(quán)利，并為其設(shè)定明確的義務(wù)和責任，以確保補償機制的有效運行 [26]。三是相關(guān)條文中尚未明確磋商程序。各主體在建立跨省流域橫向生態(tài)補償機制的過程中會進行協(xié)商溝通，但并不是法律強制性規(guī)定，因而導(dǎo)致協(xié)商程序不夠規(guī)范，簽訂的合作治理協(xié)議不夠詳細以及發(fā)生糾紛后的解決機制也不夠健全，這可能會打擊參與主體的積極性[27]。四是尚未形成科學合理的考評規(guī)范體系。由于權(quán)威的法律規(guī)范制度缺位，導(dǎo)致橫向生態(tài)補償法律機制在諸多方面難以統(tǒng)一，包括補償依據(jù)、補償標準以及考核周期等要素[28]。

（二）渭河流域缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的流域管理體制

隨著我國跨省流域生態(tài)環(huán)境問題的頻發(fā)及其影響的不斷擴大，地方各級人民政府已經(jīng)意識到跨省流域生態(tài)環(huán)境治理的緊迫性和相互協(xié)作的必要性，并采取了相應(yīng)的對策。然而，在跨省流域協(xié)同治理中，權(quán)力、利益、監(jiān)管、考核等關(guān)鍵問題尚未得到充分關(guān)注與有效解決，導(dǎo)致跨省流域協(xié)同治理中矛盾頻發(fā)，增加了協(xié)同治理的成本，降低了流域治理效率 [29]。

地方各級人民政府之間合作力度不夠的主要原因是利益沖突，跨區(qū)域流域橫向生態(tài)補償機制涉及眾多利益分配問題[30]。在跨流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過程中，由于地方各級人民政府追求本地利益最大化，以及相互之間動態(tài)、復(fù)雜的關(guān)系，不可避免地產(chǎn)生了諸多利益矛盾[31]。以下游地區(qū)向上游地區(qū)提供的補償資金為例，補償資金主要來源于地方的環(huán)保專項資金，融資渠道和補償方式單一，產(chǎn)生這種問題的主要原因就是上下級以及平級政府之間缺乏有效的溝通協(xié)商合作機制，導(dǎo)致流域生態(tài)補償工作存在諸多問題。

（三）渭河流域橫向生態(tài)補償多元化模式尚未實現(xiàn)

1.補償主體責任不明

通過對試點經(jīng)驗進行總結(jié)，不難發(fā)現(xiàn)渭河流域橫向生態(tài)補償機制的構(gòu)建主要圍繞政府主導(dǎo)的模式進行 [32]。參與橫向生態(tài)補償機制構(gòu)建的主體主要為地方各級人民政府，市場化主體參與程度較低。此外，橫向生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w也是政府，由于不能有效劃分生態(tài)補償責任，導(dǎo)致各方利益主體在責任承擔方面出現(xiàn)模糊不清的問題[33]。

2.融資渠道和補償方式單一

長期以來，渭河流域橫向生態(tài)補償機制的構(gòu)建過度依賴政府的財政資金，導(dǎo)致陜西、甘肅兩省財政轉(zhuǎn)移支付壓力較大[34]。在渭河流域開展橫向生態(tài)補償試點期間，陜西省作為下游地區(qū)每年向上游地區(qū)的甘肅省輸入資金共計600萬元，與甘肅省的投入相比只是冰山一角。補償方式主要以貨幣形式為主，雖然雙方主體在簽訂橫向生態(tài)補償協(xié)議時會在協(xié)議中約定以其他方式提供資金，如共同建設(shè)生態(tài)園區(qū)、進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、提供人才支持或者是進行對口協(xié)作，但這些方式大多停留在協(xié)議層面，鮮有成功運作的實例。此外，以市場為主導(dǎo)的橫向生態(tài)補償機制并未真正發(fā)揮作用。目前，我國已經(jīng)初步建立了市場化的補償機制，如水權(quán)交易、排污權(quán)交易以及生態(tài)銀行等市場機制，但這些市場機制有待進一步推廣和實施[35]。總體來看，渭河流域目前尚未建立長效的橫向生態(tài)補償機制。

