趙晨　張翔

〔摘要〕條塊關系作為中國縱向府際關系中基本的結構性安排和市域社會治理的基礎性課題，治理的關鍵不是消除，而是對條塊分割的適度糾偏。通過對開封市市域“一中心四平臺”運行機制的觀察，發(fā)現(xiàn)數(shù)字平臺通過搭建縱向“五層貫通”的治理格局和橫向多網(wǎng)、多部門、多主體協(xié)同的組織結構，輔之以“限時督辦”的考核機制，實現(xiàn)了“一個端口入，一個端口出”的閉環(huán)工作流程，能夠有效協(xié)調(diào)條塊關系，改善權責不清和責任推諉問題。其內(nèi)在運行機制可歸納為通過政治賦權重塑條塊關系的權威要素，借助于協(xié)商確權完成重塑條塊關系的前提條件，將彈性空間作為平臺重塑條塊關系的核心價值，通過技術賦能降低條塊協(xié)同的制度成本，將構建完備的督辦制度作為平臺協(xié)同條塊的保障機制。相較于已有研究，本文將數(shù)字技術對條塊的整合作用從“工具價值”擴展至“參與主體”，跳出“非條即塊”的傳統(tǒng)思路，從而開辟出一條技術賦能條塊關系整合的研究新路徑。

〔關鍵詞〕條塊關系；數(shù)字治理； 組織結構；政府職責體系；協(xié)同治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）03-0102-11

一、問題的提出

黨的二十大報告提出：“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力。”^〔1〕在推動轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府職責體系和組織結構的過程中，顯然無法繞開條塊關系這一中國縱向府際關系中的基本結構性問題^〔2〕。近年來，為了不斷優(yōu)化政府職責體系和組織結構，發(fā)揮條塊協(xié)同的治理合力，實踐中涌現(xiàn)了很多體制機制創(chuàng)新的鮮活案例。例如，通過增設領導小組等臨時性機構協(xié)調(diào)條塊關系^〔3〕；借助運動式治理的形式推動條塊聯(lián)動、提升資源動員能力^〔4〕；通過賦予街鎮(zhèn)“吹哨”的權力，增強基層調(diào)動區(qū)縣職能部門參與基層治理的能力^〔5〕，等等?？傮w而言，雖然這些治理創(chuàng)新的發(fā)生機制有所不同，但其背后的邏輯是一致的，即根據(jù)治理場景的現(xiàn)實需要，在“條”或“塊”之間進行權力調(diào)整或整合的非常規(guī)性運行機制。

需要正視的是，世界百年未有之大變局正在加速演進，在充滿不確定性的風險社會下，社會治理場景是多變的、復雜的，這決定了社會治理需要從應急性、臨時性的非常規(guī)治理機制轉(zhuǎn)變成更具適變性、靈活性的常規(guī)治理機制。在轉(zhuǎn)變的過程中，除了常規(guī)的機制創(chuàng)新外，數(shù)字技術革命或?qū)⒊蔀橥苿踊鶎又卫碜兏锏闹匾α?，甚至為組織結構的再造提供一種新的思路。目前，雖然學界對“數(shù)字治理”“數(shù)字賦能”等議題已經(jīng)給予了大量的關注，基本集中于數(shù)字技術在提升政府組織治理效率^〔6〕、拓寬治理邊界^〔7〕、重塑治理流程^〔8〕方面，但在“政府”概念的處理上較為籠統(tǒng)，基本是把“政府組織”作為一個整體來解釋。然而，政府組織結構并不是“鐵板一塊”，而是由按照行政層級設置的“塊塊”與按照職能分工的“條條”共同組成的，并且“條條”“塊塊”是按照不同的治理邏輯運行的。這里的問題是，伴隨著數(shù)字技術在社會治理領域的不斷創(chuàng)新應用，是否能在保持原有組織結構相對穩(wěn)定的前提下彌合條塊分割現(xiàn)象？其具體的實現(xiàn)機制是什么？又會對推動基層治理現(xiàn)代化產(chǎn)生哪些深刻的影響？回答這些問題，對于持續(xù)推動政府職責體系和組織結構的優(yōu)化，以及豐富關于數(shù)字時代社會治理范式轉(zhuǎn)變的討論，都具有重要的意義。

二、數(shù)字技術推動條塊協(xié)同的必要性與可能性

在基層治理實踐中，條塊間的分工協(xié)作本是共同責任驅(qū)使下的應然選擇。首先，“條”和“塊”因業(yè)務分工不同需要協(xié)同合作。在區(qū)縣層級事實上演變?yōu)椤肮苷恼钡谋尘跋?sup>〔9^〕，“條條”的主要職能是出臺指導性意見和進行政策設計，但多數(shù)事項的真正落實則要依靠“塊”，即基層政府的落實，因而“條”需要塊的配合。同時，“塊塊”在執(zhí)行過程中也需要爭取上級的關注和資源支持，因此也需要通過做好工作來換取“條條”的支持。

