【內(nèi)容提要】 由于國(guó)際組織數(shù)量的不斷增長(zhǎng)以及組織間互動(dòng)愈加頻繁，國(guó)際組織間合作逐漸成為一種新型組織關(guān)系模式，這一模式對(duì)于應(yīng)對(duì)復(fù)雜的全球治理議題十分重要?？陀^評(píng)估組織間的合作效果，進(jìn)而提煉國(guó)際組織間合作的一般規(guī)律，也是國(guó)際組織間合作議題中的一項(xiàng)重要內(nèi)容?；贑IPP評(píng)估模型的“全程性”綜合分析原則設(shè)立評(píng)估指標(biāo)，將合作結(jié)果（是否達(dá)成目標(biāo)）和合作過(guò)程（如何達(dá)成目標(biāo)以及以多大的成本或資源達(dá)成目標(biāo)）相結(jié)合，可以初步建立一個(gè)國(guó)際組織間合作效果評(píng)估框架。根據(jù)這一框架，本文以國(guó)際移民組織和聯(lián)合國(guó)難民署在東南亞難民危機(jī)即印支難民危機(jī)和羅興亞難民危機(jī)中的治理合作為例展開(kāi)分析，并評(píng)估其效果。研究發(fā)現(xiàn)，二者在前危機(jī)事件中基本實(shí)現(xiàn)合作目的，但合作程度較弱;在后危機(jī)事件中，僅部分完成合作目的，核心目的未達(dá)成，而合作程度較強(qiáng)。由此表明，當(dāng)合作程度與合作結(jié)果非正相關(guān)時(shí)，需要細(xì)致反思和解析合作過(guò)程，以客觀評(píng)判國(guó)際組織間合作效果。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)際組織間合作 效果評(píng)估 國(guó)際移民組織 聯(lián)合國(guó)難民署 全球治理

【作者簡(jiǎn)介】 宋婉貞，暨南大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。電子郵箱：songwanzhen77@126.com

一、 問(wèn)題的提出

隨著國(guó)際組織數(shù)量的不斷增加以及組織之間的互動(dòng)愈加頻繁，國(guó)際組織間合作已成為一種重要的全球治理形式。國(guó)際組織間合作有利于匯聚和共享資源，在跨領(lǐng)域的全球性問(wèn)題治理中具有重要作用。不同的國(guó)際組織可以通過(guò)在特定治理環(huán)境中的合作形成一種制度或文化，從而加強(qiáng)組織之間的互動(dòng)。國(guó)際組織間合作分屬于國(guó)際制度間關(guān)系的研究范疇，是國(guó)際制度研究中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是理解國(guó)際組織之間連通性和趨同性的關(guān)鍵因素。目前學(xué)界相關(guān)研究主要集中于分析具體合作案例，以及促進(jìn)或阻礙國(guó)際組織間合作的因素、合作模式和合作失敗的動(dòng)因。本文認(rèn)為，如何客觀評(píng)估組織間的合作效果（outcome），也應(yīng)是國(guó)際組織間合作議題中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。評(píng)估有助于展示結(jié)果和分析什么因素有效以及為什么有效，通過(guò)獨(dú)立且可信的分析，才能判斷所取得的成果和促成這些成果的因素，進(jìn)而提煉國(guó)際組織間合作的一般規(guī)律。實(shí)際上，這個(gè)過(guò)程代表了一種基于反思性評(píng)估（reflexive evaluation）的新認(rèn)識(shí)，將各抽象指標(biāo)的內(nèi)涵和衡量標(biāo)準(zhǔn)具體化、可操作化，分析各指標(biāo)的表現(xiàn)程度，以此深入理解評(píng)估對(duì)象。對(duì)國(guó)際組織間合作效果的評(píng)估正是在反思的基礎(chǔ)上，分析合作目標(biāo)和合作指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。該議題不僅有助于正視國(guó)際組織間合作的實(shí)際情況，也能客觀理解國(guó)際組織間的互動(dòng)效應(yīng)，因此需要予以重視。

評(píng)估國(guó)際組織間合作效果實(shí)際上是評(píng)價(jià)合作所產(chǎn)生的治理效果。因此從程度上看，國(guó)際組織間合作效果評(píng)估所呈現(xiàn)的是組織間合作程度（強(qiáng)合作—弱合作）與治理效果（強(qiáng)治理—弱治理）之間的關(guān)系（見(jiàn)表1）。合作的強(qiáng)度取決于偏好和決策規(guī)則的相互作用，其中強(qiáng)合作指國(guó)際組織間合作較緊密、規(guī)范和正式化，弱合作則指合作松散、非正式化。這種基于二分法的劃定并非試圖簡(jiǎn)化程度之間的差異，而在于關(guān)注強(qiáng)度的相對(duì)呈現(xiàn)形式和區(qū)分維度，從而提高討論效率。由于治理的復(fù)雜性不斷增強(qiáng)以及治理困境愈加凸顯，一些情境下會(huì)出現(xiàn)“弱合作—強(qiáng)治理”“強(qiáng)合作—弱治理”的情況。前者意味著國(guó)際組織間的合作盡管松散和非正式，但較靈活，更能夠適應(yīng)議題治理的需要，從而產(chǎn)生強(qiáng)治理效應(yīng);后者則表明一種國(guó)際組織間合作困境以及治理資源擁堵低效的情境，組織間合作越規(guī)范和正式化，一些情況下反而可能會(huì)削弱治理效果。受治理議題的特定環(huán)境、國(guó)際組織文化等因素影響，這兩組關(guān)系在國(guó)際組織間合作中時(shí)有出現(xiàn)。而當(dāng)治理效果不突出或與國(guó)際組織間的合作力度不匹配時(shí)，評(píng)估顯得尤為重要。通過(guò)借鑒美國(guó)學(xué)者斯塔弗爾比姆（Daniel L.Stufflebeam）提出的CIPP（Context，Input，Process，Product）評(píng)估模型，本文基于“全程性”的綜合分析原則選取評(píng)估指標(biāo)，將合作結(jié)果（是否達(dá)成目標(biāo)）和合作過(guò)程（如何達(dá)成目標(biāo)以及以多大的成本或資源達(dá)成目標(biāo)）相結(jié)合，嘗試建立一個(gè)初步的國(guó)際組織間合作效果評(píng)估框架，并以國(guó)際移民組織（International Organization for Migration，IOM）和聯(lián)合國(guó)難民署（United Nations High Commissioner for Refugees，UNHCR）在東南亞難民危機(jī)治理中的合作為例，評(píng)估其效果。

二、 國(guó)際組織間合作效果評(píng)估： 國(guó)際組織研究的議程

近來(lái)，組織學(xué)等學(xué)科日益關(guān)注評(píng)估議題。組織學(xué)研究中的重要問(wèn)題之一是評(píng)估組織有效性，尤其集中于評(píng)估組織結(jié)構(gòu)績(jī)效、組織人力資源績(jī)效以及組織功能或活動(dòng)影響。國(guó)際關(guān)系學(xué)者也加強(qiáng)了對(duì)評(píng)估議題的關(guān)注，在國(guó)際組織研究中引入了組織學(xué)的視角和方法，但對(duì)國(guó)際組織間合作效果的直接研究仍相對(duì)較少且分散。當(dāng)前國(guó)際組織研究主要在以下四個(gè)領(lǐng)域涉及該議題：一是對(duì)特定國(guó)際制度/國(guó)際組織有效性（effectiveness）的研究。奧蘭·揚(yáng)（Oran Young）將“有效性”定義為衡量社會(huì)制度在多大程度上塑造或影響國(guó)際行為的一種尺度，涉及對(duì)國(guó)際制度/國(guó)際組織產(chǎn)生前后的實(shí)然性對(duì)比。此類(lèi)研究認(rèn)為，國(guó)際組織的有效性源自其最強(qiáng)大成員國(guó)的承諾和行動(dòng)，并通過(guò)定量或定性方法衡量和對(duì)比特定國(guó)際制度/國(guó)際組織的治理有效性。另有學(xué)者提煉了國(guó)際關(guān)系學(xué)界現(xiàn)有的針對(duì)單個(gè)國(guó)際組織有效性的評(píng)估維度，主要包括國(guó)際組織獲得國(guó)家支持的能力、有效的授權(quán)和合法的治理、組織內(nèi)部官僚程序以及組織運(yùn)作的結(jié)果和影響。但此類(lèi)分析主要圍繞單個(gè)國(guó)際組織或國(guó)際制度，且部分模糊了國(guó)際組織與國(guó)際制度的區(qū)別。二是對(duì)國(guó)際組織績(jī)效（performance）的研究。國(guó)際組織績(jī)效即國(guó)際組織在多大程度上實(shí)現(xiàn)了其既定目標(biāo)，以及在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程中是否具有成本效益且響應(yīng)了利益相關(guān)者的需求。有學(xué)者研究影響國(guó)際組織之間績(jī)效差異的因素，或分析某一組織在特定議題中的績(jī)效;也有相關(guān)機(jī)構(gòu)如多邊組織績(jī)效評(píng)估網(wǎng)絡(luò)（Multilateral Organisation Performance Assessment Network）對(duì)單個(gè)多邊國(guó)際組織績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，主要涉及總結(jié)組織的歷史、使命、背景、軌跡和歷程與界定組織績(jī)效等內(nèi)容。三是對(duì)具體治理議題中國(guó)際組織之間的合作及其強(qiáng)度進(jìn)行評(píng)估，主要?jiǎng)澐譃閺?qiáng)、中、弱、無(wú)等程度標(biāo)準(zhǔn)。但這種對(duì)合作強(qiáng)度的層次劃分，未能明確合作強(qiáng)度與合作效果之間的邏輯關(guān)系。四是國(guó)際法領(lǐng)域的相關(guān)研究。該類(lèi)研究探究國(guó)際組織的法律責(zé)任或國(guó)際組織在特定行動(dòng)中的法律問(wèn)題、國(guó)際組織對(duì)國(guó)際法的作用等，主要從應(yīng)然角度分析國(guó)際組織的效率問(wèn)題。但該研究更傾向于從法律視角分析國(guó)際組織的行為和結(jié)構(gòu)規(guī)范，未具體評(píng)估國(guó)際組織的實(shí)踐行動(dòng)。