3.跨界生態(tài)補償標準體系尚未構(gòu)建

我國法律尚未明確橫向生態(tài)補償機制的相關(guān)內(nèi)容，如補償主客體之間的關(guān)系、補償標準、協(xié)商機制等內(nèi)容，導(dǎo)致流域橫向生態(tài)補償與污染賠償?shù)汝P(guān)系相混淆，特別是在涉及跨界流域的補償標準上，各方利益主體在協(xié)商過程中往往存在分歧[36]。目前，渭河流域橫向生態(tài)補償采取的是統(tǒng)一的補償標準。由于渭河流域上下游沿岸城市的經(jīng)濟發(fā)展水平并不一致，采用相同的補償標準無法體現(xiàn)各地區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況、生態(tài)保護成本以及受益程度等方面的差異性。由于渭河流域尚未建立生態(tài)補償機制管理平臺，導(dǎo)致補償關(guān)系更加復(fù)雜，難以厘清各種環(huán)境經(jīng)濟賬[37]。總體而言，渭河流域尚未構(gòu)建完善的橫向生態(tài)補償標準體系，這一現(xiàn)狀的成因復(fù)雜多樣：一是監(jiān)管不到位；二是數(shù)據(jù)來源比較復(fù)雜；三是多方主體未形成合力。雖然，陜西和甘肅兩省在渭河治理過程中設(shè)置了渭河生態(tài)區(qū)管理委員會，但其職責范圍并未覆蓋渭河流域生態(tài)補償所涉及的所有地區(qū)，也并未將渭河流域生態(tài)補償涉及的各個部門納入統(tǒng)籌考慮[38]，以至于降低了補償標準的科學性。

（四）渭河流域橫向生態(tài)補償行政監(jiān)管薄弱

1.政府監(jiān)管效率有待提升

地方政府監(jiān)管邊界以行政區(qū)域劃分，不同區(qū)塊由不同的地方政府監(jiān)管，這種監(jiān)管模式往往導(dǎo)致各方只關(guān)注自身管轄范圍內(nèi)的利益。而流域生態(tài)問題具有整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，行政區(qū)域劃分監(jiān)管責任的管理方式與流域問題的特性無法兼容，導(dǎo)致環(huán)境治理效率低下、各方監(jiān)管不到位等問題[39]26-31。

2.政府監(jiān)管能力有待提高

流域橫向生態(tài)補償問題十分復(fù)雜，涉及政府、企業(yè)、公民等多方利益主體。地方各級人民政府在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面普遍面臨專業(yè)人員匱乏的困境，削弱了政府在流域橫向生態(tài)補償中的監(jiān)管能力 [40]。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)容主要包括：污染行為監(jiān)測、企業(yè)排放標準監(jiān)測、環(huán)境突發(fā)事件監(jiān)測等。通過對生態(tài)環(huán)境進行全方位、不間斷的實時監(jiān)測，管理部門可以及時了解生態(tài)環(huán)境問題的現(xiàn)狀和動態(tài)。而全面、客觀、準確的監(jiān)測信息可以幫助政府管理部門制定正確的監(jiān)管政策，并及時采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，進而提高監(jiān)管效率。然而，由于流域治理問題涉及的主體多、領(lǐng)域廣、客體復(fù)雜，加之企業(yè)違法犯罪的動因多樣以及環(huán)境保護行為的復(fù)雜性，使得流域治理變得更加困難。因此，流域治理需要多元治理主體積極配合，綜合治理、統(tǒng)籌推進[41]。

四、渭河流域橫向生態(tài)補償法律機制之路徑優(yōu)化

改善渭河流域生態(tài)環(huán)境有利于促進黃河流域生態(tài)保護戰(zhàn)略的實施，健全流域橫向生態(tài)補償機制是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略的重要舉措之一。

（一）完善流域橫向生態(tài)補償?shù)姆杀Ｕ象w系

1.加快推進流域橫向生態(tài)補償專門立法

我國《環(huán)境保護法》對生態(tài)補償基本制度進行了規(guī)定，并提出通過財政轉(zhuǎn)移支付來促進生態(tài)補償，這有利于流域橫向生態(tài)補償機制的建立。然而，這些法律規(guī)定多為原則性條款，缺乏具體的操作細則，導(dǎo)致在實際操作中存在一定困難。因此，需要制定專門性法律來推動流域橫向生態(tài)補償機制的構(gòu)建[42]。

