崔愛(ài)鵬

［摘要］黨的自我革命要求用好問(wèn)責(zé)利器。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)屬于黨內(nèi)法規(guī)體系，監(jiān)察問(wèn)責(zé)屬于國(guó)家法律制度體系。不同規(guī)范體系決定了兩種問(wèn)責(zé)制度在問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象和問(wèn)責(zé)情形等基本構(gòu)成要素方面的差異，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公體制內(nèi)在要求兩種問(wèn)責(zé)制度適用方面的一致和銜接。厘清黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)基本構(gòu)成要素的界分及其銜接適用，是精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的前提和基礎(chǔ)，也是充分發(fā)揮兩種問(wèn)責(zé)利器作用的關(guān)鍵所在。

［關(guān)鍵詞］黨內(nèi)問(wèn)責(zé)；監(jiān)察問(wèn)責(zé)；構(gòu)成要素；銜接適用

［中圖分類號(hào)］D922.11 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1003-7608（2024）01-0121-07

黨的二十大報(bào)告指出，堅(jiān)持黨的自我革命就是要堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程，完善包括用好問(wèn)責(zé)利器在內(nèi)的黨的自我革命制度規(guī)范體系。新時(shí)代，我國(guó)已經(jīng)形成了具有鮮明中國(guó)特色的黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)并行的問(wèn)責(zé)制度體系。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)是指，“黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其職責(zé)履行情況進(jìn)行說(shuō)明與解釋，并對(duì)其違反職責(zé)要求的行為承擔(dān)黨內(nèi)責(zé)任的制度”［1］。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的依據(jù)是《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱《問(wèn)責(zé)條例》）等黨內(nèi)法規(guī)?！八^監(jiān)察問(wèn)責(zé)，是指承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人員因履行職責(zé)不力、失職失責(zé)而引發(fā)監(jiān)察調(diào)查程序，進(jìn)而承擔(dān)否定性后果（譴責(zé)和制裁）的治吏機(jī)制”［2］。監(jiān)察問(wèn)責(zé)的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）和《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》等法律規(guī)范。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)同屬于問(wèn)責(zé)制度體系的重要內(nèi)容，二者在主體、對(duì)象和情形等基本構(gòu)成要件要素方面具有較多的相似之處。由于黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)分別屬于不同類型的制度規(guī)范范疇，二者基本構(gòu)成要件要素又存在明顯區(qū)別。相似性與不同性致使兩種問(wèn)責(zé)制度在適用實(shí)施方面存在一定范圍的重疊和競(jìng)合關(guān)系。討論黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)基本構(gòu)成要素的界分和銜接適用，有利于推動(dòng)兩種問(wèn)責(zé)的貫通協(xié)調(diào)和精準(zhǔn)實(shí)施，充分發(fā)揮問(wèn)責(zé)利器的作用。

一、問(wèn)責(zé)的發(fā)起與主導(dǎo)：?jiǎn)栘?zé)主體要素的銜接

問(wèn)責(zé)的主體要素是指有權(quán)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)和負(fù)責(zé)實(shí)施問(wèn)責(zé)行為的組織、機(jī)構(gòu)。問(wèn)責(zé)的主體要素關(guān)乎問(wèn)責(zé)的發(fā)起與主導(dǎo)，是解決“誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)”“誰(shuí)負(fù)責(zé)問(wèn)責(zé)”的問(wèn)題，在各類問(wèn)責(zé)要素中居于關(guān)鍵地位。問(wèn)責(zé)主體在執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)或者其他組織中的權(quán)力位階、權(quán)利義務(wù)關(guān)系不同，決定了不同類型的其他問(wèn)責(zé)要素如問(wèn)責(zé)對(duì)象的廣度、問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的類型、問(wèn)責(zé)的方式及執(zhí)行力度的差異。只有確定問(wèn)責(zé)主體要素的范圍，才能明確界分黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)的不同權(quán)限，避免問(wèn)責(zé)實(shí)踐中因問(wèn)責(zé)主體不明確導(dǎo)致的問(wèn)責(zé)主體越位、缺位，致使問(wèn)責(zé)虛置或者問(wèn)責(zé)泛化等問(wèn)題，避免各問(wèn)責(zé)主體因權(quán)力邊界不清晰而產(chǎn)生的案件管轄不明確，出現(xiàn)管轄失序、相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象，削弱問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)與權(quán)威。

