摘要：文章基于土地一級(jí)開發(fā)成本及構(gòu)成概述，分析土地一級(jí)開發(fā)成本控制方法及影響因素，總結(jié)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目成本控制中存在成本管理體系不健全、成本控制意識(shí)不足、預(yù)算管理缺乏全面性等問題，提出創(chuàng)新成本控制手段、健全成本控制體系、制定科學(xué)的資金使用計(jì)劃等建議。

關(guān)鍵詞：土地一級(jí)開發(fā)；成本管控；項(xiàng)目

DOI：10.12433/zgkjtz.20243115

一、土地一級(jí)開發(fā)成本及構(gòu)成概述

（一）土地一級(jí)開發(fā)成本

土地一級(jí)開發(fā)是指由國家或其委托的企業(yè)統(tǒng)一征收、拆遷、安置和補(bǔ)償，并按用地用途規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的公共設(shè)施。從成本管理的視角來看，土地一級(jí)開發(fā)中的成本核算內(nèi)涵為企業(yè)對(duì)特定類型的土地，如國有和村集體土地進(jìn)行開發(fā)行為所產(chǎn)生的各項(xiàng)費(fèi)用核算和有效控制的過程，其中包括征收、拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)?，以及根?jù)前期既定規(guī)劃中涉及到的基礎(chǔ)配套設(shè)施費(fèi)用等，即在開發(fā)區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地“三通一平”或“七通一平”所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用和支出[1]。土地一級(jí)開發(fā)工程實(shí)際上是政府主導(dǎo)的為了實(shí)現(xiàn)土地合理規(guī)劃發(fā)展、城市科學(xué)化建設(shè)的土地規(guī)劃開發(fā)工作。開發(fā)的主導(dǎo)者是政府，實(shí)現(xiàn)對(duì)某地塊進(jìn)行綜合開發(fā)，最終的目的是實(shí)現(xiàn)城市價(jià)值的提升，以及提高土地資源的有效利用和增值。

（二）土地一級(jí)開發(fā)成本的構(gòu)成

土地一級(jí)開發(fā)成本構(gòu)成是指在實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)前，將會(huì)涉及到的各種費(fèi)用。主要包括：前期費(fèi)用包含實(shí)施方案編制費(fèi)、項(xiàng)目建議書（可研報(bào)告）編制費(fèi)、用地普測及撥地釘樁費(fèi)、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估費(fèi)、勘測定界相關(guān)費(fèi)用、考古測繪費(fèi)、招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)及其他經(jīng)審核可計(jì)入土地儲(chǔ)備開發(fā)成本；征地補(bǔ)償及相關(guān)稅費(fèi)主要是土地補(bǔ)償費(fèi)、人員安置費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、征地相關(guān)稅費(fèi)（耕地開墾費(fèi)、耕地占用稅、防洪費(fèi)等）、土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目征地不可預(yù)見費(fèi)等；拆遷補(bǔ)償及相關(guān)稅費(fèi)的內(nèi)容涵蓋國有企業(yè)用地收購補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、安置房損益、外購安置房費(fèi)用、渣土清運(yùn)費(fèi)、拆遷服務(wù)費(fèi)、拆遷評(píng)估費(fèi)、拆除費(fèi)、電力電信設(shè)施遷移費(fèi)、土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目拆遷不可預(yù)見費(fèi)等；市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用是指道路、管線等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用；其他費(fèi)用包括了場地看護(hù)費(fèi)、圍墻圍擋費(fèi)用、防塵網(wǎng)鋪設(shè)費(fèi)用、律師費(fèi)、印花稅、電匯手續(xù)費(fèi)等；財(cái)務(wù)費(fèi)用是在開發(fā)過程中相關(guān)投入產(chǎn)生的財(cái)務(wù)費(fèi)用；利潤或管理費(fèi)是指根據(jù)項(xiàng)目成本、周期及完成情況，可按開發(fā)成本的一定比例計(jì)提管理費(fèi)；“兩稅兩費(fèi)”是增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加以及地方教育附加、審計(jì)費(fèi)、委托入市交易費(fèi)、地價(jià)評(píng)估費(fèi)。對(duì)于土地一級(jí)開發(fā)來說，有效控制其成本結(jié)構(gòu)至關(guān)重要，因?yàn)橹苯雨P(guān)系到土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益以及社會(huì)效益。因此，在進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)前，必須綜合考慮各種因素，包括土地利用情況、土地改造程度以及土地經(jīng)營成本等，以確定土地開發(fā)方案，從而盡可能降低土地一級(jí)開發(fā)成本，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用。