一方面，必須以《環(huán)境保護法》作為整個渭河流域橫向生態(tài)補償法律體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。《環(huán)境保護法》是我國生態(tài)文明保護的基本法，建議在該法中明確橫向生態(tài)補償法律機制的重要性，并對橫向生態(tài)補償?shù)闹黧w、方式以及標準等進行原則性的規(guī)定。另一方面，要將《補償條例》作為流域橫向生態(tài)補償法律體系構(gòu)建的中心。目前，《補償條例》仍處于征求意見階段，尚未正式出臺。因此，應(yīng)將《環(huán)境保護法》修訂后的內(nèi)容以及現(xiàn)階段的試點經(jīng)驗融入《補償條例》，并在《補償條例》中明確生態(tài)補償?shù)母拍?、主體以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系等內(nèi)容[43]。盡快出臺正式的法律文本，為陜西和甘肅兩省就渭河流域建立跨省橫向生態(tài)補償機制提供保障。此外，為進一步完善實體法和程序法的對接，建議由生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合其他部門共同制定《流域橫向生態(tài)補償機制實施辦法》。細化橫向生態(tài)補償機制實施細則，對多方利益主體的參與程序、協(xié)商機制、監(jiān)督機制以及權(quán)利救濟等方面進行詳細規(guī)定，促進流域橫向生態(tài)補償機制高效運行[44]。

2.制定渭河流域省際橫向生態(tài)補償具體辦法

目前，陜西和甘肅兩省已經(jīng)在渭河流域開展了橫向生態(tài)補償試點工作，在此基礎(chǔ)上積累了大量經(jīng)驗。下一步應(yīng)當將積累的成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的法規(guī)政策，針對渭河流域自身特點，因地制宜進行橫向生態(tài)補償機制的立法工作，為流域橫向生態(tài)補償政策的實施提供法律保障。

陜西和甘肅兩省可以參考已經(jīng)頒布的地方性法規(guī)或規(guī)章，如《廣州市生態(tài)保護補償辦法（試行）》《南京市生態(tài)保護補償辦法》等，從渭河流域?qū)嶋H情況出發(fā)，制定專門適用于本省的生態(tài)補償法規(guī)或規(guī)章。此法規(guī)或規(guī)章要以專章的形式對渭河流域橫向生態(tài)補償機制的各項內(nèi)容進行規(guī)定，明確陜西和甘肅兩省在渭河流域交界處的責任主體地位以及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，建立矛盾糾紛協(xié)調(diào)解決機制等。此外，渭河沿岸六市一區(qū)可根據(jù)自身城市的實際情況制定規(guī)范性文件，從而保證本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)補償機制得以有效實施，為渭河流域市、縣、鄉(xiāng)三級橫向生態(tài)補償工作的開展提供法律保障[45]。

（二）建立地方各級人民政府之間的利益共享與深度合作機制

在跨省流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，地方各級人民政府作為利益共同體與命運共同體，有著共同的利益訴求。在流域橫向生態(tài)補償機制中，各方利益的協(xié)調(diào)是重中之重，所以應(yīng)以“共擔生態(tài)環(huán)境風險，共享生態(tài)環(huán)境利益”為基礎(chǔ)，采取行之有效的對策，推動流域間生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理利益的融合[46]。

一是建立地方各級人民政府之間的財政合作機制。財政資金支持與保障對于生態(tài)治理具有不可或缺的作用，要建立政府之間的利益共享機制，就要從財政合作入手，財政預(yù)算制度決定著財政資金支出規(guī)模，是流域橫向生態(tài)補償財政合作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[47]。二是加強上下游流域政府之間的深度合作[48]。陜西和甘肅兩省在《框架協(xié)議》中約定以水質(zhì)水量為考核標準，若甘肅省內(nèi)的水質(zhì)和水量達標，陜西省則向甘肅省提供生態(tài)補償資金。當前的補償手段多以經(jīng)濟補償為主，缺少行業(yè)合作、政策優(yōu)惠、人才支持等手段。單一的補償手段不能有效協(xié)調(diào)渭河沿岸地區(qū)的利益矛盾。建議通過產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、培育人才等方式加強上下游政府之間的深度合作，強化渭河流域綜合治理。