以上研究都不同程度涉及國(guó)際組織間合作評(píng)估議題，但并不直接具體，且部分研究存在將國(guó)際組織等同于國(guó)際制度或國(guó)際機(jī)制的弊端，而且更多是探討國(guó)際組織在特定議題中的行動(dòng)效果，未能從理論層面提出一套具有普遍適用性的評(píng)估體系。有鑒于此，本文尋求進(jìn)一步探索組織間合作效果評(píng)估問(wèn)題。從國(guó)際組織研究的知識(shí)譜系來(lái)看，該研究議程能夠在問(wèn)題、方法和理論層面豐富當(dāng)前國(guó)際組織的研究?jī)?nèi)容，并從組織互動(dòng)視角加強(qiáng)對(duì)國(guó)際組織自主性的學(xué)理研究。

從整體看，研究國(guó)際組織間合作效果這一問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)意義有三：第一，有助于從操作層面直觀反思組織間合作的有效性。這種反思性評(píng)估的實(shí)際意義在于解構(gòu)國(guó)際組織之間的合作過(guò)程，以此客觀分析國(guó)際組織間合作的實(shí)際效果。第二，作為一種基于實(shí)然的應(yīng)然性分析，評(píng)估合作效果是國(guó)際組織間合作研究議程的關(guān)鍵一環(huán)，對(duì)國(guó)際組織間合作及國(guó)際制度間關(guān)系研究的推進(jìn)具有重要意義。分析合作所達(dá)成的效果，就是要明確什么方面有效以及何以有效，從而積累發(fā)展國(guó)際組織間合作以及加強(qiáng)國(guó)際制度間互動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)。第三，有助于進(jìn)一步拓展國(guó)際組織間合作議題以及國(guó)際組織研究的深度和廣度。例如，后續(xù)可以探究影響組織間合作強(qiáng)弱的變量因素、增強(qiáng)組織間合作效果的機(jī)制以及合作效果評(píng)估模式的適用性等。思考和解決這些問(wèn)題能夠拓展國(guó)際組織間合作議題以及國(guó)際組織研究的現(xiàn)有范疇。

三、 評(píng)估國(guó)際組織間合作效果： 框架的設(shè)計(jì)

評(píng)估框架作為一種客觀分析工具，通常根據(jù)一套指標(biāo)來(lái)分析國(guó)際組織間合作過(guò)程和結(jié)果的質(zhì)量情況，因此具有一定的限定性和條件性。本文評(píng)估框架的建立主要基于兩個(gè)前提：一是框架分析對(duì)象主要為全球性政府間組織。這些國(guó)際組織間合作具有更大的多樣性、靈活性和獨(dú)立性，更適合在相對(duì)廣泛且多樣的活動(dòng)領(lǐng)域中評(píng)析其程度和質(zhì)量。二是評(píng)估結(jié)果更多是一種基于實(shí)然的反思性評(píng)估，而非應(yīng)然性判斷。評(píng)估目的在于客觀全面地理解國(guó)際組織間合作模式，因此評(píng)估不涉及規(guī)范問(wèn)題。評(píng)估結(jié)論遵循“全程性”的綜合分析原則，將結(jié)果性取向（國(guó)際組織間合作是否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)）與過(guò)程性取向（對(duì)國(guó)際組織間合作過(guò)程的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和判斷）相結(jié)合，以糾正“當(dāng)國(guó)際組織間合作未達(dá)到既定目的即一味認(rèn)為組織間合作無(wú)效”的片面觀點(diǎn)，進(jìn)而分析國(guó)際組織間合作的實(shí)際困境和發(fā)展前景。

（一） 評(píng)估指標(biāo)分析

對(duì)國(guó)際組織間合作效果的評(píng)估實(shí)際上是對(duì)國(guó)際組織間合作結(jié)果和合作過(guò)程的綜合評(píng)估，因此，評(píng)估指標(biāo)（evaluation index）的選取分為兩部分。首先就合作結(jié)果而言，根據(jù)“國(guó)際組織間合作是否達(dá)成目標(biāo)”這一標(biāo)準(zhǔn)，將此項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)具體設(shè)定為“達(dá)成目標(biāo)”“部分達(dá)成目標(biāo)”“未達(dá)成目標(biāo)”。冷戰(zhàn)后國(guó)際關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化結(jié)束了國(guó)際組織之間嚴(yán)格分工的狀況，使得各組織更傾向于尋求合作，目的在于實(shí)現(xiàn)更廣泛的目標(biāo)或應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，抑或改進(jìn)對(duì)某問(wèn)題的治理方式。另一些情況下，合作本身也被視為一種目的。因此，國(guó)際組織之間就特定議題展開(kāi)的合作是否達(dá)成目標(biāo)，也就涉及國(guó)際組織之間是否通過(guò)協(xié)同行動(dòng)促進(jìn)或成功解決了該問(wèn)題。

設(shè)定合作過(guò)程的評(píng)估指標(biāo)則更復(fù)雜，不僅需要對(duì)國(guó)際組織間合作的范圍進(jìn)行橫向分析，也需對(duì)組織間合作的程度進(jìn)行縱向考察，這也是本部分所選取的衡量國(guó)際組織間合作廣度和深度的兩個(gè)維度。合作過(guò)程的廣度主要指國(guó)際組織之間的合作范圍或合作寬度，即國(guó)際組織間合作議題的密度及合作頻率和持續(xù)時(shí)間;合作過(guò)程的深度指合作的制度化和正式化程度。依據(jù)廣度和深度的不同，國(guó)際組織間合作也呈現(xiàn)出不同類(lèi)型。一般情況下，廣度強(qiáng)而深度弱多指國(guó)際組織之間就不同議題僅進(jìn)行淺顯的分散性合作;廣度弱而深度強(qiáng)則多指國(guó)際組織間就特定議題進(jìn)行具體的聚焦性合作;廣度和深度均弱的情況屬于國(guó)際組織之間的弱合作或不合作類(lèi)型;而國(guó)際組織之間合作的最佳類(lèi)型當(dāng)屬?gòu)V度強(qiáng)且深度強(qiáng)，此時(shí)國(guó)際組織之間進(jìn)行強(qiáng)合作（見(jiàn)表2）。

需要說(shuō)明的是，此處的“強(qiáng)”或“弱”具有一定的彈性意義，并非單指某一點(diǎn)上的強(qiáng)弱，即“強(qiáng)”涵蓋“中弱—非常強(qiáng)”的程度空間，而“弱”則涉及“中弱—無(wú)”的程度空間。拉斐爾·比爾曼（Rafael Biermann）認(rèn)為組織間合作關(guān)系的發(fā)展維系至少有四個(gè)特點(diǎn)：①有規(guī)律的密切接觸;②正式或非正式的行為規(guī)則;③不同形式的有規(guī)律的合作渠道;④長(zhǎng)期性合作。基于此，結(jié)合國(guó)際組織間合作的具體表現(xiàn)，可以將廣度具體劃分為“合作頻率”“議題領(lǐng)域”“合作類(lèi)型”等衡量指標(biāo)，將深度具體化為“制度性”“行為改變數(shù)量”“組織偏好的同質(zhì)化程度”“可替代資源的有效性”等衡量指標(biāo)。在具體案例中，對(duì)合作廣度和合作深度的不同指標(biāo)進(jìn)行綜合分析，并考察各指標(biāo)組合下廣度和深度的程度，由此能夠明確國(guó)際組織間的合作屬于何種類(lèi)型。

