董正愛，江 玥

一、問題的提出

2020 年9 月，我國領(lǐng)導(dǎo)人在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上首次承諾“碳達(dá)峰碳中和”①習(xí)近平：《在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2020 年9 月23 日，第3 版。?！半p碳”目標(biāo)是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要部署，生態(tài)空間則是關(guān)鍵的碳匯來源。2021 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》指出，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃和用途管控鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯的能力，嚴(yán)格控制生態(tài)空間占用。黨的二十大報(bào)告亦強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”“碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降”的政策理念。因此，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，必須更加注重調(diào)控人地關(guān)系，運(yùn)用諸如國土空間規(guī)劃和管制等能夠?qū)崿F(xiàn)碳減排源頭預(yù)防和碳排放剛性約束的手段②參見丁明磊、楊曉娜、趙榮欽，等：《碳中和目標(biāo)下的國土空間格局優(yōu)化:理論框架與實(shí)踐策略》，《自然資源學(xué)報(bào)》2022 年第5 期，第1137-1147頁。。

生態(tài)空間在國土空間體系內(nèi)占據(jù)優(yōu)先地位，“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)空間用途管制的概念厘定對(duì)實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃和碳達(dá)峰碳中和具有重要意義。2017 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》將生態(tài)空間闡釋為具有自然屬性，以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠等。相較于農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間，生態(tài)空間因自然屬性和開發(fā)程度的差異而更易被擠占或侵?jǐn)_，需采用分級(jí)分類和差異化用途管制等管控手段予以保護(hù)。生態(tài)空間用途管制是一種限制型法律模式。2017 年，原國土資源部印發(fā)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》以立法的形式詳細(xì)規(guī)定了生態(tài)空間用途管制制度，要求明確生態(tài)空間布局與用途確定、生態(tài)保護(hù)紅線與用途管控等。換言之，生態(tài)空間用途管制是人類行為作用于集承載資源要素、經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)和國家主權(quán)為一體的生態(tài)空間上的開發(fā)利用與保護(hù)行為。國務(wù)院2021 年印發(fā)的《2030 碳達(dá)峰行動(dòng)方案》明確規(guī)定“構(gòu)建有利于碳達(dá)峰、碳中和的國土空間開發(fā)保護(hù)格局”，以提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。由此可見，“雙碳”目標(biāo)落實(shí)在生態(tài)空間層面上，旨在追求生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)穩(wěn)定、碳匯功能提升，確保生態(tài)空間“功能不降低，性質(zhì)不改變，面積不減少”。故“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)空間用途管制的本質(zhì)是依照空間利用性質(zhì)和空間用途規(guī)劃，將“雙碳”具化和分解為生態(tài)空間用途管制的規(guī)制要素，達(dá)致生態(tài)空間“面積-質(zhì)量-規(guī)模-功能”的四維平衡狀態(tài)。此外，生態(tài)空間在傳統(tǒng)的“路徑依賴”效應(yīng)下形成了主要依靠自然資源立法與環(huán)境政策的管制模式，但分散立法、效力較低等弊端使得法律制度與環(huán)境政策在實(shí)踐中出現(xiàn)偏差。諸如如何在以環(huán)境要素和空間類型為劃分依據(jù)的規(guī)劃格局下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的生態(tài)空間規(guī)劃、解決生態(tài)空間用途管制缺乏上位法依據(jù)等問題。

雖然我國在多部自然資源法律中分散規(guī)定了生態(tài)空間用途管制，但其立法宗旨主要是自然資源合理利用、保障生態(tài)安全等，如何應(yīng)對(duì)氣候變化和強(qiáng)化生態(tài)空間用途管制尚未得到妥善解決。既有研究成果包括生態(tài)環(huán)境分區(qū)理論框架構(gòu)建①參見劉貴利、江河、周愛華,等：《雙碳”目標(biāo)下生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治理論框架構(gòu)建》，《環(huán)境保護(hù)》2022 年第9期，第39-43頁。、生態(tài)空間用途法律制度構(gòu)建②參見張百靈：《生態(tài)空間管控的立法模式與制度體系》，《政法論叢》2022 年第3 期，第151-160頁。、生態(tài)空間用途管制融入環(huán)境法典自然生態(tài)保護(hù)編③參見鞏固：《環(huán)境法典自然生態(tài)保護(hù)編構(gòu)想》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2022 年第1 期，第96-105頁。等，但鮮有從“雙碳”目標(biāo)出發(fā)對(duì)生態(tài)空間用途管制方面的研究，這一現(xiàn)狀不足以推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)融入生態(tài)空間用途管制體系。因此，為實(shí)現(xiàn)國土空間治理能力現(xiàn)代化和“雙碳”目標(biāo)，本文擬梳析我國有利于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的法律建設(shè)，剖析現(xiàn)行法制存在的關(guān)鍵缺失，以完善生態(tài)空間用途管制的法制構(gòu)造，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供長(zhǎng)期性制度給養(yǎng)和規(guī)范依據(jù)④參見于文軒、胡澤弘：《“雙碳”目標(biāo)下的法律政策協(xié)同與法制因應(yīng)——基于法政策學(xué)的視角》，《中國人口·資源與環(huán)境》2022 年第4 期，第57-65頁。。

二、“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)空間用途管制的規(guī)范檢視與實(shí)踐現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以自然資源領(lǐng)域立法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法和相關(guān)政策為支撐的“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)空間用途管制的法治保障已初具雛形。隨著自然生態(tài)空間用途管制與國土空間用途管制試點(diǎn)工作的開展，實(shí)踐運(yùn)行形成了具有創(chuàng)設(shè)性的用途管制舉措，包括空間規(guī)劃、分區(qū)分類、空間準(zhǔn)入和管制規(guī)則創(chuàng)新。

（一）中央規(guī)范實(shí)踐：“雙碳”立法之審視

從憲法層面看，2018 年憲法修正后，序言部分增加了涵攝“新發(fā)展理念”和“生態(tài)文明”建設(shè)的內(nèi)容，增強(qiáng)了憲法與生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在聯(lián)系，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供了間接的法制保障依據(jù)。究其原因，“新發(fā)展理念”為“雙碳”目標(biāo)的法治框架建設(shè)提供了路徑指引，確立了“雙碳”目標(biāo)入法的合憲性。生態(tài)文明以綠色為基礎(chǔ)，生態(tài)文明憲法化對(duì)環(huán)境法與自然資源法的價(jià)值定位與制度功能的引領(lǐng)性不容置喙①參見張震：《生態(tài)文明入憲及其體系性憲法功能》，《當(dāng)代法學(xué)》2018 年第6 期，第51頁。?！半p碳”目標(biāo)蘊(yùn)涵了生態(tài)文明理念的精華，因此，2021 年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議提出“將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”。憲法總綱第10 條規(guī)定“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”，第26 條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”。一方面，“合理地利用土地”蘊(yùn)含著積極作為的意思，要求組織和個(gè)人積極履行義務(wù)。因此，第10 條可擴(kuò)張解釋為組織和個(gè)人具有合理利用生態(tài)空間并遵循生態(tài)空間用途管制規(guī)定的義務(wù)。另一方面，溫室氣體過度排放引發(fā)的氣候問題，既關(guān)乎生活環(huán)境又關(guān)涉生態(tài)環(huán)境，因此第26 條的表述與“雙碳”形成密切關(guān)聯(lián)，要求國家提升生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力②參見王江：《論碳達(dá)峰碳中和行動(dòng)的法制框架》，《東方法學(xué)》2021 年第5 期，第124頁。。據(jù)此，憲法第10 條與第26 條之規(guī)定塑就“雙碳”目標(biāo)下實(shí)施生態(tài)空間用途管制的制度功能。