其次，基層治理的復雜性、突發(fā)性、綜合性需要條塊間的密切配合。基層政府作為“塊塊”，規(guī)模雖小，級別雖低，但其治理范圍卻幾乎“面面俱到”。然而受制于資源約束，力量、信息和專業(yè)知識的有限性，以及權限的限制，通常難以憑借一己之力有效履職，需要借助“條條”賦能解決問題。

最后，條塊因競爭而主動采取合作。上級政府的注意力、資源和職位是稀缺的，為了競爭稀缺的資源，“條條”也會主動選擇條件好、關系好和容易出成績的“塊塊”合作。同樣道理，為提升業(yè)績，“塊塊”也會選擇資源豐富的上級職能部門進行業(yè)務交流、建立緊密合作關系^〔10〕。

盡管理想狀態(tài)下條與塊應當相互嵌入、互相支撐^〔11〕，但在復雜的基層治理實踐中，條塊矛盾在基層表現(xiàn)仍然比較突出。一是治理碎片化。基于“條條”與“塊塊”管理本位的矛盾，會造成在某些公共事務的管理上相互推諉、扯皮^〔12〕。二是回應的低效性。由于同級政府的職能部門“條條”之間行政級別相同，并不具有命令—服從關系，造成職能部門間資源處于分散狀態(tài)，難以形成資源的優(yōu)化組合^〔13〕。而且，下級“塊塊”與上級“條條”也屬于同級別的行政單位，造成屬地責任的“塊塊”向上協(xié)同同級別“條條”比較困難。 三是科層組織的僵硬化。在科層制下，權力的運行邏輯是自上而下，因此上級部門在制定政策過程中通常存在信息不對稱，在缺少執(zhí)行主體“塊塊”參與下制定出來的政策很有可能存在質(zhì)量不高、執(zhí)行效果不好的情況。四是“職責錯位”。一些條條部門將本屬于自己部門的工作和責任交給基層，自己進行“督查化”指揮，把自己從工作的合作者轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎庸ぷ鞯谋O(jiān)督者，逐漸成為基層政府的上級考核部門^〔14〕，而基層政府幾乎不存在政策議價空間，被動無條件執(zhí)行，自身的職能被碎片化，造成基層治理能力不足。

新中國成立以來，條塊關系已經(jīng)進行了多輪次的改革和調(diào)整，但條塊矛盾和分割等問題始終存在，甚至一定程度上形成了鐘擺式的拉鋸過程，出現(xiàn)了所謂“一放就亂，一亂就收”的循環(huán)和困局。黨的十八大以來，隨著黨中央多次強調(diào)推動治理重心向基層下移，并連續(xù)做出重要部署①，各地開始實質(zhì)性地推動治理中心下移，希望緩解基層權責失衡的問題。然而在實踐中，很多地方只是單純將事權和責任向基層下壓，而財權和資源仍停留在上級政府尤其是條線職能部門手中，反而加劇了基層治理中的條塊矛盾，使得基層面臨“有限資源，全面責任”的行動悖論，掣肘了基層治理效能發(fā)揮。

與改革實踐相對應，國內(nèi)學界圍繞條塊關系問題進行了大量且卓有成效的研究。歸納而言，當前有關基層條塊關系及其整合路徑的研究主要有三種典型的視角。一是宏觀的制度架構層面，特別是從中國特色的黨政體制的視角去審視條塊關系整合問題。比如，景躍進認為，“黨政體制”是理解中國國家治理的關鍵詞，以共產(chǎn)黨為核心的政權組織結構，可以實現(xiàn)對政府部門資源的重組，一定程度克服條塊分割問題^〔15〕。二是捋順機制的視角審視條塊關系的協(xié)調(diào)整合問題，這也是近年來相關研究的主流切口。例如，前文提到的領導小組制、項目制、“吹哨報到”等，既是實踐創(chuàng)新的代表，也受到了學界的廣泛關注。三是有部分學者關注到了數(shù)字技術在條塊協(xié)同方面的功能和作用，但相關研究不僅數(shù)量較少且缺乏對內(nèi)在運行機制的系統(tǒng)歸納。例如，彭勃、劉旭以一個鎮(zhèn)級城運中心的數(shù)字化平臺運行為研究對象，探討了數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下基層條塊統(tǒng)合的工作路徑^〔16〕。陳天祥以廣州越秀區(qū)數(shù)字政府實踐為案例，指出數(shù)字技術通過對政府的“結構嵌入”和“關系嵌入”，在一定程度上改變政府內(nèi)部結構以及政府與社會間權力、規(guī)則和信息等結構要素，優(yōu)化了科層運行機制，有助于打破條塊分割，提高基層治理的回應力^〔17〕。

上述研究對于理順條塊關系、整合條塊資源、凝聚治理合力，顯然具有重要的參考價值。但是，已有研究關于技術對條塊的整合仍然囿于“塊塊對條條的整合”或“條條對塊塊的整合”的調(diào)整權力分配的傳統(tǒng)路徑。鑒于此，本文將把技術作為“工具價值”的研究視角擴大到“參與主體”的視角，跳出“非條即塊”的研究思路。具體來看，隨著數(shù)字技術的全方位滲透，勢必會推進政府的組織結構與運行過程的變革，其中在條與塊關系平衡方面會帶來何種影響，同以往機制創(chuàng)新又會存在哪些不同，能否從臨時性、不穩(wěn)定的機制創(chuàng)新走向制度化的機制創(chuàng)新，這是本文討論的重點。