《問(wèn)責(zé)條例》第四條立足于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，嚴(yán)格遵守“失責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)”“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”等黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的基本原則，從主體責(zé)任、監(jiān)督專責(zé)和履行職責(zé)三個(gè)維度，對(duì)黨委（黨組）、紀(jì)委及其派出機(jī)構(gòu)和黨的工作機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)職責(zé)進(jìn)行了明確定位：黨委（黨組）是從履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的高度，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門本單位的問(wèn)責(zé)工作；紀(jì)委從履行監(jiān)督專責(zé)的廣度，協(xié)助同級(jí)黨委開(kāi)展問(wèn)責(zé)工作，紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)按照其職責(zé)權(quán)限對(duì)駐在單位的黨員開(kāi)展問(wèn)責(zé)工作；黨的工作機(jī)關(guān)從履行監(jiān)督職責(zé)基本職能的深度，實(shí)施本機(jī)關(guān)本系統(tǒng)本領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)工作。

《問(wèn)責(zé)條例》將黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的主體規(guī)定為一元多層次的問(wèn)責(zé)主體制度。本文認(rèn)為主要是基于以下原因。第一，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的本質(zhì)是一種政治問(wèn)責(zé)。因?yàn)辄h內(nèi)問(wèn)責(zé)的目的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實(shí)。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度是增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”的政治性要求，是為了增強(qiáng)“兩個(gè)確立”的政治自覺(jué)。要嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，就要從制度設(shè)計(jì)層面嚴(yán)格規(guī)范問(wèn)責(zé)主體，力求做到問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)，有效防止因各個(gè)問(wèn)責(zé)主體權(quán)責(zé)不清晰而導(dǎo)致問(wèn)責(zé)虛置或者問(wèn)責(zé)泛化等問(wèn)題的發(fā)生。第二，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)是黨的一種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督是系統(tǒng)或者單位在本系統(tǒng)或者本單位內(nèi)部實(shí)施的各種監(jiān)督所組成的監(jiān)督體系。內(nèi)部監(jiān)督包括一般監(jiān)督和專門監(jiān)督，一般監(jiān)督又包括日常監(jiān)督、職能監(jiān)督和主管監(jiān)督，專門監(jiān)督是包括審計(jì)監(jiān)督等在內(nèi)的專門性監(jiān)督。所謂黨內(nèi)問(wèn)責(zé)機(jī)制是指在中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部，由作為問(wèn)責(zé)對(duì)象的各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其職責(zé)履行情況進(jìn)行說(shuō)明與解釋，由黨內(nèi)問(wèn)責(zé)主體對(duì)上述問(wèn)責(zé)對(duì)象違反職責(zé)要求的行為實(shí)施懲罰的一種行為過(guò)程［3］。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)作為一種黨內(nèi)的自我監(jiān)督機(jī)制，其主體只能是黨組織或者產(chǎn)生于黨組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的主體也只能是一元的。此外，“政黨作為一個(gè)科層制組織，其權(quán)力運(yùn)作是采用自上而下的垂直指揮系統(tǒng)、職責(zé)履行是采用自下而上的層級(jí)負(fù)責(zé)制，因此對(duì)政黨組織內(nèi)部的問(wèn)責(zé)，體現(xiàn)的是組織內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)以及專門機(jī)構(gòu)對(duì)組織人員的質(zhì)詢權(quán)力”［4］，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)又應(yīng)當(dāng)是多層次的。一元多層次的問(wèn)責(zé)主體制度，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體從“模糊化”向“精細(xì)化”的重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的嚴(yán)肅性和問(wèn)責(zé)主體職責(zé)的精細(xì)分工，有利于充分發(fā)揮問(wèn)責(zé)主體的作用，倒逼問(wèn)責(zé)主體積極履職盡責(zé)，進(jìn)一步壓實(shí)管黨治黨的政治責(zé)任。