二、土地一級(jí)開發(fā)成本控制方法及影響因素

（一）土地一級(jí)開發(fā)成本控制方法

第一種為預(yù)算定額控制法。工程定額控制法是指根據(jù)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生產(chǎn)加工基建項(xiàng)目中花費(fèi)的馬上原料、人力資源等消耗進(jìn)行工程定額控制，并根據(jù)工程預(yù)算定額對(duì)成本費(fèi)資金分配進(jìn)行監(jiān)督控制。應(yīng)用成本費(fèi)工程定額法對(duì)土地開發(fā)梳理整個(gè)過程中重要原材料的消耗進(jìn)行管理方案，如按梳理區(qū)平整場地、土地復(fù)墾等。除此之外，工程施工流程中的工作量還能夠采用工程定額法來管理方案，根據(jù)工程進(jìn)度、建筑施工階段、施工工序等，按工作量核編標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)，并因此科學(xué)化地配置勞動(dòng)量和工作中工程施工時(shí)間，有利于對(duì)人力資源工作效率的評(píng)定。

第二種為規(guī)章制度控制法。管理制度控制法是指企業(yè)根據(jù)實(shí)際的制造經(jīng)營情況，制定一系列的管理方案，以限制成本支出。工作員行為以及工作流程的開展可以按照健全秩序井然的管理方案順利進(jìn)行。例如，建立成本費(fèi)審核管理制度，財(cái)會(huì)工作人員根據(jù)審核管理制度對(duì)每一項(xiàng)造成的工作流程進(jìn)行審查，如超出預(yù)算，則相符合相對(duì)應(yīng)的管理辦法。土地利用規(guī)劃整理企業(yè)應(yīng)學(xué)精建立系統(tǒng)，控制成本費(fèi)支出。最開始要建立成本費(fèi)控制的范圍，哪些花費(fèi)新項(xiàng)目要控制，哪些無需控制。其次要建立控制的水準(zhǔn)，無須一味注重細(xì)節(jié)，要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行評(píng)定。

（二）影響土地一級(jí)開發(fā)成本控制的關(guān)鍵因素

影響土地一級(jí)開發(fā)成本控制的因素有很多，比如，國家相關(guān)政策、項(xiàng)目拆遷實(shí)施方案、融資政策、項(xiàng)目關(guān)聯(lián)合作方的協(xié)調(diào)一致性、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的運(yùn)作能力和水平等。因?yàn)橥恋匾患?jí)開發(fā)是一項(xiàng)綜合性工程，涉及到內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。

首先，土地一級(jí)開發(fā)工作的主導(dǎo)角色一般是政府機(jī)構(gòu)，目的是對(duì)城市區(qū)域地塊進(jìn)行預(yù)期規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。而占據(jù)開發(fā)成本的主要包含征收、拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容，受國家政策影響較大，比如，國家關(guān)于建筑企業(yè)的金融支持政策，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。所以說，對(duì)于外部政策環(huán)境的合理利用，將是控制開發(fā)成本的重要前提[2]。其次，對(duì)于土地一級(jí)開發(fā)這項(xiàng)綜合性工程，要提前做好預(yù)期計(jì)劃，其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是拆遷的實(shí)施方案制定，與時(shí)間成本緊密相連。在開發(fā)過程中涉及到多方利益?zhèn)€體，所以要做好項(xiàng)目關(guān)聯(lián)合作方的協(xié)調(diào)工作，高效配合從而縮短開發(fā)周期。另一方面，由于施工類別眾多，應(yīng)該做好項(xiàng)目的精細(xì)化管理，做好進(jìn)度計(jì)劃和建筑用料成本控制，壓縮不必要的支出。在人員管理方面，也要減少不必要的支出，縮減人力資源成本。

