李利文 謝燕玲

［摘要］積分制是新型的鄉(xiāng)村治理工具，其在擴(kuò)散創(chuàng)新過程中形成了不同類型的模式和實(shí)踐成效。借鑒類型學(xué)思路，根據(jù)“政府注意力強(qiáng)度”和“公民參與度”兩個(gè)維度，將鄉(xiāng)村治理積分制劃分為強(qiáng)制型、象征型、合作型和自治型四種類型。通過對(duì)典型案例的分析發(fā)現(xiàn)，四種類型的鄉(xiāng)村治理積分制適用于不同類型的鄉(xiāng)村情境，其分別面臨著運(yùn)動(dòng)式治理、形式主義、內(nèi)卷化和精英俘獲的實(shí)踐困境，亟須從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元共治、形式治理轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)治理、嵌入吸納轉(zhuǎn)向價(jià)值共創(chuàng)、精英治理轉(zhuǎn)向民主治理，推動(dòng)積分制全方位賦能鄉(xiāng)村治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)村治理積分制；實(shí)踐困境；提升路徑

［中圖分類號(hào)］D422.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1003-7608（2024）03-0068-11

一、問題的提出

2020年7月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制有關(guān)工作的通知》，在全國范圍內(nèi)推選八個(gè)典型案例作為示范，號(hào)召各省份因地制宜推廣運(yùn)用鄉(xiāng)村積分制。2021年4月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推介在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制第二批典型案例的通知》，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮婦聯(lián)組織在進(jìn)一步推廣積分制中的作用。2022年“中央一號(hào)文件”明確要求推廣積分制等治理方式以改善鄉(xiāng)村治理。2023年“中央一號(hào)文件”再次強(qiáng)調(diào)要加快推廣積分制、清單制、數(shù)字化等鄉(xiāng)村治理典型方式以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)村治理積分制作為新型的鄉(xiāng)村治理工具，近年在全國各地開展了形式多樣的探索實(shí)踐并取得了良好成效，受到地方政府的重視和肯定，亦引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。學(xué)者們從制度內(nèi)涵［1］、制度正負(fù)面效應(yīng)［2］、制度運(yùn)行影響因素［3］、制度實(shí)踐與反思［4］等維度對(duì)鄉(xiāng)村治理積分制進(jìn)行研究，探索積分制賦能鄉(xiāng)村治理的邏輯機(jī)理［5］與數(shù)字化發(fā)展路徑［6］。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)村治理積分制的實(shí)施過程與結(jié)果會(huì)受到公眾參與、政府注意力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域環(huán)境等多重因素的影響［7］。根據(jù)鄉(xiāng)村資源稟賦差異因地制宜實(shí)施鄉(xiāng)村積分制的政策要求與“以點(diǎn)帶面、集中推廣”的政策擴(kuò)散路徑在應(yīng)然與實(shí)然層面產(chǎn)生沖突碰撞，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理積分制功能異化并難以充分發(fā)揮長效治理功能［8］。

基于當(dāng)前我國多地鄉(xiāng)村治理積分制實(shí)踐，本文試圖探索既有的鄉(xiāng)村治理積分制可以劃分為哪幾種類型？各種類型的鄉(xiāng)村治理積分制具有怎樣的實(shí)踐樣態(tài)？不同類型的鄉(xiāng)村治理積分制面臨著何種發(fā)展困境以及如何進(jìn)行路徑優(yōu)化？以上研究問題的科學(xué)回答，有助于更好實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、文獻(xiàn)回顧

學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村治理積分制進(jìn)行了豐富的研究，主要集中在工具、價(jià)值、制度三個(gè)維度。

第一，工具理論說。積分制經(jīng)歷了“企業(yè)管理工具”“政府政策工具”“基層治理工具”三個(gè)發(fā)展階段。傳統(tǒng)的積分制是以效率和結(jié)果為導(dǎo)向的企業(yè)管理工具，以積分來衡量員工的價(jià)值和綜合表現(xiàn)，將物質(zhì)資源、福利待遇、晉升機(jī)會(huì)與積分結(jié)果相掛鉤，最終實(shí)現(xiàn)激勵(lì)員工積極性和創(chuàng)造性的管理目標(biāo)［9］?，F(xiàn)代的積分制被視為政府政策工具和基層治理工具。為了應(yīng)對(duì)自上而下的考核壓力和自下而上的社會(huì)壓力，政府將積分制運(yùn)用至公共部門內(nèi)部管理、社會(huì)管理、資源配置等領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理和公共服務(wù)供給程序化、高效化和精準(zhǔn)化［10］。為了推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，積分制被運(yùn)用于基層黨建、“三治”融合、村集體經(jīng)濟(jì)、人居環(huán)境治理、文明建設(shè)等領(lǐng)域，衍生為社區(qū)治理積分制和鄉(xiāng)村治理積分制。其中，鄉(xiāng)村治理積分制是指在鄉(xiāng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，通過民主程序，將鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)事務(wù)轉(zhuǎn)化為量化指標(biāo)，對(duì)鄉(xiāng)村日常行為進(jìn)行評(píng)價(jià)形成積分，并給予相應(yīng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神鼓勵(lì)的一種福利激勵(lì)工具。

第二，價(jià)值理論說。在鄉(xiāng)村社會(huì)場域，積分制背后的價(jià)值邏輯體現(xiàn)為政治價(jià)值、公共價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。鄉(xiāng)村治理積分制以“黨建引領(lǐng)”為核心，以“自治德治法治”為重要積分指標(biāo)，以“面子文化”為基礎(chǔ)，以“利益激勵(lì)”為關(guān)鍵抓手，形成“積分、治理行為、面子、利益”的循環(huán)累積機(jī)制［11］。首先，縣級(jí)政府通過行政指令、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取樹典型原則、村級(jí)組織采取動(dòng)員原則確保鄉(xiāng)村治理積分制政策的創(chuàng)新擴(kuò)散［12］，將黨建引領(lǐng)嵌入鄉(xiāng)村治理積分制，彌合政府治理與村民自治間的鴻溝，以政治價(jià)值引導(dǎo)村民的集體偏好選擇和共同認(rèn)知形成，增強(qiáng)村民的獲得感、幸福感與歸屬感。其次，積分制嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，面子競爭以積分排序?qū)崿F(xiàn)聲譽(yù)積分化和聲譽(yù)顯性化［13］，村民與村級(jí)治理間依據(jù)積分內(nèi)容實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)關(guān)系具體化，以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神鼓勵(lì)、政策激勵(lì)和信用資本作為積分福利，激活鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生性的治理動(dòng)力［14］。一方面，鄉(xiāng)村治理積分制能將基層黨組織、村莊自治主體、利益相關(guān)主體等多元主體力量整合到鄉(xiāng)村治理中，組織動(dòng)員村民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育以及自我監(jiān)督。另一方面，鄉(xiāng)村治理積分制有利于重塑村民的利益表達(dá)和共享的話語體系與機(jī)制，為共同目標(biāo)、集體利益和公共價(jià)值的達(dá)成創(chuàng)造條件。再次，積分制以經(jīng)濟(jì)化邏輯、市場化邏輯和理性化邏輯重建村民和村級(jí)組織間的利益關(guān)聯(lián)，解決鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)模糊與缺失的困境，有效激活土地資源和激發(fā)村民參與公共事務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力。一是依托積分制構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的分紅制度，規(guī)范測量村民為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)值，有效解決貢獻(xiàn)與收益的匹配問題。二是村民通過積分制能夠?qū)⒎e分轉(zhuǎn)變?yōu)榉旨t、金融服務(wù)、物質(zhì)資金等，滿足村民的經(jīng)濟(jì)訴求。三是將積分制與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，通過將碎片化的、閑置的土地資源匯聚盤活，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)壯大發(fā)展。