《監(jiān)察法》的立法目的之一是加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公職人員依法履職、秉公用權(quán)、道德操守的合法性、合紀(jì)性、合理性的監(jiān)督。該法第十一條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。該法第四十五條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出問(wèn)責(zé)決定或者提出問(wèn)責(zé)建議：監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，按照管理權(quán)限對(duì)其直接作出問(wèn)責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議。根據(jù)該法規(guī)定，監(jiān)察問(wèn)責(zé)的主體是監(jiān)察委員會(huì)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)。如果單純從法條規(guī)定來(lái)看，監(jiān)察問(wèn)責(zé)似乎存在兩個(gè)不同的主體，但仔細(xì)分析監(jiān)察委員會(huì)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位，根據(jù)《憲法》第一百二十三條的規(guī)定，結(jié)合《監(jiān)察法》第十一條、第四十五條的規(guī)定，本文認(rèn)為監(jiān)察問(wèn)責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察委員會(huì)。其原因主要有以下幾個(gè)方面。第一，是由監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)決定的。《監(jiān)察法》第三條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)是代表黨和國(guó)家對(duì)公權(quán)力行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。專責(zé)機(jī)關(guān)不僅強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察委員會(huì)的專業(yè)化，而且突出了監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)和使命，即維護(hù)執(zhí)政黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政安全。第二，《監(jiān)察法》第十一條是從監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的角度，來(lái)界定監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)察問(wèn)責(zé)的主體；而第四十五條則是從監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有監(jiān)察處置權(quán)的角度，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有“對(duì)不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，按照管理權(quán)限對(duì)其直接作出問(wèn)責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議”的處置權(quán)限。在此種情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)的行使方式表現(xiàn)為監(jiān)察問(wèn)責(zé)的方式。第三，根據(jù)《監(jiān)察法》第十二條、第十三條的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。派駐制度是紀(jì)檢監(jiān)察制度的重要組成部分，是以紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)為中心的一項(xiàng)紀(jì)檢監(jiān)察基本制度，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的延伸。監(jiān)察委員會(huì)與派駐（派出）機(jī)構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，派駐（派出）機(jī)構(gòu)根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)的授權(quán)行使相應(yīng)的監(jiān)察職權(quán)。

合署辦公體制下的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)本身就是一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。在這種具有中國(guó)特色的體制下，作為治理體系重要組成部分的黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察具有高度的一致性，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)和監(jiān)察問(wèn)責(zé)相應(yīng)地也具有內(nèi)在的一致性。黨委（黨組）和黨的工作機(jī)關(guān)作為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的主體，職責(zé)劃分和職權(quán)行使的范圍具體、明確。但是，紀(jì)律檢查委員會(huì)及其派駐（派出）機(jī)構(gòu)行使黨內(nèi)問(wèn)責(zé)職責(zé)與監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察問(wèn)責(zé)職責(zé)，在合署辦公的前提下如何區(qū)分與銜接？如果黨委（黨組）和黨的工作機(jī)關(guān)特別是黨委（黨組）認(rèn)為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的主體既然包括紀(jì)委及其派駐（派出）機(jī)構(gòu)，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)權(quán)由紀(jì)委及其派駐（派出）機(jī)構(gòu)實(shí)施即可，那么此種情況下，紀(jì)委及其派駐（派出）機(jī)構(gòu)實(shí)施的問(wèn)責(zé)行為與監(jiān)委實(shí)施的問(wèn)責(zé)行為應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分與銜接？

2009年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》。2016年，中共中央制定《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》。2019年，中共中央新修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》。監(jiān)察問(wèn)責(zé)制度產(chǎn)生之前，“紀(jì)委與監(jiān)察部門合署辦公的安排也能夠在一定程度上解決黨和政府在分散管理與重復(fù)監(jiān)督方面的問(wèn)題，但在實(shí)踐中基本很難實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力之外的其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)和黨員之外的其他國(guó)家公職人員進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督問(wèn)責(zé)”［5］?！啊侗O(jiān)察法》頒行及不斷深化的國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)黨政干部問(wèn)責(zé)主體架構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，不僅明確監(jiān)察委員會(huì)是黨政干部問(wèn)責(zé)的重要主體，而且強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)是代表國(guó)家實(shí)施監(jiān)督問(wèn)責(zé)的專責(zé)機(jī)關(guān)，與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體相比，問(wèn)責(zé)的專業(yè)性更強(qiáng)，力度更大”［6］。我國(guó)監(jiān)察問(wèn)責(zé)制度的產(chǎn)生，標(biāo)志著我國(guó)問(wèn)責(zé)制度體系的完善，必將推進(jìn)我國(guó)問(wèn)責(zé)實(shí)踐向縱深發(fā)展。在黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)主體銜接問(wèn)題上，主要是紀(jì)委及其派駐（派出）機(jī)構(gòu)與監(jiān)委的銜接。第一，紀(jì)委及其派駐（派出）機(jī)構(gòu)協(xié)助同級(jí)黨委的問(wèn)責(zé)。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部具有《問(wèn)責(zé)條例》第七條規(guī)定的單純黨務(wù)方面的失職失責(zé)問(wèn)題，紀(jì)委首先要履行好職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)督專責(zé)，在履行好監(jiān)督專責(zé)的同時(shí)，協(xié)助同級(jí)黨委開(kāi)展黨內(nèi)問(wèn)責(zé)工作。第二，紀(jì)委及其派駐（派出）機(jī)構(gòu)與監(jiān)委的雙重問(wèn)責(zé)。對(duì)于既是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，又具有《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的國(guó)家公職人員和有關(guān)人員身份的失職失責(zé)領(lǐng)導(dǎo)人員，按照“紀(jì)在法前”的原則，首先應(yīng)當(dāng)由紀(jì)委及其派駐（派出）機(jī)構(gòu)開(kāi)展黨內(nèi)問(wèn)責(zé)，然后再由監(jiān)委實(shí)施監(jiān)察問(wèn)責(zé)。第三，監(jiān)委的直接問(wèn)責(zé)。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的國(guó)家公職領(lǐng)導(dǎo)人員，在具有相應(yīng)管理權(quán)限的情況下，對(duì)相關(guān)國(guó)家公職領(lǐng)導(dǎo)人員直接作出問(wèn)責(zé)決定。第四，監(jiān)委提出問(wèn)責(zé)建議。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的國(guó)家公職領(lǐng)導(dǎo)人員，在不具有相應(yīng)管理權(quán)限的情況下，向有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議。通過(guò)以上四種問(wèn)責(zé)情形的適用，可以使黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)有效銜接，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法融合貫通，形成有機(jī)統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)實(shí)施整體，做到問(wèn)責(zé)精準(zhǔn)高效。

