〔摘要〕近年來(lái)，一些地方部分基層干部日趨忙碌且避責(zé)行為日益常見(jiàn)，消極主義傾向明顯，這已是不爭(zhēng)的治理事實(shí)。既有研究的個(gè)體視角和抽象的結(jié)構(gòu)視角，難以對(duì)十八大以來(lái)廣大基層干部“行為積極而心態(tài)消極”這一行為悖論做出充分解釋。引入“國(guó)家治理轉(zhuǎn)型”視角，基于各地基層治理實(shí)踐考察，研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前階段，國(guó)家治理轉(zhuǎn)型明顯，集中體現(xiàn)在治理目標(biāo)全面提高、治理事務(wù)密集下沉和治理過(guò)程高度規(guī)范上，與位于科層體制末梢、權(quán)責(zé)倒掛明顯和干部分化嚴(yán)重的基層治理體系張力較大，基層超載問(wèn)題突出。為了推動(dòng)各項(xiàng)工作落實(shí)，“問(wèn)責(zé)推動(dòng)”日益成為常態(tài)化工作推動(dòng)手段和機(jī)制。適度的工作推動(dòng)，可較好調(diào)動(dòng)廣大基層干部積極性；濫用問(wèn)責(zé)卻極大挫傷基層干部主體性，影響工作落實(shí)，反而助長(zhǎng)了基層干部消極行為再生產(chǎn)。基于此，亟待建立健全權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)幕鶎又卫硎聞?wù)清單制度、面向工作內(nèi)容和工作形式的合理性識(shí)別機(jī)制以及面向基層干部的精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕國(guó)家治理轉(zhuǎn)型；基層超載；基層干部；消極行為；問(wèn)責(zé)推動(dòng)

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2024）03-0113-10

一、問(wèn)題提出

近年來(lái)，從筆者在各地基層調(diào)研來(lái)看，基層工作發(fā)生了較大變化，主要集中體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是工作內(nèi)容由少變多，發(fā)展面向突出；二是工作過(guò)程逐步走向規(guī)范化，自主空間收縮明顯。與此同時(shí)，各地基層干部行為也隨之發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。一是工作狀態(tài)從清閑到忙碌，甚至是異常忙碌。基層干部自嘲從前多是“上午一杯茶，下午一杯酒，晚上一支歌”或“三桌麻將、兩副撲克”，目前普遍是“周六保證不休息，周日休息不保證”。二是工作心態(tài)從敢于擔(dān)當(dāng)?shù)桨踩珒?yōu)先?；鶎痈刹科毡榉从常肮ぷ髦杏龅絾?wèn)題，在合法依規(guī)的前提下，基層干部往往愿意充分發(fā)揮個(gè)體能動(dòng)性，敢于動(dòng)真碰硬，靈活應(yīng)急處突，但近年來(lái)發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，即在做具體工作之前，基層干部普遍首先要考慮是否觸碰底線和紅線、是否會(huì)被問(wèn)責(zé)、如何保證自身安全?；诖?，筆者發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)一些基層干部出現(xiàn)以下行為悖論：一方面，從行為表現(xiàn)上看，工作節(jié)奏高度緊張，日常狀態(tài)非常忙碌，普遍比較積極；但另一方面，從行為動(dòng)機(jī)上看，基層干部多認(rèn)為工作內(nèi)容缺乏內(nèi)在價(jià)值感和意義感，心態(tài)普遍比較消極，且在具體工作中首要考慮如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以免動(dòng)輒得咎。以上心態(tài)消極而行為不得不積極的矛盾狀態(tài)，始終在撕扯著廣大基層干部身心，嚴(yán)重影響基層干部干事創(chuàng)業(yè)主體性。針對(duì)這一狀態(tài)，筆者稱之為行為主義、工具主義意義上的積極行為，本質(zhì)上是缺乏內(nèi)在價(jià)值感和個(gè)體能動(dòng)性支撐的消極行為。近年來(lái)，基層干部這一消極行為特征和趨勢(shì)，大有愈演愈烈之勢(shì)，這與黨中央多次強(qiáng)調(diào)并反復(fù)提倡的充分調(diào)動(dòng)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性嚴(yán)重不符。如何理解近年來(lái)基層干部這一行為積極而心態(tài)消極悖論？這正是本文要研究的主要問(wèn)題。

二、文獻(xiàn)綜述與研究視角

（一）文獻(xiàn)綜述

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義步入新時(shí)代，基層治理迎來(lái)強(qiáng)國(guó)家時(shí)代。如何充分激發(fā)廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)和擔(dān)當(dāng)作為是一個(gè)迫切的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。關(guān)于基層干部行為轉(zhuǎn)變，既有研究已有豐富積累，主要從以下角度做出解釋。