1. 合作過(guò)程的廣度

國(guó)際組織間合作過(guò)程的廣度是經(jīng)國(guó)際組織的互動(dòng)產(chǎn)生的，因此該維度的指標(biāo)選取主要基于操作層面。其中，合作頻率內(nèi)含對(duì)時(shí)間因素的考量，指國(guó)際組織間互動(dòng)是否頻繁、國(guó)際組織之間共同參與或組織的會(huì)議和活動(dòng)等是否頻繁、國(guó)際組織之間是否將“合作”視為一種慣性選擇并形成一定的路徑依賴(lài)。因此，這一概念衡量的是國(guó)際組織在長(zhǎng)期互動(dòng)中的合作密度以及合作行為的普遍性程度。通過(guò)分析合作頻率，可以把握國(guó)際組織間合作是偶然性行為還是傾向性選擇，由此能判斷國(guó)際組織間合作的穩(wěn)定性。一般而言，合作頻率越高，表明國(guó)際組織之間越傾向于合作，合作相對(duì)就更穩(wěn)定且更可能促成協(xié)調(diào)。反之同理。

議題領(lǐng)域指國(guó)際組織之間合作的問(wèn)題領(lǐng)域或重疊的議題域，是一個(gè)表示合作議題范疇和內(nèi)容的橫向指標(biāo)。議題領(lǐng)域之所以重要，一方面與其治理的難易程度有關(guān)，另一方面與衡量制度建立是否成功以及制度運(yùn)作是否有效的方法有關(guān)。國(guó)際組織間合作以領(lǐng)域相似性和共同利益為前提，各組織的功能存在一定重疊。因此，合作議題領(lǐng)域越廣，表明組織間議題領(lǐng)域相似性越大，組織功能的重疊域也越大。領(lǐng)域相似性則意味著國(guó)際組織處于一個(gè)重疊問(wèn)題域，但能力和資源可能不完全重疊。在合作議題領(lǐng)域中，常見(jiàn)的主要有幾種重疊：第一，當(dāng)組織執(zhí)行相同或相似的任務(wù)時(shí)出現(xiàn)的功能重疊;第二，當(dāng)組織在同一地域較為活躍時(shí)導(dǎo)致的授權(quán)任務(wù)和地域重疊;第三，當(dāng)一國(guó)同時(shí)是幾個(gè)進(jìn)行合作的國(guó)際組織的成員時(shí)出現(xiàn)的成員重疊;第四，當(dāng)組織共享技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)基礎(chǔ)等時(shí)可能導(dǎo)致的資源重疊。

合作類(lèi)型指國(guó)際組織間合作的方式和途徑是否多元。組織間合作一般主要有幾類(lèi)：第一類(lèi)是共享和交流信息，這是最基本的實(shí)踐方式，能夠提升組織間的透明度，從而避免意外沖突。信息交流可以是實(shí)質(zhì)性的，也可以是形式主義的。參與或共同舉辦會(huì)議是共享和交流信息的重要方式之一，通過(guò)專(zhuān)家會(huì)議、研討會(huì)、工作坊、專(zhuān)題討論會(huì)、聯(lián)席會(huì)議與培訓(xùn)會(huì)等形式共享信息和觀點(diǎn)，共同分析和評(píng)估情況，交流和討論知識(shí)及簽署文件等。第二類(lèi)是尊重另一方的規(guī)則權(quán)威，尋求協(xié)調(diào)互補(bǔ)。如果兩個(gè)組織都積極追求互補(bǔ)，愿意根據(jù)另一個(gè)組織的規(guī)則調(diào)整自己的政策，組織間的協(xié)調(diào)就會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。尋求互補(bǔ)主要表現(xiàn)在各個(gè)國(guó)際組織利用自主性，就職能和任務(wù)進(jìn)行分工，并且各有側(cè)重，或者相互尋求自身不具備但對(duì)方所具備的資金與職員等顯性資源或角色、技術(shù)、影響力、合法性等隱性資源。第三類(lèi)是聯(lián)合行動(dòng)。該方式往往表明國(guó)際組織間聯(lián)系程度相對(duì)最強(qiáng)，通常涉及具有共同責(zé)任和分工的項(xiàng)目。具體包括國(guó)際組織間的聯(lián)合聲明或倡議、呼吁、聯(lián)名信、共同行動(dòng)框架、籌建聯(lián)合委員會(huì)、工作組和特派團(tuán)、舉辦聯(lián)合會(huì)議、確立聯(lián)合行動(dòng)項(xiàng)目和工作方案等。

2. 合作過(guò)程的深度

相對(duì)廣度而言，國(guó)際組織間合作過(guò)程的深度主要指組織行為改變的數(shù)量和行為改變的程度。制度化和組織偏好的同質(zhì)化程度均屬于制度層面的指標(biāo)，前者指國(guó)際組織之間協(xié)議的形成程度以及是否存在正式的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、合作框架、合作規(guī)范或合作機(jī)制、協(xié)議等，是否為組織關(guān)系的發(fā)展制定了相關(guān)規(guī)定。國(guó)際組織之間往往通過(guò)諒解備忘錄、聯(lián)合聲明、聯(lián)絡(luò)安排或聯(lián)合工作組等方式，逐步將其合作關(guān)系制度化，進(jìn)而在組織間生成一種合作共識(shí)或合作理念。組織偏好的同質(zhì)化程度具體指各國(guó)際組織對(duì)合作議題的主導(dǎo)規(guī)范、法律和公約等的接受程度，或某一方國(guó)際組織的組織偏好是否及多大程度上擴(kuò)散到另一國(guó)際組織內(nèi)部。同質(zhì)化程度越高，通常意味著組織間的信息傳遞和相互信任程度越高，組織間的合作意識(shí)和合作傾向也更加強(qiáng)烈。

行為改變數(shù)量和替代性資源的有效性屬于操作層面的指標(biāo)，但分別隸屬內(nèi)外兩個(gè)維度。行為改變數(shù)量是內(nèi)部操作指標(biāo)，指國(guó)際組織在合作過(guò)程中有多少行為發(fā)生變化，如組織間決策地位的改變、合作對(duì)象的改變、合作態(tài)度的改變等。合作過(guò)程的復(fù)雜性使得無(wú)法通過(guò)數(shù)據(jù)精確衡量該指標(biāo)，因此本文傾向于從國(guó)際組織受其他國(guó)際組織的影響而作出的行為改變的多與少來(lái)確定。這一行為改變是國(guó)際組織綜合自身自主性的結(jié)果，需對(duì)不同情形具體分析：當(dāng)行為改變多時(shí)，合作深度通常較強(qiáng);當(dāng)行為改變少時(shí)，有時(shí)是由于組織自主性較弱，因此總體服從另一個(gè)組織的偏好與安排，這在很多時(shí)候成為一種更有效的合作方式。替代性資源的有效性屬于外部操作指標(biāo)，具體指與其他國(guó)際組織合作的可能性和有效性，通過(guò)考察替代性國(guó)際組織的影響力及其對(duì)同一議題的解決能力，能夠從側(cè)面了解進(jìn)行合作的必要程度。任一議題內(nèi)通常有不止一個(gè)相關(guān)國(guó)際組織，這使某一國(guó)際組織對(duì)合作對(duì)象有一個(gè)選擇過(guò)程。原本與國(guó)際組織A 進(jìn)行合作的國(guó)際組織C經(jīng)過(guò)對(duì)比衡量后，若與國(guó)際組織B的合作比與國(guó)際組織A 的合作更能達(dá)成目標(biāo)，國(guó)際組織C便可能會(huì)終止或淡化與國(guó)際組織A 的合作，轉(zhuǎn)向與國(guó)際組織B合作。這表明國(guó)際組織A 和C的合作并不深入，而是一種投機(jī)式合作。而若與國(guó)際組織B的合作有效性更低，國(guó)際組織C通常會(huì)選擇或繼續(xù)選擇與國(guó)際組織A 合作，由此說(shuō)明國(guó)際組織A 的不可替代性。