二、確定責(zé)任與承擔(dān)的關(guān)鍵：?jiǎn)栘?zé)對(duì)象要素的銜接

問(wèn)責(zé)對(duì)象是問(wèn)責(zé)行為所指向的、承擔(dān)問(wèn)責(zé)責(zé)任的具體的人或者組織。問(wèn)責(zé)對(duì)象是解決“問(wèn)誰(shuí)的責(zé)任”的問(wèn)題，即確定責(zé)任的承擔(dān)者。精確定位問(wèn)責(zé)的對(duì)象要素，是實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)精準(zhǔn)化的內(nèi)在要求，符合問(wèn)責(zé)制度“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”的設(shè)立初衷?！秵?wèn)責(zé)條例》第五條規(guī)定了兩類黨內(nèi)問(wèn)責(zé)對(duì)象：一是黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)是黨委（黨組）、黨的工作機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員；二是紀(jì)委、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員。《問(wèn)責(zé)條例》將問(wèn)責(zé)對(duì)象的范圍確定為以上情形的原因在于兩個(gè)方面。第一，上述兩類問(wèn)責(zé)對(duì)象與全面從嚴(yán)治黨“兩個(gè)責(zé)任”即各級(jí)黨委承擔(dān)主體責(zé)任、各級(jí)紀(jì)委承擔(dān)全面監(jiān)督責(zé)任相對(duì)應(yīng)，與黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)體制相契合。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任能不能擔(dān)當(dāng)起來(lái)， 關(guān)鍵在主體責(zé)任這個(gè)‘牛鼻子，抓沒(méi)抓住”［7］。中共中央辦公廳于2020年3月印發(fā)的《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》第六條規(guī)定了地方黨委主體責(zé)任的內(nèi)容，即地方黨委應(yīng)當(dāng)將黨的建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同謀劃、同部署、同推進(jìn)、同考核，從堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”和堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨中央決策部署以及上級(jí)黨組織決定等12個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)全面從嚴(yán)治黨各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)；第七條規(guī)定了黨組（黨委）對(duì)本單位（本系統(tǒng)）全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任等11個(gè)方面的內(nèi)容。全面從嚴(yán)治黨還需要落實(shí)嚴(yán)密的監(jiān)督責(zé)任，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第二十六條規(guī)定了黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查，承擔(dān)加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)委員、黨的工作部門和直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、行使權(quán)力情況的監(jiān)督等重要任務(wù)。對(duì)紀(jì)委履行監(jiān)督責(zé)任不力、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員在內(nèi)的失職失責(zé)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)也是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任的重要內(nèi)容。第二，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)是追究全面從嚴(yán)治黨履行主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不是一般的非領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，也不是普通黨員或者黨內(nèi)一般干部的直接責(zé)任。全面從嚴(yán)治黨是各級(jí)黨組織的職責(zé)所在，各級(jí)黨組織及其負(fù)責(zé)人都是責(zé)任主體，必須擔(dān)負(fù)起全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任；紀(jì)委、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)的是監(jiān)督責(zé)任；“黨的工作部門是黨委 （黨組） 主體責(zé)任在不同領(lǐng)域的載體和抓手”［8］；黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，黨委（黨組）、黨的工作機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的連帶性決定了政治責(zé)任主體不僅要對(duì)自己的行為負(fù)政治責(zé)任，而且可能因?yàn)槠湎聦俚臋C(jī)構(gòu)和人員的行為而承擔(dān)政治責(zé)任，從而追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；對(duì)于普通黨員或者黨內(nèi)一般干部如違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國(guó)家法律法規(guī)，違反黨和國(guó)家政策，違反社會(huì)主義道德，危害黨、國(guó)家和人民利益的行為，由于上述行為屬于直接責(zé)任而不是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，追究其直接責(zé)任即可。因此，普通黨員或者黨內(nèi)一般干部不能成為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的對(duì)象。