一是個(gè)體視角。顧愛(ài)華、周環(huán)認(rèn)為，懶政是對(duì)公務(wù)員為官不為的一種描述，認(rèn)為干部消極是責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)不足的具體體現(xiàn)。^〔1〕張露露指出，當(dāng)前我國(guó)處在戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存的疊加期，全體黨員干部應(yīng)該擔(dān)當(dāng)履責(zé)，主動(dòng)防范化解風(fēng)險(xiǎn)，謹(jǐn)防避責(zé)行為的滋生。然而，一些基層黨員干部卻存在向內(nèi)避責(zé)、向下避責(zé)、向同級(jí)避責(zé)、向上避責(zé)、向條件和環(huán)境避責(zé)等不同形式的避責(zé)行為。^〔2〕張書維指出，年輕干部是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的生力軍，是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的主體力量。當(dāng)前，少數(shù)基層年輕干部出現(xiàn)了“心態(tài)老化”問(wèn)題，主要表現(xiàn)為底線心態(tài)下的少做意向和倦怠心態(tài)下的緩做意向。^〔3〕不少學(xué)者對(duì)當(dāng)前基層干部具體行為表現(xiàn)已達(dá)成高度共識(shí)——消極心態(tài)和避責(zé)行為普遍。張麗、陳志廣指出，關(guān)系導(dǎo)向型領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格有助于促進(jìn)基層干部的創(chuàng)新?lián)?dāng)行為，進(jìn)一步研究揭示，關(guān)系導(dǎo)向型領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格通過(guò)培育積極氛圍對(duì)基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)行為產(chǎn)生影響。^〔4〕以扶貧外包為例，楊宇等指出，基層官僚在目標(biāo)沖突的結(jié)構(gòu)背景及權(quán)責(zé)分立、發(fā)展要素缺乏的情境制約下，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧結(jié)果產(chǎn)生了消極的預(yù)期，進(jìn)而選擇了外包模式來(lái)完成產(chǎn)業(yè)扶貧任務(wù)。^〔5〕劉幫成、陳鼎祥以公共服務(wù)動(dòng)機(jī)為中介變量，探索高承諾工作系統(tǒng)對(duì)公共服務(wù)導(dǎo)向的組織公民行為產(chǎn)生的心理機(jī)制，并指出可通過(guò)激發(fā)基層干部的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)來(lái)提升其干事創(chuàng)業(yè)積極性和主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為意識(shí)。^〔6〕吳少微等指出，提高效能預(yù)期能夠顯著抑制干部避責(zé)行為的發(fā)生，且相較于組織資源，個(gè)體資源對(duì)提高干部效能預(yù)期的作用更大，自我效能感在專業(yè)能力、技術(shù)治理與避責(zé)之間起著完全中介作用。^〔7〕

二是結(jié)構(gòu)視角。在層級(jí)眾多、規(guī)模龐大的超大國(guó)家治理體系中，如何使官員行為符合國(guó)家要求，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)基層代理人的監(jiān)督，是國(guó)家治理必須面對(duì)的難題。田先紅認(rèn)為，督查強(qiáng)化在提升基層治理合規(guī)化水平的同時(shí)，也還存在機(jī)械執(zhí)行、制造景觀和形式主義等個(gè)別避責(zé)行為。^〔8〕在后續(xù)研究中，田先紅、劉天文進(jìn)一步指出，由于職責(zé)不斷向基層下移、中心工作的擴(kuò)大化、基層監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的強(qiáng)化等原因，基層干部的避責(zé)行為呈蔓延之勢(shì)，“循證式治理”正是當(dāng)前鄉(xiāng)村干部的避責(zé)行為塑造出來(lái)的一種治理樣態(tài)，“行動(dòng)前尋找合法性依據(jù)”，“行動(dòng)中堅(jiān)持按章程辦事”，“行動(dòng)后積極制造證據(jù)”。^〔9〕王銳、倪星指出，由于實(shí)踐中問(wèn)責(zé)政治屬性的強(qiáng)化，以及問(wèn)責(zé)的泛化、簡(jiǎn)單化造成的非對(duì)稱性風(fēng)險(xiǎn)、不穩(wěn)定預(yù)期、選擇性適用等問(wèn)題，致使部分基層干部?jī)A向于以不充分的努力來(lái)執(zhí)行其任務(wù)，將資源從高質(zhì)量的行政活動(dòng)轉(zhuǎn)向沒(méi)有生產(chǎn)性但風(fēng)險(xiǎn)較低的活動(dòng)。^〔10〕胡春艷、周付軍也認(rèn)為，動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)壓力情境和責(zé)任感知過(guò)程的不確定性，共同形塑基層干部多樣的避責(zé)策略，表現(xiàn)為異質(zhì)性的避責(zé)邏輯。^〔11〕張力偉、張迪進(jìn)一步揭示了當(dāng)前基層干部“偽忙碌”狀態(tài)，并指出基層干部“偽忙碌”的癥結(jié)在于復(fù)雜環(huán)境加壓下行政行動(dòng)者實(shí)際角色邊界泛化，進(jìn)而導(dǎo)致行政風(fēng)格“潛在異變”，使其間歇遺忘自身行政責(zé)任。^〔12〕李敏、岳奎認(rèn)為，當(dāng)前影響基層干部擔(dān)當(dāng)作為的主要因素有一些地方選人用人導(dǎo)向不夠鮮明、考核評(píng)價(jià)手段較為單一、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制不夠健全、持續(xù)激勵(lì)效果不明顯等。^〔13〕任兵等指出，干部污名對(duì)基層干部形象帶來(lái)直接威脅進(jìn)而影響其工作態(tài)度和行政績(jī)效。^〔14〕王向陽(yáng)認(rèn)為，在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，工作面向與工作方法本身與基層治理社會(huì)性特征和廣大群眾內(nèi)生性需求不匹配，也是影響基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的重要影響因素。^〔15〕

綜觀既有研究，個(gè)體視角下的相關(guān)研究將基層干部消極行為多歸納為個(gè)體因素，忽略了近年來(lái)基層干部行為轉(zhuǎn)變這一顯著變化背后所反映出來(lái)的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型這一結(jié)構(gòu)性因素影響；結(jié)構(gòu)視角下的相關(guān)研究認(rèn)識(shí)到當(dāng)前基層干部出現(xiàn)的明顯消極行為及其背后的監(jiān)督、考核、治理情境等制度性、結(jié)構(gòu)性或情境性因素，但對(duì)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下基層干部行為悖論缺乏充分探討和必要反思。基于此，針對(duì)近年來(lái)一些基層干部出現(xiàn)的明顯行為悖論，我們有必要引入新的研究視角，以對(duì)當(dāng)前基層干部行為轉(zhuǎn)變做出充分合理解釋。