（二） 評(píng)估框架的建構(gòu)及其邏輯關(guān)系

基于以上對(duì)各評(píng)估指標(biāo)的具體分析，基本能夠建構(gòu)一個(gè)相對(duì)全面的國(guó)際組織間合作評(píng)估框架。從圖1可知，各指標(biāo)之間并非互不相關(guān)的，而是具有一定的內(nèi)在邏輯。第一，根據(jù)選取依據(jù)的不同層次，如操作層面和制度層面、內(nèi)部和外部等，各指標(biāo)之間存在相互并列和連通的關(guān)系，共同構(gòu)成各部分的綜合評(píng)估框架。第二，各指標(biāo)分別從屬于合作結(jié)果和合作過(guò)程兩個(gè)部分，并基于各部分的不同特性進(jìn)行設(shè)置，因此各指標(biāo)自身具有相對(duì)獨(dú)立性和對(duì)稱(chēng)性，以盡量減少指標(biāo)間的重疊度。第三，各指標(biāo)作為在一定時(shí)空維度下建構(gòu)的不同節(jié)點(diǎn)，具有一定的互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性。需說(shuō)明的是，評(píng)估框架的建構(gòu)無(wú)意否定成員國(guó)（特別是強(qiáng)大的成員國(guó)）態(tài)度對(duì)國(guó)際組織及其合作關(guān)系的重要影響，更多是對(duì)國(guó)際組織的自主性進(jìn)行探討。因此，本評(píng)估框架傾向于分析國(guó)際組織的自主性在選擇組織間合作關(guān)系方面的具體表現(xiàn)，以及由此進(jìn)行的合作實(shí)踐是趨于穩(wěn)定還是僅作為臨時(shí)選擇。

四、 IOM 和UNHCR在印支難民危機(jī)治理中的合作評(píng)估

基于上述評(píng)估框架，本文選取IOM 和UNHCR在東南亞難民危機(jī)即印支難民危機(jī)和羅興亞難民危機(jī)治理中的合作為案例進(jìn)行評(píng)估，主要基于幾點(diǎn)思考：首先，IOM 和UNHCR 作為全球移徙治理領(lǐng)域中兩個(gè)行動(dòng)最突出的全球性政府間組織，自成立以來(lái)在重疊域即難民、流離失所者等非正常移徙群體的治理問(wèn)題上展開(kāi)了諸多互動(dòng)。其次，二者在兩次東南亞難民危機(jī)治理中的合作具有連續(xù)性，便于從歷時(shí)性角度把握合作的動(dòng)態(tài)發(fā)展以及評(píng)估合作的異同。自20世紀(jì)60—70年代以來(lái)，兩次難民危機(jī)一直持續(xù)影響著東南亞地區(qū)的安全和發(fā)展。東盟的不干涉內(nèi)政原則、難民形勢(shì)的復(fù)雜性以及非公約締約國(guó)等因素都迫使多數(shù)東南亞國(guó)家無(wú)力提供永久解決難民問(wèn)題的有效路徑，這使得IOM 和UNHCR作為全球性治理力量得到了該區(qū)域多國(guó)的肯定，并介入東南亞難民危機(jī)治理中。二者通過(guò)協(xié)調(diào)合作，共同應(yīng)對(duì)東南亞難民危機(jī)的治理問(wèn)題。

（一） IOM 和UNHCR 在印支難民危機(jī)中的選擇性合作

印支難民危機(jī)可以說(shuō)是冷戰(zhàn)以來(lái)東南亞最突出的人道主義危機(jī)，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)許多新獨(dú)立的東南亞國(guó)家面臨一系列挑戰(zhàn)。在三次印支戰(zhàn)爭(zhēng)后，大批民眾乘船或通過(guò)陸地在東南亞其他地方尋求庇護(hù)，由此形成了印支難民危機(jī)。到1979年，共有100多萬(wàn)印支難民從三國(guó)逃離。此次危機(jī)使該地區(qū)的治理短板愈加凸顯，在此背景下，IOM 和UNHCR 作為主要的域外協(xié)調(diào)力量介入。

1. 協(xié)作填補(bǔ)治理空缺，將分包責(zé)任具體化

在20世紀(jì)70年代，東南亞在難民保護(hù)和移徙管理方面存在較大的治理空缺，各國(guó)普遍缺乏開(kāi)展活動(dòng)的能力和意愿，因此在印支難民危機(jī)爆發(fā)后，IOM 和UNHCR在該區(qū)域的介入得到多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可和支持。從組織發(fā)展看，二者也意識(shí)到自身在此次危機(jī)中的道德責(zé)任，因此積極接受在東南亞各國(guó)政府協(xié)調(diào)下進(jìn)行責(zé)任分包。它們向各庇護(hù)國(guó)承諾在一定期限內(nèi)重新安置各國(guó)所接收的難民，使相關(guān)政府相信難民問(wèn)題是可解決的，并同意給予難民短暫庇護(hù)。在實(shí)踐中，IOM 和UNHCR 肩負(fù)著“執(zhí)行者—協(xié)調(diào)者”的雙重角色，通過(guò)共享和匯集資金、信息等有形資源以及聲望、合法性等無(wú)形資源，形成協(xié)作關(guān)系。由此二者將分包責(zé)任進(jìn)一步具體化，并加強(qiáng)了雙方的治理能力。

根據(jù)組織類(lèi)型和組織職能的不同，IOM 和UNHCR 在應(yīng)對(duì)印支難民危機(jī)中進(jìn)行了具體分工。其中，UNHCR在難民保護(hù)中具有法定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，基于庇護(hù)國(guó)主權(quán)的框架執(zhí)行印支難民身份確定、遣返和就地管理等工作，還負(fù)責(zé)與難民相關(guān)國(guó)就保護(hù)和援助等事宜簽署雙邊協(xié)定。如1975 年7 月，UNHCR與泰國(guó)政府簽署了一項(xiàng)協(xié)定，就向新來(lái)者提供臨時(shí)援助達(dá)成一致意見(jiàn)。后于1988年4月20日就庇護(hù)船民等事宜簽署諒解備忘錄。1975年9月，UNHCR與老撾政府簽署了一項(xiàng)協(xié)議，幫助老撾難民盡快返回原籍國(guó)。1979年5月30日，UNHCR與越南簽署關(guān)于建立有序離境的諒解備忘錄。后于1988年12月13日簽署另一份諒解備忘錄，內(nèi)容涉及自愿回國(guó)者的接收和重返社會(huì)的程序安排等事項(xiàng)。這些雙邊協(xié)定的簽署從機(jī)制層面明確了UNHCR在與相關(guān)國(guó)家協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上對(duì)難民危機(jī)治理的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使其在各國(guó)的實(shí)踐活動(dòng)具有合法性，同時(shí)敦促各國(guó)承認(rèn)難民具有庇護(hù)權(quán)，推動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政策的制定。IOM 則更側(cè)重于功能性職能，主要負(fù)責(zé)安排重新安置到第三國(guó)的后勤保障工作以及移徙過(guò)程中的各項(xiàng)管理工作，包括人道主義干預(yù)、關(guān)注移民健康、移徙與發(fā)展、援助自愿回國(guó)者和打擊販運(yùn)者以及向移徙者提供語(yǔ)言培訓(xùn)等。在移徙管理方面，IOM 為協(xié)助UNHCR 的難民保護(hù)工作提供了有力支持。如在1980年印支難民外逃高峰期，IOM 轉(zhuǎn)移了12萬(wàn)多名難民。20世紀(jì)90年代，IOM 還為柬埔寨和越南的近9萬(wàn)自愿回國(guó)者提供了后勤服務(wù)。

2. 傳播移徙管理規(guī)范，使難民問(wèn)題非政治化

IOM 和UNHCR在應(yīng)對(duì)印支難民危機(jī)中最顯著的一項(xiàng)合作努力是促使多數(shù)東南亞國(guó)家在一定程度上意識(shí)到有責(zé)任分擔(dān)和參與難民保護(hù)與援助的義務(wù)，并以不同方式接受了對(duì)難民的庇護(hù)和不駁回原則，從而使IOM 和UNHCR的庇護(hù)知識(shí)及話語(yǔ)更加有效且規(guī)范。自確立以來(lái)，責(zé)任分擔(dān)一直是國(guó)際難民機(jī)制的基本準(zhǔn)則。從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，IOM 和UNHCR在分工基礎(chǔ)上，通過(guò)與相關(guān)國(guó)家在庇護(hù)和援助等方面的一系列雙邊協(xié)定，對(duì)難民原籍國(guó)、庇護(hù)國(guó)和重新安置國(guó)的各自責(zé)任予以確定和協(xié)調(diào)引導(dǎo)?；诖?，二者在印支難民危機(jī)中的合作主要圍繞重新安置和遣返兩方面進(jìn)行，并通過(guò)多種方式傳播制度規(guī)范。如將對(duì)難民進(jìn)行重新安置作為東南亞各國(guó)臨時(shí)庇護(hù)印支難民的重要交換條件;從重新安置到自愿遣返，再到默許過(guò)境國(guó)負(fù)責(zé)非自愿遣返，對(duì)責(zé)任進(jìn)行靈活解釋和實(shí)際應(yīng)用;將印支難民作為其管理對(duì)象而不僅是人權(quán)受害者，由此增強(qiáng)二者行為的合法性，并明確移徙管理規(guī)范在該問(wèn)題中的適用性和有效性;就標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制和執(zhí)行提供協(xié)調(diào)一致的咨詢(xún)意見(jiàn)和培訓(xùn)，并向非政府組織和公眾傳播相關(guān)知識(shí)等。由此，移徙管理規(guī)范在東南亞得以傳播，這使東南亞各國(guó)認(rèn)識(shí)到印支難民移徙是一個(gè)“正常”且可被解決的問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)各國(guó)在處理移徙問(wèn)題方面的合作。

