李國平 何皛彥

引 言

區(qū)域協調發(fā)展是中國特色的區(qū)域發(fā)展模式。新中國成立70多年來，在馬克思主義基本原理和區(qū)域科學理論的指引下，中國始終堅持“全國一盤棋”的區(qū)域發(fā)展總體布局，充分發(fā)揮中國特色社會主義“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，各地區(qū)立足各自的比較優(yōu)勢，逐漸形成了動態(tài)均衡、良性聯動、有序競爭、開放合作的區(qū)際關系，區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距總體呈現出縮小態(tài)勢，區(qū)域經濟格局經歷了從均衡到非均衡發(fā)展再到協調發(fā)展的轉變。中國區(qū)域協調發(fā)展是獨具中國特色的區(qū)域問題解決方案，是中國區(qū)域經濟增長模式和區(qū)際關系的空間表達，更是中國特色社會主義制度優(yōu)越性的集中體現，由此逐漸形成了聚焦解決中國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題的中國區(qū)域協調發(fā)展理論。本文在系統梳理中國區(qū)域協調發(fā)展基本事實和經典理論的基礎上，對中國區(qū)域協調發(fā)展這一中國特色的區(qū)域發(fā)展模式進行理論闡釋，創(chuàng)新性地從戰(zhàn)略統籌、空間聯通、功能互補和民生保障等四方面對中國區(qū)域協調發(fā)展的理論內涵進行界定，并結合新時代中國區(qū)域協調發(fā)展的目標要求，提出促進中國區(qū)域協調發(fā)展的新思路。

一、中國區(qū)域協調發(fā)展的經驗事實及階段劃分

（一）中國區(qū)域發(fā)展差距演變的總體特征分析

對于區(qū)域發(fā)展差距的定量測度，學界采用的方法包括基尼系數法①楊開忠：《中國區(qū)域經濟差異變動研究》，《經濟研究》1994年第12期。、相對離均差系數②魏后凱：《論我國區(qū)際收入差異的變動格局》，《經濟研究》1992年第4期。、變異系數等。③陳秀山、徐瑛：《中國區(qū)域差距影響因素的實證研究》，《中國社會科學》2004年第5期。本文擬采用基尼系數測度方法，④區(qū)位基尼系數的計算公式表示為：其中，λi和λj分別表示第i和第j個區(qū)域的地區(qū)生產總值占當年全國的比重；N 為研究范圍內細分區(qū)域的總數。以1952—2022年中國大陸（內地）31個省級行政區(qū)地區(qū)生產總值（GDP）占全國比重為指標，定量測度長周期視角下中國區(qū)域經濟發(fā)展差距的演變。

從全國層面看，中國區(qū)域經濟差距總體呈現先上升后下降的波動變化態(tài)勢。1952—1991年在0.3—0.4的合理差距區(qū)間波動變化，1992—2022年處于0.4—0.5的差距過大區(qū)間，但已呈現波動下降特征。改革開放前中國區(qū)域經濟整體處于低水平均衡增長狀態(tài)，區(qū)域差距基本穩(wěn)定；改革開放后我國東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)四大板塊各自GDP 占全國比重從1978 年的43.63%、20.92%、21.61%、13.84%變?yōu)?006年的55.37%、17.55%、19.43%、7.66%，區(qū)域間差距明顯擴大。進入新世紀，西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略驅動下的中國區(qū)域經濟基尼系數自2006年達到峰值0.448后轉向波動下降階段。特別是隨著新時代區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略的深化落實，2017年以來全國和四大板塊間的區(qū)域經濟差距逐漸縮小（見圖1）。但近年來中國北方地區(qū)GDP份額明顯下降，“南北差距”成為區(qū)域協調發(fā)展的新問題。①楊開忠、顧蕓：《我國新時代南北經濟發(fā)展差距變化趨勢》，《南方經濟》2022年第6期。