《監(jiān)察法》第十一條、第四十五條分別規(guī)定監(jiān)察問(wèn)責(zé)的對(duì)象是失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員、不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員。這里的失職失責(zé)即不履行或者不正確履行職責(zé)，因此監(jiān)察問(wèn)責(zé)的對(duì)象是具有國(guó)家公職人員身份、行使國(guó)家公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)人員。結(jié)合《監(jiān)察法》第十五條的規(guī)定，監(jiān)察問(wèn)責(zé)的對(duì)象范圍包括以下幾個(gè)方面。一是公務(wù)員和參公管理人員中的領(lǐng)導(dǎo)人員。公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)人員是指《公務(wù)員法》規(guī)定的國(guó)家級(jí)正副職、省部級(jí)正副職、廳局級(jí)正副職、縣處級(jí)正副職、鄉(xiāng)科級(jí)正副職，但不包括機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。參公管理人員中的領(lǐng)導(dǎo)人員是指有關(guān)單位中經(jīng)批準(zhǔn)參照《公務(wù)員法》進(jìn)行管理的單位中的領(lǐng)導(dǎo)人員。二是法律法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中的領(lǐng)導(dǎo)人員。三是國(guó)有企業(yè)從事管理的領(lǐng)導(dǎo)人員。四是公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的領(lǐng)導(dǎo)人員。五是基層群眾性自治組織中從事管理的領(lǐng)導(dǎo)人員。六是其他依法履行公職的領(lǐng)導(dǎo)人員。

黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的對(duì)象是黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，黨的工作機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員。監(jiān)察問(wèn)責(zé)的對(duì)象是具有國(guó)家公職人員身份、行使國(guó)家公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)人員。兩種問(wèn)責(zé)都聚焦于領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，追究的都是關(guān)鍵少數(shù)失職失責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)在問(wèn)責(zé)對(duì)象方面的范圍和側(cè)重點(diǎn)不盡相同。第一，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的對(duì)象包括組織機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)干部或者領(lǐng)導(dǎo)班子成員個(gè)人；監(jiān)察問(wèn)責(zé)的對(duì)象僅限于領(lǐng)導(dǎo)人員個(gè)人，不包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。第二，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)對(duì)象中的領(lǐng)導(dǎo)干部或者領(lǐng)導(dǎo)成員是在黨內(nèi)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員公職人員；監(jiān)察問(wèn)責(zé)對(duì)象是在國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等從事管理工作、擔(dān)任公職的領(lǐng)導(dǎo)人員。第三，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)之責(zé)包括集體責(zé)任和個(gè)體責(zé)任。集體責(zé)任是黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)所負(fù)的全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，個(gè)體責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人應(yīng)當(dāng)負(fù)的個(gè)體責(zé)任；監(jiān)察問(wèn)責(zé)的責(zé)任僅僅是領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的個(gè)體責(zé)任。

黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)在問(wèn)責(zé)對(duì)象適用方面的銜接，主要是領(lǐng)導(dǎo)人員個(gè)體責(zé)任承擔(dān)的銜接和領(lǐng)導(dǎo)者具有中共黨員身份與非黨身份的銜接。第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。問(wèn)責(zé)對(duì)象僅是在黨內(nèi)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者屬于黨的工作機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)成員，對(duì)其在全面從嚴(yán)治黨方面失職失責(zé)行為的追究，適用黨內(nèi)問(wèn)責(zé)。應(yīng)當(dāng)特別注意的是，《問(wèn)責(zé)條例》第六條第二款規(guī)定了個(gè)體責(zé)任與集體責(zé)任同時(shí)追究、互不替代的追責(zé)原則：對(duì)黨組織問(wèn)責(zé)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)該黨組織中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)班子成員中的主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這一規(guī)定充分體現(xiàn)了“有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對(duì)等”的原則。落實(shí)黨組織的主體責(zé)任就是黨委要對(duì)全面從嚴(yán)治黨負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨委書(shū)記是第一責(zé)任人。接受問(wèn)責(zé)的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部不得向下級(jí)黨組織和干部推卸責(zé)任，應(yīng)當(dāng)從工作大局出發(fā)，堅(jiān)持把自己擺進(jìn)去、把職責(zé)擺進(jìn)去、把工作擺進(jìn)去，注重查找自身的問(wèn)題，注重問(wèn)題溯因，勇于擔(dān)責(zé)。第二，非黨員身份的行使國(guó)家公權(quán)力的公職領(lǐng)導(dǎo)人員。對(duì)非黨員身份的行使國(guó)家公權(quán)力的國(guó)家公職領(lǐng)導(dǎo)人員的問(wèn)責(zé)，適用監(jiān)察問(wèn)責(zé)。監(jiān)察問(wèn)責(zé)的對(duì)象不是普通的公職人員，而是行使國(guó)家公權(quán)力、從事管理工作的領(lǐng)導(dǎo)人員。監(jiān)察問(wèn)責(zé)制度是加強(qiáng)對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，督促其履職盡責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究”，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。第三，既是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，又是行使國(guó)家公權(quán)力的從事管理的領(lǐng)導(dǎo)人員。如果問(wèn)責(zé)對(duì)象既有黨的領(lǐng)導(dǎo)干部身份，又有行使國(guó)家公權(quán)力、從事管理職務(wù)的身份，分別適用黨內(nèi)問(wèn)責(zé)和監(jiān)察問(wèn)責(zé)即雙重問(wèn)責(zé)。這種情況下的雙重問(wèn)責(zé)，是針對(duì)行為人所具有的不同身份，從黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩個(gè)不同類型規(guī)范的角度所進(jìn)行的雙重處罰。兩個(gè)不同類型規(guī)范的處罰，屬于不同規(guī)范內(nèi)設(shè)定的罰則，與“一事不二罰”原則并不矛盾?！耙皇虏欢P”是指對(duì)行為人的同一違法行為，不得以同一事實(shí)和同一理由給予兩次以上的處罰。同一事實(shí)和同一理由二者必須同時(shí)具備，缺一不可。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)屬于紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)行為，監(jiān)察問(wèn)責(zé)是監(jiān)委的執(zhí)法行為，紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)行為和監(jiān)委的執(zhí)法行為一則不相互矛盾，二則不能夠相互替代，既不能以紀(jì)代法，也不能以法代紀(jì)?！安煌韶?zé)任的銜接要求不能以某種法律責(zé)任代替另一種法律責(zé)任”［9］。

三、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的精確定位：?jiǎn)栘?zé)情形的銜接

問(wèn)責(zé)情形是問(wèn)責(zé)主體啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序的法定依據(jù)，也是問(wèn)責(zé)機(jī)制諸構(gòu)成要素的核心內(nèi)容。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的情形是問(wèn)責(zé)對(duì)象違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、不履行或者不正確履行職責(zé)而承擔(dān)的責(zé)任類型。在2016年《問(wèn)責(zé)條例》規(guī)定的六類問(wèn)責(zé)情形的基礎(chǔ)上，現(xiàn)行《問(wèn)責(zé)條例》詳細(xì)規(guī)定了11種5個(gè)方面的問(wèn)責(zé)情形：第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，主要是“四個(gè)意識(shí)”不強(qiáng)，“兩個(gè)維護(hù)”不力，給新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p失，產(chǎn)生惡劣影響；第二，黨的建設(shè)缺失，是指在黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)中存在一個(gè)或者幾個(gè)方面的缺失，給黨的建設(shè)造成了嚴(yán)重后果或者惡劣影響；第三，全面從嚴(yán)治黨不力，是指主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不到位，黨內(nèi)監(jiān)督乏力，造成了嚴(yán)重后果的情形；第四，管理監(jiān)督職責(zé)履行不力，是指因不履行或不正確履行職責(zé)而發(fā)生重大事故，在民生領(lǐng)域出現(xiàn)嚴(yán)重危害人民群眾利益的情況；第五，其他應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的失職失責(zé)情形。“其他應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)”是兜底性概括，是指失職失責(zé)與上述四種情形類似，給黨組織造成了嚴(yán)重后果或者惡劣影響，依規(guī)應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的情形。