在重新安置和遣返的協(xié)作進(jìn)程中，IOM 和UNHCR 主要運(yùn)用援助和人道主義話語(yǔ)使難民問(wèn)題非政治化，呼吁對(duì)印支難民的關(guān)注和援助。如UNHCR高級(jí)專(zhuān)員讓·皮埃爾·霍克（Jean-Pierre Hocké，1986—1989年在職）于1989年6月13日在日內(nèi)瓦舉行的印度支那難民國(guó)際會(huì)議上呼吁，印支難民問(wèn)題的解決不僅要找到各方都能接受的解決方案，還要惠及各方的發(fā)展。隨后接任高級(jí)專(zhuān)員職位的緒方貞子（Sadako Ogata，1991—2000年在職）在一系列相關(guān)的國(guó)際研究講座、國(guó)際研討會(huì)及印支難民國(guó)際會(huì)議上就難民援助和人道主義精神發(fā)表講話。她呼吁對(duì)難民保護(hù)和援助的多邊人道主義救助需要得到各國(guó)政府的更多支持。她還運(yùn)用鼓勵(lì)策略，強(qiáng)調(diào)印支三國(guó)在接受自愿遣返以及安頓遣返等事務(wù)中的變化，并高度肯定這種變化使解決方案避免持續(xù)陷入僵局。這些基于鼓勵(lì)、肯定和倡導(dǎo)等方式的人道主義話語(yǔ)成為IOM 和UNHCR在更廣泛的國(guó)際社會(huì)中呼吁援助的有效工具。

3. 通過(guò)跨議題說(shuō)服，領(lǐng)導(dǎo)CPA 框架下的非正式協(xié)商進(jìn)程

IOM 和UNHCR 除在國(guó)家層面開(kāi)展合作外，還采用區(qū)域聯(lián)結(jié)的方式，共同推進(jìn)相關(guān)協(xié)議、制度或安排的達(dá)成。在印支難民危機(jī)期間，IOM 和UNHCR在東南亞區(qū)域?qū)用孀钪饕页尚ё钔怀龅膮⑴c即1988—1996年實(shí)施的《印支難民綜合行動(dòng)計(jì)劃》（Comprehensive Plan of Action forIndochinese Refugees，CPA）及其1979年協(xié)定。作為UNHCR與IOM 伙伴關(guān)系的實(shí)例之一，CPA 被視為一項(xiàng)關(guān)于難民保護(hù)的獨(dú)立倡議，幾乎完全由UNHCR主導(dǎo)，IOM 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。在該倡議的達(dá)成和實(shí)施中，IOM 和UNHCR主要運(yùn)用跨議題說(shuō)服（cross-issue persuasion）②策略對(duì)各國(guó)進(jìn)行政治和道德說(shuō)服，以爭(zhēng)取國(guó)家支持。通過(guò)將相關(guān)國(guó)家感興趣的議題與它們有所回避的難民議題聯(lián)系起來(lái)，IOM 和UNHCR促使各國(guó)就后者進(jìn)行合作。

CPA 的實(shí)施主要基于三種方式的合作協(xié)議：一是難民的原籍國(guó)越南愿意確保非難民的安全返回;二是該地區(qū)的第一庇護(hù)國(guó)愿意收容，而非強(qiáng)行遣返;三是以美國(guó)為首的域外國(guó)家愿意重新安置所有被認(rèn)定為難民的人。該協(xié)議主要通過(guò)兩種方式進(jìn)行議題聯(lián)結(jié)。一方面，它將三項(xiàng)承諾中的每一項(xiàng)都以另外兩項(xiàng)為條件;另一方面，協(xié)議的三個(gè)主要當(dāng)事方中的每一方都愿意承擔(dān)其在談判中的份額，這一意愿是基于更廣泛的利益。由此，IOM 和UNHCR說(shuō)服各國(guó)通過(guò)難民保護(hù)實(shí)現(xiàn)更多相關(guān)利益，并在CPA 的談判中將它們聯(lián)系起來(lái)。各國(guó)相信通過(guò)履行對(duì)CPA 的具體承諾，可以滿足其更廣泛的外交政策利益。其間，UNHCR 發(fā)揮了重要的非正式領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商作用，使各國(guó)認(rèn)識(shí)到難民保護(hù)與其更廣泛的利益之間的關(guān)系并采取行動(dòng);而IOM 主要負(fù)責(zé)重新安置以及為非難民群體提供多種移徙渠道等后勤事務(wù)，并在較大程度上緩解了各國(guó)的壓力。

（二） IOM 和UNHCR 在印支難民危機(jī)治理中的合作效果評(píng)估

基于前文構(gòu)建的評(píng)估框架以及對(duì)合作機(jī)制的具體分析，本部分進(jìn)一步對(duì)合作效果的評(píng)估問(wèn)題展開(kāi)分析。

1. 對(duì)合作結(jié)果的評(píng)估分析

根據(jù)IOM 和UNHCR的組織章程，二者在印支難民危機(jī)治理中合作的主要目的在于有效利用每個(gè)組織現(xiàn)有的專(zhuān)門(mén)知識(shí)、能力和潛力，為東南亞難民群體盡可能多地提供保護(hù)和援助，希冀通過(guò)自愿遣返、就地融合和重新安置等三種主要機(jī)制解決東南亞難民危機(jī)。而這一目的的實(shí)現(xiàn)所面臨的一個(gè)重要阻礙在于，東南亞各國(guó)及該區(qū)域普遍不承認(rèn)難民，既缺乏國(guó)家法律條例，也沒(méi)有區(qū)域性行動(dòng)框架，而是傾向于將難民視為“非正常移徙者”“非法移民”等。然而，IOM 和UNHCR并未因此放棄對(duì)難民保護(hù)和援助的呼吁，而是在遵循這種區(qū)域性的基礎(chǔ)上，通過(guò)與相關(guān)主權(quán)國(guó)家協(xié)商、引起域外國(guó)家的關(guān)注、傳播難民發(fā)展實(shí)況和難民保護(hù)基本規(guī)范等方式，盡可能地加強(qiáng)和推動(dòng)各國(guó)對(duì)難民問(wèn)題的理解與行動(dòng)。就此點(diǎn)來(lái)看，IOM 和UNHCR在印支難民危機(jī)中盡管未說(shuō)服相關(guān)國(guó)家簽署國(guó)際難民公約，但基于責(zé)任分擔(dān)原則成功說(shuō)服了印尼、馬來(lái)西亞、泰國(guó)等作為第一庇護(hù)國(guó)為印支難民提供為期一年的庇護(hù)。由此，東南亞相關(guān)國(guó)家加深了對(duì)難民問(wèn)題的理解和認(rèn)知，并意識(shí)到協(xié)同行動(dòng)對(duì)切實(shí)解決該問(wèn)題的重要性。IOM 和UNHCR主要運(yùn)用“責(zé)任分擔(dān)+重新安置”等難民保護(hù)規(guī)范和原則，倡導(dǎo)CPA 等合作框架，第一次將難民庇護(hù)國(guó)、原籍國(guó)和重新安置國(guó)以及捐助界納入統(tǒng)一的解決框架下，推動(dòng)了印支難民危機(jī)的多方解決。因此，從合作結(jié)果看，IOM 和UNHCR在印支難民危機(jī)治理中的合作取得了一定的成效。

2. 對(duì)合作過(guò)程的評(píng)估分析

就合作過(guò)程的廣度而言，在印支難民危機(jī)中，IOM 和UNHCR 均處于發(fā)展初期，受成立時(shí)制度設(shè)計(jì)的影響，IOM 作為UNHCR 的補(bǔ)充性組織這一角色較為明顯。IOM 和UNHCR 的此次合作是二者在東南亞區(qū)域的首次聯(lián)合，也是二者轉(zhuǎn)向歐洲以外的區(qū)域的一項(xiàng)初步實(shí)踐。因此，該時(shí)期的合作頻率相對(duì)有限，尚未形成合作慣性，且主要集中于對(duì)印支難民的保護(hù)和救助，議題領(lǐng)域也較為固定。IOM 和UNHCR基于責(zé)任分包模式與東南亞各國(guó)協(xié)調(diào)合作，并在CPA 等非正式區(qū)域框架下推進(jìn)區(qū)域合作，但整體合作類(lèi)型有限，主要采取共享信息和聯(lián)合行動(dòng)等方式。