為了完成上述研究目標，本文選取了河南省開封市市域社會治理“一中心四平臺”實踐運行作為觀察對象。之所以把研究對象定位在市域?qū)用?，理由有三個：一是2015年修改立法法后，賦予所有設區(qū)的地級市地方立法權，這就為數(shù)字治理能夠推進條塊關系制度化發(fā)展提供政策依據(jù)；二是數(shù)字治理必然要依托數(shù)字技術和數(shù)字平臺，從數(shù)字平臺實踐的角度看，地級市因在資金、人才和規(guī)模方面的優(yōu)勢，成為數(shù)字技術平臺創(chuàng)新的最主要的載體；三是在城市化進程之下，我國縣的數(shù)量由改革開放前的穩(wěn)定狀態(tài)進入明顯減少的時期，城市的數(shù)目在不斷增加，這既是經(jīng)濟繁榮、社會進步的重要標志，也是治理重心轉(zhuǎn)移的一種趨勢，因此以市域數(shù)字平臺的社會治理作為觀察對象更具現(xiàn)實意義。研究方法方面，本文作者在2022年11月和2023年6月兩次與開封市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級城市綜合指揮中心進行了專題座談，并與市級綜合指揮中心負責人進行了兩輪深度訪談。文中所涉及經(jīng)驗材料，如無專門指出，則均來自于田野調(diào)查。

三、案例呈現(xiàn)：數(shù)字平臺重塑條塊關系的運行機制

開封，簡稱“汴”，古稱汴京。地處華中地區(qū)，位于黃河中下游平原東部，地處河南省中東部、西與省會鄭州毗鄰，東與商丘市相連，南接許昌市和周口市，北依黃河。截至2022年，全市共下轄6區(qū)，4縣，面積共6118平方公里，共77個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，38個街道、2027個村委會，437個社區(qū)居民委員會，全市常住人口為469.4萬人^〔18〕。近年來，隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，社會結構經(jīng)歷了深刻的變化，民眾的利益訴求變得日益多樣化。開封市在城市社會治理方面遭遇了若干新的問題與挑戰(zhàn)。一方面，事務管理的碎片化成為一個顯著問題。這主要是因為各部門之間信息整合程度不足以及協(xié)調(diào)機制不暢，導致基層治理在面對治理難題時缺乏及時和有效的響應能力。另一方面，城市社會的開放性、流動性和復雜性，使得傳統(tǒng)的、界限明確的區(qū)街管理體制不再能有效承擔基層社會治理的重任。這要求在更廣闊的治理單元和空間范圍內(nèi)，重構基層社會治理體系，形成新的基層社會治理格局。恰逢此時，數(shù)字化治理方式的創(chuàng)新與應用正在興起，黨的十八屆五中全會公報提出“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，這為開封市將市域作為基層社會治理的支點，推進數(shù)字化治理提供了客觀條件。

2019年以來，經(jīng)黨中央批準，中央政法委著力推進市域社會治理現(xiàn)代化，并組織開展全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作，開封市成功入選市域社會治理第一批全國試點城市，這為“開封市平安建設促進中心（一中心四平臺）”的推進與創(chuàng)新，創(chuàng)造了良好的政策契機。

（一）縱向：“五層貫通”的治理格局

開封“一中心四平臺”的基本組織架構在縱向上貫通五個層級，由高向低依次是：市級綜合指揮中心，縣（區(qū)）綜合指揮中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合指揮室，鄉(xiāng)村（社區(qū)）研判室，網(wǎng)格長+網(wǎng)格員共五個層級。五級平臺縱向流轉(zhuǎn)過程如下。每個網(wǎng)格的全科網(wǎng)格員（專職網(wǎng)格員）是網(wǎng)格內(nèi)各類事項信息的搜集者和發(fā)起單元，發(fā)現(xiàn)問題后上報網(wǎng)格長，能解決的問題即刻解決。網(wǎng)格內(nèi)解決不了升級為二級事件，通過指揮系統(tǒng)上報至村（社）研判室，由村社處置。經(jīng)研判，村社確實無法解決，再上報至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）綜合指揮室，事件也就自動生成為“三級事件”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）指揮室將三級事件分派到本級對應的職能科室、站所進行處置。需要縣（區(qū)）層面處理的四級事件，則上報給縣（區(qū)）綜合指揮中心，通過系統(tǒng)自動分派或指揮中心研判后，分派到縣（區(qū)）對應職能部門進行處置。同理，五級事件由縣（區(qū)）綜合指揮中心將事件上報給市綜合指揮中心，由中心分派到市級對應職能部門調(diào)處、解決。當事件處置完成后，系統(tǒng)向網(wǎng)格長及時反饋結果，由網(wǎng)格長確認解決結果，決定是否關閉系統(tǒng)。在縱向上，從網(wǎng)格員到市級平臺，通過五層平臺打通自下而上的信息傳遞通道，實現(xiàn)基層治理信息雙向流動、雙向交辦的回應渠道。