三、土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目成本控制中存在的問題

現(xiàn)階段，土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目成本控制仍存在一些問題。

首先，對(duì)于土地一級(jí)開發(fā)工作中的成本控制意識(shí)和理解力不足，重視程度相對(duì)較差，導(dǎo)致即使制定了詳細(xì)的成本控制機(jī)制，也存在執(zhí)行力不足問題，難以發(fā)揮作用。一般在進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)前期，需要進(jìn)行考察分析，制定可行性報(bào)告，然后經(jīng)過審批之后，才可以進(jìn)行后期的開發(fā)工作。但是實(shí)際上，企業(yè)多數(shù)存在走流程的問題，報(bào)告編制內(nèi)容質(zhì)量一般，并沒有認(rèn)真做好項(xiàng)目方案實(shí)施計(jì)劃，以及緊急情況的對(duì)應(yīng)處理措施，所以在應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況時(shí)，缺少應(yīng)急預(yù)案和前期準(zhǔn)備而導(dǎo)致成本控制難以有效把控。此外，部分企業(yè)未制定健全的成本管理體系，實(shí)際工作中也難以取得理想的收益。

其次，缺乏對(duì)施工現(xiàn)場各項(xiàng)工作的監(jiān)督。在土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)際施工階段，往往會(huì)存在部分原定設(shè)計(jì)方案無法落實(shí)到實(shí)際施工環(huán)節(jié)的現(xiàn)象，因而對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行變更就必然會(huì)存在。而當(dāng)前，一些房地產(chǎn)企業(yè)對(duì)于設(shè)計(jì)方案的變更缺乏規(guī)范化管理，對(duì)相關(guān)的設(shè)計(jì)方案變更類型缺乏專門的部門和人員進(jìn)行管理，對(duì)設(shè)計(jì)方案變更的相關(guān)責(zé)任難以進(jìn)行實(shí)際的追責(zé)。

最后，部分企業(yè)未實(shí)施高效預(yù)算管理工作。在土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目成本控制中忽略了預(yù)算管理的重要性，并未在每個(gè)施工環(huán)節(jié)中設(shè)立明確目標(biāo)，沒有將預(yù)算管理制度貫徹到部門和員工當(dāng)中，使得預(yù)算管理缺乏全面性，無法保證實(shí)施效果，沒有形成上下一體缺乏合力。此外，成本控制所采取的措施也存在一定滯后性，一般都是以審計(jì)報(bào)告形式提出，缺少有效的事前控制機(jī)制，成本控制體系不完善。

四、土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目成本控制路徑

（一）創(chuàng)新成本控制手段

土地一級(jí)開發(fā)工作是建設(shè)城市和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，開發(fā)過程中成本控制手段的創(chuàng)新以及管理機(jī)制的完善非常重要。應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的成本管理方式，提高土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的成本控制水平。

首先，采用先進(jìn)的信息化技術(shù)來控制開發(fā)成本，通過引入智能化系統(tǒng)，如大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算、智能優(yōu)化等，可以有效提高項(xiàng)目管理效率，并控制開發(fā)成本。同時(shí)，也要充分了解開發(fā)項(xiàng)目的具體實(shí)施方案、內(nèi)容、特點(diǎn)，制定相應(yīng)的成本管理方案，形成系統(tǒng)成熟的成本控制體系。要將成本控制工作貫穿土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施的全過程，實(shí)施系統(tǒng)化管理，制定可行方案，建立完善的制度保障，采取有效措施。設(shè)立決策機(jī)制以達(dá)到良好的成本控制效果，如出臺(tái)項(xiàng)目合同管理辦法、工程預(yù)結(jié)算管理辦法、項(xiàng)目決策管理辦法等。