從合作過(guò)程的深度看，由于處于發(fā)展初期以及首次在東南亞區(qū)域進(jìn)行合作，IOM 和UNHCR 在印支難民危機(jī)中的合作暫未確立協(xié)調(diào)協(xié)議或機(jī)制，制度化程度較低。二者在合作中的組織行為改變的數(shù)量也較少，由于IOM 尚處成立初期，自主性較弱，其更多遵循和接受UNHCR 的決策和偏好，以此調(diào)整自身行為。UNHCR在難民領(lǐng)域處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，IOM 僅作為后勤保障工作的服務(wù)型組織，并基于協(xié)調(diào)分工，對(duì)UNHCR所界定的難民群體給予援助。這表明二者的偏好同質(zhì)化程度較高，且因職責(zé)分工的互補(bǔ)性以及組織權(quán)威等影響，尚未有其他可替代的國(guó)際組織能夠取代IOM 和UNHCR的合作地位。

3. 評(píng)估結(jié)論

如表3所示，二者在印支難民危機(jī)治理中基本實(shí)現(xiàn)合作目的，但合作廣度有限，深度尚顯不足。這表明，當(dāng)合作基本達(dá)成預(yù)期目的時(shí)，并不完全表明國(guó)際組織間合作必然是一種強(qiáng)程度的合作。IOM 和UNHCR 在印支難民危機(jī)中的合作即表明了表2中“聚焦性合作”與“弱合作”的結(jié)合。IOM 總體服從UNHCR的偏好與安排，很多時(shí)候使得二者的合作更有效，也更易于合作的展開(kāi)，但綜合來(lái)看，二者的合作更多是實(shí)踐初期的嘗試，合作廣度和深度有限。因此在程度上，二者主要是一種聚焦性弱合作。正是這種弱合作模式使得IOM 和UNHCR的合作具有更多靈活性和協(xié)調(diào)性，能夠在一定的彈性空間內(nèi)尋求有效的合作方式。此外，IOM 和UNHCR在該危機(jī)中所處的實(shí)踐情境尤其是東南亞區(qū)域因素也對(duì)二者達(dá)成合作目的產(chǎn)生了重要作用，從而產(chǎn)生“弱合作—強(qiáng)治理”效應(yīng)。由此，二者在與東南亞各國(guó)和域外其他國(guó)家協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，通過(guò)責(zé)任分擔(dān)和重新安置等機(jī)制，推動(dòng)了印支難民危機(jī)的有效治理，基本達(dá)成了合作目的。

五、 IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機(jī)治理中的合作評(píng)估

從20世紀(jì)70年代以來(lái)，羅興亞難民危機(jī)先后爆發(fā)四次，造成數(shù)百萬(wàn)人流離失所，成為東南亞乃至亞太地區(qū)最嚴(yán)峻的一次難民危機(jī)。盡管?chē)?guó)際難民保護(hù)準(zhǔn)則在20世紀(jì)末確立，且東盟已將人權(quán)保護(hù)政策制度化，但此次危機(jī)作為一個(gè)真正的區(qū)域性問(wèn)題仍面臨諸多難題。特別是2015年第四波羅興亞難民危機(jī)暴發(fā)后，該危機(jī)的嚴(yán)峻性以及治理力量的不足引起IOM 和UNHCR的重視，基于在印支難民危機(jī)中的合作經(jīng)驗(yàn)，二者在羅興亞難民危機(jī)中同樣選擇合作。

（一） IOM 和UNHCR 在羅興亞難民危機(jī)中的合作

IOM 和UNHCR在融合區(qū)域特性與全球力量在地化發(fā)展的基礎(chǔ)上，形成一種難民保護(hù)及援助的非正式治理模式，以填補(bǔ)區(qū)域力量的治理空缺。

1. 就難民問(wèn)題發(fā)表聯(lián)合聲明和建議，并協(xié)作參辦會(huì)議

IOM 和UNHCR呼吁國(guó)際社會(huì)努力和平解決羅興亞人的困境，確保為難民最終安全和體面地自愿返回創(chuàng)造條件。2015年5月和6月，來(lái)自緬甸和孟加拉國(guó)的5000余人遭到蛇頭遺棄而滯留船上，但沿途國(guó)家拒絕讓其上岸，致使約70人喪生海上。對(duì)此，IOM 和UNHCR 譴責(zé)三國(guó)的行為，要求不得阻止羅興亞人上岸。二者還與聯(lián)合國(guó)人權(quán)高級(jí)專(zhuān)員辦事處（Office ofthe United Nations High Commissioner for Human Rights）及聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)就移民與發(fā)展問(wèn)題特別代表（United Nations SRSG Migration amp;Development）共同發(fā)布聲明，稱(chēng)目前最緊迫的是讓難民盡快上岸，并呼吁泰國(guó)、馬來(lái)西亞和印尼停止驅(qū)趕其領(lǐng)海內(nèi)的難民船只，共同啟動(dòng)搜救行動(dòng)。此外，UNHCR與IOM 聯(lián)合聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室（United NationsOffice on Drugs and Crime）于2015年5月制定了一項(xiàng)關(guān)于相關(guān)國(guó)家應(yīng)立即采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的聯(lián)合建議，即“孟加拉灣和安達(dá)曼海行動(dòng)建議”。隨后，該建議被納入2017年1月巴厘進(jìn)程的仿真演練中。2015年5月20日，在國(guó)際壓力和媒體的嚴(yán)格審查下，三國(guó)政府發(fā)表了一份聯(lián)合聲明，稱(chēng)愿意讓難民上岸，為難民提供臨時(shí)庇護(hù)和人道主義援助，但條件是國(guó)際社會(huì)在一年內(nèi)安置或遣返他們。三國(guó)還派出軍艦，到海上搜救難民。盡管在一年內(nèi)重新安置所有尋求庇護(hù)者顯然是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，但該聲明使這三個(gè)國(guó)家的政府能夠維護(hù)其聲譽(yù)，同時(shí)不會(huì)實(shí)質(zhì)性改變其關(guān)于難民的政策和行動(dòng)。在IOM 和UNHCR的共同倡議下，受非正常移徙影響的亞洲國(guó)家也紛紛向安達(dá)曼海域的難民實(shí)施人道主義救援。

此外，IOM 和UNHCR通過(guò)共同舉辦或參與同羅興亞難民危機(jī)相關(guān)的會(huì)議，致力于增強(qiáng)各方對(duì)羅興亞難民救助和保護(hù)的意識(shí)。2014 年4 月，UNHCR與印尼政府共同主持了一次國(guó)際研討會(huì)，以繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)踐《雅加達(dá)宣言》，IOM 一同參會(huì)。各國(guó)重申遵循責(zé)任共擔(dān)的原則應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題，反對(duì)“轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)”做法，并再次承諾采取一系列協(xié)調(diào)一致的實(shí)際措施。與會(huì)者還商定了制定海上救援區(qū)域準(zhǔn)則，重點(diǎn)關(guān)注海上遇險(xiǎn)和救援的定義、抵達(dá)時(shí)情況評(píng)估、安全登陸地點(diǎn)及難民上岸待遇標(biāo)準(zhǔn)等事宜。2015年5月和12月，二者先后共同參加關(guān)于印度洋非正常移徙問(wèn)題的特別會(huì)議，積極與各國(guó)探討如何應(yīng)對(duì)難民危機(jī)問(wèn)題，并制定切實(shí)行動(dòng)框架給予指導(dǎo)。2016年7月26—27日，IOM 和UNHCR在雅加達(dá)聯(lián)合舉辦難民研討會(huì)，召集區(qū)域多國(guó)參會(huì)，主要探討孟加拉灣和安達(dá)曼海域的難民問(wèn)題，特別就難民鑒別、搜尋和營(yíng)救以及在東南亞地區(qū)登陸行動(dòng)等內(nèi)容進(jìn)行討論。二者為登陸難民或移民及相關(guān)國(guó)家政府提供有關(guān)庇護(hù)程序、權(quán)力和責(zé)任、環(huán)境與衛(wèi)生等方面的有效信息?？紤]到該群體較高的文盲率，二者共同組織召開(kāi)了綜合信息會(huì)議，分發(fā)的許多材料都采用插圖形式，以便更有效地傳遞信息。IOM 和UNHCR在這些會(huì)議中的倡議性言論以及對(duì)羅興亞難民問(wèn)題的介紹和分析，一定程度上增加了與會(huì)各國(guó)對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注。