圖1 1952—2022年基于31個省份GDP占比的中國區(qū)域經濟基尼系數

（二）中國區(qū)域協調發(fā)展的階段劃分

我國學者主要將不同歷史時期的中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署和實施情況作為中國區(qū)域協調發(fā)展階段劃分的依據，但由于戰(zhàn)略目標和其理論依據選擇的不同，不同學者在階段定位和年度劃分上有所差異。如李蘭冰（2020）認為中國區(qū)域經濟協調發(fā)展已經經歷了低水平協調發(fā)展階段（1949—1978年）、非協調發(fā)展階段（1979—1998年）、轉型協調發(fā)展階段（1999年至今），尚未進入高水平協調發(fā)展階段。②李蘭冰：《中國區(qū)域協調發(fā)展的邏輯框架與理論解釋》,《經濟學動態(tài)》2020年第1期。劉秉鐮、范馨（2023）劃分了立國戰(zhàn)略下低水平協調發(fā)展階段（1949—1978年）、富國戰(zhàn)略下非均衡協調發(fā)展階段（1979—1998年）、富國戰(zhàn)略下轉型協調發(fā)展階段（1999—2011年）、強國戰(zhàn)略下高水平協調發(fā)展階段（2012年以來）。③劉秉鐮、范馨：《以經濟建設為中心的區(qū)域協調理論邏輯與路徑選擇》,《北京社會科學》2023年第3期。中國區(qū)域協調發(fā)展在以縮小區(qū)域發(fā)展差距為主要目標的同時，還強調各區(qū)域空間的有序聯動與合作，其演進過程在很大程度上受國家戰(zhàn)略規(guī)劃實施的影響，區(qū)域協調發(fā)展成為中國區(qū)域經濟發(fā)展的核心主線。因此，本文根據區(qū)域協調發(fā)展的戰(zhàn)略部署和實施的實質性成效，將中國區(qū)域經濟發(fā)展劃分為低水平均衡發(fā)展、非均衡發(fā)展、協調發(fā)展和高質量協調發(fā)展四個階段。

1.區(qū)域低水平均衡發(fā)展階段（1949—1977年）

1949—1977年，中國區(qū)域發(fā)展經歷了由“沿海-內陸”不平衡格局向低水平均衡的轉變。新中國成立前，區(qū)域經濟發(fā)展格局極不平衡，總體呈現重沿海輕內陸的區(qū)域格局，經濟重心在天津、上海等東部沿海城市，內陸經濟發(fā)展落后。

新中國成立初期，國內經濟發(fā)展水平整體落后（1952年GDP僅為679億元）?；诋敃r的經濟基礎和理論認識，中國選擇了高度集中的計劃經濟體制，采取“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的戰(zhàn)略。1949—1960年，第二產業(yè)占比由20.8%上升到44.4%，工業(yè)化水平快速提升，但產業(yè)結構畸形、發(fā)展質量低下等問題突出。特別是在當時國際環(huán)境錯綜復雜的背景下，中國受到西方國家日益嚴重的政治孤立與經濟封鎖。為鞏固國防、縮小區(qū)域發(fā)展差距，國家在“一五”至“五五”計劃有計劃地向內陸推進生產力布局，進行“三線”建設，推動全國工業(yè)均衡分布，地區(qū)發(fā)展差距逐漸縮小，區(qū)域經濟發(fā)展重心由沿海轉向內陸，國民經濟轉入新發(fā)展軌道。但計劃經濟體制劣化資源配置的狀況未得到根本改變，產業(yè)結構仍然嚴重失衡。

2.區(qū)域非均衡發(fā)展階段（1978—1999年）

1978—1999年，中國實施區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，經濟發(fā)展重心由內陸回到沿海。改革開放后，在“兩個大局”戰(zhàn)略思想指導下，①《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第277頁。國家政策和資源優(yōu)先向東部沿海地區(qū)傾斜，致力于將東部地區(qū)打造為輻射引領全國經濟發(fā)展的增長極，同時也為東部與中西部地區(qū)協調發(fā)展打好基礎。“七五”計劃中提出了將全國劃分為東、中、西三大地帶，②《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》（簡稱“七五”計劃），1986年。國家基于非均衡發(fā)展空間布局提出梯度推移戰(zhàn)略，根據三大地帶經濟基礎、技術差異等布局生產力以及漸次推進布局調整。

在此階段，東部地區(qū)率先發(fā)展成效顯著。對比1978年和1999年的數據，全國GDP從0.37萬億元增至9.06萬億元，其中東部地區(qū)GDP從0.15萬億元增至4.64萬億元，占全國比重從43.64%增至52.72%，遠超中西部地區(qū)，實現了東部地區(qū)率先發(fā)展的戰(zhàn)略目標。產業(yè)結構（三次產業(yè)占比）也從1978年的23.3∶56.8∶19.9轉變?yōu)?999年的12.6∶48.7∶38.7，第一產業(yè)明顯下降，第三產業(yè)明顯上升，產業(yè)結構不斷優(yōu)化升級。