從法律層面的規(guī)范回應(yīng)來看，“雙碳”目標(biāo)以應(yīng)對(duì)氣候變化為宗旨，我國的專門環(huán)境立法體系已為生態(tài)空間用途管制的制度化機(jī)制中融入“雙碳”目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)，對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有間接的規(guī)制功能。就自然資源法體系來看，其一，自然資源法體系的立法宗旨為提升生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力夯實(shí)了基礎(chǔ)。雖然《濕地保護(hù)法》《森林法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》等法律的主要目的在于保障單一客體的生態(tài)安全，如“維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性”“保障森林生態(tài)安全”“保障生態(tài)安全”，未直接涉及“雙碳”理念，但上述自然資源法律規(guī)范在客觀上增強(qiáng)了生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力。其二，自然資源法體系已具備以資源要素為類別、與空間規(guī)劃相銜接的要素型生態(tài)空間用途管制。如《草原法》第17 條和第19 條共同構(gòu)成了草原保護(hù)利用的統(tǒng)一規(guī)劃制度，其中“草原功能分區(qū)”本質(zhì)上是對(duì)生態(tài)空間內(nèi)的草原資源進(jìn)行用途管制。再如《長(zhǎng)江保護(hù)法》第17 條規(guī)定“編制長(zhǎng)江流域規(guī)劃體系”，第20 條規(guī)定“國家對(duì)長(zhǎng)江流域國土空間實(shí)施用途管制”以及第26 條“長(zhǎng)江流域的河湖岸線實(shí)施特殊管制”等規(guī)范投射亦是對(duì)生態(tài)空間用途管制的落實(shí)。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的科學(xué)路徑之一是增加碳匯，提升碳吸收，現(xiàn)行《濕地保護(hù)法》《森林法》和《長(zhǎng)江保護(hù)法》等法律規(guī)范立法目的和用途管制之制度構(gòu)設(shè)如能實(shí)現(xiàn)，則客觀上能夠推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)融入生態(tài)空間用途管制。

生態(tài)空間用途管制與生態(tài)空間規(guī)劃密切相關(guān)，用途管制是落實(shí)空間規(guī)劃的實(shí)施手段，須相互配合，才能確保國土空間開發(fā)保護(hù)制度的完善。但在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)層面，現(xiàn)有生態(tài)空間用途管制法制主要存在下列問題：一是生態(tài)空間的范圍和規(guī)劃位階不夠明晰。國家層面的規(guī)范性文件對(duì)生態(tài)空間范疇的規(guī)定并不一致，“三生”空間和“三區(qū)三線”兩種不同劃分依據(jù)下的生態(tài)空間的邊界尚未厘清。該問題具體到地方實(shí)踐中，容易導(dǎo)致生態(tài)空間管制混亂，如農(nóng)田是否屬于生態(tài)空間在不同地域存在不同做法①參見黃征學(xué)、吳九興：《國土空間用途管制政策實(shí)施的難點(diǎn)及建議》，《規(guī)劃師》2020 年第11 期，第18頁。。生態(tài)空間用途管制有關(guān)的要素型法律條款規(guī)定了種類繁多的規(guī)劃，但其上位規(guī)劃并不統(tǒng)一。如《長(zhǎng)江保護(hù)法》以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)；《土地管理法》則以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)和利用活動(dòng)的基本依據(jù)，明確生態(tài)空間功能規(guī)劃包含于國土空間規(guī)劃體系。據(jù)此可見，《長(zhǎng)江保護(hù)法》的上位規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，《土地管理法》的上位規(guī)劃為國土空間規(guī)劃。二是要素立法模式下，生態(tài)空間用途管制相關(guān)專項(xiàng)法的制定視角以生態(tài)安全為核心，圍繞某一資源要素進(jìn)行制度構(gòu)設(shè)，尚未考慮應(yīng)對(duì)氣候變化或“雙碳”目標(biāo)，欠缺對(duì)“雙碳”目標(biāo)在生態(tài)空間內(nèi)的系統(tǒng)布局。三是生態(tài)空間用途管制基本法缺位，導(dǎo)致法律體系難以在橫向上形成合力，難以推動(dòng)構(gòu)建低碳導(dǎo)向的生態(tài)空間用途管制。因此，目前實(shí)施的要素型生態(tài)空間用途管制“無法從自然空間的整體性保護(hù)來有效實(shí)施自然資源的用途管制”②施志源：《自然資源用途的整體性管制及其制度設(shè)計(jì)》，《中國特色社會(huì)主義研究》2017 年第1 期，第82頁。，缺乏具體系統(tǒng)的空間管制體系，未能將生態(tài)空間作為整體保護(hù)對(duì)象。

（二）地方實(shí)踐現(xiàn)狀：“雙碳”與空間用途管制之交融

2015 年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間”的改革要求后，原國土資源部經(jīng)國務(wù)院同意印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《用途管制辦法》），要求建立覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度，并在河南、上海等九?。ㄖ陛犑校┞氏乳_展試點(diǎn)工作。隨著國土空間治理機(jī)制改革的展開，自然資源部于2021 年開展國土空間用途管制試點(diǎn)工作。

用途管制是行政管制權(quán)，國家為保障空間資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制空間規(guī)劃來管控空間利用行為，并創(chuàng)新了生態(tài)空間用途管制的基本法律機(jī)制與規(guī)則。部分試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如表1 所示。

其一，因地制宜構(gòu)建生態(tài)空間規(guī)劃格局。生態(tài)空間規(guī)劃是落實(shí)生態(tài)空間用途管制的目標(biāo)設(shè)定。從實(shí)踐樣態(tài)來看，試點(diǎn)地區(qū)依據(jù)所轄行政區(qū)域的自然地理特性，充分利用自然山水構(gòu)架，遵循綠色發(fā)展和“人與自然和諧共生”的理念，對(duì)不同空間進(jìn)行定性、定位與分級(jí)分區(qū)，力求構(gòu)建合理的生態(tài)空間。譬如，浙江省安吉縣立足以人為本、生態(tài)優(yōu)先的理念，建立了“天目山脈環(huán)繞、綠水經(jīng)濟(jì)帶、四大自然保護(hù)地、七大保護(hù)片區(qū)”的生態(tài)空間格局，鼓勵(lì)開展碳匯權(quán)益有償交易。

其二，明確空間之間的用途轉(zhuǎn)換規(guī)則。實(shí)踐整體表現(xiàn)為，生態(tài)空間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間的轉(zhuǎn)換規(guī)則嚴(yán)苛，鼓勵(lì)符合國家生態(tài)退耕條件的農(nóng)業(yè)空間及其他空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間。結(jié)合實(shí)踐分析，可將試點(diǎn)地區(qū)的空間轉(zhuǎn)換模式分為三種類型。首先，空間相對(duì)穩(wěn)定型模式。如江西省撫州市秉持“生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間的相對(duì)穩(wěn)定性”理念，提出生態(tài)修復(fù)工程禁止向“不符合生態(tài)保護(hù)要求或有損生態(tài)功能的方向轉(zhuǎn)換”。該模式追求在保持現(xiàn)有三類空間面積穩(wěn)定的前提下，通過生態(tài)保護(hù)紅線制度和生態(tài)空間修復(fù)舉措引導(dǎo)生態(tài)功能、碳匯功能提升。其次，生態(tài)空間擴(kuò)張型模式。如甘肅省祁連山地區(qū)鼓勵(lì)城鎮(zhèn)空間、符合國家生態(tài)退耕條件的農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間，引導(dǎo)生態(tài)空間內(nèi)的原有建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地有序退出等。生態(tài)空間擴(kuò)張型模式旨在擴(kuò)大生態(tài)空間面積、提升功能與質(zhì)量，凸顯生態(tài)空間優(yōu)先理念。最后，生態(tài)空間面積控制型模式。江蘇省要求保持現(xiàn)有生態(tài)空間區(qū)域面積，以生態(tài)空間管控區(qū)域?yàn)榛鶞?zhǔn)，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局邊界。