2. 注重制度化發(fā)展，協(xié)力加強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè)

IOM 和UNHCR 共同參與了國(guó)家政策咨詢(xún)系統(tǒng)（policy advisorysystems）。二者在為印尼和馬來(lái)西亞等國(guó)提供政策知識(shí)和政策咨詢(xún)方面發(fā)揮了重要作用，這種政策咨詢(xún)可能不具有約束力，但二者通過(guò)與當(dāng)?shù)貒?guó)家和非國(guó)家行為體互動(dòng)并傳播政策知識(shí)，一定程度上影響決策者或地方政策顧問(wèn)。自1992年以來(lái)，二者為印尼和馬來(lái)西亞政府提供了有關(guān)庇護(hù)程序、權(quán)力和責(zé)任、環(huán)境與衛(wèi)生等方面的有效信息，增強(qiáng)各國(guó)對(duì)難民危機(jī)的認(rèn)知，并為各國(guó)提供行動(dòng)指南和框架。印尼政府主要依靠IOM 和UNHCR 收集有關(guān)難民和尋求庇護(hù)者的數(shù)據(jù)。這些方式一定程度上增強(qiáng)了東南亞各國(guó)政府在難民領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)和分析能力，同時(shí)也提高了IOM 和UNHCR在難民管理方面的協(xié)調(diào)和政策業(yè)務(wù)能力。由于東南亞各國(guó)意愿的弱化，這種外部政策咨詢(xún)系統(tǒng)尚未健全，但一定程度上推動(dòng)了國(guó)家內(nèi)部咨詢(xún)體系的制度化發(fā)展。

IOM 和UNHCR還倡導(dǎo)各國(guó)通過(guò)提供務(wù)實(shí)性援助來(lái)補(bǔ)充所缺少的難民立法及行政框架，以此加強(qiáng)印尼、馬來(lái)西亞和泰國(guó)應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的能力。如在2007年到2012年10月，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)共組織了112次為期3天的培訓(xùn)工作坊，印尼法律執(zhí)行局中有7000多人參加。培訓(xùn)的主旨發(fā)言者包括移民當(dāng)局、國(guó)家和各省警官、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)高級(jí)代表、社區(qū)和航空警員、人口走私工作隊(duì)以及澳大利亞聯(lián)邦警察。另外組織了283次為期1天的工作坊，共16058人參加。2013年，兩個(gè)機(jī)構(gòu)又為31343名警員、移民和當(dāng)?shù)卣賳T、軍隊(duì)、檢察官和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供了培訓(xùn)。這些培訓(xùn)和工作坊進(jìn)一步加強(qiáng)了相關(guān)方對(duì)難民問(wèn)題的認(rèn)知，比單純的技術(shù)援助產(chǎn)生了更大影響。此外二者也根據(jù)難民對(duì)技能的需求，協(xié)助其參加語(yǔ)言和計(jì)算機(jī)課程以及職業(yè)培訓(xùn)。

3. 通過(guò)建立軟合作機(jī)制，推進(jìn)非正式跨區(qū)域協(xié)商進(jìn)程

IOM 和UNHCR共同參與的東南亞重要的區(qū)域協(xié)商進(jìn)程主要有兩個(gè)，即政府間亞太協(xié)商會(huì)議（APC）和巴厘進(jìn)程，二者也是亞太地區(qū)最突出的兩個(gè)區(qū)域協(xié)商進(jìn)程。第一個(gè)是亞太難民、流離失所者及移民問(wèn)題政府間磋商論壇（Asia-Pacific Consultations，APC），由澳大利亞和UNHCR 于1996年設(shè)立，包括東盟國(guó)家在內(nèi)的24個(gè)國(guó)家政府參加了會(huì)議。該會(huì)議是亞太地區(qū)難民協(xié)商會(huì)議的第一次會(huì)議，IOM 和UNHCR 作為觀察員，為亞洲—太平洋地區(qū)各國(guó)政府提供了協(xié)商平臺(tái)。

第二個(gè)主要區(qū)域協(xié)商議程是澳大利亞和印尼在2002年成立的巴厘進(jìn)程（Bali Process）機(jī)制，由兩國(guó)共同主持，IOM 和UNHCR作為正式成員。該進(jìn)程前期集中關(guān)注走私和人口販賣(mài)問(wèn)題，隨后UNHCR 致力于強(qiáng)化巴厘進(jìn)程內(nèi)各國(guó)對(duì)該區(qū)域難民保護(hù)問(wèn)題的關(guān)注，并于2009年成功將難民問(wèn)題納入巴厘進(jìn)程議程中。2010年11月底，UNHCR 提議制定一項(xiàng)區(qū)域合作框架，即一套“共同諒解”，以應(yīng)對(duì)非正常遷徙者和尋求庇護(hù)者問(wèn)題。IOM 和UNHCR更密切地融入了該進(jìn)程，特別是為了強(qiáng)化區(qū)域合作框架概念，在2012年合作建立了一個(gè)區(qū)域支助辦事處（二者任秘書(shū)處），以促進(jìn)合作框架的區(qū)域化。盡管從區(qū)域協(xié)商進(jìn)程的實(shí)際效果看，巴厘進(jìn)程未能實(shí)現(xiàn)對(duì)羅興亞難民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)解決，也未有效打擊跨國(guó)犯罪網(wǎng)絡(luò)，但I(xiàn)OM 和UNHCR的協(xié)調(diào)合作仍在相關(guān)方之中培育了一種共同應(yīng)對(duì)的認(rèn)知。

（二） IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機(jī)治理中的合作效果評(píng)估

對(duì)此次危機(jī)中IOM 和UNHCR的合作評(píng)估同樣需結(jié)合評(píng)估框架，對(duì)特定評(píng)估指標(biāo)逐一進(jìn)行分析。

1. 對(duì)合作結(jié)果的評(píng)估分析

在羅興亞難民危機(jī)中，IOM 和UNHCR 合作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到更大的阻擾?；诓桓缮娉蓡T國(guó)內(nèi)政原則，東南亞相關(guān)國(guó)家傾向于將羅興亞群體視為緬甸內(nèi)政問(wèn)題，更多稱(chēng)其為“非法移民”“非正常移徙者”等而不予正視。在印支難民危機(jī)合作治理的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，IOM 和UNHCR同樣進(jìn)行分工協(xié)調(diào)，對(duì)羅興亞難民予以較多事實(shí)上的保護(hù)和援助。但由于東南亞多數(shù)國(guó)家的不予承認(rèn)和逃避作為，二者的協(xié)調(diào)合作未能有效推動(dòng)羅興亞難民危機(jī)的解決，也未能說(shuō)服相關(guān)東南亞國(guó)家簽署國(guó)際難民公約并承認(rèn)難民問(wèn)題。至今，針對(duì)羅興亞難民問(wèn)題依舊未制定出有效解決方案，人道主義安全與主權(quán)的矛盾仍存在于東南亞部分國(guó)家中?？傊?，從合作結(jié)果看，IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機(jī)中的合作效果不甚明顯。然而這一結(jié)果并非意味著IOM 和UNHCR的合作無(wú)作用或無(wú)意義，也不能由此斷定全球性政府間組織在區(qū)域?qū)嵺`的失敗。在二者的多方協(xié)調(diào)下，東南亞相關(guān)國(guó)家從不作為轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒘_興亞難民納入非正常移徙群體框架內(nèi)，并最終同意將難民議題納入巴厘進(jìn)程框架中，這表明二者部分實(shí)現(xiàn)了其合作目的，并為該危機(jī)爭(zhēng)取到了更多區(qū)域和國(guó)際層面的關(guān)注。

2. 對(duì)合作過(guò)程的評(píng)估分析

就合作過(guò)程的廣度而言，IOM 和UNHCR 在羅興亞難民危機(jī)治理中的合作廣度有所擴(kuò)大。基于全球?qū)用娴膶?shí)踐以及印支難民危機(jī)的合作經(jīng)驗(yàn)，二者更傾向于將合作作為一種慣性選擇，聯(lián)合行動(dòng)的頻率逐漸增加，如采取聯(lián)合聲明/倡議/呼吁、簽署聯(lián)名信、確立聯(lián)合行動(dòng)框架等方式。就議題領(lǐng)域而言，二者在該時(shí)期將難民范圍從公約性難民進(jìn)一步擴(kuò)展到強(qiáng)迫移徙群體，由此包含了不被東南亞區(qū)域認(rèn)可的羅興亞難民，并開(kāi)始關(guān)注羅興亞難民的發(fā)展問(wèn)題。IOM 和UNHCR的合作類(lèi)型更加多樣，不僅包括操作層面的合作方式，同時(shí)運(yùn)用制度層面的合作方式，由此將二者合作關(guān)系進(jìn)一步制度化和正式化。