（二）研究視角：“國(guó)家治理轉(zhuǎn)型”視角

干部行為是體制環(huán)境塑造的具體產(chǎn)物。國(guó)家治理現(xiàn)代化，包括國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是治理制度、組織結(jié)構(gòu)、干部隊(duì)伍、方式方法等各要素的有機(jī)統(tǒng)一。^〔16〕本文提出的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型，是一個(gè)歷時(shí)性比較分析視角^〔17〕，為方便分析，筆者將其簡(jiǎn)要?jiǎng)澐譃榍昂髢蓚€(gè)階段：一是十八大之前的傳統(tǒng)治理時(shí)期；二是十八大以來(lái)的新時(shí)代，即現(xiàn)代治理時(shí)期。需要特別說(shuō)明的是，之所以選取十八大作為劃分的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，是因?yàn)閺膰?guó)家治理安排和一線治理實(shí)踐雙重角度看，十八大前后，基層治理出現(xiàn)明顯變化。^〔18〕

具體來(lái)講，從各地田野觀察來(lái)看，對(duì)基層干部而言，近年來(lái)所面臨的體制環(huán)境發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。一是國(guó)家治理目標(biāo)，從常規(guī)維持轉(zhuǎn)向超常規(guī)發(fā)展，發(fā)展面向尤為突出；二是治理事務(wù)，從少變多，由稀疏轉(zhuǎn)向密集，條線工作全面下沉，多中心工作特征鮮明，基層治理創(chuàng)新工作明顯增多；三是治理過(guò)程，從有限規(guī)范逐步走向規(guī)范化，甚至要求高度規(guī)范。在治理事務(wù)密集下沉且要求全面規(guī)范化的體制環(huán)境下，如何確保各項(xiàng)治理任務(wù)得以符合規(guī)范地全面落地呢？指標(biāo)分解、工作排名、督導(dǎo)督查、考核、問(wèn)責(zé)等一系列工作任務(wù)推動(dòng)機(jī)制必不可少。更關(guān)鍵的是，近年來(lái)，并非少數(shù)或部分工作落實(shí)如此安排，而是幾乎所有的工作安排均匹配了以上工作推動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致各地基層干部普遍陷入治理事務(wù)密集、治理過(guò)程規(guī)范、工作壓力彌散且容易招致問(wèn)責(zé)的具體情境當(dāng)中。基于此，有些基層干部認(rèn)為“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”，如此一來(lái)，便形塑了基層干部一系列消極避責(zé)而非積極擔(dān)當(dāng)?shù)钠毡樾袨椋膽B(tài)消極，但在“問(wèn)責(zé)推動(dòng)”等各類工作任務(wù)推動(dòng)機(jī)制加持下，具體行為卻又不得不積極回應(yīng)上級(jí)工作部署，行為悖論明顯（參見(jiàn)表1）。

本文經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)自筆者近年來(lái)在各地基層的田野調(diào)查。調(diào)研期間，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法和參與式觀察法，向各地鄉(xiāng)村兩級(jí)一線干部、退休老干部深入請(qǐng)教近年來(lái)基層工作具體變化，從而獲得了大量第一手素材。在對(duì)近年來(lái)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型做出梳理基礎(chǔ)上，全面呈現(xiàn)當(dāng)前基層治理超載狀態(tài)，進(jìn)而具體分析部分基層干部“行為積極而心態(tài)消極”這一行為悖論的結(jié)構(gòu)性因素和影響機(jī)制。

三、國(guó)家治理轉(zhuǎn)型：從“常規(guī)維持”到“超常規(guī)發(fā)展”

回顧改革開(kāi)放以來(lái)基層治理四十余年的豐富實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，基層治理相繼經(jīng)歷了差異顯著的前后兩個(gè)階段：傳統(tǒng)治理時(shí)期（1984—2012）和現(xiàn)代治理時(shí)期（十八大以來(lái)）。當(dāng)然，也有不少學(xué)者將改革開(kāi)放以來(lái)的鄉(xiāng)村治理劃分為稅費(fèi)時(shí)期、后稅費(fèi)時(shí)期和十八大以來(lái)的新時(shí)代^〔19〕。以上劃分，大都是以國(guó)家資源流向和流量為依據(jù)，但如果拉長(zhǎng)時(shí)間來(lái)看，我們必須承認(rèn)以下治理事實(shí)：十八大之前，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中國(guó)家滲透有限，治理目標(biāo)不高，治理能力有限，自上而下的治理事務(wù)下沉同樣不多；而十八大以后，尤其是自脫貧攻堅(jiān)工作開(kāi)始，國(guó)家力量全面下沉，治理目標(biāo)由低轉(zhuǎn)高，發(fā)展面向突出，匹配治理資源海量下沉和治理規(guī)范化要求空前提高，基層治理事務(wù)全面增加?；诖?，筆者以十八大作為劃分時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將基層治理簡(jiǎn)要?jiǎng)澐譃閭鹘y(tǒng)治理時(shí)期和現(xiàn)代治理時(shí)期?；鶎又卫砭唧w演變過(guò)程，和不同歷史時(shí)期國(guó)家治理目標(biāo)、國(guó)家治理能力密切相關(guān)，進(jìn)而深刻影響基層治理事務(wù)、治理過(guò)程、治理資源流向等關(guān)鍵因素，并最終一一反映在各地基層干部具體工作場(chǎng)景當(dāng)中。