其三，針對(duì)不同生態(tài)空間明確管制級(jí)別，實(shí)行生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌、差別化分級(jí)分類管制規(guī)則。試點(diǎn)地區(qū)統(tǒng)籌生態(tài)要素建立全域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，增設(shè)生態(tài)指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵生態(tài)要素修復(fù)提升，實(shí)行分級(jí)分類用途管制，形成統(tǒng)一的空間準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的行政管理流程、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則的基本管制實(shí)施路徑。如寧夏回族自治區(qū)明確了森林覆蓋率、草原綜合植被蓋度、濕地保護(hù)率等多項(xiàng)與生態(tài)系統(tǒng)碳匯密切相關(guān)的指標(biāo)，突出分級(jí)管制，受保護(hù)空間產(chǎn)生95% 以上生態(tài)系統(tǒng)碳匯，標(biāo)志著生態(tài)空間管制進(jìn)入“雙碳”時(shí)代。此外，試點(diǎn)地區(qū)綜合考慮主體功能定位、空間開發(fā)需求、資源環(huán)境承載能力和糧食安全的生態(tài)空間格局，將生態(tài)空間分為生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間，實(shí)施更細(xì)致的功能分區(qū)管制。

整體而言，現(xiàn)有法律與實(shí)踐成效為“雙碳”目標(biāo)融入生態(tài)空間用途管制夯實(shí)了法律基礎(chǔ)。但是，“雙碳”目標(biāo)如何實(shí)質(zhì)性嵌入生態(tài)空間用途管制的法律機(jī)制還有待商榷。

三、“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)空間用途管制的困境檢視

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，必須加強(qiáng)立法層面的法治保障。盡管我國立法與實(shí)踐已推動(dòng)形成涵蓋“規(guī)劃—規(guī)則—修復(fù)—監(jiān)督”四維閉環(huán)的生態(tài)空間用途管制體系框架，但是從法律規(guī)范與實(shí)踐運(yùn)行來看，生態(tài)空間用途管制體系在“雙碳”實(shí)施方面仍存在問題。國土空間用途管制是對(duì)各類空間資源要素在準(zhǔn)入、轉(zhuǎn)用、實(shí)施等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管的過程①參見楊壯壯、袁源、王亞華等：《生態(tài)文明背景下的國土空間用途管制:內(nèi)涵認(rèn)知與體系構(gòu)建》，《中國土地科學(xué)》2020 年第11 期，第1-9頁。，生態(tài)空間用途管制理應(yīng)包含上述環(huán)節(jié)。為此，需要從用途管制的規(guī)劃理念、用途轉(zhuǎn)用許可的指標(biāo)約束、用途管制在生態(tài)空間修復(fù)環(huán)節(jié)的管制功能定位和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等維度剖析“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)空間用途管制的深層問題。

（一）生態(tài)空間規(guī)劃實(shí)施與“雙碳”目標(biāo)銜接滯后

首先，規(guī)劃理念滯后，生態(tài)空間規(guī)劃的價(jià)值理念主要錨定于低碳化，還未上升至“雙碳”理念。實(shí)踐樣態(tài)大致可分為三類：其一，低碳空間規(guī)劃型。上海崇明島生態(tài)空間“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)低碳發(fā)展，聚焦綠地、林地、濕地等生態(tài)要素的空間引導(dǎo)。其二，零碳或近零碳復(fù)合空間規(guī)劃型。該類規(guī)劃以建設(shè)零碳產(chǎn)業(yè)園、零碳島、零碳社區(qū)和零碳鄉(xiāng)村為核心，旨在為可持續(xù)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)碳中和提供樣板。其三，重要生態(tài)區(qū)域及要素規(guī)劃型。中央層級(jí)出臺(tái)的“十四五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)推進(jìn)生態(tài)安全屏障建設(shè)，凸顯了以區(qū)域、生態(tài)要素等為關(guān)鍵因素的生態(tài)規(guī)劃和用途管控，地方層級(jí)上湖南、浙江等地以行政管轄區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)流域，重要山脈、湖泊等為基準(zhǔn)編制規(guī)劃，并構(gòu)建相應(yīng)的生態(tài)空間格局。誠然，低碳發(fā)展與“雙碳”理念密切關(guān)聯(lián)，但二者具有較大差異，前者側(cè)重碳減排，后者強(qiáng)調(diào)碳中和。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）第六次評(píng)估報(bào)告表明，應(yīng)對(duì)氣候變化至少要達(dá)到凈零碳排放，且控制CO2的累計(jì)排放量與其他溫室氣體排放。易言之，碳中和需達(dá)到碳排放與碳吸收相抵消的狀態(tài)，即相對(duì)零碳條件，我國才能如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)?！半p碳”目標(biāo)下生態(tài)空間用途管制的落實(shí)依托于生態(tài)空間規(guī)劃的完備性，倘若生態(tài)空間規(guī)劃停留在低碳層面或要素管制階段，則僅有助于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)，較難落實(shí)碳中和目標(biāo)。

其次，中央的空間規(guī)劃及用途管制政策尚未得到地方政府的有效貫徹和落實(shí)。自然資源部2020 年出臺(tái)的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2020〕51 號(hào)）規(guī)定大壩及水電站屬于公用設(shè)施用地，國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念。中央政府與地方政府的利益博弈，導(dǎo)致實(shí)際效益背離既定目標(biāo)利益。究其原因，“中央認(rèn)為空間發(fā)展更應(yīng)該注重社會(huì)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益”，但地方政府更加重視經(jīng)濟(jì)利益和短期效益①黃征學(xué)、張燕：《完善空間治理體系》，《中國軟科學(xué)》2018 年第10 期，第34頁。。以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為關(guān)鍵考核依據(jù)的地方政府，則進(jìn)一步造成經(jīng)濟(jì)利益和短期目標(biāo)難以與社會(huì)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益尋求“利益平衡點(diǎn)”的情況發(fā)生。譬如，中央環(huán)保督察組在2021 年發(fā)現(xiàn)貴州黔南州羅甸縣在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的國家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)違規(guī)建成八吝大壩，擅自復(fù)建并違規(guī)擴(kuò)容位于保護(hù)區(qū)核心區(qū)的上立亭水電站。

最后，生態(tài)保護(hù)紅線制度與國土空間規(guī)劃銜接不足。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）明確將生態(tài)保護(hù)紅線作為國土空間規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，對(duì)“所有國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制”。規(guī)劃是用途管制目標(biāo)的具體體現(xiàn)，本質(zhì)屬于管制，同時(shí)為管制提供依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā返?8 條規(guī)定“國家建立國土空間規(guī)劃體系”，該規(guī)定為保障國土空間規(guī)劃中的生態(tài)空間用途管制順利運(yùn)行提供了法律依據(jù)。然而，生態(tài)保護(hù)紅線的限制建設(shè)區(qū)管制規(guī)則并未細(xì)化，與“所有國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制”的規(guī)定尚未有效銜接。如研究人員所言，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)僅對(duì)管制分區(qū)類型確立了不同的建設(shè)強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)更細(xì)化的建設(shè)形態(tài)、人類活動(dòng)方式的管控尚有缺隙②參見袁弘、袁源、祁帆，等：《基于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的一般生態(tài)空間認(rèn)知及其用途管制框架初探》，《中國土地科學(xué)》2022 年第5 期，第35頁。。人類活動(dòng)區(qū)域依據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間，被劃分為禁止建設(shè)區(qū)與限制建設(shè)區(qū)。若生態(tài)保護(hù)紅線制度的管制規(guī)則不能精細(xì)化，不能明確限制建設(shè)區(qū)的管制類型、范圍、強(qiáng)度等，則生態(tài)空間的碳匯功能更易因人類行為的侵?jǐn)_而弱化。