其次，執(zhí)行嚴(yán)格的成本控制制度，明確關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)分屬，制定崗位責(zé)任制度，對(duì)應(yīng)上相應(yīng)的負(fù)責(zé)人。在人事管理層面制定科學(xué)合理的業(yè)績考核制度和激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)實(shí)際情況制定合理的成本控制預(yù)期目標(biāo)，對(duì)完成目標(biāo)的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，未達(dá)標(biāo)者給予相應(yīng)的懲罰。做好實(shí)際成本與目標(biāo)成本的差異分析，查明原因，采取補(bǔ)救措施及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化，若無法補(bǔ)救，則直接追究責(zé)任人責(zé)任[3]。

最后，具備成熟的決策體系也尤為重要。依據(jù)相關(guān)政策及區(qū)域內(nèi)土地市場交易行情，編制好成本控制方案，合理進(jìn)行成本預(yù)估和劃分各類成本界限，編制好成本支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，不得擠占成本，造成審計(jì)減項(xiàng)，影響開發(fā)效益。

（二）健全成本控制體系

完善的土地一級(jí)開發(fā)成本控制體系是項(xiàng)目有序開展的前提。所以要建章立制，形成上下一體管理機(jī)制，保證拆遷前后成本政策的一致性，建立成本管控方法并嚴(yán)格執(zhí)行，實(shí)行全過程動(dòng)態(tài)管控。

第一，決策體系。在此環(huán)節(jié)中相關(guān)的企業(yè)要對(duì)成本控制的方向以及模式進(jìn)行確認(rèn)，加強(qiáng)企業(yè)各部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者主導(dǎo)地位，制定成本決策制度。

第二，內(nèi)部專業(yè)管理體系。在這一環(huán)節(jié)中主要是根據(jù)項(xiàng)目成本管控總目標(biāo)的實(shí)際情況，進(jìn)行進(jìn)一步的劃分，此時(shí)需要工程造價(jià)管理部門積極參與，制定成本控制計(jì)劃，并嚴(yán)格按照成本控制目標(biāo)實(shí)施操作，內(nèi)部專業(yè)管理人員之間相互溝通與交流，及時(shí)傳遞成本管控信息，以此為依據(jù)對(duì)成本管控計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整。

第三，制度體系。結(jié)合項(xiàng)目發(fā)展的實(shí)際情況，將合同方案以及招投標(biāo)方案結(jié)合在一起，進(jìn)行匯總，制定事前控制方案，以此為成本管控工作提供理論依據(jù)。

第四，操作體系。該體系處于成本管控的核心地位，主要是指成本管理人員的分配，結(jié)合成本管理人員的實(shí)際情況，落實(shí)崗位職責(zé)，保證在各自的崗位上各司其職，促進(jìn)土地一級(jí)成本管控工作的有序進(jìn)行。

第五，內(nèi)部審查監(jiān)督體系。該體系的建設(shè)要求將成本與審計(jì)相結(jié)合，主要負(fù)責(zé)對(duì)成本管理的全過程進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)管與控制，制定預(yù)警機(jī)制，針對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行及時(shí)的解決。