第三，制度理論說。組織基礎(chǔ)的碰撞和非正式制度的失靈導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理生態(tài)重構(gòu)亟須制度變革以適應(yīng)新時(shí)代的鄉(xiāng)村發(fā)展［15］。因此，鄉(xiāng)村治理積分制應(yīng)運(yùn)而生。鄉(xiāng)村治理依托積分制能夠充分發(fā)揮以黨委領(lǐng)導(dǎo)制度、村民自治制度為核心的正式制度優(yōu)勢，也能實(shí)現(xiàn)從單一治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫?。鄉(xiāng)村治理積分制本質(zhì)上是基于面子競爭的激勵(lì)約束機(jī)制，遵循自治為基、法治為本、德治為先的原則，形成“基層政府—村級(jí)組織—農(nóng)戶”的治理互動(dòng)。鄉(xiāng)村治理積分制在制度設(shè)計(jì)上將不規(guī)則的事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則化治理，具有治理內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、治理過程程式化的特征。積分制通過自上而下的黨政動(dòng)員機(jī)制和自下而上的參與響應(yīng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)雙重耦合以嵌入鄉(xiāng)村內(nèi)生治理結(jié)構(gòu)，吸納鄉(xiāng)村制度精英和非制度精英參與鄉(xiāng)村公共治理。一方面，鄉(xiāng)村治理積分制實(shí)現(xiàn)非正式制度的制度化，將以血緣宗族關(guān)系為核心的柔性非正式制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐云跫s原則、法律意識(shí)為核心的剛性正式制度。另一方面，鄉(xiāng)村治理積分制加強(qiáng)了現(xiàn)有正式制度程序的透明性和規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)清晰化、村務(wù)工作透明化、集體行動(dòng)規(guī)則化。隨著數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，數(shù)字技術(shù)嵌入積分制進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新，為我國鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新發(fā)展帶來新的契機(jī)。

綜上所述，既有研究從“工具”“理論”“制度”等視角對(duì)鄉(xiāng)村治理積分制進(jìn)行了理論闡釋和實(shí)踐探索，指出其發(fā)展優(yōu)勢和實(shí)踐困境，從不同維度提出積分制賦能鄉(xiāng)村治理的可行路徑，豐富和擴(kuò)展了新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。然而，由于鄉(xiāng)村治理積分制推行時(shí)間比較短，學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理積分制的探討基本停留于探索性和描述性研究階段，在理論解釋層面和學(xué)理化層面研究不足，矩陣化、微觀化、細(xì)分化層面的類型學(xué)研究領(lǐng)域挖掘深度有所欠缺。基于此，本文結(jié)合“政府注意力理論”［16］和“公民參與階梯理論”［17］，選取“政府注意力分配強(qiáng)度”和“公民參與度”維度，構(gòu)建2x2類型矩陣，對(duì)四個(gè)典型鄉(xiāng)村積分制案例進(jìn)行比較分析，對(duì)鄉(xiāng)村治理積分制的邏輯機(jī)理進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)，形成一個(gè)類型學(xué)解釋框架。

三、理論維度與類型學(xué)框架

（一）鄉(xiāng)村治理積分制的核心影響維度

鄉(xiāng)村治理積分制是在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“村民自治”等正式制度與“差序格局”“人情面子”“村規(guī)民約”等非正式制度的雙重推動(dòng)下產(chǎn)生的，本質(zhì)上是自上而下的政黨動(dòng)員與自下而上的主體響應(yīng)而觸發(fā)內(nèi)生賦能的治理機(jī)制［18］。已有研究表明，鄉(xiāng)村治理積分制從局部試點(diǎn)到全面推廣過程中，會(huì)受到諸多因素的影響，其中“制度設(shè)計(jì)”“公眾參與”“資源配置”是關(guān)鍵因素。作為核心主體的基層政府和村民的態(tài)度與行為直接影響鄉(xiāng)村治理積分制的制度設(shè)計(jì)、公眾參與、資源配置。政府自上而下的控制、激勵(lì)和村民自下而上的談判、博弈間的雙向互動(dòng)，外部壓力和內(nèi)生動(dòng)力共同作用下形成不同類型的鄉(xiāng)村治理積分制。基于此，本文依托“政府注意力理論”“公民參與階梯理論”，根據(jù)自上而下邏輯選取“政府注意力強(qiáng)度”和自下而上邏輯選取“公眾參與度”作為核心影響維度，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理積分制2x2的分析矩陣模型。

1.政府注意力強(qiáng)度

政府注意力是問題機(jī)制和偏好機(jī)制組合的產(chǎn)物［19］，是指政府對(duì)各類公共事務(wù)與各種民眾訴求的關(guān)注度。政府注意力具有集中性和指向性兩個(gè)基本屬性，分別表示注意力的強(qiáng)度和指向，是注意力配置理論的兩個(gè)基本維度。其中，政府注意力強(qiáng)度是指政府在某一時(shí)間內(nèi)分配給某項(xiàng)工作或任務(wù)的注意力集中程度［20］。如果政府的注意力強(qiáng)度較高，則表示對(duì)該項(xiàng)工作或任務(wù)的重視程度較高，往往會(huì)投入更多的資源和精力來推進(jìn)該工作或任務(wù)的實(shí)施。相反，如果政府的注意力強(qiáng)度較低，則表示對(duì)該項(xiàng)工作或任務(wù)的重視程度較低，通常會(huì)降低對(duì)該項(xiàng)工作或任務(wù)的關(guān)注和投入。政府注意力強(qiáng)度與財(cái)政資金投入量、政策文本數(shù)量、官方媒體宣傳頻率等成正相關(guān)，從而影響著政策任務(wù)落實(shí)的效果。

政府對(duì)于不同性質(zhì)的任務(wù)會(huì)采取不同的行動(dòng)策略，進(jìn)而配置不同強(qiáng)度的政策注意力。剛性任務(wù)必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)按照法律法規(guī)和政策要求保質(zhì)保量完成，不存在討價(jià)還價(jià)的空間，需要分配“剛性注意力”［21］。柔性任務(wù)屬于政府自由裁量類的工作，具有靈活性和彈性執(zhí)行空間，政府可以選擇做與不做、做到什么程度以及以何種方式去做，需要分配的是“柔性注意力”。“剛性注意力”不存在分配強(qiáng)度的討論，而“柔性注意力”分配程度則有強(qiáng)弱之分。就政府任務(wù)性質(zhì)而言，鄉(xiāng)村治理積分制屬于柔性任務(wù)，因此，在政策擴(kuò)散創(chuàng)新過程中，不同地區(qū)的政府會(huì)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)其配置不同程度的注意力，從而產(chǎn)生“非常重視”“相對(duì)重視”和“不重視”以及“長期重視”和“短期重視”等重視程度的區(qū)別，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理積分制實(shí)踐樣態(tài)具有多樣性。