（二）生態(tài)空間的用途轉(zhuǎn)用許可缺乏對(duì)碳指標(biāo)的約束

我國自提出碳達(dá)峰碳中和行動(dòng)1+N 方案后，在碳指標(biāo)建設(shè)方面仍有待探索。2023 年4 月，國家標(biāo)準(zhǔn)委等十一部門根據(jù)《建立健全碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量體系實(shí)施方案》印發(fā)了《碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，明確在碳清除標(biāo)準(zhǔn)子體系中制定生態(tài)系統(tǒng)固碳和增匯標(biāo)準(zhǔn)。一般意義上的碳指標(biāo)是指政府或區(qū)域性組織為減少溫室氣體排放而設(shè)立的碳排放權(quán)益，用于衡量企業(yè)或機(jī)構(gòu)的碳排放水平。生態(tài)空間內(nèi)的碳指標(biāo)約束則與此不同，其設(shè)立宗旨并非用于碳金融市場(chǎng)交易，而是在于控制二氧化碳排放量，增加生態(tài)碳匯量，包括森林、草原、林地、濕地、荒漠、礦山、海洋、土壤、凍土等資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、水土資源保護(hù)和水土流失綜合治理、固碳增匯、經(jīng)營增匯減排評(píng)估①《碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)體系框架的規(guī)定。。區(qū)域碳收支狀況由差異性人地關(guān)系中的空間結(jié)構(gòu)與開發(fā)利用模式所決定，也塑就了多樣化的生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間與城鎮(zhèn)空間的地域配置格局②參見熊健、盧柯、姜紫瑩等：《“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)下國土空間規(guī)劃編制研究與思考》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2021 年第4 期，第74-80頁。。根據(jù)生態(tài)空間內(nèi)碳指標(biāo)的內(nèi)涵，不難發(fā)現(xiàn)生態(tài)空間用途轉(zhuǎn)用是建立碳指標(biāo)約束的重中之重，但其規(guī)則困境之癥結(jié)體現(xiàn)在如下方面：

第一，當(dāng)前對(duì)生態(tài)空間的用途轉(zhuǎn)用規(guī)則主要包括生態(tài)保護(hù)紅線的占用、退出和轉(zhuǎn)變的具體規(guī)則，欠缺一般生態(tài)空間的具體細(xì)則。從國家層面看，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》明確要求“劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間”；自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局于2022 年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》詳細(xì)規(guī)定了生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的有限人為活動(dòng)、占用生態(tài)保護(hù)紅線用地用海用島審批，但均未提及生態(tài)保護(hù)紅線外的一般生態(tài)空間應(yīng)如何轉(zhuǎn)用管理。從地方層面看，《江西省自然生態(tài)空間用途管制實(shí)施細(xì)則（征求意見稿）》僅涉及針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生態(tài)空間用途轉(zhuǎn)用管制規(guī)定，規(guī)制對(duì)象卻未涵蓋一般生態(tài)空間。然而，一般生態(tài)空間在生態(tài)空間內(nèi)的重要性不言而喻。一般生態(tài)空間扮演著保護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線的緩沖角色，可以有效減少人類活動(dòng)對(duì)核心區(qū)的破壞③參見袁弘、袁源、祁帆、葛倩倩：《基于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的一般生態(tài)空間認(rèn)知及其用途管制框架初探》，《中國土地科學(xué)》2022 年第5 期，第35頁。。研究數(shù)據(jù)表明，長(zhǎng)沙市生態(tài)空間總量為5 791.08km2，占國土面積的48.96%，其中剛性空間面積為1 116.79km2，彈性空間面積為4 674.29km2，分別占國土空間面積的9.44% 與39.52%④研究人員將剛性空間（生態(tài)保護(hù)紅線）劃分為生態(tài)紅線核心區(qū)與重要區(qū)，將彈性空間（一般生態(tài)空間）劃分為生態(tài)保育緩沖區(qū)與生態(tài)復(fù)合發(fā)展區(qū)。參見李鍵、毛德華、胡兵等：《生態(tài)文明理念下長(zhǎng)沙市自然生態(tài)空間用途管制探索》，《生態(tài)科學(xué)》2023 年第2 期，第76-78頁。。該數(shù)據(jù)揭示了一般生態(tài)空間在生態(tài)空間中占據(jù)主要地位，明確限制一般生態(tài)空間的用途轉(zhuǎn)用許可是對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的嚴(yán)格保護(hù)，亦是增強(qiáng)生態(tài)碳匯能力的關(guān)鍵舉措。因此，應(yīng)規(guī)范一般生態(tài)空間的管制規(guī)則，以此控制全球升溫趨勢(shì)，吸收人類碳排放，促進(jìn)碳減排行動(dòng)。

第二，生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間與農(nóng)業(yè)空間內(nèi)部的用途轉(zhuǎn)化管制措施較寬松。研究發(fā)現(xiàn)，中國1990—2018 年間空間格局的內(nèi)部轉(zhuǎn)入方面，林地及草地生態(tài)空間是生產(chǎn)空間的主要轉(zhuǎn)換來源；轉(zhuǎn)出方面，林地空間主要向草地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間轉(zhuǎn)換，草地主要向林地和其他生態(tài)空間轉(zhuǎn)換等①參見孔冬艷、陳會(huì)廣、吳孔森：《中國“三生空間”演變特征、生態(tài)環(huán)境效應(yīng)及其影響因素》，《自然資源學(xué)報(bào)》2021 年第5 期，第1123頁。。另對(duì)比北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)公布的2017 年、2018 年土地利用現(xiàn)狀以及第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)可知：2017—2021 年間，北京市的生態(tài)空間內(nèi)部轉(zhuǎn)化特征為，草地及園地主要轉(zhuǎn)為林地與城鎮(zhèn)空間。其中，草地面積從84 479.43 公頃驟降至14 460.44 公頃，林地面積由744 473.56 公頃大幅增長(zhǎng)至967 628.62 公頃，但林地分布極為不均；城鎮(zhèn)村及工礦用地面積由306 825.68 公頃上升為313 643.87 公頃②北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)：《2017 年度北京市土地利用現(xiàn)狀匯總表》，http://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/sjtj/tdbgdctj/201912/t20191213_1159083.html，2023-07-26。北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)：《2018 年度北京市土地利用現(xiàn)狀匯總表》，https://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/sjtj/tdbgdctj/201912/t20191213_1159087.html，2023-07-26。北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)：《一圖讀懂北京市第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，https://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/zcfg/zcjd/202111/t20211108_2531881.html，2023-07-26。。生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間與農(nóng)業(yè)空間內(nèi)部轉(zhuǎn)換雖有規(guī)律可循，但這種轉(zhuǎn)換難以最大程度發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。如轉(zhuǎn)換缺少對(duì)林草碳匯功能變化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并未遵循生態(tài)學(xué)中的平衡最佳規(guī)律。美國生態(tài)學(xué)家E.P. 歐德姆提出平衡最佳規(guī)律，他將生態(tài)系統(tǒng)隨時(shí)間的演進(jìn)劃分為正過渡狀態(tài)、負(fù)過渡狀態(tài)與平衡狀態(tài)。在平衡狀態(tài)下，生態(tài)系統(tǒng)能量輸入與輸出相當(dāng)，處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，此時(shí)對(duì)人類的貢獻(xiàn)與效益最大③參見吳賢靜：《“生態(tài)人”：環(huán)境法上的人之形象》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014 年，第128-129頁。。從目前的空間轉(zhuǎn)化特征來看，我國已出現(xiàn)了生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象，空間轉(zhuǎn)換具有隨意性，用途管制缺乏碳指標(biāo)約束，很可能持續(xù)負(fù)過渡狀態(tài)。因此，我國應(yīng)致力于建立碳標(biāo)準(zhǔn)體系，保障空間資源開發(fā)利用行為與自然相協(xié)調(diào)，通過生態(tài)修復(fù)增加生態(tài)碳匯量。