3.區(qū)域協調發(fā)展階段（2000—2011年）

2000—2011年，中國區(qū)域發(fā)展正式邁入協調發(fā)展階段。自“八五”計劃實施以來，區(qū)域經濟協調發(fā)展逐漸上升為國家戰(zhàn)略并形成了穩(wěn)定的戰(zhàn)略框架。“八五”計劃提出“根據統籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢互補、協調發(fā)展、利益兼顧、共同富裕的原則，努力改善地區(qū)經濟結構和生產力布局”和“正確處理并協調沿海和內地的關系”，首次明確了以“協調”理念來指導空間關系發(fā)展?！熬盼濉庇媱澥状翁岢觥皡^(qū)域經濟協調”，并確定了長三角、環(huán)渤海、東南沿海、西南和華南部分省區(qū)、東北、中部五省區(qū)、西北共七個跨行政邊界的協調發(fā)展重點經濟區(qū)。

2000年以來，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略正式實施，國家更加側重以明確區(qū)塊劃分、統籌調動政府與市場合力等方式，逐漸縮小區(qū)域發(fā)展差距，中國區(qū)域經濟步入協調發(fā)展階段。“十五”至“十一五”時期，國家將全國劃分為東、中、西、東北四大板塊，逐漸形成了推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展，支持革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。同時更加強調以工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的機制設計形成產業(yè)間良性互動，進而縮小城鄉(xiāng)間差距。至此，區(qū)域發(fā)展的協調性、可持續(xù)性更加突出，區(qū)域協調發(fā)展的戰(zhàn)略部署和政策實施呈現體系化的架構特征。2011年的東、中、西和東北四大板塊地區(qū)生產總值占全國的比重分別為52.89%、21.15%、19.04%和6.92%，相比2000 年東部地區(qū)的53.40%、中部地區(qū)的19.49%、西部地區(qū)的17.66%和東北地區(qū)的9.45%，東中西三大板塊的差距呈縮小態(tài)勢，但“東北塌陷”現象更加嚴重。

4.區(qū)域高質量協調發(fā)展階段（2012年至今）

2012年至今，中國區(qū)域發(fā)展正式步入高質量協調發(fā)展階段。黨的十八大以來，京津冀協同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等上升為國家區(qū)域重大戰(zhàn)略，西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展的區(qū)域協調發(fā)展政策體系持續(xù)完善，區(qū)域協調發(fā)展體制機制日益健全。各地區(qū)立足自身比較優(yōu)勢，融入新發(fā)展格局，積極培育創(chuàng)新發(fā)展新動能，推動要素資源的跨區(qū)域流動，促進基本公共服務均等化，通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略完善空間治理體系，提升區(qū)域資源環(huán)境承載力，各地區(qū)呈現出分工合理、優(yōu)勢互補的區(qū)域協調發(fā)展新局面，區(qū)域發(fā)展差距呈縮小態(tài)勢。

同時期內，鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅、縣域城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略或方案的提出，有力地挖掘縣城作為城鎮(zhèn)化建設重要載體的巨大潛力，進而促進大中城市和小城市的發(fā)展活力得到同步提升、同頻共振，極大地支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2021年東部、中部、西部和東北地區(qū)對全國國內生產總值的貢獻分別達到52.05%、21.96%、21.07%和4.9%，與2012年相比中部和西部地區(qū)的貢獻分別上升了0.66個百分點和1.42個百分點，東中西三大板塊的差距進一步縮小，但東北地區(qū)經濟仍然疲軟，中國北方大部分省份的經濟增速明顯低于南方地區(qū)各省份。

二、中國區(qū)域協調發(fā)展的理論闡釋

（一）理論基礎

中國區(qū)域協調發(fā)展遵循馬克思主義的歷史觀和辯證法，①陳健、郭冠清：《馬克思主義區(qū)域協調發(fā)展思想:從經典理論到中國發(fā)展》，《經濟縱橫》2020年第6期。始終以馬克思主義基本原理和區(qū)域經濟發(fā)展理論為指引，包括馬克思主義區(qū)域經濟思想，如生產力均衡布局、區(qū)域分工和協作、城鄉(xiāng)統籌思想等；②《區(qū)域經濟學》編寫組編：《區(qū)域經濟學》，北京：高等教育出版社，2018年，第28頁。也包括區(qū)域經濟發(fā)展的相關理論，如均衡增長理論和非均衡增長理論。③孫久文、葉裕民編著：《區(qū)域經濟學教程》，北京：中國人民大學出版社，2003年，第46頁。