（二）橫向：多網(wǎng)、多部門、多主體協(xié)同的組織結構

開封市級綜合指揮中心搭建了跨層級、跨部門的“智慧開封”網(wǎng)絡大數(shù)據(jù)平臺，集成聯(lián)通了各單位橫向、市縣街道縱向的數(shù)據(jù)資源，建立了信息共享、數(shù)據(jù)同步、業(yè)務協(xié)同的信息通道，為開展跨部門共享協(xié)同業(yè)務提供有力支撐。

第一，綜合指揮中心作為社會治理一線的“總指揮”，肩負著協(xié)調(diào)四個平臺內(nèi)條塊管理力量以處置各類事項的重任。為了更有效地進行基層社會治理，綜合指揮中心將相關事務精細劃分為“56+N”大類，共計“314+N”種具體事項，這些事項分別隸屬于四個不同的平臺?！八膫€平臺”分別是統(tǒng)籌黨建、宣傳、公安、司法、應急、信訪等部門力量的綜合治理平臺，統(tǒng)籌城管、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、生態(tài)保護等部門力量的執(zhí)法監(jiān)管平臺，統(tǒng)籌政務服務、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、民政救助等部門力量的便民服務平臺，統(tǒng)籌紀檢監(jiān)察、人大、政協(xié)、媒體、群眾等監(jiān)督力量的綜合監(jiān)督平臺?！八膫€平臺”基于整體治理的理念，通過運用矩陣式的組織模式，將鄉(xiāng)（辦）和垂直職能部門相關治理職能進行整合。

第二，初步打通多網(wǎng)絡數(shù)據(jù)，推進系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)共享。截至目前，開封綜合指揮中心已接入云視訊、城市地理信息、雪亮工程、政務數(shù)據(jù)資源共享交換等4個基礎應用系統(tǒng)。另外，還接入了高分衛(wèi)星監(jiān)管、藍天衛(wèi)士、城市防汛、氣象預警、扶貧管理等15個城市運管相關應用系統(tǒng)，初步把涉及社會治理的多網(wǎng)數(shù)據(jù)進行融合。包括數(shù)據(jù)服務網(wǎng)、社會綜治網(wǎng)、應急管理網(wǎng)、數(shù)字城管網(wǎng)、紀檢監(jiān)察網(wǎng)等，共涉及全市106個部門、單位。

（三）“一個端口入，一個端口出”的閉環(huán)工作流程

開封全域以人、地、物、單位、組織等基本要素，按照全域覆蓋、無縫銜接、不交叉重疊、屬地邊界的原則，將全域共劃分5811個網(wǎng)格進行管理。網(wǎng)格大小與管理力量相匹配，每個網(wǎng)格按照“1+1+1+N”的模式配置（即每個網(wǎng)格配一個網(wǎng)格長+一個網(wǎng)格指導員+一個全科網(wǎng)格員+N個兼職網(wǎng)格員和志愿者）。每個網(wǎng)格的全科網(wǎng)格員通過“網(wǎng)格通APP”系統(tǒng)上報基層網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)的問題，除此以外，群眾可以通過公示的網(wǎng)格電話向網(wǎng)格員反映問題，還可以通過“開封+APP”的“汴民橋”直接上報需要解決的問題。當問題自下而上按照不同層級職權流轉(zhuǎn)、處理完畢后，平臺系統(tǒng)會向上報信息的網(wǎng)格員和群眾反饋處理結果，實現(xiàn)基層治理信息“一個端口入，一個端口出”。網(wǎng)格員對一線情況最為了解，也是事件發(fā)起者，所以被賦予關閉該事項處理系統(tǒng)的“權力”，從事件上報到關閉事件處理系統(tǒng)，形成整個事項的閉環(huán)處理?！白屄犚娕诼暤娜藖頉Q策”，成為個閉環(huán)處置的關鍵，形成了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、反饋問題、終結問題的完整的工作閉環(huán)系統(tǒng)。

（四）“限時督辦”的考核機制

各縣區(qū)為了確保各類事件高效處理，推行“限時督辦”制度。平臺按照五級事件解決的難易程度，確定“135710”事件辦結時間節(jié)點。即一級事件辦結期限是1天，二級事件為3天，三級事件為5天，四級事件為7天，五級事件為10天。當然由于有些基層治理問題可能涉及多個職能部門，比如一座橋因使用年限需要重新整修，可能涉及住建、規(guī)劃、國土等多個部門，所以解決起來并不容易，因此遇到特殊情況，可以向市級平臺遞交延期申請，最長可以延長至15天。為確保“件件有著落，事事有回音”，數(shù)字平臺會按照設定規(guī)則推行“雙色燈”督辦制度，在距離規(guī)定時限還剩一天時，待處理事件的系統(tǒng)會自動跳轉(zhuǎn)為“黃燈”，即催辦狀態(tài)，提醒事件受理部門該事件即將超期，需要及時辦理；如果規(guī)定時限到期，尚未辦結，系統(tǒng)狀態(tài)會自動調(diào)整為“紅燈”，即超期狀態(tài)，超期未辦事件將自動流轉(zhuǎn)至縣（區(qū)）級或市級督察局，由督察局對該事件的受理部門進行限時督辦。如超期督辦件仍未按照督察局設定時限辦結，則事件自動流轉(zhuǎn)至本級紀委監(jiān)察委，由紀委監(jiān)察委對事件受理部門或責任人依紀依規(guī)進行問責處理。