2.公眾參與度

公眾參與是指公眾在公共事務(wù)的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督過程中擁有知情權(quán)、話語權(quán)、行動(dòng)權(quán)等參與性權(quán)利，能自由地表達(dá)自己的立場、意見和建議，能合法地采取旨在維護(hù)個(gè)人切身利益和社會(huì)公共利益的行動(dòng)。公眾參與度是根據(jù)公民個(gè)體參與意愿、參與持續(xù)性、參與深度而劃分的。謝莉·阿恩斯在“公眾參與階梯理論”中，將公眾參與度由低到高分為八種形式與三個(gè)層次，即“政府操縱”“宣傳教育”“給予信息”“政策咨詢”“組織形成”“合作伙伴關(guān)系”“授予權(quán)力”“公民自主控制”八種形式以及“非實(shí)質(zhì)性參與”“象征性參與”“實(shí)質(zhì)性參與”三個(gè)層次［22］。

公眾參與是基于經(jīng)濟(jì)理性、社會(huì)理性和政治理性共同驅(qū)動(dòng)的自發(fā)行為與自覺行為。在實(shí)施鄉(xiāng)村治理積分制過程中，利益、情感、責(zé)任、社會(huì)關(guān)系是影響公眾參與意愿、參與持續(xù)性和參與深度的關(guān)鍵因素。公眾參與度與鄉(xiāng)村治理積分制實(shí)施效果成正相關(guān)關(guān)系，公眾參與度越高，越能更好反映自身的利益訴求和對(duì)公共物品、公共服務(wù)的需求，并更好地進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而有利于鄉(xiāng)村治理積分制的可持續(xù)性發(fā)展與創(chuàng)新優(yōu)化。

（二）鄉(xiāng)村治理積分制的類型學(xué)劃分與實(shí)踐樣態(tài)呈現(xiàn)

類型是內(nèi)部具有顯著一致性而外部具有顯著差異性，能涵蓋事物某一方面所有內(nèi)容的集合體。根據(jù)“政府注意力強(qiáng)度”和“公民參與度”兩個(gè)核心維度可以構(gòu)建“強(qiáng)制型”“象征型”“合作型”和“自治型”四種鄉(xiāng)村治理積分制模式（見圖1）。按照典型性原則、可獲得性原則和可比較性原則，選取湖南省Q村“三色存折”積分制、吉林省S村“以獎(jiǎng)代補(bǔ)，多勞多得”積分制、浙江省T村“股份分紅+善治”積分制、湖南省Y村“村級(jí)事務(wù)管理”積分制、四個(gè)研究案例，分別對(duì)強(qiáng)制型、象征型、合作型和自治型四種鄉(xiāng)村治理積分制類型進(jìn)行樣態(tài)呈現(xiàn)。

1.強(qiáng)制型鄉(xiāng)村治理積分制

強(qiáng)制型鄉(xiāng)村治理積分制是指由基層政府主導(dǎo)，運(yùn)用強(qiáng)制性工具，通過自上而下的路徑推動(dòng)積分制在鄉(xiāng)村治理中運(yùn)行的模式，其具有“政府注意力強(qiáng)度高”“公民參與度低”的特征。縣級(jí)政府承接上級(jí)政府“發(fā)包”后，通過設(shè)立專項(xiàng)資金、出臺(tái)相關(guān)政策條例、組織召開各種會(huì)議以及進(jìn)行媒體宣傳造勢以推動(dòng)鄉(xiāng)村治理積分制實(shí)施，并制定嚴(yán)格詳細(xì)的管理規(guī)范“打包”下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府進(jìn)行日常跟進(jìn)與監(jiān)督，積極塑造和培育鄉(xiāng)村積分制典范模式并向各行政村推廣［23］。該積分制模式反映政府在鄉(xiāng)村治理過程中主要利用政治權(quán)威進(jìn)行干預(yù)作用，以行政力量整合家庭、社會(huì)、市場等多方主體力量，以規(guī)制性的方式將積分制付諸行動(dòng)。在初期，該類型積分制實(shí)踐的背后更多的是政府意志的單方面灌輸，使政府與村民形成支配與被支配的關(guān)系。這雖在一定程度上確保積分制按照政策要求順利實(shí)施，但扭曲村民參與鄉(xiāng)村治理活動(dòng)的自愿性、自主性，壓抑治理主體和服務(wù)對(duì)象的積極性和創(chuàng)造性。

湖南省Q村曾是一個(gè)傳統(tǒng)的湖區(qū)貧困村和空心村，近年來，積極響應(yīng)市級(jí)政府號(hào)召，將積分制全面引入鄉(xiāng)村治理，探索“紅色存折”“綠色存折”“愛心存折”積分制，全村貧困戶實(shí)現(xiàn)全部脫貧?！叭嬲邸狈e分制被中央深改辦、中央電視臺(tái)推介，選為全國鄉(xiāng)村積分制典型案例。湖南省Q村“三色存折”積分制是典型的強(qiáng)制型鄉(xiāng)村治理積分制，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，政府注意力強(qiáng)度高，運(yùn)行過程由政府主導(dǎo)，配置了豐富的行政資源、財(cái)政資源、人力資源和政策資源。具體來看，一是黨和政府依托行政資源保障“三色存折”積分制的開展，并在積分制的政策制定、機(jī)制設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行、資金籌集、考核監(jiān)督等環(huán)節(jié)起著主導(dǎo)作用；二是構(gòu)建“市委組織部—鎮(zhèn)街黨（工）委—村黨組織—村組織委員—村黨員”五級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制保障“紅色存折”制度運(yùn)行；三是針對(duì)紅色積分的“存儲(chǔ)”“亮賬”“推優(yōu)”“結(jié)賬”“兌現(xiàn)”制定了規(guī)范的“單月—季度—半年—年度”保障機(jī)制。第二，公眾參與度偏低，村民在積分制的運(yùn)行過程中處于由政府操縱的非實(shí)質(zhì)性參與的被動(dòng)狀態(tài)，停留在知情權(quán)層面，話語權(quán)和行動(dòng)權(quán)未充分行使。具體來看，一是市政府牽頭基層政府動(dòng)員各村組織入戶進(jìn)行全方位宣傳和推廣，以行政力量動(dòng)員群眾參與垃圾分類，鼓勵(lì)村民積極參與“綠色存折”制度；二是黨組織圍繞不同階段政府中心任務(wù)和重點(diǎn)工作對(duì)“愛心存折”制度內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與優(yōu)化，提升村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的積極性。運(yùn)用政府權(quán)威及強(qiáng)制力全面推行“愛心存折”制度，帶動(dòng)鄉(xiāng)村志愿服務(wù)規(guī)范化、制度化，但忽視了發(fā)揮村民在此過程中的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。