（一）傳統(tǒng)治理時(shí)期：常規(guī)維持

改革開(kāi)放以來(lái)，黨的十八大之前，在約三十年的基層治理實(shí)踐中，國(guó)家治理能力總體有限，尚不具備將國(guó)家職能全面向基層延伸的基礎(chǔ)能力，對(duì)基層治理的目標(biāo)定位以常規(guī)維持為主，集中體現(xiàn)在“不出事”等底線治理邏輯上。反映在治理事務(wù)上，前期以計(jì)劃生育、稅費(fèi)征收等階段性中心工作為主，稅費(fèi)取消之后，計(jì)劃生育工作也相對(duì)放松，后期以新農(nóng)村建設(shè)等有限項(xiàng)目分配和落實(shí)工作為主。在傳統(tǒng)治理時(shí)期，治理事務(wù)以常規(guī)的階段性中心工作為主，條線工作下沉并不明顯，對(duì)基層治理創(chuàng)新要求也不高，因此，這一時(shí)期，基層治理事務(wù)相對(duì)稀疏，基層干部相對(duì)清閑。在治理事務(wù)總量不多的情況下，國(guó)家對(duì)基層治理具體過(guò)程、干部方式方法等具體規(guī)定同樣不多，因此治理過(guò)程相對(duì)靈活。^〔20〕因此，傳統(tǒng)治理時(shí)期，基層工作最突出的特征是靈活，但問(wèn)題也恰恰來(lái)源于此。靈活，一方面帶來(lái)基層工作的高效自主完成，但另一方面，也確實(shí)出現(xiàn)了村集體三資使用不規(guī)范、村干部侵犯村民利益等不規(guī)范、甚至違法犯罪問(wèn)題。這構(gòu)成了國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的重要現(xiàn)實(shí)背景?；诖耍覀儼l(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)治理時(shí)期，其關(guān)鍵詞是常規(guī)維持，對(duì)基層治理的普遍要求是完成計(jì)生、稅費(fèi)征收等階段性任務(wù)，同時(shí)保證各地基層社會(huì)廣大群眾基本生產(chǎn)生活秩序穩(wěn)定。

（二）現(xiàn)代治理時(shí)期：超常規(guī)發(fā)展

得益于新中國(guó)成立后、尤其是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)綜合國(guó)力的持續(xù)積累和全面提升，加之進(jìn)入新時(shí)代，新一屆黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化提出了更高要求。基于此，十八大以來(lái)，我國(guó)正式邁入基層治理的強(qiáng)國(guó)家時(shí)代^〔21〕，超常規(guī)發(fā)展成為新時(shí)代國(guó)家治理鮮明特征。這反映在基層治理目標(biāo)定位上，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是鮮明的發(fā)展導(dǎo)向，而不局限于先前的維持型治理特征，而且有較為明確的目標(biāo)時(shí)限；二是要求全面規(guī)范化，具體體現(xiàn)在治理全過(guò)程上。換言之，步入新時(shí)代，國(guó)家試圖要求基層治理在短時(shí)間內(nèi)走向合乎規(guī)范的發(fā)展型治理或面向發(fā)展的規(guī)范型治理。結(jié)合二者特征，筆者稱之為超常規(guī)發(fā)展。國(guó)家治理目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)換以后，直接體現(xiàn)在基層治理事務(wù)上，先有脫貧攻堅(jiān)，后有鄉(xiāng)村振興。相比傳統(tǒng)治理時(shí)期的計(jì)生工作和稅費(fèi)工作，新時(shí)代基層治理事務(wù)呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展導(dǎo)向，且綜合性、系統(tǒng)性突出，而非專門條線下的具體業(yè)務(wù)工作。圍繞脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等超常規(guī)性中心工作，層層分解到基層，具體轉(zhuǎn)變成黨建、人居環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)增收、廁所革命等多項(xiàng)中心工作，多中心工作特征突出，且圍繞中心工作，條線工作全面下沉，治理創(chuàng)新要求增多，治理事務(wù)密集出現(xiàn)。此外，在治理事務(wù)密集下沉的情況下，國(guó)家對(duì)治理過(guò)程的規(guī)范化同步提出了更高要求，輔以技術(shù)手段監(jiān)管、督查、問(wèn)責(zé)、黨委巡視巡察等多種手段，以確保基層治理合規(guī)化。^〔22〕

此外，為了匹配超常規(guī)發(fā)展治理目標(biāo)，近年來(lái)國(guó)家同步安排了大量財(cái)政資金下鄉(xiāng)進(jìn)村。^〔23〕為了確保項(xiàng)目資金安全規(guī)范有效使用，政府部門、尤其是財(cái)政系統(tǒng)設(shè)計(jì)了一系列流程、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、制度，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目安全規(guī)范落地和基層小微權(quán)力規(guī)范行使。由此，進(jìn)一步強(qiáng)化了基層治理的規(guī)范化程度。自此，規(guī)范化成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要價(jià)值目標(biāo)和實(shí)踐導(dǎo)向。

總體而言，國(guó)家治理從常規(guī)維持到超常規(guī)發(fā)展轉(zhuǎn)型，其特點(diǎn)集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是治理目標(biāo)向高標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，匹配治理資源密集下沉，導(dǎo)致治理事務(wù)密集出現(xiàn)。二是治理過(guò)程要求高度規(guī)范化，循證式治理特征突出。在我國(guó)黨政科層體制內(nèi)部督查、問(wèn)責(zé)等各項(xiàng)工作推動(dòng)機(jī)制的加持下，與之相伴隨的，各地基層治理、尤其是基層干部心態(tài)與行為也發(fā)生重要變化，亟待全面呈現(xiàn)并做出合理解釋。

四、基層超載：國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的意外后果

隨著國(guó)家治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，基層工作發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。一是治理事務(wù)由少變多，多中心工作特征突出，條線工作全面下沉到基層；二是治理過(guò)程逐步走向全面規(guī)范化。尤其值得一提的是，近年來(lái)基層治理創(chuàng)新成為顯著特征。自上而下推崇創(chuàng)新，基層領(lǐng)導(dǎo)干部也希望推陳出新，力求“常規(guī)工作不出錯(cuò)、創(chuàng)新工作多出彩”。在此邏輯驅(qū)動(dòng)下，基層治理創(chuàng)新成為基層干部負(fù)擔(dān)的重要來(lái)源。近年來(lái)，社會(huì)各界對(duì)基層負(fù)擔(dān)問(wèn)題多有關(guān)注，從2019年開(kāi)始，中央一號(hào)文件連續(xù)多年要求為基層減負(fù)，背后反映出的突出問(wèn)題便是基層超載，集中體現(xiàn)在密集下沉的治理事務(wù)和全面規(guī)范的治理過(guò)程，與基層干部有限的時(shí)間精力和工作能力、基層政府稀缺的治理資源和治理權(quán)限以及絕大多數(shù)地區(qū)持續(xù)收縮的治理基礎(chǔ)不匹配。