四、超越條塊：數(shù)字平臺整合條塊的內(nèi)在機制

從開封市“一中心四平臺”的運行流程看，數(shù)字技術推動條塊整合的背后有一系列保障機制來維護技術有效性的發(fā)揮。

（一）政治賦權：平臺重塑條塊關系的權威要素

開封市域社會治理的“一中心四平臺”隸屬于中國共產(chǎn)黨開封市委政法委，是市委政法委下屬的二級實體機構，屬于財政全供的正處（縣）級事業(yè)單位。該中心的職能旨在為開封全域的社會治理提供直接服務，具備在社會治理相關事務上發(fā)現(xiàn)問題、下發(fā)指令與執(zhí)行監(jiān)督的權力。在縣區(qū)層面，各平安建設促進中心（龍亭區(qū)除外）均受縣區(qū)委政法委領導，同樣為財政全額供給的正科級單位，亦具備發(fā)現(xiàn)問題和下發(fā)指令的權力。

權力結構方面，市委政法委作為“一中心四平臺”的上級管理機構，擁有通過制定考核機制和組織督查等方式施加影響的權力。此舉旨在通過考核激勵機制引導各相關單位協(xié)同配合，確保黨委的決策和部署得到有效落實。同時，“一中心四平臺”也處于開封市基層社會治理工作領導小組的直接領導之下，采用由市委書記和市長共同擔任組長的雙重領導機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市域內(nèi)各部門資源的整合。這一體制是“一中心四平臺”能夠超越常規(guī)條塊限制，擺脫傳統(tǒng)科層官僚體系約束，從而成為一支獨立力量并順利執(zhí)行任務的政治基礎。

“一中心四平臺”與領導小組、“吹哨報到”等工作機制相比，相同之處在于都需要借助黨政權威向下施加政治壓力，將與“特定事項”整治有關的職能部門和層級政府納入其內(nèi)部。但同時也存在很大的不同。首先，機構設置目標不同。領導小組、運動型治理等機制基本屬于條塊協(xié)調(diào)的臨時性組織，針對某一特定事項實施；而“一中心四平臺”是在大數(shù)據(jù)信息技術加持下設立的組織機構，不屬于臨時性組織，屬于常態(tài)化治理機構。其次，運行邏輯不同。領導小組、“吹哨報到”等治理模式背后的運行邏輯是一致的，即強化“塊”對“條”的統(tǒng)籌能力，或是加強“條”對“塊”的統(tǒng)領，始終在條塊之間進行調(diào)整。“一中心四平臺”模式則是通過政治賦權給第三方平臺，把相關的職能部門和層級政府納入平臺治理業(yè)務。相比而言這種模式的優(yōu)勢在于有利于維系條塊之間的均衡，因為任何制度授權后都會產(chǎn)生一定的慣性，一旦“塊”或“條”被賦予統(tǒng)籌另一方的權力后，就可能面臨權力被“濫用”或“異化”的風險，就需要制定更多的制度來進行“糾偏”，增加制度運行成本。

（二）協(xié)商確權：平臺重塑條塊關系的前提條件

明確各級政府部門條塊權力與責任，是各地數(shù)字治理經(jīng)驗的共有特征。在市域社會治理工作職權確定前，由市級平安建設促進中心作為召集人召開全市各個部門、各層級政府聯(lián)席會議，在充分征求條、塊各部門意見的基礎上，于2021年3月1日出臺了《開封市域社會治理“一中心四平臺”工作標準化手冊（試行）》?！稑藴驶謨浴钒咽杏蛏鐣卫砩婕皢栴}分成“56+N”大類，“314+N”小項，盡可能做到把每一項工作任務分解至最小的“顆?！?，在分工精細化的基礎上明確部門間、各級政府間的職責權限。例如《標準化手冊》把“社會綜合治理”相關事項劃分為14類，包括：黨建工作、宣傳工作、婦聯(lián)工作、團委工作、工會工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、社團工作、維穩(wěn)工作、信訪工作、矛盾糾紛、特殊人群、社會治安、國家安全、防范邪教，又把每一類事項分解成若干小項，確權到各個責任單位（部門）的職責。此外，《工作標準化手冊》按照事件解決難易程度劃分為五個等級（小、一般、重要、重大、特別重大），不同層級政府根據(jù)職權負責解決不同等級的事件。這樣，上報的問題件就可以根據(jù)不同的類別和職責權限逐級上報解決，一定程度上化解了職責同構治理模式下各級政府共同管理一件事情但又都沒有管好的矛盾，促使各級政府能夠各司其職，也規(guī)避了中間層級政府不作為或轉(zhuǎn)嫁責任的現(xiàn)象，更好地促進各級政府的權責一致。