（三）實現(xiàn)流域橫向生態(tài)補償模式多元化

1.完善補償責任的劃分方式

不同的補償主體在承擔補償責任時具有差異性，依據(jù)“共同但有區(qū)別”這一國際環(huán)境法責任原則，建議在確定流域橫向生態(tài)補償責任時采取區(qū)分責任承擔的方式。雖然政府、市場、社會組織這三類主體擁有相同的生態(tài)補償目標，但在某些目標上仍存在差異，例如利益追求和支付意愿。因此，需要按層次來分配生態(tài)補償責任。在“受益者補償原則”的基礎(chǔ)上，設(shè)計三元主體承擔補償責任的方式，根據(jù)不同主體最終獲得的利益以及承擔責任的能力，確定補償主體之間責任承擔的比例[49]。

2.拓寬生態(tài)補償?shù)娜谫Y渠道與補償方式

目前，陜西和甘肅兩省針對渭河流域主要采用轉(zhuǎn)移支付、財政補貼等方式進行補償[50]。然而，僅靠政府資金是遠遠不夠的，還需充分運用共建生態(tài)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培養(yǎng)等補償方式改善渭河流域的生態(tài)環(huán)境。具體而言，要構(gòu)建一個在政府指導(dǎo)下，市場和社會組織共同參與的生態(tài)補償投資融資機制。一是加強陜西和甘肅兩省的生態(tài)補償技術(shù)聯(lián)合研究。渭河流域沿岸六市一區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平上具有較大差異，位于渭河上游地區(qū)的甘肅省兩市與位于下游地區(qū)的陜西省四市一區(qū)相比，生態(tài)環(huán)境更加脆弱且經(jīng)濟和科技水平相對落后。因此，有必要加強渭河沿岸六市一區(qū)之間的技術(shù)聯(lián)合研發(fā)，從而不斷提高渭河流域生態(tài)保護技術(shù)水平。二是共同打造綠色產(chǎn)業(yè)鏈。通過設(shè)立綠色基金、拓寬融資渠道以及規(guī)范政府與社會資本合作等方式，推動市場加大對渭河流域綠色產(chǎn)業(yè)的整體管理和投入力度。將財政補貼與產(chǎn)業(yè)扶持、專項扶持、人才扶持相結(jié)合，形成實物、技術(shù)以及智力相融合的生態(tài)補償方式。三是切實推進市場化生態(tài)補償。鼓勵渭河流域沿岸六市一區(qū)進行市場化生態(tài)補償路徑的探索，如水權(quán)交易、排污權(quán)交易、生態(tài)銀行以及碳排放權(quán)交易等，構(gòu)建渭河流域生態(tài)補償專項基金[51]。

3.建立差別化的跨界生態(tài)補償標準體系

由于渭河流域沿岸城市經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，若適用統(tǒng)一的生態(tài)補償標準將會帶來一定的難題[52]。因此，建議在現(xiàn)有的生態(tài)補償標準基礎(chǔ)上，建立差別化的跨省生態(tài)補償標準體系。補償標準的計算可以參照以下方式進行：一是以上游區(qū)域為達到環(huán)境生態(tài)質(zhì)量標準所做的努力，即直接投入為測算依據(jù)；二是為進一步提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，以加大對新建環(huán)保設(shè)施、節(jié)水設(shè)施和新建綜合項目的間接性投入為另一測算依據(jù)；三是結(jié)合渭河流域沿岸各市縣的環(huán)境壓力，根據(jù)需求進行協(xié)商，使差異化的標準補償體系更具有靈活性[53]。此外，建議建立統(tǒng)一共享的生態(tài)補償大數(shù)據(jù)平臺，為實施渭河流域生態(tài)補償提供數(shù)據(jù)支撐，進而提高補償標準的科學性。

（四）健全流域橫向生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管體制

1.強化政府監(jiān)管協(xié)同效應(yīng)