由此可知，湖南省Q村“三色存折”積分制依附黨政科層體系，充分利用我國黨政雙軌一體的制度優(yōu)勢，自上而下地推進(jìn)積分制的設(shè)立與運(yùn)行。政府通過投入豐富的注意力資源保障鄉(xiāng)村治理積分制的運(yùn)行，雖然取得階段性的良好成效，但大大增加了行政成本，且村民參與鄉(xiāng)村治理的意愿和能力未能得到實(shí)質(zhì)上的提升，不利于積分制持續(xù)賦能鄉(xiāng)村治理效能，而且容易陷入制度供給和治理需求不匹配的困境。

2.象征型鄉(xiāng)村治理積分制

象征型鄉(xiāng)村治理積分制是指基層政府從國家戰(zhàn)略層面出發(fā)，依靠象征性語言和數(shù)字繁榮證明不折不扣執(zhí)行積分制政策，將積分制作為傳播政治理念、展現(xiàn)政治情懷的載體，拉近與村民的距離，尋求村民的政治價(jià)值認(rèn)同，并創(chuàng)造良好政治生態(tài)的積分制實(shí)踐模式。該積分制模式具有“政府注意力強(qiáng)度低”和“公民參與度低”的特征，帶有濃厚的政治色彩，價(jià)值理性高于工具理性?；鶎诱ㄟ^話語治理和會(huì)議治理大力宣傳上級(jí)政府的鄉(xiāng)村積分制政策以表忠誠，但更多停留在文本上，較少關(guān)注甚至不關(guān)注鄉(xiāng)村治理積分制實(shí)踐情況，幾乎不作出任何實(shí)際建設(shè)行動(dòng)。村級(jí)組織通過入戶宣傳，利用人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，要求村民象征性地參與到鄉(xiāng)村治理積分制實(shí)踐。在官員晉升錦標(biāo)賽和數(shù)字出官的背景下，該類型的積分制實(shí)踐是基層政府的理性行為。通過紙面上的數(shù)字繁榮和基層政府與村級(jí)組織共謀，營造鄉(xiāng)村治理有效的偽現(xiàn)象，從而獲得上級(jí)政府在物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)和精神上的表揚(yáng)。

吉林省S村被譽(yù)為邊境線上的“水韻之鄉(xiāng)”，是典型的朝鮮族聚居村。近年，S村認(rèn)真落實(shí)中共中央、國務(wù)院和吉林省委、省政府關(guān)于興邊富民、穩(wěn)邊固邊決策部署和貫徹習(xí)近平總書記在推動(dòng)?xùn)|北全面振興座談會(huì)上的重要講話精神，積極探索“以獎(jiǎng)代補(bǔ)，多勞多得”積分制，并成功入選全國鄉(xiāng)村積分制典型案例。吉林省S村“以獎(jiǎng)代補(bǔ)，多勞多得”積分制就是典型的象征型鄉(xiāng)村治理積分制。第一，政府注意力強(qiáng)度偏低，各級(jí)政府的財(cái)政資源、人力資源、政策資源未充分下沉鄉(xiāng)村，偏重對(duì)政治意義和政治價(jià)值的追求，忽視對(duì)實(shí)質(zhì)性成效的考核?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)，多勞多得”積分制的政策制定、政策執(zhí)行、政策反饋?zhàn)裱膭稣芜壿嫞⒅貎r(jià)值理性的作用。具體來看，一是將積分制與政治任務(wù)相結(jié)合，被賦予政治色彩。將“黨建帶領(lǐng)婦建”原則貫穿積分制建設(shè)、管理和運(yùn)行全過程，依托積分制充分運(yùn)用婦女之家、婦女議事會(huì)、婦女微家等陣地推動(dòng)“巾幗助邊”“巾幗脫貧行動(dòng)”“鄉(xiāng)村振興巾幗行動(dòng)”各項(xiàng)中心工作落地落實(shí)，引導(dǎo)婦女群眾和家庭自建自管自評(píng)。二是依托數(shù)字化技術(shù)定期開展積分制管理例行性工作，注重可計(jì)量工作考核。S村“以獎(jiǎng)代補(bǔ)，多勞多得”積分制采取“一戶一碼”管理和“數(shù)字化”管理，探索形成“5+2+1”管理模式?！?”是指五項(xiàng)評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，“2”是指每月兩次不定期檢查、兩次開放日，“1”是指一套積分制、多種選擇的兌換辦法。第二，公眾參與度不足，部分村民尤其是特定村民群體在政府的宣傳教育下象征性參與到積分制過程，但缺乏自主控制和自主管理的意愿和能力，實(shí)質(zhì)上是一種無效參與。通過儀式性或象征性的專項(xiàng)行動(dòng)推動(dòng)村民參與積分制，凸顯了農(nóng)村婦女地位，但村民參與仍停留在程序參與上，而實(shí)質(zhì)參與缺失。吉林省定期對(duì)下級(jí)政府、村民、村干部開展專題培訓(xùn)班、積分制宣講會(huì)議和積分制總結(jié)交流會(huì)議，將S村“以獎(jiǎng)代補(bǔ)，多勞多得”積分制的工作經(jīng)驗(yàn)在省婦聯(lián)進(jìn)行系統(tǒng)推廣，研究謀劃部署新時(shí)代農(nóng)村婦女的發(fā)展工作，努力爭取上級(jí)政府與地方民眾的認(rèn)可與支持以獲得正向政治激勵(lì)。

由此可知，吉林省S村“以獎(jiǎng)代補(bǔ)，多勞多得”積分制具有充分的政治性考量，既能實(shí)現(xiàn)對(duì)上級(jí)任務(wù)作出回應(yīng)，也能對(duì)上下級(jí)信息進(jìn)行儀式化傳遞，充分發(fā)揮婦聯(lián)組織、婦女全力助推鄉(xiāng)村振興和邊疆繁榮的力量。但不可忽視該類型鄉(xiāng)村治理積分制功能與效用脫嵌于治理主體、治理目標(biāo)，衍生積分制目標(biāo)置換和變通、共謀、應(yīng)對(duì)等形式主義問題［24］，背離群眾的真實(shí)訴求，導(dǎo)致資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