“一中心四平臺”的職責確權與“清單制度”相比主要有三點不同。首先，無論是“權力清單”還是“責任清單”基本都是由政府主導或黨委推動，從省到地市和縣級，自上而下，層層推進。而數(shù)據(jù)平臺不是“自上而下”的實施邏輯，而是提供了一個“條條”與“塊塊”雙方平等的對話空間。而且，既然“條塊確權”不是由“條”或“塊”的任何一方發(fā)起或主導，因而也就避免了“發(fā)起者”占據(jù)先天優(yōu)勢的可能性，所有的治理事項的權責劃分是由條塊通過平等協(xié)商、共同制定的具體規(guī)則方式來進行，一定程度減少了因權責不清或協(xié)商不足而引起的部門間摩擦成本。其次，平臺改變了權力運作方向?？茖又七壿嬛鲗碌幕鶎又卫砣匀痪哂袡嗔Φ燃壔卣?，主要依托等級化的權力結構，運用“自上而下”單向度權力運作方式，建立層級傳遞的命令——控制體系，下級組織被排除在決策之外^〔19〕。而數(shù)字社會中的權力出現(xiàn)分散和轉(zhuǎn)移^〔20〕，基層網(wǎng)格員的“信息上報權+關閉事件權”，就構成了“自下而上”信息與權力的流動，形成雙向的“交辦—反饋”通道。最后，平臺改變了權力整合模式。傳統(tǒng)的條塊關系的協(xié)調(diào)，權力在條與塊之間進行動態(tài)調(diào)整，保持適度平衡。數(shù)字平臺參與的條塊整合，就把條塊內(nèi)部關系轉(zhuǎn)化為條塊系統(tǒng)與外部平臺的關系，借此召集“條條”部門參與“塊塊”治理實踐，當外部問題的復雜性和數(shù)量超出基層一線的承受能力時，就可以向上交轉(zhuǎn)上級指揮中心，由上級協(xié)調(diào)該級職能部門協(xié)助解決，化解基層一線（鄉(xiāng)辦）看得見的管不著，同時又“無限兜底”的悖論。

（三）彈性空間：平臺重塑條塊關系的核心價值

風險時代下城市基層社會的不確定性和風險性呈現(xiàn)加劇態(tài)勢，過去在常態(tài)治理下行之有效的傳統(tǒng)科層制可能由于信息或者事件的高速更迭而產(chǎn)生了制度惰性，在應對各類突發(fā)問題時變得蒼白無力?，F(xiàn)存基層治理結構如果不能對環(huán)境的發(fā)展和變化主動做出適時的調(diào)整，那么必將影響基層社會穩(wěn)定。數(shù)字平臺以“第三方”“中介”的身份為基層治理中條塊協(xié)同留有一定彈性空間。

首先，“多節(jié)點”結構賦予條塊協(xié)同的彈性空間。在科層體制內(nèi)，當基層發(fā)生問題后就要一級級向上報，上面再一層層往下傳達，一個來回可能幾個小時就過去了，現(xiàn)場情況可能已經(jīng)發(fā)生很大的變化?！耙恢行乃钠脚_”的“四級指揮（研判）中心，五級貫穿”的縱向結構與多網(wǎng)、多數(shù)據(jù)、多部門的橫向結構就形成一張縱橫相連，形成“多個節(jié)點”的大網(wǎng)。這張網(wǎng)不是傳統(tǒng)的單中心、集中式治理結構，而是把縱向的各個層級和橫向各個部門打通的樞紐式、分布式治理結構，每級中心根據(jù)自己權限形成“職責異構”的多節(jié)點決策，避免了傳統(tǒng)科層制層層傳達的單中心式?jīng)Q策，既充分利用基層一線的信息優(yōu)勢，又可以節(jié)省信息層層傳遞的時間，有利于提高政府回應的效率。

其次，平臺構建的“緩沖”地帶擴大條塊間的互動空間。在“垂直協(xié)同”機制下，由于基層政府在科層體制內(nèi)的層級位階經(jīng)常面臨“難以調(diào)動條條”的統(tǒng)合困境；在“屬地協(xié)同”的機制下，如果相應的權限和保障機制不能及時匹配，仍然會造成基層治理負擔過重。數(shù)字平臺通過條塊間的平等對話，建立一種新的工作互動機制。數(shù)據(jù)平臺以“中間人”的身份召集“條條”和“塊塊”就職責的界定，監(jiān)督考核機制等具體規(guī)則進行協(xié)商，此時的條塊不再是“孰強孰弱”的關系，而是平等的伙伴關系，通過構建以“解決問題”為中心的工作流程機制，形成區(qū)別于“垂直協(xié)同”與“屬地協(xié)同”之外的“第三種狀態(tài)”。這種存在“過渡空間”的狀態(tài)，在面對突發(fā)性、非常規(guī)性的治理場景時，可以迅速實現(xiàn)對條塊結構的重新組合，無論是利用“條”的專業(yè)優(yōu)勢主導，或者“塊”的屬地優(yōu)勢來主導都可以根據(jù)具體情況進行調(diào)整。