1.馬克思主義區(qū)域經濟思想

馬克思主義生產力均衡布局思想。馬克思主義認為社會主義制度能夠充分發(fā)揮政府作用，通過有計劃地配置生產力，調控生產力分布，實現不同區(qū)域的均衡發(fā)展，這也是社會主義制度優(yōu)越性的體現。恩格斯在《反杜林論》中提出“大工業(yè)在全國的盡可能均衡的分布是消滅城市和鄉(xiāng)村分離的條件”，④《馬克思恩格斯文集》第9卷，北京：人民出版社，2009年，第314頁。認為工業(yè)布局應以因地制宜、最大限度地利用當地各類資源為前提，而且不僅要有利于“自己的發(fā)展”，還要有利于國民經濟其他部門的發(fā)展。

生產力盡可能在全國范圍平衡地分布是縮小地區(qū)間發(fā)展差距的重要途徑。馬克思主義區(qū)域協調發(fā)展思想認為不同地區(qū)的生產力應在承認地區(qū)間差別的基礎上實現生產力盡可能平衡布局從而將地區(qū)間的不平等降低到最低限度。恩格斯指出：“只有按照一個統一的大的計劃協調地配置自己的生產力的社會才能使工業(yè)在全國分布得最適合于它自身的發(fā)展和其他生產要素的保持或發(fā)展”。⑤《馬克思恩格斯文集》第9卷，北京：人民出版社，2009年，第313頁。由此可見實現區(qū)域協調發(fā)展既是社會主義本質的體現，也是社會主義優(yōu)越性的體現。

馬克思主義區(qū)際分工與合作思想。產品交換來自人們的需求，而基于不同的自然環(huán)境和生活方式生產出的差異化產品為分工提供了基礎。馬克思指出“一個民族內部的分工，首先引起工商業(yè)勞動同農業(yè)勞動的分離，從而也引起城鄉(xiāng)的分離和城鄉(xiāng)利益的對立。分工的進一步發(fā)展導致商業(yè)勞動同工業(yè)勞動的分離。同時，由于這些不同部門內部的分工，共同從事某種勞動的個人之間又形成不同的分工”。⑥《馬克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第520頁。這表明在經濟社會發(fā)展的進程中，會經歷工商業(yè)與農業(yè)的分工、商業(yè)與工業(yè)的分工、生產工序各環(huán)節(jié)的分工，而分工也催生出新的產業(yè)部門，而“生產和交往間的分工隨即引起了各城市間在生產上的新的分工，不久每一個城市都設立一個占優(yōu)勢的工業(yè)部門”，⑦《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第107頁。也因此不同的城市形成了基于各自產業(yè)優(yōu)勢的城市分工格局，在各城市經濟增長的同時，通過分工與貿易帶動了區(qū)域經濟整體的增長。

區(qū)際分工也締造了區(qū)域合作關系。為獲得更高的生產效率，“把特殊生產部門固定在一個國家的特殊地區(qū)的地域分工，由于利用各種特點的工廠手工業(yè)生產的出現，獲得了新的推力”。①《馬克思恩格斯文集》第5卷，北京：人民出版社，2009年，第409—410頁。而基于地域分工，“城市彼此發(fā)生了聯系，新的勞動工具從一個城市運往另一個城市，生產和商業(yè)間的分工隨即引起了各城市間在生產上的新的分工，在每一個城市中都有自己的特殊的工業(yè)部門占著優(yōu)勢，最初的地域局限性開始逐漸消失”。②《馬克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，1972年，第60頁。因此，區(qū)際分工是基于自然和地區(qū)自身發(fā)展基礎的結果，在分工中一方面會提升地區(qū)生產力，另一方面會加強城市間的聯系互動，最終在合作中形成城市的合作關聯體系。