在國(guó)家治理發(fā)生明顯轉(zhuǎn)型之前的傳統(tǒng)治理時(shí)期，自上而下的治理事務(wù)有限，治理過(guò)程規(guī)范化程度要求不高，面向常規(guī)維持的簡(jiǎn)約治理特征突出，各地基層干部主要集中精力完成部分階段性中心工作即可，條線工作下沉較少。加之在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)國(guó)家沒(méi)有能力或手段對(duì)基層干部工作過(guò)程進(jìn)行全面監(jiān)督，因此治理過(guò)程也相對(duì)靈活。在治理事務(wù)有限、治理過(guò)程靈活的情況下，基層干部工作本身比較輕松且靈活。這一歷史時(shí)期，基層干部自嘲當(dāng)時(shí)狀態(tài)如下。

“十八大之前，我們這里（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）上午一杯酒，下午一杯茶，晚上一支歌！”（訪談?dòng)涗洠?0210506GX）

“整個(gè)鄉(xiāng)政府，上午把工作干完，下午就沒(méi)人了，三副麻將、兩副撲克比較常見(jiàn)！”（訪談?dòng)涗洠?0231218GD）

“十八大之前，我們當(dāng)時(shí)主要做兩項(xiàng)工作，一是新農(nóng)村建設(shè)，二是信訪維穩(wěn)，而且臺(tái)賬材料要求不多，沒(méi)有那么多條線工作需要做?，F(xiàn)在各個(gè)部門都安排工作下來(lái)，怎么做也做不完！”（訪談?dòng)涗洠?0230715SX）

調(diào)研期間，各地基層干部普遍提到一個(gè)共同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一致認(rèn)為十八大后，基層工作發(fā)生了明顯變化：基層工作越來(lái)越多，要求越來(lái)越高，規(guī)范化程度越來(lái)越強(qiáng)，基層干部越來(lái)越忙碌。何以如此呢？從國(guó)家治理轉(zhuǎn)型角度看，治理目標(biāo)和要求明顯變高后，必將轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)又一項(xiàng)具體的基層工作。單就鄉(xiāng)村振興工作一項(xiàng)，本身綜合性和系統(tǒng)性極強(qiáng)，不僅分解為人居環(huán)境整治、基層黨建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多項(xiàng)中心工作，而且驅(qū)動(dòng)幾乎所有職能部門將工作分解并下沉到基層，而后通過(guò)考核等形式要求基層予以貫徹落實(shí)。因此，近年來(lái)，各地多有“圍繞中心才能找到位置，服務(wù)大局方能體現(xiàn)價(jià)值”的說(shuō)法。在工作內(nèi)容大量增多的情況下，近年來(lái)對(duì)工作形式要求也日益嚴(yán)格。幾乎每一項(xiàng)工作，都涉及信息報(bào)送、材料撰寫、臺(tái)賬整理，這些成為基層文牘負(fù)擔(dān)的重要來(lái)源。也正是從這個(gè)角度看，工作形式本身是匹配工作內(nèi)容而產(chǎn)生的，現(xiàn)在反而越來(lái)越成為工作內(nèi)容的重要組成部分。因此，基層文牘負(fù)擔(dān)很難在短時(shí)間內(nèi)有效根除，筆者稱之為基層減負(fù)的不可能悖論^〔24〕。

從基層干部工作反饋來(lái)看，近年來(lái)，一些基層干部反映一個(gè)基本事實(shí)，即工作忙碌，忙到難以復(fù)加，導(dǎo)致不少年輕干部越發(fā)頻繁地“逃離”基層，一些中老年干部則選擇策略性“躺平”。對(duì)于工作內(nèi)容、工作責(zé)任遠(yuǎn)超基層干部承載能力的這一突出現(xiàn)象，筆者稱之為基層超載。基層超載，主要分為以下兩種情況。一是角色超載，指在基層干部權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，工作任務(wù)繁多，不斷擠壓或逼近基層干部時(shí)間精力和工作能力的極限。調(diào)研中，有不少基層干部反映自己在重點(diǎn)任務(wù)期間，連續(xù)加班數(shù)月、每天工作十多個(gè)小時(shí)，身心俱疲、疲于應(yīng)付是常態(tài)。二是責(zé)任超載，指不少工作任務(wù)，本身責(zé)任界定比較模糊，但限于黨政科層體制末梢位置，往往通過(guò)屬地管理轉(zhuǎn)化為基層干部責(zé)任，加之近年來(lái)不少追責(zé)是用現(xiàn)在的規(guī)則來(lái)衡量過(guò)去產(chǎn)生的問(wèn)題，而一些基層干部既要為上級(jí)責(zé)任“背鍋”，又要為多年前的歷史遺留問(wèn)題“買單”，嚴(yán)重傷害基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。而尤其值得一提的是，除了密集下沉的治理事務(wù)和全面規(guī)范的治理過(guò)程所要求的合規(guī)化工作形式，目前基層治理創(chuàng)新，正在成為一些地方基層干部新型工作負(fù)擔(dān)。圍繞中心工作，包括婦聯(lián)、老齡委、工會(huì)等在內(nèi)的幾乎所有的職能部門均具有強(qiáng)烈的工作創(chuàng)新沖動(dòng)，試圖在常規(guī)工作之外有創(chuàng)新、多出彩，因此多授意或要求基層干部上報(bào)典型案例，并將“創(chuàng)新”明確列入基層干部考核當(dāng)中。這是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的意外后果。之所以稱之為意外后果，主要在于國(guó)家治理的超常規(guī)發(fā)展這一轉(zhuǎn)型本身并沒(méi)有錯(cuò)，問(wèn)題關(guān)鍵在于較高的治理目標(biāo)定位和密集下沉的治理事務(wù)，與權(quán)責(zé)倒掛的基層干部群體實(shí)際承受能力本身難以匹配，且工作內(nèi)容剛性越強(qiáng)，導(dǎo)致基層干部韌性越差，長(zhǎng)此以往，勢(shì)必影響廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性和整個(gè)基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。值得注意的是，目前，對(duì)廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，在打工經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化大背景下，人口外流是長(zhǎng)期趨勢(shì)，在地常住人口以留守人口為主，內(nèi)生性治理需求集中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)持續(xù)收縮，基層工作能否與自上而下的國(guó)家治理目標(biāo)、治理資源有效對(duì)接，始終是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