3.合作型鄉(xiāng)村治理積分制

合作型鄉(xiāng)村治理積分制是指基層政府綜合運(yùn)用強(qiáng)制型工具、自愿型工具和混合型工具，構(gòu)建“黨委—政府—社會(huì)組織—村組織—村民”的平等互信、合作共贏的關(guān)系，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理積分制實(shí)現(xiàn)從自下而上探索到自上而下推廣再到自下而上創(chuàng)新突破的模式。首先，該積分制模式具有“政府注意力強(qiáng)度高”和“公民參與度高”的特征，強(qiáng)調(diào)制度性主體與非制度性主體地位平等，但不否認(rèn)各主體在資源、能力等方面存在差異性。此外，該積分模式堅(jiān)持“公共治理”和“鄉(xiāng)村自治”原則。一方面，縣鄉(xiāng)政府積極參與并相互協(xié)作，在財(cái)政資金、政策法規(guī)、媒體宣傳等方面給予大力支持；另一方面，村組織、村民個(gè)體參與意愿強(qiáng)烈，因此，其能夠充分發(fā)揮各主體在組織實(shí)施鄉(xiāng)村積分制方面的資源稟賦優(yōu)勢，形成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的鄉(xiāng)村治理共同體，充分激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力。合作型鄉(xiāng)村治理積分制使以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村“兩委”為代表的制度性主體和以村民、村民組織為代表的非制度性主體進(jìn)行積極互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)利益耦合和價(jià)值聯(lián)結(jié)，形成鄉(xiāng)村治理共同體，有效將鄉(xiāng)村自治、法治、德治有機(jī)融合，推動(dòng)鄉(xiāng)村的治理高效化和現(xiàn)代化。

浙江省T村由黨員牽頭在深化股份經(jīng)濟(jì)合作社改革、明晰股權(quán)的基礎(chǔ)上，將股東的股份分紅與鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作相結(jié)合并形成“善治積分”，創(chuàng)建“股份分紅+善治”積分制并取得良好成效，被評(píng)為全國鄉(xiāng)村積分制典型案例。浙江省T村“股份分紅+善治”是典型的合作型鄉(xiāng)村治理積分制，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。第一，政府注意力強(qiáng)度高，大量的財(cái)政資源、人力資源、政策資源下沉鄉(xiāng)村，以行政力量保障積分制正常運(yùn)轉(zhuǎn)。積分制的創(chuàng)建、管理和運(yùn)行過程遵循上下互動(dòng)邏輯，實(shí)現(xiàn)行政力量與自治力量相互協(xié)調(diào)。浙江省T村“股份分紅+善治”積分制產(chǎn)生于高位推動(dòng)和基層治理創(chuàng)新的雙重驅(qū)動(dòng)，即市委、市政府自上而下指導(dǎo)與動(dòng)員和T村黨組織、村民、企業(yè)、社會(huì)組織等主體自下而上探索與響應(yīng)的雙向互動(dòng)。市委、市政府提出將村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鄉(xiāng)村“三治”協(xié)同推進(jìn)，在總結(jié)完善T村積分制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《關(guān)于全面推廣村（社區(qū)）“股份＋積分”收益分配模式的指導(dǎo)意見》，在全市推行“股份分紅＋善治”積分制收益分配模式。T村黨組織創(chuàng)新村集體經(jīng)濟(jì)分紅模式和動(dòng)態(tài)管理善治積分制，科學(xué)設(shè)置加減分項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“村里事”變成“家里事”以及“要我參與”到“我要參與”的轉(zhuǎn)變。第二，公眾參與度較高，村民參與意愿、參與持續(xù)性、參與深度較為理想且具有實(shí)質(zhì)性，村民、企業(yè)和政府形成合作伙伴關(guān)系。T村“股份分紅+善治”積分制的運(yùn)行資源多元化，其中包括行政資源、市場資源和社會(huì)資源等。T村連續(xù)多年獲得市財(cái)政的專項(xiàng)資金、政策優(yōu)惠、金融服務(wù)等行政資源支持積分制的運(yùn)行。同時(shí)，T村通過將村民參與鄉(xiāng)村治理行為與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果共享掛鉤，盤活鄉(xiāng)村內(nèi)部資源，壯大發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為積分制的運(yùn)行提供穩(wěn)定的資金來源。此外，農(nóng)商銀行推出“善治積分貸”授信服務(wù)，按村民善治積分得分情況實(shí)行差異化的利率優(yōu)惠政策，助力積分制的持續(xù)發(fā)展。

由此可知，合作型鄉(xiāng)村治理積分制通過充分發(fā)揮政府、村組織、村民、企業(yè)和社會(huì)組織等多方主體的比較優(yōu)勢以形成集體合力，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體，實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)，有效提升鄉(xiāng)村治理效能。與此同時(shí)，也不可忽視在積分制的運(yùn)行過程中的政府主導(dǎo)依賴路徑以及各方主體力量的隱性不平等的治理危機(jī)。

4.自治型鄉(xiāng)村治理積分制

自治型鄉(xiāng)村治理積分制是指鄉(xiāng)村精英群體、村干部利用各種資源和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)村民自主探索，以自下而上的方式推動(dòng)鄉(xiāng)村治理積分制的形成與發(fā)展，具有“政府注意力強(qiáng)度低”和“公民參與度高”的特征。該積分制模式依托鄉(xiāng)村人際關(guān)系圈、鄉(xiāng)村治理秩序，將積分制多維嵌入鄉(xiāng)村治理，形成鄉(xiāng)村積分制的持續(xù)新動(dòng)力與實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性發(fā)展，將鄉(xiāng)村治理的“軟約束”轉(zhuǎn)化為“硬抓手”。在鄉(xiāng)村積分制實(shí)踐過程中，基層政府遵循賦權(quán)原則，充分下放權(quán)力，授予鄉(xiāng)村高度自由裁量權(quán)，允許村組織和村民不斷進(jìn)行摸索、篩選、調(diào)整、修正、創(chuàng)新，為村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)、行使自治權(quán)提供便利條件，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村公共精神回歸，提升村民參與鄉(xiāng)村治理的民主意識(shí)和政治熱情，使得村民群眾和村干部在參與鄉(xiāng)村治理過程中真正做到有效自我組織和自我管理。

湖南省Y村曾是典型的“空心村”“貧困村”，通過村“兩委”班子帶領(lǐng)全村群眾探索和實(shí)施“村級(jí)事務(wù)管理”積分制，實(shí)現(xiàn)了從貧困村向小康村的跨越，被評(píng)為全國十大鄉(xiāng)村振興示范村、全國鄉(xiāng)村治理示范村。湖南省Y村“村級(jí)事務(wù)管理”積分制模式是將鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)等活動(dòng)細(xì)化量化，由村“兩委”根據(jù)村民參與情況進(jìn)行積分，將積分結(jié)果與村集體資產(chǎn)分配、黨員干部考評(píng)、村干部績效考核、推優(yōu)評(píng)選、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等掛鉤。該積分制是典型的自治型鄉(xiāng)村治理積分制，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，政府注意力強(qiáng)度偏低，積分制的運(yùn)行過程較少受到行政力量的干預(yù)，政府授權(quán)賦能村組織和村民，讓其不斷進(jìn)行探索與創(chuàng)新。全員全過程全方位參與積分制。村組織和村干部召開民主協(xié)商會(huì)議，廣泛征求村民意見，共同制定《積分制管理細(xì)則》，切實(shí)保障村民對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治能力。第二，公眾參與度較高，村民自覺參與到積分制治理過程中，積極表達(dá)自身利益訴求，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理積分制的可持續(xù)性發(fā)展與創(chuàng)新優(yōu)化。具體來看，一是積分制資金籌集過程充分體現(xiàn)村民主體地位。Y村村民自愿將山、土、田、林等自然資源和閑置資源折算積分后交由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金、農(nóng)戶變股東、村民變員工的轉(zhuǎn)變，有效破解了村集體建設(shè)或產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地時(shí)土地流轉(zhuǎn)、征收難的問題，為積分制的運(yùn)轉(zhuǎn)籌集了充足的資金。二是強(qiáng)化積分制激勵(lì)作用。Y村注重積分制的激勵(lì)設(shè)計(jì)，將積分制作為基礎(chǔ)分和管理建設(shè)分兩大類，鼓勵(lì)村民和村干部多勞多得、多出多得，根據(jù)村民、黨員干部在鄉(xiāng)村治理工作中的參與程度、貢獻(xiàn)大小等進(jìn)行賦分，構(gòu)建了一個(gè)村民利益、集體利益與社會(huì)利益的共同體，成功解決村莊造血能力不足、村民內(nèi)生動(dòng)力不足、建設(shè)資金缺乏、資產(chǎn)難以盤活等難題，使參與鄉(xiāng)村自治的村民成為鄉(xiāng)村治理成果的分享者，為Y村走上共同富裕奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