馬克思主義城鄉(xiāng)統籌思想。城鄉(xiāng)發(fā)展觀始終是馬克思主義理論的關注重點，而城鄉(xiāng)關系是辯證統一的。一方面，馬克思提出“一切發(fā)達的、以商品交換為中介的分工的基礎，都是城鄉(xiāng)的分離”。③《馬克思恩格斯文集》第5卷，北京：人民出版社，2009年，第408頁。這說明城鄉(xiāng)分離以及城鄉(xiāng)對立在某個時期內是生產力發(fā)展和社會進步的表現。另一方面，資本主義社會化大生產在帶來資本主義工商業(yè)繁榮的同時也造成尖銳的城鄉(xiāng)矛盾和對立。“城市已經表明了人口、生產工具、資本、享受和需求的集中這個事實；而在鄉(xiāng)村則是完全相反的情況：隔絕和分散”。④《馬克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第556頁。面對城鄉(xiāng)差距懸殊的嚴峻現實，馬克思主義經典作家作出“消滅這種對立日益成為工業(yè)生產和農業(yè)生產的實際要求”的論斷，提出了“把農業(yè)和工業(yè)結合起來，促使城鄉(xiāng)對立逐步消滅”的主張。

2.中國區(qū)域協調發(fā)展思想

一是社會主義革命和建設時期的區(qū)域均衡發(fā)展思想。新中國成立初期，面對復雜的國際形勢和相對薄弱且失衡的國內工業(yè)基礎，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人繼承馬克思恩格斯“大工業(yè)在全國盡可能均衡分布”的思想，提出“沿海的工業(yè)基地必須充分利用，但是，為了平衡工業(yè)發(fā)展的布局，內地工業(yè)必須大力發(fā)展”，⑤《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第25頁。同時“使工業(yè)接近原料、燃料的產區(qū)和消費地區(qū)，并適合于鞏固國防的條件來逐步地改變這種不合理的狀態(tài)，提高落后地區(qū)的經濟水平”。⑥《關于發(fā)展國民經濟的第一個五年計劃的報告》，1955年。為此，社會主義革命和建設時期向內陸地區(qū)布局大量蘇聯援建項目并開展“三線”建設，極大提升了內陸地區(qū)工業(yè)化水平。這一時期形成的中國特色生產力平衡布局思想，強調以國家指令性調控進行平衡布局，實現各地區(qū)工業(yè)化和經濟平衡增長。

二是改革開放以來，區(qū)域非均衡增長思想向協調發(fā)展思想的轉變。改革開放后，面對世界政治新格局和西方國家經濟快速發(fā)展的現實背景，以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人繼承馬克思列寧主義和毛澤東思想，實施改革開放的歷史性決策。在區(qū)域層面主張優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)，繼而以東部地區(qū)帶動中西部地區(qū)，逐漸形成了中國區(qū)域經濟非均衡發(fā)展思想。一是“先富帶動后富”的非均衡發(fā)展理念。鄧小平同志指出，“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來，大原則是共同富裕。一部分地區(qū)發(fā)展快一點，帶動大部分地區(qū)，這是加速發(fā)展、達到共同富裕的捷徑”。20世紀70年代末以來逐漸設立經濟特區(qū)、14個沿海開放城市等區(qū)域發(fā)展實踐，旨在打造多個“增長極”，形成先發(fā)集聚優(yōu)勢。二是“兩個大局”的發(fā)展構想?！把睾５貐^(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內地更好地發(fā)展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發(fā)展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局”。①《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第277—278頁?！皟蓚€大局”的發(fā)展構想既強調了發(fā)揮市場作用能夠實現非均衡發(fā)展，又強調了在區(qū)域差距擴大時要在市場充分發(fā)揮資源配置作用的同時更好地發(fā)揮政府調控作用，縮小差距以實現區(qū)域均衡發(fā)展。這一發(fā)展構想逐步延伸為中國區(qū)域協調發(fā)展理論，成為區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略的理論基礎。