五、基層干部行為悖論的產(chǎn)生及其解釋

近年來(lái)，在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，治理事務(wù)密集下沉，治理要求全面提高，包括鄉(xiāng)村兩級(jí)干部在內(nèi)的基層干部群體普遍忙碌已是不爭(zhēng)的治理事實(shí)。從各地調(diào)研觀察來(lái)看，普遍忙碌的工作狀態(tài)背后，基層干部行為悖論主要集中體現(xiàn)在以下方面。從具體行為來(lái)看，一些地方基層干部普遍積極，無(wú)比忙碌；而從內(nèi)在動(dòng)機(jī)來(lái)看，卻又普遍消極，疲憊倦怠，充滿委屈和心累，缺乏干事創(chuàng)業(yè)的價(jià)值感和意義感。以上“行為積極而心態(tài)消極”的身心割裂、甚至心態(tài)撕扯狀態(tài)，常常令一些基層干部自我懷疑、痛苦不堪，筆者稱之為基層干部行為悖論。這一局面如不及時(shí)調(diào)整，必將嚴(yán)重影響基層干部身心健康、干事創(chuàng)業(yè)狀態(tài)和基層治理事業(yè)成效。而如欲對(duì)這一明顯行為悖論做出合理充分解釋，我們必須回答好以下兩個(gè)問(wèn)題。一是近年來(lái)一些基層干部在行為表現(xiàn)上為什么普遍積極、無(wú)比忙碌，或者為什么不得不積極應(yīng)對(duì)？二是從干部心態(tài)或內(nèi)在動(dòng)機(jī)上看，在承擔(dān)或落實(shí)了較多治理任務(wù)的情況下，各地基層干部又為什么缺乏內(nèi)在價(jià)值感、意義感和成就感，反而充滿疲憊倦怠，甚至滿腹委屈？

針對(duì)一些“基層干部行為普遍忙碌且不得不積極應(yīng)對(duì)”這一問(wèn)題，我們必須充分認(rèn)識(shí)到“國(guó)家治理轉(zhuǎn)型”這一大背景的結(jié)構(gòu)性影響。國(guó)家治理發(fā)生明顯轉(zhuǎn)型之前，對(duì)基層治理目標(biāo)定位較低，要求不高，因此治理事務(wù)比較少，治理過(guò)程也較為靈活。這一階段鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部整體上比較清閑，以少數(shù)常規(guī)性中心工作開(kāi)展時(shí)的階段性忙碌為主。而黨的十八大以后，國(guó)家治理發(fā)生明顯轉(zhuǎn)型，對(duì)基層治理目標(biāo)提出了全面要求。一要有發(fā)展；二要保證高度規(guī)范，即上文提到的面向發(fā)展的規(guī)范型治理，或合乎規(guī)范的發(fā)展型治理。在此轉(zhuǎn)型背景下，圍繞脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略部署，產(chǎn)生了人居環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基層黨建、廁所革命等多項(xiàng)中心工作，又有幾乎所有的職能部門下沉的條線工作，再加之近年來(lái)日益突顯的基層治理創(chuàng)新工作，基層治理事務(wù)本身增量明顯。自上而下密集下沉的各項(xiàng)工作，最終均需要基層干部一一落實(shí)到位，而且要求必須按照規(guī)范動(dòng)作來(lái)開(kāi)展工作。這些要求，既是對(duì)廣大基層干部的基本要求，也是他們常常面臨的突出挑戰(zhàn)，與既往相對(duì)靈活自主的治理過(guò)程形成明顯反差，不少基層干部經(jīng)歷了一個(gè)比較復(fù)雜的適應(yīng)過(guò)程。調(diào)研期間，有多位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鎮(zhèn)長(zhǎng)坦言：

“目前書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)，都快成‘會(huì)長(zhǎng)了，幾乎天天開(kāi)會(huì)，甚至一天幾個(gè)會(huì)，幾乎所有的工作部署均要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)參會(huì)，以此來(lái)體現(xiàn)重視程度。我們現(xiàn)在不是在開(kāi)會(huì)，就是在去開(kāi)會(huì)的路上！”（訪談?dòng)涗洠?0231218GD）

一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)從縣級(jí)黨委政府領(lǐng)受完工作任務(wù)以后，會(huì)召集班子成員開(kāi)會(huì)就工作任務(wù)做進(jìn)一步安排部署，而后由班子成員根據(jù)工作分工分頭落實(shí)。在此過(guò)程中，隨著國(guó)家對(duì)基層治理規(guī)范化程度要求的提高，以及對(duì)基層工作問(wèn)責(zé)、考核壓力的加大，基層文字工作與日俱增。這類工作，一線中老年干部并不擅長(zhǎng)，一般多由年輕干部承擔(dān)，因此，我們多看到年輕干部幾乎不分晝夜坐在辦公室電腦前整理各類臺(tái)賬報(bào)表等文字工作。調(diào)研期間，有多位年輕干部反饋：