由此可知，自治型鄉(xiāng)村治理積分制雖在鄉(xiāng)村治理上取得較大的成效，但是該類型的積分制推廣實(shí)施的門檻較高，因?yàn)閷?duì)村民參與公共事務(wù)的能力、意愿有較高的要求，一般適用在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、結(jié)構(gòu)分化程度較低、社會(huì)資本存量較豐富的鄉(xiāng)村。

四、鄉(xiāng)村治理積分制的實(shí)踐困境

四種類型的鄉(xiāng)村治理積分制在實(shí)踐中分別面臨著運(yùn)動(dòng)式治理、形式主義、內(nèi)卷化和精英俘獲的實(shí)踐困境。

（一）強(qiáng)制型鄉(xiāng)村治理積分制：運(yùn)動(dòng)式治理

強(qiáng)制型鄉(xiāng)村治理積分制依靠政府運(yùn)用強(qiáng)制性工具高位推動(dòng)與廣泛的社會(huì)動(dòng)員，具有較濃厚的運(yùn)動(dòng)式治理色彩。運(yùn)動(dòng)式治理是一把“雙刃劍”，在特殊時(shí)期依靠權(quán)威主義可以快速調(diào)動(dòng)各部門、各層級(jí)政府、各村級(jí)組織的人力、物力、財(cái)力以及行政權(quán)力等資源［25］，使得鄉(xiāng)村積分制在短期內(nèi)成功實(shí)施與推廣，具有“立竿見影”的效果，也帶來示范效應(yīng)；在常規(guī)狀態(tài)下，如果一味依靠強(qiáng)制力量推動(dòng)鄉(xiāng)村積分制的實(shí)施，過分強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村積分制的工具理性價(jià)值，忽視村民參與公共事務(wù)管理的價(jià)值需求，過分追求短期利益最大化，誘發(fā)“可計(jì)量任務(wù)”，驅(qū)逐“不可計(jì)量任務(wù)”，就會(huì)陷入“亂象—治理—再亂象—再治理”的治理怪圈，導(dǎo)致“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”問題，使得科層體制遭受破壞，侵蝕民主價(jià)值和法治精神，積分制難以嵌入鄉(xiāng)村治理，妨礙鄉(xiāng)村“三治”融合進(jìn)程，最終反噬鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)。

（二）象征型鄉(xiāng)村治理積分制：形式主義

在基層治理“不出事”行動(dòng)邏輯下，象征型鄉(xiāng)村治理積分制形式主義表現(xiàn)為“處處留痕”“對(duì)標(biāo)對(duì)表”“文海會(huì)山”，工作停留于“開會(huì)”“下通知”“喊口號(hào)”“做材料”和“走過場”的層面［26］，將主要注意力聚焦于看得見、摸得著的工作中，通過花費(fèi)巨大成本和大量時(shí)間對(duì)積分制進(jìn)行過度包裝以打造典型，使得積分制功能與效用脫嵌于治理主體、治理目標(biāo)，進(jìn)而低效賦能鄉(xiāng)村治理甚至產(chǎn)生負(fù)能。一方面，鄉(xiāng)村治理積分制被賦予特殊政治意義，基層政府為了應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的頻繁檢查和暗訪，忽視村民對(duì)公共物品、公共服務(wù)和參與公共事務(wù)治理的真實(shí)意愿和需求，將大量時(shí)間、精力投入到目標(biāo)責(zé)任考核中“可視、可量化、可統(tǒng)計(jì)”的標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)，以避免在考核和檢查中面臨“扣分”的懲罰。另一方面，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理積分制實(shí)施過程中，過于強(qiáng)調(diào)科層管理中的理性化、專業(yè)化、非人格化，追求“亮點(diǎn)”“品牌”卻對(duì)村民生產(chǎn)生活真實(shí)訴求考慮較少，各級(jí)政府的人、財(cái)、物、權(quán)力、政策以及領(lǐng)導(dǎo)注意力等資源尚未下沉到鄉(xiāng)村治理中，使得鄉(xiāng)村積分制割裂于鄉(xiāng)村治理，二者難以在動(dòng)態(tài)調(diào)適的過程中相互融入，導(dǎo)致積分制的政治性和規(guī)范性遮蔽了社會(huì)性和公共性，最終產(chǎn)生目標(biāo)置換現(xiàn)象和形式主義作風(fēng)。

（三）合作型鄉(xiāng)村治理積分制：內(nèi)卷化

合作型鄉(xiāng)村治理積分制是自下而上探索與自上而下推廣相互結(jié)合、相互交融，使政府各項(xiàng)資源下沉鄉(xiāng)村以及村民積極主動(dòng)參與而形成的一種合作共贏的模式。在自上而下的篩選機(jī)制和自下而上的爭取機(jī)制雙重作用下，充分發(fā)揮了政府與鄉(xiāng)村間的資源稟賦優(yōu)勢。但就長期發(fā)展而言，鄉(xiāng)村自治與政府管理之間存在隱性的不平等，在推動(dòng)鄉(xiāng)村積分制朝著制度化、精細(xì)化、規(guī)?；l(fā)展的同時(shí)也導(dǎo)致村組織、村干部朝著半正式化、職業(yè)化的方向轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村自治依附于基層政府管理，加劇行政化傾向，增加治理成本，導(dǎo)致鄉(xiāng)村積分制面臨政策激勵(lì)邊際效益遞減、村民自治能力退化等“行政有效，自治無效”的治理困境［27］?；鶎诱痛褰M織不斷將人、財(cái)、物、權(quán)力、政策以及領(lǐng)導(dǎo)注意力等資源向鄉(xiāng)村積分制傾斜，卻未因此實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)，反而在不斷地投入中距離原有目標(biāo)越來越遠(yuǎn)，使行政制度吸納自治制度，削弱鄉(xiāng)村治理能力。因此，依托合作型鄉(xiāng)村治理積分制以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵是進(jìn)一步提高村民自治化水平。