（二）理論內涵

中國區(qū)域協調發(fā)展理論是以馬克思主義基本原理和區(qū)域經濟發(fā)展理論為基礎，針對中國區(qū)域經濟發(fā)展實踐中產生區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)擴大的現實問題，實現區(qū)域平衡且充分發(fā)展的科學認知體系。協調的含義是“統籌一致、有序競爭、協作得當”。區(qū)域協調發(fā)展涵蓋經濟、空間、社會和環(huán)境四個維度，包含市場的統一性和開放性、區(qū)域發(fā)展機會的公平性、區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性等含義。②李國平、陳紅霞等著：《協調發(fā)展與區(qū)域治理：京津冀地區(qū)的實踐》，北京：北京大學出版社，2012年，第3—4頁。區(qū)域協調發(fā)展是立足地區(qū)比較優(yōu)勢，以有序的分工協作實現區(qū)域間相對均衡、動態(tài)協調和充分發(fā)展的過程。而在實踐中，不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進相對平衡。③《習近平經濟思想學習綱要》，北京：學習出版社、人民出版社，2022年，第93頁。因此，中國區(qū)域協調發(fā)展的核心要義是縮小區(qū)域發(fā)展差距，基本要求是實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當三個方面。具體可從戰(zhàn)略統籌、空間聯通、功能互補和民生保障四個方面設定具體目標，以更加有效的協調發(fā)展新機制推動區(qū)域協調發(fā)展向更高水平邁進（見圖2）。

圖2 中國區(qū)域協調發(fā)展的理論內涵

第一，縮小地區(qū)發(fā)展差距是區(qū)域協調發(fā)展的現實目的?？s小區(qū)域發(fā)展差距既是區(qū)域協調發(fā)展的長期目標，也是區(qū)域協調發(fā)展的重點任務。①孫久文、張皓：《新發(fā)展格局下中國區(qū)域差距演變與協調發(fā)展研究》，《經濟學家》2021年第7期。立足比較優(yōu)勢構建區(qū)域分工與協調體系，以實施區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略彌補市場失靈帶來的區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的現實問題，最終實現區(qū)域間的相對均衡。

第二，戰(zhàn)略統籌是區(qū)域協調發(fā)展的頂層設計。發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，通過推動西部大開發(fā)形成新格局，推動東北全面振興取得新突破，促進中部地區(qū)加快崛起，鼓勵東部地區(qū)加快推進現代化，支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展，加強邊疆地區(qū)建設，推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊，②習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,2022年10月16日。促進中國各區(qū)域間發(fā)展水平的相對均衡。

第三，空間聯通是區(qū)域協調發(fā)展的實現條件。包括交通、能源、水利、物流等傳統基礎設施以及以信息網絡為核心的新型基礎設施，其建設水平決定著空間聯通的深度與廣度，是實現區(qū)域協調發(fā)展的條件和紐帶。

第四，功能互補是區(qū)域協調發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。通過構建對口支援、合作框架、利益補償、全國統一大市場等區(qū)域合作機制，打破要素在區(qū)域間流動的壁壘，促進區(qū)域間、城鄉(xiāng)間功能互補，實現區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的一體化與協同。

第五，民生保障是區(qū)域協調發(fā)展的基本要求。包括基本公共服務均等化和人民基本生活保障水平大體相當兩個方面。即保障各地區(qū)人民在公共教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、住房保障、文化體育、殘疾人服務等領域獲得大致均等的基本公共服務。而相對于農村地區(qū)，城市作為基本公共服務的供給高地，應合理有序擴大城市基本公共服務覆蓋范圍，促進農村地區(qū)養(yǎng)老服務設施向縣城集中。③張可云、鄧仲良：《形成區(qū)域協調發(fā)展新格局的重點與難點》，《國家治理》2021年第31期。同時要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，逐步縮小區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的收入差距，保障并持續(xù)提升人民基本生活質量。

（三）形成過程

中國區(qū)域協調發(fā)展理論以區(qū)域經濟增長理論、區(qū)域分工與合作理論為基礎，是對新中國成立以來中國區(qū)域協調發(fā)展思想的繼承，又是在中國特色社會主義發(fā)展實踐中逐漸形成的、符合中國區(qū)域經濟發(fā)展要求的理論思想。協調發(fā)展最早強調的是農業(yè)與輕重工業(yè)、生產資料與消費資料間的比例關系?！熬盼濉庇媱澲惺状翁岢觥皡^(qū)域協調發(fā)展”，意為“統籌規(guī)劃、因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢、分工合作”。隨后在“十五”至“十四五”時期的區(qū)域發(fā)展實踐中增加了以四大板塊為主體的區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略設計、構建協調發(fā)展機制、縮小區(qū)域差距等內容。黨的十八大以來，中國區(qū)域協調發(fā)展更突出以人民為中心的理念，要求立足比較優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局。④習近平：《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局》，《求是》2019年第24期。黨的二十大報告提出“促進區(qū)域協調發(fā)展，深入實施區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產力布局，構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系”。中國區(qū)域發(fā)展和中國區(qū)域協調發(fā)展理論演進是統一的，均經歷了“分散式均衡—集中式非均衡—協調發(fā)展”三個階段，區(qū)域協調發(fā)展已成為統籌區(qū)際關系、優(yōu)化區(qū)域經濟格局、提升中國區(qū)域發(fā)展綜合水平的基本導向，逐漸形成了解釋中國區(qū)域經濟格局形成過程和區(qū)際關系演變的中國區(qū)域協調發(fā)展理論。