“這段時(shí)間以來(lái)，我最懷念的，就是新冠疫情期間感染，躺在床上、待在家里，不用加班！我現(xiàn)在最期待的，就是媳婦生孩子時(shí)，可以居家辦公，當(dāng)然，很可能是家里和辦公室兩邊跑！”（訪談?dòng)涗洠?0231220GD）

基層工作任務(wù)比較多，時(shí)間一長(zhǎng)，基層干部難免心生倦怠、甚至厭煩，問(wèn)題是，為什么不得不積極應(yīng)對(duì)呢？關(guān)鍵在于基層工作推動(dòng)落實(shí)機(jī)制。近年來(lái)，各地基層常見(jiàn)的工作推動(dòng)落實(shí)機(jī)制是“督查和問(wèn)責(zé)推動(dòng)”。一些地方為了推動(dòng)干部落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)，存在“濫用問(wèn)責(zé)”傾向。調(diào)研期間，某地分管耕地保護(hù)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職被免職，原因是其審批程序把關(guān)不嚴(yán)，造成較大負(fù)面輿情。當(dāng)?shù)馗刹恐毖裕@類“先把干部免了來(lái)回應(yīng)輿情”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，先追責(zé)往往能很快平息輿情。但過(guò)度問(wèn)責(zé)會(huì)挫傷基層干部的積極性。除此之外，精細(xì)考核、跨級(jí)直考、現(xiàn)場(chǎng)拉練、擂臺(tái)賽等做法，也構(gòu)成了各地基層常態(tài)化工作推動(dòng)落實(shí)機(jī)制的重要組成部分。基于此，在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型大背景下，一些地方基層干部普遍比較忙碌且不得不積極應(yīng)對(duì)自上而下的工作任務(wù)。

針對(duì)一些“基層干部心態(tài)普遍比較消極”這一問(wèn)題，我們必須深入考察近年來(lái)基層干部具體工作情景。在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，基層干部通常會(huì)遭遇以下情景。一是治理事務(wù)密集下沉，工作內(nèi)容空前增多，長(zhǎng)期忙碌導(dǎo)致內(nèi)心倦怠，這屬于正常心理反應(yīng)，并不構(gòu)成心態(tài)消極的充分理由。二是治理要求全面提高，既體現(xiàn)在較高的治理目標(biāo)，也體現(xiàn)在較為規(guī)范的治理過(guò)程上。治理目標(biāo)較高，有時(shí)脫離當(dāng)?shù)鼗鶎訉?shí)際，導(dǎo)致工作落實(shí)起來(lái)不好干或干不好；規(guī)范化要求，往往要求各類臺(tái)賬資料自證清白，適度的規(guī)范化要求是必要的，但往往過(guò)猶不及，導(dǎo)致一些地方形式主義泛濫，這是導(dǎo)致基層干部自我懷疑、心態(tài)消極的重要成因。調(diào)研期間，有基層干部向筆者講述了以下典型情況：在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興銜接期，按照上級(jí)要求部署，當(dāng)?shù)匦枰獙⒁徊糠洲r(nóng)戶納入防返貧監(jiān)測(cè)戶系統(tǒng)，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹繄?jiān)決反對(duì)，反而愿意自掏腰包解決這部分農(nóng)戶的返貧風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因?yàn)橐坏┘{入監(jiān)測(cè)戶系統(tǒng)，就意味著當(dāng)?shù)馗刹啃枰袚?dān)數(shù)不勝數(shù)的臺(tái)賬工作負(fù)擔(dān)。經(jīng)歷過(guò)精準(zhǔn)扶貧工作的他們，對(duì)臺(tái)賬工作負(fù)擔(dān)具有刻骨銘心的記憶。以上案例，是較好的反證案例，充分說(shuō)明一些基層干部，并非不愿意積極擔(dān)當(dāng)作為，而是不愿意在脫離本地實(shí)際的較高的治理目標(biāo)或與工作內(nèi)容關(guān)聯(lián)不大的、甚至過(guò)度的形式主義工作中耗散有限稀缺的時(shí)間、精力和資源。三是在治理事務(wù)和治理要求適中的情況下，工作內(nèi)容本身和基層廣大群眾內(nèi)生合理需求不匹配或錯(cuò)位，導(dǎo)致基層干部工作對(duì)上不對(duì)下，注定難以得到廣大群眾的積極反饋和充分認(rèn)可，使得基層工作本身難以為基層干部提供充分飽滿的內(nèi)在價(jià)值感和意義感。調(diào)研期間，一些基層干部反映，目前自上而下分解到基層的不少工作，將他們?nèi)藶榈赝频搅巳罕姷膶?duì)立面，與黨和政府工作宗旨背道而馳，例如國(guó)土部門的圖斑整治工作、城市管理部門的“穿衣戴帽”工作等。四是治理事務(wù)和治理要求適當(dāng)，工作內(nèi)容本身也與廣大群眾需求相契合，但工作推動(dòng)的方式方法不合理，同樣會(huì)導(dǎo)致基層干部心態(tài)消極。過(guò)度問(wèn)責(zé)是個(gè)問(wèn)題。一方面，絕大多數(shù)基層干部不得不選擇積極工作，另一方面，難免有部分干部因?yàn)楣ぷ髀鋵?shí)不到位或工作過(guò)程不規(guī)范或工作后出現(xiàn)問(wèn)題而被紀(jì)委問(wèn)責(zé)。也正是這類被處理的部分基層干部，不在于人數(shù)多少，關(guān)鍵是對(duì)其他干部在心理上造成極大影響。部分干部自認(rèn)工作比較積極，結(jié)果卻背了處分，因此認(rèn)為多干多錯(cuò)，不如不干；對(duì)于可干可不干的工作，不少干部往往出于安全起見(jiàn)，盡量少干或者不干。因此，一些地方的濫用問(wèn)責(zé)，產(chǎn)生了一個(gè)意想不到的悖論性后果：原本初衷是調(diào)動(dòng)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，結(jié)果卻導(dǎo)致不少干部選擇風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避優(yōu)先，而不是積極擔(dān)當(dāng)作為。這一心理，在上文提及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中老年干部群體中尤為普遍。