（三）生態(tài)空間修復(fù)對(duì)碳匯修復(fù)的管控闕如

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎人類福祉的千年大計(jì)，“雙碳”目標(biāo)是生態(tài)文明建設(shè)的一部分，生態(tài)空間修復(fù)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)“雙碳”的重大舉措。以生態(tài)空間為基礎(chǔ)的國土空間修復(fù)是國土空間管控的措施之一④吳賢靜：《國土空間開發(fā)保護(hù)的制度應(yīng)對(duì)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019 年第2 期，第52頁。。2021 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》等政策文件提出實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程，明確生態(tài)修復(fù)提升生態(tài)系統(tǒng)固碳功能的重要性。面向生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施的山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)的生態(tài)空間修復(fù)能夠促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提升和碳減排協(xié)同發(fā)展。研究表明，中國6 個(gè)重大生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施區(qū)域（占全國土地面積的16%）在2001—2010 年總碳匯量年均增加132Tg，其中一半以上由實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程帶來（74Tg），可抵消2000 年中國化石燃料碳排放的9.4%①see Lu, Fei et al.,＂Effects of national ecological restoration projects on carbon sequestration in China from 2001 to 2010＂,Proceedings of the National Academy of Sciences of the United Stateds of America,Apr.17,2018,Vol.115,pp.4039-4044.。另一研究結(jié)果顯示，2000—2020 年，貴州生態(tài)脆弱區(qū)動(dòng)植被恢復(fù)對(duì)碳匯影響明顯，植被固碳和抵消CO2排放呈上升趨勢(shì)，其中固碳量從2000—2005 年間的141.38Tg 增加到2016—2020 年間的149.03Tg②see Zhu M, Zhou Z F, Feng Q, et al.,＂Contribution of vegetation restoration to carbon sequestration driven by ex-situ poverty alleviation and relocation in ecologically fragile areas—Taking Guizhou, China, as a case＂,Land Degradation & Development, 2022,Vol.34,Issue 13.?？梢姡半p碳”目標(biāo)下，全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程是實(shí)現(xiàn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)的關(guān)鍵基礎(chǔ)。

目前，我國生態(tài)系統(tǒng)總體較為脆弱，在推進(jìn)生態(tài)修復(fù)的治理進(jìn)程中，山水林田湖草沙一體化治理的理念尚未落實(shí)到位，仍有三方面難題亟待解決：一是對(duì)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的治理價(jià)值存在認(rèn)知偏差。現(xiàn)行法律法規(guī)以生態(tài)系統(tǒng)單要素或地塊修復(fù)為主要規(guī)制內(nèi)容，較少關(guān)注整體空間系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理③參見孫佑海、趙燊：《國土空間生態(tài)修復(fù)法律制度建構(gòu)的探討》，《自然資源學(xué)報(bào)》2023年第6期，第1483-1484頁。。如《生物安全法》《森林法》等法律或明確限定生態(tài)修復(fù)對(duì)象為濕地、森林、草原等自然要素，或籠統(tǒng)規(guī)定生態(tài)修復(fù)對(duì)象為生態(tài)環(huán)境。以礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)為例，傳統(tǒng)的礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)主要集中在土壤修復(fù)、植被恢復(fù)和地質(zhì)地貌重塑等要素修復(fù)方面，涉及回填整平、坡面加固、廢料清理、植被營造、土方挖運(yùn)等修復(fù)手段，是典型的微觀治理。微觀治理方面的環(huán)境修復(fù)，目標(biāo)在于恢復(fù)被破壞的特定生態(tài)環(huán)境功能，而非保持生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的平衡和再生產(chǎn)能力，或?yàn)槿祟惿鐣?huì)的可持續(xù)發(fā)展提供空間和物質(zhì)條件④王江：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)法治研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2016 年，第107-108頁。。故而，微觀治理方式易產(chǎn)生新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，難以實(shí)現(xiàn)源頭減排、植被固碳、土壤固碳等協(xié)同減排增匯效果。換言之，“雙碳”目標(biāo)下，生態(tài)修復(fù)不僅需考慮地理單元的系統(tǒng)完整性，還需強(qiáng)調(diào)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的人本性與生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)之多重性，關(guān)注未來環(huán)境的可利用程度與可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r。二是生態(tài)修復(fù)資金實(shí)際用途不明晰。自然資源部辦公廳在2023 年3 月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》指出，一些地方生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目存在騙取、擠占、截留、挪用項(xiàng)目資金等行為。資金實(shí)際撥付后，鮮見有關(guān)資金的使用情況公布，公眾難以得知生態(tài)修復(fù)資金用于修復(fù)的實(shí)際金額、比例多寡等信息。三是生態(tài)保護(hù)和修復(fù)監(jiān)管不到位。生態(tài)修復(fù)的效果需長(zhǎng)期監(jiān)管，在較長(zhǎng)的生態(tài)修復(fù)監(jiān)管期限內(nèi)各環(huán)節(jié)均容易滋生問題和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)①參見趙春：《生態(tài)修復(fù)機(jī)制在環(huán)境司法中的實(shí)現(xiàn)路徑探究》，《遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017 年第2期，第22-23頁。。一般而言，生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目由各級(jí)自然資源主管部門按照“誰立項(xiàng)，誰驗(yàn)收”原則開展項(xiàng)目驗(yàn)收。然而，驗(yàn)收不等于監(jiān)督管理。監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)在于生態(tài)修復(fù)的長(zhǎng)期性周期性監(jiān)測(cè)和后期的生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)、生態(tài)固碳增匯的恢復(fù)狀況監(jiān)測(cè)。倘若缺失可持續(xù)性的監(jiān)管措施，漫長(zhǎng)的生態(tài)修復(fù)過程極有可能偏離原定目標(biāo)，引致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)提升②參見裴敬偉：《生態(tài)修復(fù)法律制度的協(xié)同及其實(shí)現(xiàn)路徑》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022 年第3 期，第112頁。。

（四）生態(tài)空間的監(jiān)測(cè)評(píng)估對(duì)碳風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)不足

未來隱含風(fēng)險(xiǎn)的非現(xiàn)實(shí)感和不確定性，包含在全球化中的風(fēng)險(xiǎn)旋渦能夠產(chǎn)生“飛去來器效應(yīng)”，影響自然和環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)空間內(nèi)產(chǎn)生碳風(fēng)險(xiǎn)的主要原因在于，生態(tài)系統(tǒng)吸收溫室氣體的潛力有上限閾值和人為減碳措施產(chǎn)生的生態(tài)碳風(fēng)險(xiǎn)③減碳措施的潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，例如在大規(guī)模的碳捕集與封存技術(shù)應(yīng)用中，如果二氧化碳在土壤中的泄漏量和濃度增大，會(huì)影響土壤固碳量和植被、作物固碳量。參見毛顯強(qiáng)、郭枝、高玉冰：《碳達(dá)峰、碳中和與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)同研究》，《環(huán)境保護(hù)》2021 年第23 期，第34頁。。在有限的固碳潛力下，生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能的實(shí)現(xiàn)取決于生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)。該種狀態(tài)因人為干預(yù)、自然干擾以及氣候?yàn)?zāi)害帶來的沖擊而充滿不確定性，生態(tài)系統(tǒng)所發(fā)揮的實(shí)際固碳效應(yīng)甚至?xí)l(fā)生碳匯逆轉(zhuǎn)為碳源的潛在風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估則可借助科學(xué)技術(shù)手段預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，是加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯的基礎(chǔ)支撐，有助于科學(xué)評(píng)估生態(tài)空間修復(fù)對(duì)碳達(dá)峰、碳中和的貢獻(xiàn)。生態(tài)領(lǐng)域內(nèi)，政府管制權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，以監(jiān)測(cè)手段掌握本行政區(qū)域的環(huán)境狀況。

一方面，有關(guān)生態(tài)空間的監(jiān)測(cè)指標(biāo)不完善。2016 年“兩辦”發(fā)布《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，要求由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一實(shí)施生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)考核；《2030 碳達(dá)峰行動(dòng)方案》提出“依托和拓展自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系”，建立“生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測(cè)核算體系”的要求，這表明監(jiān)測(cè)評(píng)估是預(yù)防碳風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)預(yù)警制度。方案下達(dá)后，多數(shù)省級(jí)政府陸續(xù)因地制宜印發(fā)了本省（直轄市）碳達(dá)峰行動(dòng)方案。例如，甘肅省推動(dòng)建立國家公園監(jiān)測(cè)平臺(tái)，開展森林、草原、濕地、土壤、凍土等碳匯本底調(diào)查、碳儲(chǔ)量評(píng)估、潛力分析以提高碳匯成效監(jiān)測(cè)評(píng)估能力。北京市除建立生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測(cè)核算體系外，還要求利用區(qū)塊鏈大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)建立二氧化碳排放監(jiān)測(cè)，以實(shí)現(xiàn)碳排放智能化管理。然而，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)測(cè)體系主要以單一生態(tài)空間類型或環(huán)境要素為檢測(cè)對(duì)象，監(jiān)測(cè)目的是碳匯成效或碳排放量，并未包括可能發(fā)生的碳風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也較少考量生態(tài)空間與城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間等不同空間邊界交叉問題引發(fā)的生態(tài)系統(tǒng)碳源區(qū)與碳匯區(qū)的劃分。同時(shí)，個(gè)別省份的碳達(dá)峰方案存在生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估缺失的問題。如云南省在生態(tài)系統(tǒng)碳匯方面重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)碳匯交易項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，推行全面林長(zhǎng)制。但人工監(jiān)管效能難以比肩科學(xué)技術(shù)在監(jiān)測(cè)碳匯量變化趨勢(shì)和碳風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防上具備的精準(zhǔn)性優(yōu)勢(shì)。