（四）自治型鄉(xiāng)村治理積分制：精英俘獲

自治型鄉(xiāng)村治理積分制一般由鄉(xiāng)村精英或者村干部發(fā)起，依靠信任、人際關(guān)系網(wǎng)等社會(huì)資本、自身資源、人格魅力等要素推動(dòng)不同主體形成鄉(xiāng)村治理共同體，并充分發(fā)揮各主體的比較優(yōu)勢，促進(jìn)鄉(xiāng)村積分制實(shí)踐的發(fā)展。該模式對(duì)村民參與公共事務(wù)的能力、意愿有較高的要求，一般運(yùn)用在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、結(jié)構(gòu)分化程度較低、社會(huì)資本存量較豐富的鄉(xiāng)村，推廣實(shí)施的門檻較高，不具備普遍性。在缺乏有效監(jiān)督的情境下，需要警惕高度的自治化和強(qiáng)大的宗族力量使村民自治組織異化為宗族村霸集團(tuán)，鄉(xiāng)村精英群體角色嬗變并組成利益聯(lián)盟［28］，利用信息與話語權(quán)力的“差序格局”，將鄉(xiāng)村積分制異化為逐利工具，攔截并侵占政府輸入的各種資源，壟斷村莊公共利益，將公共資源轉(zhuǎn)化為私人資源，阻礙鄉(xiāng)村治理積分制的實(shí)施和發(fā)展，使其效果大打折扣。此外，囿于一些村民的理性無知與“唯本事論”的價(jià)值觀念［29］，其往往會(huì)自覺退出鄉(xiāng)村治理的舞臺(tái)，被動(dòng)接受鄉(xiāng)村精英的領(lǐng)導(dǎo)，使得鄉(xiāng)村精英群體的勢力進(jìn)一步壯大而普通村民“搭便車”的意愿加強(qiáng)，鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)分化程度加劇，最終陷入集體行動(dòng)困境，消解了鄉(xiāng)村治理積分制的社會(huì)效益，也導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的效率與公平問題。

五、鄉(xiāng)村治理積分制的邏輯轉(zhuǎn)型和優(yōu)化提升

四種類型的鄉(xiāng)村治理積分制各有其優(yōu)勢與不足，分別面臨著運(yùn)動(dòng)式治理、形式主義、內(nèi)卷化、精英俘獲的實(shí)踐困境（見表1），鄉(xiāng)村治理積分制亟須進(jìn)行邏輯轉(zhuǎn)型與路徑優(yōu)化（見圖2）。

（一）強(qiáng)制型鄉(xiāng)村治理積分制：從行政主導(dǎo)到多元共治

囿于基層社會(huì)管理的思維定式，強(qiáng)制型鄉(xiāng)村治理積分制的運(yùn)行依賴特定政策和財(cái)政支持，鄉(xiāng)村自治力量相對(duì)薄弱，一旦失去行政力量的支持就難以為繼。一方面，自上而下的行政力量介入積分制的范圍過寬、程度過深；另一方面，自下而上鄉(xiāng)村自治發(fā)育不足、村民參與內(nèi)生動(dòng)力不足，難以支撐積分制持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，強(qiáng)制型鄉(xiāng)村治理積分制亟須從行政主導(dǎo)邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣仓芜壿?。第一，重塑政府的管理理念和行?dòng)邏輯?；鶎诱畱?yīng)跳出“命令服從”之慣性思維，從管制理念轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫砟睿瑘?jiān)持政府行政權(quán)和鄉(xiāng)村自治權(quán)共生，針對(duì)鄉(xiāng)村的資源稟賦和村民自治能力的差異而動(dòng)態(tài)調(diào)整行政力量干預(yù)積分制的程度。當(dāng)鄉(xiāng)村自治條件不成熟、村民參與內(nèi)生動(dòng)力不足時(shí)，政府應(yīng)在鄉(xiāng)村積分制的運(yùn)行中投入更多的注意力資源，保障積分制長效運(yùn)行并培育引導(dǎo)鄉(xiāng)村自治力量成長；當(dāng)鄉(xiāng)村自治條件成熟、村民具有參與內(nèi)生動(dòng)力時(shí)，政府干預(yù)積分制運(yùn)行的行政權(quán)力理應(yīng)逐漸退出，注意力資源投入亦逐漸降低。第二，明確行政權(quán)介入積分制的邊界。自上而下的政黨動(dòng)員將積分制嵌入鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序軌道，應(yīng)清晰界定積分制治理的限度，明確基層行政功能和自治功能作用于積分制的“臨界點(diǎn)”，避免國家治理侵入村民自治領(lǐng)域，為多元共治營造良好的行政生態(tài)環(huán)境。第三，構(gòu)建鄉(xiāng)村自治的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制。以鄉(xiāng)村治理積分制為載體，確立黨組織核心地位，培育和發(fā)展新鄉(xiāng)賢、新居民、志愿者等鄉(xiāng)村精英群體，構(gòu)建政黨、市場、社會(huì)與村民等多元治理網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動(dòng)激發(fā)各主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的鄉(xiāng)村治理共同體，實(shí)現(xiàn)由“行政主導(dǎo)”向“多元共治”轉(zhuǎn)變。

（二）象征型鄉(xiāng)村治理積分制：從形式自治到實(shí)質(zhì)自治

囿于村民自治受到“科層化”和“壓力型”邏輯的雙重?cái)D壓，象征型鄉(xiāng)村治理積分制雖使村民自治的程序民主得以落實(shí)，但其與治理主體、治理目標(biāo)脫嵌，導(dǎo)致村民自治效能尚未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。其更多的是作為一種政治符號(hào)，注重發(fā)揮政治價(jià)值和宣傳動(dòng)員作用，通過打造典型示范展示積分制在村民自治中的重要作用以及政府積極有為的形象，以期促進(jìn)鄉(xiāng)村治理積分制進(jìn)行縱橫創(chuàng)新擴(kuò)散。實(shí)質(zhì)上，看似良好的治理秩序暗藏著多重治理危機(jī)。因此，象征型鄉(xiāng)村治理積分制亟須實(shí)現(xiàn)從形式自治到實(shí)質(zhì)自治的躍升。首先，治理主體從單一轉(zhuǎn)向多元。象征型鄉(xiāng)村治理積分制往往與政治任務(wù)、政府中心工作、國家戰(zhàn)略等內(nèi)容掛鉤，在治理主體的選擇和治理任務(wù)設(shè)定方面具有策略性和形式化，難以真正實(shí)現(xiàn)全員、全過程、全方位的村民自治。一是治理主體的選擇要遵循多元性，充分發(fā)揮村莊自治主體和利益相關(guān)主體在鄉(xiāng)村治理中的積極作用，改善婦女、老人、青年等群體在鄉(xiāng)村治理中的邊緣化地位。鄉(xiāng)村治理積分制通過產(chǎn)權(quán)清晰化促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理與村民的利益關(guān)聯(lián)，以個(gè)人利益激勵(lì)和共同利益基礎(chǔ)激活村民參與治理的積極性和主動(dòng)性，使得村民自治應(yīng)運(yùn)而生。二是注重發(fā)揮關(guān)鍵少數(shù)的帶動(dòng)作用。在初期階段，要重點(diǎn)培育有意愿、有時(shí)間、有能力參與積分制的積極分子，以正向激勵(lì)帶動(dòng)全體村民參與到鄉(xiāng)村治理中。其次，治理理念實(shí)現(xiàn)工具理性和價(jià)值理性有機(jī)結(jié)合。在未來實(shí)踐中，象征型鄉(xiāng)村治理積分制既要注重應(yīng)然層面的理性價(jià)值追求，也要注重實(shí)然層面的工具價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此，除了要遵循“實(shí)現(xiàn)人民民主、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理制度化、規(guī)范化、程序化”的價(jià)值原則和制度規(guī)范，還需要考慮鄉(xiāng)村治理的實(shí)質(zhì)效果。一方面，有利于強(qiáng)化村民對(duì)黨和國家的政治認(rèn)同；另一方面，有利于政府將人、財(cái)、物等資源真正下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)，以此實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理積分制的政策精神與具體實(shí)踐相統(tǒng)一。