最后，數(shù)字平臺賦予自下而上管理的空間。在傳統(tǒng)科層體制內(nèi)，任務自上而下層層傳遞的過程，也是壓力傳導的過程。在這一過程中，有些上級政府和職能部門為了達到理想化效果，喜歡采取頂格管理的方式管理下級，提出規(guī)范化、標準化、最優(yōu)化的要求，容易忽視基層政府的承載能力和條件差異，倒逼基層政府采用形式主義的方式達到上級政府或部門設定的“極致目標”^〔21〕。數(shù)字平臺則賦予下級向上管理的權力，一是基層網(wǎng)格的“系統(tǒng)關閉權”賦予下級向上管理的權力；二是借助“數(shù)字留痕”的可視化技術，以“昭告天下”的方式，來遏制上級部門不實事求是，“推責”“甩鍋”等行為的蔓延。

（四）技術賦能：降低條塊協(xié)同的制度成本

制度作為一種普遍存在的社會規(guī)范，在制定、執(zhí)行、監(jiān)督、變革每一個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的同時必然需要支付一定的制度成本。從制度的視角，破解條塊矛盾最有效的辦法就是制定權責清單，自黨的十八屆三中全會決定中首次提出推進權力清單制度后，2015年中辦、國辦印發(fā)了文件，即《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，至此權力清單制度從提議環(huán)節(jié)成為具體的改革任務，在全國地方政府全面推開。不可否認，地方政府在推進權力清單的制定與實施方面，取得了一定的成績。但是，也存在一些突出的、共性的問題，除了清單制定本身存在的問題外，清單制度在實際運行中的實施成本過高是一個關鍵問題。一些地區(qū)權責清單雖然出臺，但被束之高閣的情況時有發(fā)生，其關鍵癥結就在于理論上“完美”的制度在現(xiàn)實中卻會遭遇巨大的甚至是不可承受的制度成本?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術的發(fā)展對于制度設計的意義，本質(zhì)上在于提供了以低成本的方式獲得、處理制度設計和執(zhí)行所必需的可觀察且可證實信息的可能^〔22〕。

首先，技術的“集聚效應”能夠降低條塊功能整合成本。在傳統(tǒng)治理框架下，面對日益繁雜的工作內(nèi)容，行政層級傾向從基層街鎮(zhèn)層級、到村居、再到樓組，行政鏈條不斷延長，責任不斷下移，任務層層落實，空間尺度不斷細化，其結果是整個行政系統(tǒng)陷入組織膨脹的“帕金森定律”，行政運行成本更高。技術平臺作為一種重要的異質(zhì)性主體，縱向上避免了組織層級鏈條的增加問題，在橫向上又整合條塊部門，既規(guī)避“條領導塊”的碎片化，也化解了“塊統(tǒng)籌條”的無力感。

其次，數(shù)字技術能夠降低條塊的運行成本。在低信息技術時代搜集、處理、存儲及監(jiān)督等制度設計所需的成本是高昂的。例如，對于開封市來說，日均8000件的上報事項，傳統(tǒng)的人工觀察、統(tǒng)計方法已難以及時準確識別，甚至難以實施。在數(shù)字技術的支持下，反應基層問題的海量數(shù)據(jù)可以被抓取、分析和解讀，快速實現(xiàn)事件的分類、分級，派單給相關條塊部門。而且還可以將大體量和無規(guī)律的上報信息數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成直觀的具有咨政意義的報告圖表，而政府可以基于數(shù)據(jù)報告，研判基層治理的重點、難點和堵點，根據(jù)所在地區(qū)內(nèi)外環(huán)境的實時變化，靈活調(diào)整條塊力量，降低運行成本。

最后，數(shù)字技術可以降低厘清條塊職責的制度成本。隨著數(shù)字技術的廣泛應用，政府業(yè)務流程可在平臺化、信息化、透明化的基礎上得到“顯性化”，從而為厘清縱向職責配置提供了技術支撐。例如，“一中心四平臺”建設中，四級平臺可以根據(jù)上報事項的類別和復雜程度，按照權責清單“靶向鎖定”責任單位，該由哪級政府、哪個職能部門負責，就流轉(zhuǎn)至該級平臺并協(xié)調(diào)相關部門進行辦理。這一過程借助線上的數(shù)據(jù)流和管理流，在事項辦理、流轉(zhuǎn)過程中以“顯性”的方式，來遏制條塊因權責不清而產(chǎn)生的“推諉扯皮”或“爭利推責”的制度成本。