一是分散式均衡發(fā)展階段。各地區(qū)經濟增長主要依賴于稟賦驅動，產業(yè)結構以勞動密集型產業(yè)為主，技術水平偏低，且未出現明顯的要素和產業(yè)集聚特征，人民生活水平與公共服務水平普遍較低，生產力在空間中分布相對均衡，各地區(qū)經濟發(fā)展總體呈低水平、分散式、均衡化的增長和空間布局特征。

二是集中式非均衡發(fā)展階段。在市場機制作用下，具有區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展基礎的地區(qū)優(yōu)先追求經濟效率，選擇具有比較優(yōu)勢的產業(yè)部門和地區(qū)進行大規(guī)模集中投資，生產要素從后發(fā)地區(qū)流向先發(fā)地區(qū)，集聚成為區(qū)域經濟增長的核心動力，在空間上形成“中心-外圍”的非均衡增長格局。

三是區(qū)域協調發(fā)展階段。這一階段中，各地區(qū)經濟發(fā)展水平明顯提高，產業(yè)以資本密集型與技術密集型為主，自主創(chuàng)新能力逐漸增強，創(chuàng)新成為驅動區(qū)域經濟發(fā)展的核心動力。相對發(fā)達地區(qū)伴隨要素成本上升，在市場機制作用下，部分產業(yè)向外圍不發(fā)達地區(qū)轉移。更重要的是，政府積極發(fā)揮調控作用，建立完善的區(qū)域合作機制，重點扶持相對落后地區(qū)，區(qū)域發(fā)展由單純追求“效率”逐漸轉為“兼顧效率與公平”，外圍不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展水平顯著提升，區(qū)域整體最終呈現經濟發(fā)展水平高、協調程度高的特征。

三、新階段推進中國區(qū)域協調發(fā)展的機制創(chuàng)新

黨的十八大以來，中國區(qū)域協調發(fā)展步入高質量協調發(fā)展的新階段，但仍面臨著區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題，如“東快西慢”的東西差距轉化為“南快北慢”、北方部分地區(qū)活力不足、東北地區(qū)增長乏力、城鄉(xiāng)差距仍然較大等。立足新階段，深入推進中國區(qū)域協調發(fā)展，不僅是縮小地區(qū)發(fā)展差距，實現共同富裕的有效方式，同時也是從加強區(qū)域間協調性、平衡性、聯動性、有序競爭性的角度助力實現中國經濟高質量發(fā)展的重要動力，更是推進中國式現代化建設進程的有力支撐。因此，探索科學合理、統籌有序的符合新時代中國區(qū)域協調發(fā)展新要求的實現路徑，具有重要的現實意義。

（一）完善區(qū)域協調發(fā)展的頂層設計

應系統化、科學化、規(guī)范化地制定一貫式區(qū)域協調發(fā)展的頂層設計方案，包括戰(zhàn)略部署、規(guī)劃方案、政策法規(guī)和保障機制。在宏觀尺度上，應建立區(qū)域戰(zhàn)略統籌機制，協調四大板塊和五大重大戰(zhàn)略地區(qū)的空間關系，推動區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有序銜接和各空間板塊的融合互動，優(yōu)化國家重大生產力布局和區(qū)域經濟布局，進一步強化構建支撐國家高質量發(fā)展的空間格局。在中觀層面上，構建以城市群、都市圈為主要載體的城鄉(xiāng)區(qū)域一體化新體系。在微觀層面上，強化大中小城市協調發(fā)展與鄉(xiāng)村振興，支持縣域空間更好地發(fā)揮支撐高質量發(fā)展的功能載體建設作用。