（三）合作型鄉(xiāng)村治理積分制：從嵌入吸納到價(jià)值共創(chuàng)

公共價(jià)值的創(chuàng)造以公共責(zé)任為己任，以共同合作為途徑，以培育公共精神為手段，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。合作型鄉(xiāng)村治理積分制推動(dòng)自上而下的科層化治理和自下而上的鄉(xiāng)村自治耦合協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)將積分制深度嵌入鄉(xiāng)村治理，通過政策吸納、組織吸納、精英吸納和利益吸納，在不壓縮鄉(xiāng)村社會(huì)自主性的前提下，對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行賦能增效。合作型鄉(xiāng)村治理積分制依靠政府、村莊自治主體和利益相關(guān)主體相互合作，實(shí)現(xiàn)政策、信息、資源、資金、人員、社會(huì)關(guān)系等資源的統(tǒng)籌整合利用。為了規(guī)避合作型鄉(xiāng)村治理積分制走向依附性合作，多元主體間通過支持、配合與互惠的途徑達(dá)成共識(shí)以形成公共精神，最終創(chuàng)造公共價(jià)值。第一，構(gòu)建價(jià)值共創(chuàng)機(jī)制。價(jià)值表達(dá)、價(jià)值凝聚、價(jià)值轉(zhuǎn)換和價(jià)值創(chuàng)造環(huán)節(jié)與鄉(xiāng)村治理積分制的政策制定、制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行、制度完善環(huán)節(jié)相對(duì)應(yīng)與契合，以此實(shí)現(xiàn)多元主體全方位、全過程參與到價(jià)值共創(chuàng)中。在價(jià)值表達(dá)階段，鄉(xiāng)村治理積分制制定者將個(gè)體隱性的、主觀的價(jià)值需求通過政策文本轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性的、客觀的價(jià)值理念，目的是了解村民的價(jià)值需求。在價(jià)值凝聚階段，促進(jìn)不同主體平等溝通與協(xié)作，將多樣化的個(gè)人價(jià)值凝聚為較為統(tǒng)一的價(jià)值共識(shí)，為鄉(xiāng)村治理積分制的設(shè)計(jì)提供依據(jù)。在價(jià)值轉(zhuǎn)換和價(jià)值創(chuàng)造階段，依據(jù)公眾價(jià)值認(rèn)同，統(tǒng)籌整合各方主體資源，圍繞鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)，指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理積分制的運(yùn)行。第二，重塑鄉(xiāng)村文化。鄉(xiāng)村文化具有強(qiáng)大的感召力和約束力，既是鄉(xiāng)村治理共同體的精神基礎(chǔ)，亦是鄉(xiāng)村治理積分制運(yùn)行的基本條件。以積分制為載體，將優(yōu)秀的鄉(xiāng)村文化作為積分加分標(biāo)準(zhǔn)的重要參考以培育鄉(xiāng)風(fēng)文明新風(fēng)尚，實(shí)現(xiàn)村民個(gè)人利益與村集體公共利益相結(jié)合，增強(qiáng)村民自治的共識(shí)，強(qiáng)化村民對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的關(guān)注和參與，為鄉(xiāng)村社會(huì)合作治理、整體治理提供有效路徑，為創(chuàng)造公共價(jià)值提供基礎(chǔ)性保障。

（四）自治型鄉(xiāng)村治理積分制：從精英治理到民主治理

囿于鄉(xiāng)村熟人社會(huì)解體而“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系尚未有效構(gòu)建，鄉(xiāng)村精英缺乏有力的他律機(jī)制和有效的自律機(jī)制，易于將積分制作為尋租腐敗、壟斷村級(jí)治理權(quán)力的工具，導(dǎo)致精英治村走向寡頭治理［30］。因此，在積分制嵌入鄉(xiāng)村治理軌道后，應(yīng)注重發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的引導(dǎo)動(dòng)員作用，讓處于權(quán)力結(jié)構(gòu)底層或邊緣的普通村民能夠真正通過鄉(xiāng)村治理積分制參與到村級(jí)事務(wù)管理中，形成“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理的民主化水平。具體而言，自治型鄉(xiāng)村治理積分制從精英治理轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰髦卫眄殢囊韵氯齻€(gè)方面予以優(yōu)化。第一，強(qiáng)化鄉(xiāng)村精英治理行為制約機(jī)制。一方面，為保證積分制的民主屬性，政府需要進(jìn)行適度干預(yù)與指導(dǎo)，加強(qiáng)關(guān)于鄉(xiāng)村治理積分制管理辦法、細(xì)則的制定，完善監(jiān)督機(jī)制，使鄉(xiāng)村精英的治理行為規(guī)范化，減少權(quán)力運(yùn)作的“不確定性”，避免引發(fā)權(quán)力濫用和機(jī)會(huì)主義；另一方面，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，堅(jiān)持以人民利益需求為導(dǎo)向，提高鄉(xiāng)村精英思想素質(zhì)和政治效能感，從源頭上消除鄉(xiāng)村精英壟斷村級(jí)治理的可能性。第二，優(yōu)化村民自治機(jī)制。一是構(gòu)建事前事中事后全環(huán)節(jié)參與機(jī)制，完善村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)等協(xié)商推進(jìn)機(jī)制，以確保村民全員、全過程、全范圍參與積分制治理；二是借助鄉(xiāng)村積分制載體實(shí)現(xiàn)村民個(gè)體從“治理對(duì)象”向“治理主體”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)村民“自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督”的自治能力，進(jìn)而優(yōu)化鄉(xiāng)村治理秩序并激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，為建立鄉(xiāng)村積分制的長效運(yùn)行機(jī)制奠定良好的基礎(chǔ)。第三，優(yōu)化價(jià)值取向。鄉(xiāng)村治理積分制作為黨和政府的政策、資源下沉的重要載體，在具體實(shí)踐過程不能過分追求效率、經(jīng)濟(jì)工具理性，應(yīng)注重公平、民主價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)村民主體意識(shí)的覺醒，開展民主化治理，擺脫精英壟斷治理權(quán)力困境。

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