（五）督辦制度：平臺協(xié)同條塊的保障機制

數(shù)據(jù)平臺本質(zhì)上只是一種數(shù)字技術應用的產(chǎn)物，系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)還需要相關常規(guī)機制的撬動和配合。督辦機制就是開封“一中心四平臺”推進政策執(zhí)行的一個重要撬動機制。

一是數(shù)字技術助力考核機制的科學化與規(guī)范化。中國是一個熟人社會，越到基層這一特征表現(xiàn)得越明顯，因此對基層的考核機制，難免不受人情因素的干擾。 例如在北京“街鄉(xiāng)吹哨”工作機制中，上級政府賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上對職能部門的考核權是該機制能夠有效運行的關鍵，但對于像北京這樣國際大都市，流動人口巨大，人際關系相對清晰、簡單，因此這一機制執(zhí)行效果會比較顯著。但是對于中西部地區(qū)，基層治理常常因為各種復雜的血緣、鄉(xiāng)緣、姻緣以及其他各種人情因素而使得很多制度很難達到預期目標。而數(shù)字技術的嵌入就讓任務執(zhí)行過程和結果可視化、透明化，“用數(shù)據(jù)說話”使得以前很多模糊地帶的“軟考核”變成“硬考核”，這弱化了晉升激勵中的人格化因素，科層化的事本主義邏輯得到更大程度的彰顯。考核排名決定績效，集體績效影響升遷，紀委檢查督辦明確個人或部門過失。精準任務考核體系中的“條條”和“塊塊”都無法回避技術監(jiān)控下的硬考核^〔23〕。

二是數(shù)字技術強化了條塊合作的倒逼監(jiān)督機制?！耙恢行乃钠脚_”對任務派單后條塊的目標落實和任務實施情況，由督查室和紀委對其進行全程監(jiān)控和跟蹤。具體而言，督查室主要督查具體項目，紀委主要督查具體責任人，由此形成對“事”和“人”的雙向驅(qū)動。在精準考核和督查問責的雙重壓力下，上級“條條”和下級“塊塊”被置于共同的責任風險中，這督促他們共同主動協(xié)商解決問題?！皸l”與“塊”開始由原來單一的“命令—服從”關系，逐步向相互合作、相互依賴、共同擔責、資源共享的“伙伴型”^〔24〕關系轉(zhuǎn)變。

五、結論與討論

“郡縣治，天下安”的傳統(tǒng)治理經(jīng)驗在新時代新問題新矛盾面前已經(jīng)遇到前所未有的挑戰(zhàn)。1997年，當中國農(nóng)業(yè)人口數(shù)量第一次低于勞動者總數(shù)的二分之一時^〔25〕，標志著中國已經(jīng)開始由一個以農(nóng)業(yè)為主的社會逐漸轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代化的“城市中國”。城市化快速推進，社會人群高度聚集，由此帶來致災因子更加復雜多樣，社會孕災環(huán)境更加脆弱敏感。各種矛盾和風險的關聯(lián)性、外溢性，遠超出縣域這個層級能夠化解的職權范圍。在此情境下，城市已經(jīng)成為基層治理的主要場域，是化解社會風險的主陣地。條塊并行作為中國縱向府際關系中基本的結構性制度安排^〔26〕，在保持國家政令統(tǒng)一和穩(wěn)定性方面發(fā)揮了重要功能，也是當前市域基層治理不得不直面的基礎性課題。

本文通過對河南省開封市域“一中心四平臺”運行機制的觀察，發(fā)現(xiàn)數(shù)字平臺在一定程度上較好地協(xié)調(diào)不同部門、不同層級政府間條塊關系，也改善了權責不清和責任推諉問題。更為重要的是，因為數(shù)字技術的賦能，開封模式既超越傳統(tǒng)科層模式，又超越條塊間強弱對立的二元模式，在“領導小組制”“項目制”“運動型機制”等模式之外，再摸索和開辟了一條新的路徑。當然，本文是以河南省一個地級城市的市域社會治理平臺為研究對象，考察數(shù)字化平臺治理對條塊關系的塑造機制，存在“管中窺豹”的認知局限。在數(shù)字技術成熟度、治理精細化程度及財政支持力度方面，開封市與上海、廣東、浙江等經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的政府數(shù)字治理探索相比存在一定的差距。但是，開封市打破縣區(qū)界限，構建以市縣鄉(xiāng)村四級全域覆蓋的治理模式，展現(xiàn)了具有地方特色的治理創(chuàng)新，對中西部地區(qū)的中小城市——特別是那些人口規(guī)模、財政狀況和發(fā)展水平相似的城市——具有借鑒意義與參考價值。隨著算法與計算能力的持續(xù)進步，城市運營中心（俗稱“城市大腦”）有望成為“一中心四平臺”未來發(fā)展的關鍵方向。鑒于中國幅員遼闊、地區(qū)差異顯著的國情，基層社會工作不可避免地呈現(xiàn)出地域特性。因此，實事求是、因地制宜地推動市域社會治理向科學化、精細化、智能化發(fā)展，是展現(xiàn)中國制度優(yōu)勢、應對治理挑戰(zhàn)的必要路徑。

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【責任編輯：朱鳳霞】