另一方面，有關(guān)生態(tài)空間監(jiān)測(cè)的評(píng)估指標(biāo)不健全。在低碳綠色發(fā)展進(jìn)程中，我國逐步建立起規(guī)劃、總量控制、排污許可、碳排放權(quán)交易等制度，但當(dāng)前我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)尚面臨缺諸多挑戰(zhàn)，諸如缺乏有效的監(jiān)督與反饋機(jī)制等①參見劉明明、雷錦鋒：《我國農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)碳中和的法制保障研究》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2021 年第9 期，第33頁。?！队猛竟苤妻k法》要求試點(diǎn)地區(qū)定期開展自我評(píng)估，每季度報(bào)送工作進(jìn)展，做好督導(dǎo)和效果評(píng)估，然而，試點(diǎn)地區(qū)的考核評(píng)估未提出細(xì)化的績(jī)效考核評(píng)估指標(biāo)，評(píng)估條款的構(gòu)成要件尚未體現(xiàn)生態(tài)空間碳匯功能的變化。碳匯功能的變化趨勢(shì)直接影響著碳風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。如《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》是我國首個(gè)關(guān)于碳達(dá)峰碳中和的地方性法規(guī)，其第55 條規(guī)定市規(guī)劃資源部門應(yīng)當(dāng)定期開展?jié)竦刭Y源及其生物多樣性的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，但未能明確評(píng)估主體、評(píng)估周期、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。這正如學(xué)者所言，問責(zé)-監(jiān)察制度中，有效監(jiān)察在于設(shè)計(jì)可觀察事項(xiàng)的獎(jiǎng)懲辦法，但這種績(jī)效管理具有不完全性管制②參見顧昕：《俘獲、激勵(lì)和公共利益:政府管制的新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《中國行政管理》2016 年第4 期，第99頁。。究其原因，“中央與地方本質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系，在這種關(guān)系中，中央政府和地方政府的利益目標(biāo)往往發(fā)生偏離”③黃征學(xué)、張燕：《完善空間治理體系》，《中國軟科學(xué)》2018 年第10 期，第33-34頁。。中央著眼于長(zhǎng)期環(huán)境利益，授權(quán)地方政府自主開展地區(qū)評(píng)估工作。縱觀地方實(shí)踐，其改革重點(diǎn)在于制定用途管制規(guī)則，而在一定程度上忽視了對(duì)用途管制規(guī)則實(shí)施效果的監(jiān)督評(píng)估，難以發(fā)揮監(jiān)測(cè)評(píng)估制度的碳風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作用。

四、“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)空間用途管制的規(guī)范展開

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)下的生態(tài)空間用途管制，通過整合專項(xiàng)行政法規(guī)和單項(xiàng)生態(tài)空間用途管制法律構(gòu)建的核心價(jià)值、共性制度，將消除分散立法與政策調(diào)控引致的積弊，塑造兼具綜合調(diào)控性和包容性的法制機(jī)制，使生態(tài)空間用途管制從分散走向協(xié)同。為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，應(yīng)避免陷入“就碳論碳”的線性思維④參見何立峰：《完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念 扎實(shí)做好碳達(dá)峰碳中和工作》，《旗幟》2022 年第3 期，第9頁。，可借鑒自然生態(tài)空間用途管制與國土空間用途管制試點(diǎn)的工作成效。碳達(dá)峰碳中和頂層設(shè)計(jì)政策文件的相繼出臺(tái)，為全國人大常委會(huì)正在研究制定的《國土空間開發(fā)保護(hù)法》提供了根本遵循和行動(dòng)指南?！秶量臻g開發(fā)保護(hù)法》這一關(guān)涉生態(tài)空間的基本法，應(yīng)當(dāng)從用途管制方面構(gòu)建“雙碳”目標(biāo)下具備穩(wěn)定性和系統(tǒng)性的生態(tài)空間用途管制體系，可以從規(guī)劃編制、用途轉(zhuǎn)用、生態(tài)修復(fù)、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)入手（見圖1）。

圖1 “雙碳”目標(biāo)下生態(tài)空間用途管制框架

（一）基于“雙碳”理念編制生態(tài)空間規(guī)劃

生態(tài)空間規(guī)劃是生態(tài)空間治理現(xiàn)代化的基石，亦是實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間用途管制的管制依據(jù)。根據(jù)2019 年修訂的《土地管理法》第18 條規(guī)定，生態(tài)空間規(guī)劃應(yīng)然地從屬于國土空間規(guī)劃體系。然而，“雙碳”理念下，“國土空間規(guī)劃缺乏明確的碳約束目標(biāo)及行動(dòng)指導(dǎo)”⑤鮑海君、張瑤瑤、吳紹華：《低碳國土空間規(guī)劃：機(jī)理、方法與路徑》，《中國土地科學(xué)》2022 年第6 期，第2頁。，亟須在碳發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上將“雙碳”目標(biāo)全面融入生態(tài)空間規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃在低碳空間治理上的統(tǒng)籌作用。

第一，形塑蘊(yùn)含“雙碳”目標(biāo)與分級(jí)分類的生態(tài)空間規(guī)劃體系?？臻g的尺度性包含幅度與粒度兩方面，于生態(tài)空間用途管制而言，“幅度表示管制行為所涉及的空間范圍，粒度表示最小可管制空間單元”①岳文澤、王田雨：《中國國土空間用途管制的基礎(chǔ)性問題思考》，《中國土地科學(xué)》2019 年第8 期，第11頁。，這意味著亟需建立多層級(jí)用途分區(qū)的規(guī)劃與管制體系。所以，“五級(jí)”傳導(dǎo)下的各層次規(guī)劃需突出與“雙碳”結(jié)合的重點(diǎn)目標(biāo)。生態(tài)空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將低碳綠色發(fā)展與生態(tài)保護(hù)優(yōu)先確立為規(guī)劃綱要編制與實(shí)施的指導(dǎo)原則和核心理念，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)保護(hù)與要素治理相結(jié)合的空間治理方式，從全域?qū)用婵剂刻贾泻吞歼_(dá)峰，統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展與減碳增匯，以碳發(fā)展權(quán)設(shè)立相應(yīng)的碳排放約束指標(biāo)。宏觀層面上，中央級(jí)生態(tài)空間規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的宏觀指導(dǎo)作用，“加強(qiáng)國土空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)”②林堅(jiān)、武婷、張葉笑等：《統(tǒng)一國土空間用途管制制度的思考》，《自然資源學(xué)報(bào)》2019年第10期，第2205頁。，編制融發(fā)展規(guī)劃、主體功能規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等為一體的整體性生態(tài)空間規(guī)劃，打破多種規(guī)劃交叉重疊、規(guī)劃效力位階不明的現(xiàn)狀，約束自然資源開發(fā)利用，劃定和維護(hù)生態(tài)空間底線，建立碳排放指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。中觀層面上，省級(jí)生態(tài)空間規(guī)劃為如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，應(yīng)保障省級(jí)規(guī)劃與中央規(guī)劃理念的邏輯一貫性。省級(jí)人民政府需結(jié)合本省地域特色、地理地貌及生態(tài)空間分布情況編制以“總量-質(zhì)量-功能-邊界”為支撐的控制性生態(tài)空間規(guī)劃，合理規(guī)劃各類碳匯增量指標(biāo)與節(jié)能減排相關(guān)指標(biāo)，如“森林覆蓋率”“生態(tài)空間面積”等。實(shí)施“區(qū)域化+類型化”的生態(tài)空間綜合治理模式，即以“區(qū)域面積總量+功能分類”將生態(tài)空間劃分為不同類型的生態(tài)空間分區(qū)并對(duì)其實(shí)行用途管制，促進(jìn)土地利用、生態(tài)系統(tǒng)對(duì)碳循環(huán)的正效應(yīng)。如原則上可按照連通度與功能將生態(tài)空間劃分為自然保護(hù)地、生態(tài)公益林、飲用水水源保護(hù)區(qū)、河湖水域重要保護(hù)區(qū)等，結(jié)合本省生態(tài)空間的特殊性與重要生態(tài)空間類型，制定本省生態(tài)空間規(guī)劃。同時(shí)，為解決生態(tài)環(huán)境邊界被無形的流通廊道切割融合引致生態(tài)環(huán)境邊界模糊與功能混淆的問題，省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本省情況，建立生態(tài)空間與其他空間的耦合模式，如生態(tài)農(nóng)旅融合片區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展片區(qū)等，從而明晰生態(tài)空間適宜性比例及優(yōu)化方法（見圖2）。微觀層面上，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)編制詳細(xì)的生態(tài)空間分區(qū)規(guī)劃，將生態(tài)空間管控落實(shí)到具體地塊單元上；空間上分解落實(shí)上級(jí)區(qū)域規(guī)劃的“雙碳”目標(biāo)要求，實(shí)現(xiàn)“要素”生態(tài)空間用途管制③參見林堅(jiān)、李東、楊凌：《“區(qū)域—要素”統(tǒng)籌視角下“多規(guī)合一”實(shí)踐的思考與展望》，《規(guī)劃師》2019 年第13期，第33頁。，鼓勵(lì)生態(tài)空間多元化利用，提高生態(tài)碳匯量。