監(jiān)察問(wèn)責(zé)的情形是行使公權(quán)力的國(guó)家公職領(lǐng)導(dǎo)人員因履行職責(zé)不力、失職失責(zé)，造成了嚴(yán)重后果或者惡劣影響而承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！氨O(jiān)察問(wèn)責(zé)語(yǔ)境中的‘責(zé)是指領(lǐng)導(dǎo)人員因領(lǐng)導(dǎo)不力而承擔(dān)的責(zé)任，并非因其個(gè)人行為而導(dǎo)致，而是基于其在組織中的身份和級(jí)別、在組織活動(dòng)中扮演的角色和發(fā)揮的作用而承擔(dān)的崗位責(zé)任，本質(zhì)上是一種間接責(zé)任”［10］。對(duì)于具有職務(wù)違法行為的公職人員，追究其職務(wù)違法的直接責(zé)任，即直接追責(zé)；對(duì)職務(wù)違法者負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，追究其履職不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)人員的間接責(zé)任與違法公職人員的直接責(zé)任之間有職責(zé)方面的關(guān)聯(lián)關(guān)系，這種關(guān)聯(lián)關(guān)系一般表現(xiàn)為上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、管理與被管理的關(guān)系等。存在關(guān)聯(lián)關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)人員為他人的違法犯罪行為承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法律根據(jù)，即領(lǐng)導(dǎo)人員為與之存在下級(jí)、被領(lǐng)導(dǎo)或者管理等關(guān)系的人員所負(fù)間接的法律責(zé)任。這種“法律責(zé)任是由于侵犯法定權(quán)利或違反法定義務(wù)而引起的、由專門國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)定并歸結(jié)于法律關(guān)系的有責(zé)主體的、帶有直接強(qiáng)制性的義務(wù)，即由于違反第一性法定義務(wù)而招致的第二性義務(wù)”［11］。

黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)在問(wèn)責(zé)情形方面存在以下相同點(diǎn)。第一，二者所問(wèn)之責(zé)都是間接的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。從責(zé)任承擔(dān)不同情形的角度，可以把責(zé)任劃分為直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第三十七條規(guī)定：“直接責(zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行自己的職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果起決定性作用的黨員或者黨員領(lǐng)導(dǎo)干部?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》）追究的是直接責(zé)任，適用于違反黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)責(zé)任追究的黨組織和黨員。通常意義上的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任包括兩層含義：一是積極責(zé)任，即領(lǐng)導(dǎo)者或者領(lǐng)導(dǎo)職位應(yīng)擔(dān)負(fù)的主管、管理、監(jiān)督、教育等領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)；二是消極責(zé)任，即領(lǐng)導(dǎo)者不履行或不正確履行所擔(dān)負(fù)的主管、管理、監(jiān)督、教育等領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，造成不良后果或嚴(yán)重影響，依法依規(guī)應(yīng)當(dāng)接受的懲罰或者制裁。問(wèn)責(zé)制度體系中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任“不僅屬于政治責(zé)任而且也是法律責(zé)任，是對(duì)由于懈怠和不作為和事故之間存在‘非直接因果關(guān)系的一種新型責(zé)任”［12］?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》又把領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任區(qū)分為主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任：主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)直接主管的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)應(yīng)管的工作或者參與決定的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或者后果負(fù)次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是問(wèn)責(zé)制度體系的核心內(nèi)容，由于領(lǐng)導(dǎo)人員失職失責(zé)行為而產(chǎn)生的問(wèn)責(zé)情形是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的存在基礎(chǔ)。第二，產(chǎn)生相應(yīng)的危害結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)人員承擔(dān)問(wèn)責(zé)的客觀基礎(chǔ)。不管是違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，不履行或者不正確履行職責(zé)，還是履行職責(zé)不力、失職失責(zé)，只要沒(méi)有產(chǎn)生相應(yīng)的危害結(jié)果，即沒(méi)有給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失、嚴(yán)重后果或者產(chǎn)生惡劣影響，就不產(chǎn)生黨規(guī)或者法律意義上的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，也就不能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。因此，危害結(jié)果的產(chǎn)生是問(wèn)責(zé)的前提和基礎(chǔ)，是領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)問(wèn)責(zé)的客觀方面的必要要件。領(lǐng)導(dǎo)者主觀方面對(duì)危害結(jié)果所持的心理態(tài)度是過(guò)失，即領(lǐng)導(dǎo)者是由于疏忽大意或者過(guò)于自信，才導(dǎo)致危害結(jié)果的發(fā)生，其主觀意愿都是不希望，甚至排斥結(jié)果的發(fā)生。對(duì)危害結(jié)果過(guò)失的心理態(tài)度是領(lǐng)導(dǎo)者負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主觀基礎(chǔ)。只有主觀上有過(guò)失，客觀上有失職失責(zé)的行為，主客觀一致，且行為與結(jié)果之間有因果關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)者才承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，接受黨內(nèi)問(wèn)責(zé)或者監(jiān)察問(wèn)責(zé)。

黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)在問(wèn)責(zé)情形方面的不同和銜接主要有以下幾個(gè)方面。第一，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的側(cè)重點(diǎn)在于黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的政治屬性。在性質(zhì)上，黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任都屬于政治責(zé)任，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)問(wèn)的是黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任；在規(guī)范意義上，監(jiān)察機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察問(wèn)責(zé)問(wèn)的也應(yīng)該是政治責(zé)任。但監(jiān)察問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任更加側(cè)重國(guó)家公職人員在行使公權(quán)力的過(guò)程中產(chǎn)生的管理責(zé)任，事實(shí)上，監(jiān)察問(wèn)責(zé)是對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察過(guò)程中的責(zé)任確定和追究方式，這種責(zé)任更側(cè)重行政管理屬性和管理責(zé)任?！侗O(jiān)察法》對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，保障了公權(quán)力服務(wù)于國(guó)家利益和人民利益，確保公權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。第二，從問(wèn)責(zé)情形的角度考量，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)嚴(yán)于監(jiān)察問(wèn)責(zé)?！秵?wèn)責(zé)條例》是根據(jù)黨章要求，對(duì)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的失職失責(zé)行為進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)聚焦于黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，不擔(dān)當(dāng)、不負(fù)責(zé)等突出問(wèn)題，在嚴(yán)厲程度和造成結(jié)果的量定方面，要嚴(yán)于監(jiān)察問(wèn)責(zé)，體現(xiàn)了紀(jì)嚴(yán)于法的紀(jì)法關(guān)系特點(diǎn)。黨的性質(zhì)和宗旨決定了紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前。黨對(duì)黨員的要求高于國(guó)家對(duì)公民的要求，“黨是肩負(fù)神圣使命的政治組織，黨員是有著特殊政治職責(zé)的公民”［13］?！包h內(nèi)法規(guī)之所以對(duì)黨員具有較強(qiáng)的約束力，是因?yàn)樵谶@種特殊的權(quán)力關(guān)系中，黨員自愿放棄和讓渡了一部分作為公民享有的權(quán)利和自由，并自我承諾自覺(jué)遵守黨組織的規(guī)定，自愿接受黨組織的懲戒制裁”［14］。紀(jì)在法前就是把黨的紀(jì)律挺在法律的前面，讓黨員干部用崇高的理想信念約束自己的行為，讓黨的紀(jì)律要求成為約束黨員干部的最低標(biāo)準(zhǔn)，防止黨員干部犯小錯(cuò)、小錯(cuò)釀成大禍。不管是在黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律的制定過(guò)程中，還是在執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法的過(guò)程中，都要體現(xiàn)紀(jì)嚴(yán)于法的精神。第三，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)同向發(fā)力、黨紀(jì)國(guó)法雙施雙守［15］。權(quán)力就是責(zé)任，責(zé)任就要擔(dān)當(dāng)?！秵?wèn)責(zé)條例》第七條、《監(jiān)察法》第十一條和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》第三十四條設(shè)置的目的，都是督促各級(jí)黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家公職人員履職盡責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的有效、精準(zhǔn)監(jiān)督，防止全面從嚴(yán)治黨背離黨的自我革命的要求，防止權(quán)力運(yùn)行偏離人民的意志。黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)的制度設(shè)計(jì)要求兩種問(wèn)責(zé)同向發(fā)力，紀(jì)法雙施雙守，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)人員踐行忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)，負(fù)責(zé)守責(zé)盡責(zé)。

四、結(jié)語(yǔ)

分析我國(guó)問(wèn)責(zé)制度的基本要素構(gòu)成理論，厘清黨內(nèi)問(wèn)責(zé)和監(jiān)察問(wèn)責(zé)制度的差異，闡釋兩種問(wèn)責(zé)制度適用方面的銜接，是本文努力的方向。在我國(guó)問(wèn)責(zé)制度體系規(guī)范結(jié)構(gòu)的范圍內(nèi)，討論主體要素、對(duì)象要素和情形要素的界分和銜接適用，是正確區(qū)分黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察問(wèn)責(zé)的前提，也是精準(zhǔn)適用問(wèn)責(zé)制度的關(guān)鍵。但問(wèn)責(zé)制度體系結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容豐富，且涉及黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律兩個(gè)關(guān)系密切卻又屬于不同范疇的規(guī)范體系，限于文章篇幅，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)和監(jiān)察問(wèn)責(zé)涉及的其他諸多問(wèn)題如問(wèn)責(zé)實(shí)施的程序、具體責(zé)任的量定和裁判等，本文并未述及。問(wèn)責(zé)是手段而非目的，要做到干部清正、政府清廉、政治清明，建設(shè)廉潔政治，必須堅(jiān)持黨的自我革命，必須持之以恒推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，完善包括問(wèn)責(zé)制度在內(nèi)的黨的自我革命制度規(guī)范體系，充分發(fā)揮問(wèn)責(zé)反腐利器的作用。

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［責(zé)任編輯：向長(zhǎng)艷］