針對政府監(jiān)管機制銜接不暢的問題，需要推動完善渭河流域各部門協(xié)調(diào)運作監(jiān)管機制[54]。建議對當前流域內(nèi)橫向生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管體制和組織結(jié)構(gòu)進行改革，黨中央、國務(wù)院對渭河流域橫向生態(tài)補償管理工作實施統(tǒng)一決策與指揮，明確各級人民政府的具體任務(wù)和目標。此外，應(yīng)以“協(xié)同治理”為出發(fā)點，加強政府不同職能部門間的監(jiān)督與合作[55]。具體而言，渭河流域上下游地區(qū)要建立聯(lián)防聯(lián)控機制，打破以往按照行政區(qū)域劃分管理責任的格局?？梢越梃b陜西省與其他地區(qū)已經(jīng)建立的聯(lián)防聯(lián)控機制，如《嘉陵江流域跨界水污染防治聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議》《甘肅靈臺陜西長武兩縣跨界河流（黑河）水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議》《甘肅靈臺陜西長武兩縣跨界河流（達溪河）水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議》等，進一步提升流域橫向生態(tài)補償?shù)墓ぷ髻|(zhì)效。

2.提高政府監(jiān)管能力

由于流域生態(tài)問題的復(fù)雜性，有必要運用科學技術(shù)手段來解決相關(guān)問題[56]。針對流域橫向生態(tài)補償監(jiān)管方面存在的問題，利用新數(shù)字技術(shù)和現(xiàn)代高科技設(shè)備等創(chuàng)新應(yīng)用至關(guān)重要。例如，在線監(jiān)測、監(jiān)控等非現(xiàn)場執(zhí)法手段已經(jīng)被廣泛應(yīng)用。同時，建議建立流域環(huán)境執(zhí)法智能監(jiān)管模式，以便更好地對流域的生態(tài)環(huán)境進行管理和監(jiān)測。此外，在流域環(huán)境應(yīng)急支撐保障方面，需要加強相關(guān)的技術(shù)支持，以便快速、有效地應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境事件。

除了技術(shù)手段外，還需要提高地方政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管專業(yè)人員的素質(zhì)和能力[57]。一方面，通過加強相關(guān)人員的培訓(xùn)，增強其對流域環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)的認識與把握；另一方面，強化環(huán)境保護工作人員的實踐能力，提升其專業(yè)技能，從而推動流域環(huán)境保護工作的順利進行。

五、結(jié)語

社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展離不開高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境保護[58]。構(gòu)建跨省流域橫向生態(tài)補償機制，是對“綠水青山就是金山銀山”理念的踐行，也是保護渭河流域生態(tài)環(huán)境、推動渭河沿岸六市一區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。從流域橫向生態(tài)補償機制的概念內(nèi)涵和理論基礎(chǔ)入手，概述目前渭河流域生態(tài)補償實踐取得的成效，并歸納梳理國家和地方層面制定的流域橫向生態(tài)補償相關(guān)法律文件，在此基礎(chǔ)上探討分析當前渭河流域橫向生態(tài)補償機制在構(gòu)建過程中存在的問題，進而在專門立法、協(xié)商機制、補償模式以及監(jiān)管方式四個層面提出完善建議，以期推動渭河流域多元化橫向生態(tài)補償法律機制建設(shè)。

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Issues and Thoughts on the Trans-provincial Basin

Horizontal Ecological Compensation

DONG Yi， LIU Zhi， HUANG Jiawei

（School of Humanities and Social Science， Chang’an University， Xi’an 710064， China）

Abstract：

With the increasing awareness of ecological environment protection， the horizontal ecological compensation mechanism has been introduced into watershed management as an effective means. Take the Weihe River basin as an example， as the largest tributary of the Yellow River Basin， the Weihe River not only plays an important role in the economic and social development of the western region， but also affects the ecological environment of the Yellow River Basin. At present， Shaanxi and Gansu provinces have actively invested in the construction process of the horizontal ecological compensation mechanism in the Weihe River Basin. However， in practice， there are four major problems： insufficient legislative supply， insufficient compensation cooperation， unrealized diversified compensation models， and weak supervision. Based on this， starting from four dimensions： improving the legal protection system， strengthening the synergistic effect between compensation subjects， constructing diversified compensation models， and improving the regulatory system， a new model of horizontal ecological compensation in the Weihe River Basin is constructed to promote green and high-quality development in the region.

Key words：

trans-provincial basin; Weihe River basin; horizontal ecological compensation; collaborative governance

（編輯：孫樹勛）