圖2 “三生”空間的耦合模式

第二，統(tǒng)籌保障生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)外的重要生態(tài)空間及一般生態(tài)空間的碳匯能力。生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)空間規(guī)劃剛性約束的表征與底線，以整體性生態(tài)空間為保護(hù)對(duì)象，其與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界碳源空間的碳平衡是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要前提。因此，應(yīng)當(dāng)從類型、范圍和強(qiáng)度等方面實(shí)施生態(tài)空間梯度化、差異化分區(qū)管制，嚴(yán)格控制生態(tài)紅線面積不減少和碳匯功能穩(wěn)定，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的重要生態(tài)空間屬于最嚴(yán)格保護(hù)類型的禁止開發(fā)區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格限制人類活動(dòng)；生態(tài)保護(hù)紅線外的一般生態(tài)空間，可參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的生態(tài)保護(hù)地分級(jí)管理模式，根據(jù)保護(hù)要求將其分為一般保護(hù)類型和持續(xù)性利用類型。持續(xù)性利用類型的一般生態(tài)空間，其生態(tài)原始狀態(tài)最低，受人類影響程度較弱，故應(yīng)鼓勵(lì)生態(tài)空間的復(fù)合利用，建立高碳項(xiàng)目負(fù)面清單，提高生態(tài)服務(wù)功能的同時(shí)增加單位面積的減碳增匯能力。實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線分區(qū)管制時(shí)，應(yīng)克服生態(tài)保護(hù)紅線制度管理體系的現(xiàn)有難題，打破生態(tài)系統(tǒng)部門分割式管理模式，由一個(gè)部門統(tǒng)籌管理與監(jiān)督以實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境管理的整體性①參見莫張勤：《生態(tài)保護(hù)紅線法律制度研究》，北京：法律出版社，2022 年，第131-134頁。。

（二）完善面向“碳指標(biāo)”約束的生態(tài)空間用途轉(zhuǎn)用許可

生態(tài)空間具有資源價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值雙重價(jià)值，致使生態(tài)空間受到擠占和擾動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)提升，隨之形成了空間非正義現(xiàn)象。為此，“必須依靠有為政府在有效的市場(chǎng)制度下予以調(diào)節(jié)”①溫鐵軍、逯達(dá)：《國土空間治理創(chuàng)新與空間生態(tài)資源深度價(jià)值化》，《西安財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第2期，第9頁。，從而扭轉(zhuǎn)生態(tài)空間地區(qū)發(fā)展不平衡趨勢(shì)。所以，《用途管制辦法》規(guī)定“國家依法對(duì)生態(tài)空間實(shí)行區(qū)域轉(zhuǎn)入和用途轉(zhuǎn)用許可制度，嚴(yán)格控制各類開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)生態(tài)空間的占用和擾動(dòng)”。生態(tài)空間用途轉(zhuǎn)用許可的目的在于以限制性法律規(guī)范保障生態(tài)空間面積不減少、生態(tài)功能不降低、生態(tài)服務(wù)保障能力逐步提高。由表1 可見，實(shí)踐中用途管制的共性特征是以生態(tài)保護(hù)紅線為管制臨界，根據(jù)環(huán)境敏感區(qū)和功能劃分實(shí)施差異化分區(qū)管控。

碳指標(biāo)約束機(jī)制下，生態(tài)空間用途轉(zhuǎn)用許可應(yīng)以用途登記為基礎(chǔ)，明確“用途可變+用途不變”的分區(qū)分類用途轉(zhuǎn)用規(guī)則。生態(tài)空間用途轉(zhuǎn)用包括整體與部分的雙重辯證關(guān)系，整體表現(xiàn)為空間轉(zhuǎn)用，部分表現(xiàn)為資源要素轉(zhuǎn)用。碳指標(biāo)約束下的生態(tài)空間用途轉(zhuǎn)用許可的基本路徑為，在資源環(huán)境承載能力和國土開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，有批準(zhǔn)權(quán)的自然資源管理部門可以根據(jù)空間功能與要素性質(zhì)等因素來調(diào)整決定農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)空間的轉(zhuǎn)換利用，保障碳匯質(zhì)量與數(shù)量。首先，強(qiáng)化以生態(tài)主體功能為依據(jù)的空間轉(zhuǎn)用。一是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間有序轉(zhuǎn)為生態(tài)空間，通過低碳降耗方式擴(kuò)大生態(tài)碳匯空間。支持符合生態(tài)退耕條件的農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間，保障永久基本農(nóng)田法律地位；引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間內(nèi)的綠色廊道、森林公園等按照規(guī)模、連通度、碳匯功能、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能等因素適度納入生態(tài)空間范圍。二是嚴(yán)格限制生態(tài)空間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間，禁止生態(tài)保護(hù)紅線違法轉(zhuǎn)為高耗能高碳排放量的城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間。確需占用生態(tài)空間的，應(yīng)以履行生態(tài)補(bǔ)償或生態(tài)修復(fù)固碳為準(zhǔn)入條件。三是對(duì)一般生態(tài)空間實(shí)施分區(qū)分類和統(tǒng)一的空間準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。建立分區(qū)分類體系時(shí)，應(yīng)辨別區(qū)域內(nèi)各分區(qū)或單元的生態(tài)主導(dǎo)功能，明確地方管理目標(biāo)和管控強(qiáng)度，兼顧一般生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間的發(fā)展需求平衡，依照保護(hù)程度的重要性對(duì)各類型分區(qū)或單元區(qū)分建設(shè)強(qiáng)度，確定建設(shè)強(qiáng)度的參考指標(biāo)?？臻g準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面，一般生態(tài)空間應(yīng)按照限制建設(shè)區(qū)管理，以空間規(guī)劃為依據(jù)，明確生態(tài)分區(qū)實(shí)施生態(tài)經(jīng)濟(jì)、資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)等活動(dòng)的規(guī)模、強(qiáng)度、布局在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的要求。其次，嚴(yán)格管控生態(tài)空間內(nèi)部資源要素轉(zhuǎn)化。一是梳理林地、園地、森林、草地、濕地、水域、海域、礦產(chǎn)等各類自然資源管理和轉(zhuǎn)用的相關(guān)法律法規(guī)。明確不同資源要素的轉(zhuǎn)換規(guī)則，將碳約束指標(biāo)納入各類資源要素的差別化用途轉(zhuǎn)用制度之中。二是強(qiáng)化生態(tài)空間內(nèi)部資源的碳指標(biāo)提升轉(zhuǎn)換。鼓勵(lì)一般生態(tài)空間轉(zhuǎn)入生態(tài)保護(hù)紅線，合理有序引導(dǎo)生態(tài)空間用途之間向著生態(tài)功能、碳匯功能提升的方向相互轉(zhuǎn)變，但碳匯功能強(qiáng)的生態(tài)空間資源要素不得轉(zhuǎn)換，如林地、森林、草原、濕地、河流等。