（二）持續(xù)提供更加高效便捷的交通條件

交通基礎設施是推進中國區(qū)域協調發(fā)展的客觀基礎。在全國、各區(qū)域板塊間、各區(qū)域內部，均要形成更加高效便捷的交通基礎設施，從而為要素流動、產業(yè)協作、功能互補等提供必要條件。一是立足各地的實際需求，持續(xù)完善各區(qū)域板塊間、各區(qū)域內部的鐵路、公路、航空、內河航運等重大交通基礎設施，推動城鄉(xiāng)、板塊內和板塊間的互聯互通；二是著重提升大數據中心、人工智能等領域“新基建”布局的廣度和密度，通過技術驅動、綠色驅動等方式，在為各地區(qū)構建高效互聯互通的新領域和新方式的同時，構建系統化、高效化、智能化、綠色化、安全化的現代化基礎設施體系，為中國區(qū)域協調發(fā)展提供切實支撐。

（三）建立健全促進區(qū)域協調發(fā)展機制

區(qū)域協調發(fā)展應在統籌中央與地方、地方與地方、政府與市場關系的基礎上，建立和完善促進區(qū)域協調發(fā)展的新機制。一是建立規(guī)劃動態(tài)調整機制。根據新階段高質量發(fā)展的新形勢和新要求，從產業(yè)、生態(tài)、創(chuàng)新、公共服務、城鎮(zhèn)體系等方面全面建立規(guī)劃動態(tài)調整機制，以此適應國際國內發(fā)展形勢的新變化，更加科學合理地推進區(qū)域協調發(fā)展，提升區(qū)域發(fā)展的韌性。二是建立市場一體化機制。包括取消區(qū)域市場準入限制、消除貿易壁壘和促進市場開放、建立區(qū)域性成果轉化推廣平臺和創(chuàng)新型人才交流機制、推動建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場、完善產業(yè)跨區(qū)域轉移的配套承接機制、完善區(qū)域生態(tài)產品交易平臺和制度等，全面促進要素在城鄉(xiāng)和跨行政邊界區(qū)域間的高效流動，推進城鄉(xiāng)統籌聯動、協調發(fā)展和功能融合互補。三是完善區(qū)域合作及互助機制。通過搭建信息共享和服務平臺，明確各地區(qū)能夠服務區(qū)外的優(yōu)勢領域，持續(xù)完善“政府購買+市場服務”的主體合作模式，促進各地區(qū)目標的實現。而在形成常態(tài)化區(qū)域合作格局方面，各地區(qū)應注重完善利益共享和反哺機制，保證各地區(qū)的合作動力和信用，推進區(qū)域的功能互補。如在跨區(qū)域生態(tài)合作方面，應構建跨區(qū)域、流域間的生態(tài)產品價格形成方案和生態(tài)補償制度，實現多區(qū)域的合作共贏。此外，在針對重點區(qū)域的互助方面，應深化完善對口幫扶制度，重點可以從政府、行業(yè)協會、社會力量等多個維度強化區(qū)域間的扶持協作，促進勞動力、資本、技術等要素向欠發(fā)達地區(qū)流動。

（四）優(yōu)化基本公共服務均等化機制

推進基本公共服務均等化是促進區(qū)域協調發(fā)展的重要支撐。各地區(qū)應建立基本公共服務財政事權保障機制，探索加大對市、縣（區(qū)）均衡性轉移支付的補助力度，促進基本公共服務投入向相對貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)、重點人群傾斜，縮小城鄉(xiāng)間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)間的基本公共服務差距。探索基本公共服務跨區(qū)域流轉銜接制度，以合作共建、資質互認等制度設計，推進基層教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)等領域要素跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域流動時的統籌銜接，真正提高基本公共服務均等化水平。

（五）完善區(qū)域政策調控和預警機制

一是深化探索差異化的區(qū)域經濟政策。立足主體功能區(qū)戰(zhàn)略，充分考慮區(qū)域主體功能，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，提高財政、產業(yè)、土地、環(huán)保、人才等政策的精準性和有效性。二是持續(xù)完善和優(yōu)化區(qū)域均衡的財政轉移支付制度。調整中央對地方一般性轉移支付辦法，加大均衡性轉移支付力度，因地因時地創(chuàng)新協調機制。三是研究制定區(qū)域協調發(fā)展評價體系和風險識別預警機制，以保障區(qū)域協調政策的有效實施。四是加快構建中國區(qū)域協調發(fā)展的立法保障體系。將涉及區(qū)域協調發(fā)展的可固化性成功經驗，形成法律條款，保障區(qū)域協調發(fā)展在實踐環(huán)節(jié)的有法可依。