總體而言，在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，基層治理體制轉(zhuǎn)變明顯，主要體現(xiàn)在治理目標(biāo)提高、治理事務(wù)下沉和治理過(guò)程規(guī)范化。為了推動(dòng)各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)，督查和問(wèn)責(zé)推動(dòng)成為常態(tài)化工作推動(dòng)機(jī)制。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，一些干部選擇安全優(yōu)先，心態(tài)上比較消極，進(jìn)而采取一系列避責(zé)型消極行為，最終形塑出部分基層干部“行為積極但心態(tài)消極”這一治理事實(shí)，筆者稱之為“治理體制積極而治理主體消極”，這也是當(dāng)前階段基層治理重要悖論。

六、結(jié)論與建議

近年來(lái)，匹配國(guó)家治理現(xiàn)代化的基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性高標(biāo)準(zhǔn)要求與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下一些地方基層干部心態(tài)比較消極形成鮮明悖論?；诙嗟鼗鶎又卫韺?shí)踐的考察，研究發(fā)現(xiàn)：黨的十八大以來(lái)，國(guó)家治理轉(zhuǎn)型明顯，集中體現(xiàn)在治理目標(biāo)提高、治理事務(wù)下沉和治理過(guò)程規(guī)范上，均一一轉(zhuǎn)化為密集下沉的基層治理事務(wù)。在治理事務(wù)全面下沉的大背景下，一方面，基層工作任務(wù)空前增加，另一方面，對(duì)基層干部治理過(guò)程規(guī)范化程度要求提高。兩者加總，基于角色超載和責(zé)任超載的基層超載問(wèn)題日趨明顯。為了推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)規(guī)范落實(shí)，督查問(wèn)責(zé)推動(dòng)成為各地基層常態(tài)化工作推動(dòng)落實(shí)機(jī)制。中老年干部往往選擇避責(zé)優(yōu)先，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為普遍，本質(zhì)上屬于消極行為。一些基層干部行為積極而心態(tài)消極這一行為悖論，并非單純的個(gè)體性因素或抽象的結(jié)構(gòu)性因素所致，主要原因來(lái)自于國(guó)家治理轉(zhuǎn)型本身。

干部行為是體制環(huán)境塑造的具體產(chǎn)物。在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)前階段，面向發(fā)展與規(guī)范的國(guó)家治理目標(biāo)，直接決定了基層治理的事務(wù)類型與治理過(guò)程；動(dòng)輒問(wèn)責(zé)，既是當(dāng)前基層治理實(shí)踐中的常態(tài)化工作推動(dòng)機(jī)制，也是導(dǎo)致基層干部行為發(fā)生轉(zhuǎn)變的直接因素。包括督查、問(wèn)責(zé)等在內(nèi)的適度的工作推動(dòng)機(jī)制的啟用，可較好地調(diào)動(dòng)廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性并推動(dòng)各項(xiàng)工作落實(shí)，但頻繁或不當(dāng)?shù)厥褂梅炊鴺O大挫傷廣大基層干部工作積極性和主體性，進(jìn)而影響工作落實(shí)，并最終影響基層治理成效本身?；诖?，對(duì)各級(jí)黨委政府而言，需要警惕“問(wèn)責(zé)泛化”問(wèn)題，審慎啟用督查、問(wèn)責(zé)，如頻繁使用或不當(dāng)啟用，把握不好干部管理尺度，反而容易極大打擊干部積極性，甚至?xí)绊扅h和國(guó)家政治工作嚴(yán)肅性和認(rèn)可度。

如欲有效扭轉(zhuǎn)當(dāng)前基層干部“行為積極而心態(tài)消極”這一不正常的身心分離狀態(tài)和干事創(chuàng)業(yè)不良局面，筆者認(rèn)為，需要從以下方面著手改變。一是對(duì)權(quán)責(zé)倒掛而又肩負(fù)屬地責(zé)任的基層干部而言，首先要解決治理事務(wù)全面下沉所導(dǎo)致的角色超載和責(zé)任超載問(wèn)題，針對(duì)上級(jí)各級(jí)黨委政府、尤其是各職能部門，建議建立工作機(jī)制以克制住其治理任務(wù)和治理責(zé)任全面下沉的沖動(dòng)，如確有需要，亟待建立起權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)幕鶎又卫硎聞?wù)清單制度。二是我們必須清醒認(rèn)識(shí)到，不合理工作內(nèi)容或不合理工作方式，勢(shì)必對(duì)基層干部積極性造成極大挫傷?；诖?，要求分解下沉至基層的各項(xiàng)工作任務(wù)，務(wù)必與各地基層實(shí)際、廣大群眾內(nèi)生需求相結(jié)合，做到治理目標(biāo)、工作內(nèi)容和工作方式的有機(jī)統(tǒng)一，要求我們盡快建立健全起基層工作合理性識(shí)別機(jī)制。三是在治理目標(biāo)、治理要求、工作內(nèi)容等恰當(dāng)?shù)那闆r下，及時(shí)識(shí)別政策執(zhí)行或工作推動(dòng)過(guò)程中明顯挫傷干部積極性的不合理工作機(jī)制，建立適度的精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

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