（三）加大成本控制監(jiān)督力度

為了有效控制土地一級(jí)開發(fā)過程中的成本支出，避免因不確定性因素增加而導(dǎo)致?lián)p失，應(yīng)設(shè)立單獨(dú)的成本管理部門，成立穩(wěn)定的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，對(duì)成本目標(biāo)分解后的各環(huán)節(jié)執(zhí)行情況強(qiáng)化監(jiān)督考核，控制關(guān)鍵過程，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，化解拆遷過程中的矛盾，充分發(fā)揮其監(jiān)督職能作用，實(shí)施高效的成本核算工作，進(jìn)行成本控制監(jiān)督。因?yàn)橥恋匾患?jí)開發(fā)過程的復(fù)雜性，存在很多影響成本的關(guān)鍵因素，不進(jìn)行分類合理控制，將會(huì)增加成本支出溢出風(fēng)險(xiǎn)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)對(duì)成本進(jìn)行專業(yè)核算，實(shí)行系統(tǒng)化管理，并且改變粗放式管理模式，實(shí)施精細(xì)化成本管理，進(jìn)一步細(xì)化工作內(nèi)容和執(zhí)行方式，確保所獲得的核算信息準(zhǔn)確可靠。將成本目標(biāo)細(xì)化并下發(fā)執(zhí)行，強(qiáng)化過程有效監(jiān)督，同時(shí)強(qiáng)化成本屬性的真實(shí)性、合規(guī)性和完整性。建立內(nèi)部核算體系，依據(jù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及市財(cái)政、市土儲(chǔ)下發(fā)的關(guān)于規(guī)范成本審核的規(guī)范性文件以及市儲(chǔ)備開發(fā)及棚改等土地開發(fā)類項(xiàng)目成本管理細(xì)則等要求，進(jìn)行分類核算，提升核算信息的準(zhǔn)確性。

（四）制定科學(xué)的資金使用計(jì)劃

首先，應(yīng)緊密關(guān)注國家頒發(fā)的行業(yè)相關(guān)政策，與政府監(jiān)管部門建立良好的溝通，從而避免在施工過程中出現(xiàn)的政策風(fēng)險(xiǎn)，土地一級(jí)開發(fā)活動(dòng)保持在法律允許范圍內(nèi)，要符合政策法規(guī)要求。根據(jù)政府的用地規(guī)劃和時(shí)間計(jì)劃，科學(xué)控制一級(jí)開發(fā)工程進(jìn)度。

其次，還應(yīng)關(guān)注拆遷補(bǔ)償費(fèi)用支出。應(yīng)根據(jù)拆遷影響程度和拆遷對(duì)象的不同，分別給予不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使補(bǔ)償對(duì)象獲得更公平的待遇。拆遷補(bǔ)償應(yīng)合理考慮拆遷對(duì)象的實(shí)際損失。在補(bǔ)償決定時(shí)，應(yīng)該考慮拆遷對(duì)象因拆遷而遭受的各種損失，如房屋損失、財(cái)產(chǎn)損失等等。開發(fā)過程中的資金使用計(jì)劃同樣重要。土地一級(jí)開發(fā)過程中的資金合理使用情況直接關(guān)系到開發(fā)進(jìn)度，是整個(gè)項(xiàng)目中重要的一環(huán)。要根據(jù)開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)際情況，將資金合理分配給每一項(xiàng)支出，合理規(guī)劃資金用途。

此外，還要定期審計(jì)一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的資金流動(dòng)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取糾正措施，以保證項(xiàng)目資金合理使用。

五、結(jié)束語

土地一級(jí)開發(fā)成本管理與控制是土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目高效實(shí)施的基礎(chǔ)，提高土地一級(jí)開發(fā)成本的控制水平是降低土地上市交易初始價(jià)格以及獲取理想土地一級(jí)開發(fā)收益的基本保障。本文主要對(duì)土地一級(jí)開發(fā)一級(jí)過程中的成本管理環(huán)節(jié)和影響因素進(jìn)行分析，并根據(jù)存在的問題提出了相應(yīng)切實(shí)可行的對(duì)策，以期能夠?yàn)樾袠I(yè)發(fā)展提供一定的參考。

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（作者單位：北京建工地產(chǎn)有限責(zé)任公司）