從合作過(guò)程的深度來(lái)看，在羅興亞難民危機(jī)前，IOM 和UNHCR 已持續(xù)互動(dòng)數(shù)十年，二者組織規(guī)范化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)使其通過(guò)確立聯(lián)合行動(dòng)框架、協(xié)調(diào)機(jī)制等，逐步將合作實(shí)踐規(guī)范化、制度化。隨著IOM 在全球移徙領(lǐng)域的日益發(fā)展，其不斷弱化作為UNHCR 補(bǔ)充性組織的“后勤”角色，并于2016年正式成為聯(lián)合國(guó)相關(guān)組織，由此進(jìn)一步發(fā)展為全球移徙領(lǐng)域的權(quán)威性國(guó)際組織。這使其在羅興亞難民危機(jī)中具有更大的自主性，并與UNHCR 的地位更加對(duì)等，逐步參與一定的行動(dòng)決策，從而出現(xiàn)了較印支難民危機(jī)中更多的行為改變。UNHCR也逐漸遵循IOM 在移民管理領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)威，并在擴(kuò)展議題領(lǐng)域和影響力的同時(shí)鞏固組織的核心職責(zé)。由此，二者在該時(shí)期分別明確了在難民領(lǐng)域和移民領(lǐng)域的組織偏好，組織同質(zhì)性有所弱化。在可替代性資源方面，盡管聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)辦、聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室等國(guó)際組織也開(kāi)始介入，IOM 和UNHCR的替代性資源有所增加，但這些組織的活動(dòng)范圍和參與度有限，二者仍是彼此在難民問(wèn)題領(lǐng)域的更適宜的合作伙伴。

3. 評(píng)估結(jié)論

總體看，IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機(jī)治理中部分實(shí)現(xiàn)了合作目的且合作程度比印支難民危機(jī)時(shí)期更強(qiáng)，但核心目的尚未達(dá)成（見(jiàn)表4）。案例表明，當(dāng)IOM 和UNHCR未完全達(dá)成合作目的時(shí)，并不意味著合作無(wú)效或無(wú)意義，其具體合作也不一定是松散的、弱程度的，而是出現(xiàn)“強(qiáng)合作—弱治理”的結(jié)果。由此可見(jiàn)，IOM 和UNHCR 合作關(guān)系的制度化與二者合作的有效性不存在必然的正向關(guān)系，即高制度化在某些情況下也可能阻礙國(guó)際組織間合作的成效。

盡管強(qiáng)合作未能導(dǎo)致強(qiáng)治理，但仍需肯定IOM 和UNHCR 合作的意義。全球變化促使國(guó)際組織開(kāi)展合作，由此產(chǎn)生的合作伙伴成為國(guó)際事務(wù)中一個(gè)新興的善治規(guī)范。倡導(dǎo)國(guó)際組織間加強(qiáng)合作，一是能夠強(qiáng)化組織的政策自治能力，因?yàn)橹挥惺聦?shí)上而不僅僅是法律上的政策自治才能產(chǎn)生有效結(jié)果。二是能夠使組織間共享資源，提高組織行動(dòng)效率。三是通過(guò)增強(qiáng)合作，盡可能實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。總之，鼓勵(lì)國(guó)際組織間加強(qiáng)合作，是合作目的達(dá)成或獲得有效治理的必要條件，也是國(guó)際組織協(xié)助應(yīng)對(duì)區(qū)域問(wèn)題的一種重要路徑。羅興亞難民問(wèn)題從東南亞區(qū)域向全球其他地區(qū)的擴(kuò)散，凸顯了一個(gè)重要的國(guó)際政治問(wèn)題，即世界秩序越自由，邊界意識(shí)反而更強(qiáng)，難民危機(jī)所面臨的挑戰(zhàn)越大。在此背景下，IOM 和UNHCR的合作努力顯得尤為可貴。因此，對(duì)二者合作效果的評(píng)估不能僅從結(jié)果來(lái)斷定，而要基于綜合評(píng)估框架，客觀全面地理解其合作效果。

六、 結(jié)論

在關(guān)注國(guó)際組織間合作這一現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)考察如何評(píng)估國(guó)際組織間合作效果，以此探討國(guó)際組織在何種條件下合作效果更突出的一般規(guī)律。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，盡管IOM 和UNHCR在不同時(shí)期的東南亞難民危機(jī)治理中都選擇了合作，但合作結(jié)果不同。對(duì)于如何客觀看待IOM 和UNHCR間的合作效果，本文遵循“全程性”的綜合分析原則，初步提出了一種相對(duì)系統(tǒng)的國(guó)際組織間合作效果評(píng)估框架。評(píng)估框架具體分為對(duì)國(guó)際組織間合作結(jié)果和合作過(guò)程的評(píng)估，并依據(jù)特定維度擇取相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)，通過(guò)綜合分析得出最終結(jié)論?；谠撛u(píng)估框架，本文對(duì)IOM 和UNHCR在東南亞難民危機(jī)治理中的合作進(jìn)行評(píng)估：IOM 和UNHCR在東南亞難民危機(jī)治理中的合作主要體現(xiàn)在對(duì)印支難民危機(jī)事件和羅興亞難民危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)中，二者在印支難民危機(jī)事件中基本實(shí)現(xiàn)了合作目的，但合作程度較弱;在羅興亞難民危機(jī)事件中，二者僅部分完成合作目的，核心目的未達(dá)成，然而合作程度相對(duì)較強(qiáng)。評(píng)估框架的一個(gè)重要意義在于，當(dāng)合作程度與合作結(jié)果非正向相關(guān)時(shí)，需要進(jìn)一步具體反思和解析合作過(guò)程，以客觀評(píng)判國(guó)際組織間合作。

當(dāng)然，治理的成效不僅取決于國(guó)際組織的共同努力，有時(shí)還取決于其他情境要素，其中，國(guó)際組織間合作所處的實(shí)踐情境即執(zhí)行任務(wù)環(huán)境（taskenvironments）是解釋這種非正向關(guān)系的一個(gè)主要變量。這種執(zhí)行任務(wù)環(huán)境既包括問(wèn)題本身的復(fù)雜和困難程度，也包括區(qū)域特性，二者均對(duì)國(guó)際組織的合作成效產(chǎn)生重要影響。需說(shuō)明的是，本文重點(diǎn)在于通過(guò)建構(gòu)一套評(píng)估框架來(lái)檢驗(yàn)國(guó)際組織間合作效果，以便當(dāng)出現(xiàn)合作程度與合作效果呈非正向關(guān)系時(shí)，能夠更加理性地認(rèn)知和評(píng)價(jià)國(guó)際組織間合作。而影響國(guó)際組織間合作效果的主要因素這一問(wèn)題屬于另一項(xiàng)重要議題，需要對(duì)變量關(guān)系做深入細(xì)致的分析。為聚焦核心問(wèn)題以及受篇幅限制，本文未對(duì)該問(wèn)題做進(jìn)一步展開(kāi)，僅在文中提出初步假設(shè)：國(guó)際組織所處的執(zhí)行任務(wù)環(huán)境對(duì)國(guó)際組織間互動(dòng)及其行為選擇具有關(guān)鍵影響。這無(wú)疑是國(guó)際組織間合作關(guān)系研究的另一個(gè)重要問(wèn)題，需要接下來(lái)更多的研究和論證。

整體來(lái)看，評(píng)估國(guó)際組織間合作效果具有重要的學(xué)理和現(xiàn)實(shí)意義，是國(guó)際組織研究中不可忽視的一項(xiàng)關(guān)鍵議題。對(duì)組織間合作效果進(jìn)行綜合評(píng)估，一方面有助于客觀考察組織之間合作的實(shí)際質(zhì)量和效果，另一方面便于從評(píng)估過(guò)程中反思國(guó)際組織之間的合作困境———如合作失靈或合作過(guò)剩所導(dǎo)致的合作低效，以及促進(jìn)或阻礙國(guó)際組織間合作的諸因素。在此實(shí)證研究基礎(chǔ)上，為加強(qiáng)國(guó)際組織間合作提供更加切實(shí)有效、符合善治規(guī)范的合作路徑和治理方案成為可能。在進(jìn)一步研究中，可用該評(píng)估框架分析更多國(guó)際組織間合作的案例，并從中提煉國(guó)際組織間合作的一般規(guī)律，分析解決合作困境的可行路徑。一種大膽思考是，本文所提出的評(píng)估框架若能夠被納入國(guó)際組織的職權(quán)范圍或合作中的國(guó)際組織的工作計(jì)劃中，將一定程度上有助于國(guó)際組織間建立有效的合作結(jié)構(gòu)，以進(jìn)一步助力國(guó)際組織協(xié)調(diào)目標(biāo)的達(dá)成。