（三）基于碳匯修復(fù)完善生態(tài)空間修復(fù)

環(huán)境空間管控的基本特點(diǎn)是對(duì)空間要素進(jìn)行統(tǒng)籌管理和全域化管理。區(qū)域生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性和區(qū)域污染的特征決定了區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)采取以區(qū)域生態(tài)整體性為基礎(chǔ)的協(xié)同治理措施①參見石佑啟、楊治坤：《中國政府治理的法治路徑》，《中國社會(huì)科學(xué)》2018 年第1 期，第66-89頁。。環(huán)境治理的協(xié)同不僅應(yīng)包括部門、區(qū)域、流域之協(xié)同，亦應(yīng)涵蓋人為干擾與遵循自然規(guī)律的協(xié)同。生態(tài)空間修復(fù)應(yīng)當(dāng)關(guān)注自然與人為兩大因素，堅(jiān)持以碳匯為導(dǎo)向的“系統(tǒng)治理+重點(diǎn)治理”的分級(jí)分區(qū)治理方式，并建立生態(tài)修復(fù)的監(jiān)督管理機(jī)制。

一方面，“雙碳”背景下，生態(tài)空間保護(hù)和修復(fù)應(yīng)立足自然要素和人為要素兩大基本控制體系。自然要素指受人類干擾程度低的生態(tài)空間，人為要素指經(jīng)過規(guī)?；藶楦脑斓纳鷳B(tài)空間復(fù)合發(fā)展區(qū)域。自然要素控制體系中，第一，應(yīng)當(dāng)尊重自然地理地帶性，堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、人工恢復(fù)為輔的修復(fù)原則。堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)觀，重視基于自然的解決方案在應(yīng)對(duì)氣候變化、生態(tài)系統(tǒng)碳匯和固碳方面的潛力，注重土地利用變化對(duì)固碳的影響。加強(qiáng)生態(tài)綠廊建設(shè)和生物多樣性保護(hù)，提升陸地生態(tài)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)固碳釋氧、降碳增匯的能力。第二，實(shí)施面向“雙碳”目標(biāo)的分級(jí)分區(qū)重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程?！半p碳”目標(biāo)強(qiáng)調(diào)生態(tài)修復(fù)在適度人工干預(yù)下的減排增匯，重視生態(tài)修復(fù)后帶來的長(zhǎng)期碳匯效益。生態(tài)修復(fù)應(yīng)遵循空間相關(guān)性和空間異質(zhì)性、氣候差異與生態(tài)退化的規(guī)律實(shí)施分區(qū)修復(fù)，促進(jìn)系統(tǒng)治理與要素治理有機(jī)融合。區(qū)域分區(qū)管控時(shí)，可以自然資源部在2020 年11 月頒布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》中劃分的用地用海分區(qū)類型為基礎(chǔ)，綜合生態(tài)環(huán)境的實(shí)際情況對(duì)生態(tài)地理分區(qū)進(jìn)一步細(xì)分，并根據(jù)分區(qū)采用不同的修復(fù)措施與土地利用方式。在分區(qū)的基礎(chǔ)上，考慮生態(tài)敏感性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性、生態(tài)安全屏障等，結(jié)合國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局②全國主體功能區(qū)規(guī)劃明確了我國以＂兩屏三帶＂為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。這指以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵土地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點(diǎn)狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)橹匾M成部分的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。，實(shí)施分級(jí)治理。究其原因，生態(tài)空間內(nèi)部存在互相包含、嵌套、重疊的耦合空間形態(tài)，亦存在較大空間差異，各空間定位的迥異導(dǎo)致其生態(tài)修復(fù)之重點(diǎn)有所差別。生態(tài)空間的系統(tǒng)治理與修復(fù)以發(fā)揮疊加效應(yīng)的方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間的整體修復(fù)③參見董正愛、張黎晨：《長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的空間維度與法治進(jìn)路——基于空間生產(chǎn)理論的反思與重構(gòu)》，《中國人口·資源與環(huán)境》2023 年第5 期，第56頁。，故可通過全國主體功能區(qū)規(guī)劃與生態(tài)屏障重疊的方法，根據(jù)功能定位、空間范圍和修復(fù)目標(biāo)來判斷該生態(tài)修復(fù)區(qū)域的重要等級(jí)。人為要素控制體系中，主要通過碳捕集、利用與封存或CO2去除等負(fù)排放技術(shù)，但成本高昂，固碳穩(wěn)定性較差，自然碳匯總量有限。因此，人為要素控制中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注改善能源結(jié)構(gòu)。其中，節(jié)能減排是發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)脫碳和碳中和的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力④參見董利蘋、曾靜靜、曲建升等：《歐盟碳中和政策體系評(píng)述及啟示》，《中國科學(xué)院院刊》2021 年第12 期，第1466頁。。節(jié)能減排落實(shí)在生態(tài)空間領(lǐng)域，則主要體現(xiàn)為生態(tài)保護(hù)紅線制度。生態(tài)保護(hù)紅線制度可通過“正面清單+負(fù)面清單”實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域高碳排放量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組，提高能源利用效率和資源循環(huán)利用水平。此外，在國土開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上提高空間復(fù)合利用效率能夠有效減少碳排放量。例如，烏海能源光伏+礦山生態(tài)修復(fù)綜合利用項(xiàng)目每年可減少二氧化碳排放量64.95 萬噸①《烏海能源光伏+礦山修復(fù)列入地方重點(diǎn)工程》，https://www.ceic.com/gjnyjtww/chnjcxw/202103/750c85dba6e04ec5af72ad8707783e0c.shtml，2023 年7 月30 日。?？稍趶U棄礦山、荒漠地帶、海島等區(qū)域發(fā)展光伏發(fā)電、太陽能、風(fēng)能，以建設(shè)清潔、低碳、高效的能源體系。

另一方面，構(gòu)建碳匯功能導(dǎo)向的生態(tài)修復(fù)監(jiān)督機(jī)制。生態(tài)修復(fù)監(jiān)督應(yīng)囊括對(duì)生態(tài)修復(fù)本體的監(jiān)督和生態(tài)修復(fù)基金用途的監(jiān)管。一是加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督檢查。明晰項(xiàng)目實(shí)施和管理主體，研判項(xiàng)目實(shí)施中可能出現(xiàn)的生態(tài)問題及潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)可能導(dǎo)致背離生態(tài)修復(fù)目標(biāo)或產(chǎn)生新的生態(tài)問題的因素及時(shí)予以監(jiān)管糾正。二是完善生態(tài)空間修復(fù)后的環(huán)境監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。探究實(shí)行碳匯修復(fù)效果的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和適應(yīng)性管理機(jī)制，構(gòu)建權(quán)責(zé)配置明晰，針對(duì)生態(tài)空間碳匯修復(fù)成效、恢復(fù)周期、環(huán)境質(zhì)量變化等因素的監(jiān)管體系。三是建立自然資源資金臺(tái)賬制度。根據(jù)預(yù)算管理、績(jī)效管理等有關(guān)制度分類推進(jìn)資金應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)各類資金的分項(xiàng)、分區(qū)、分時(shí)統(tǒng)計(jì)分析，保障自然資源資金之運(yùn)用，這有助于碳匯功能提升，客觀、真實(shí)反映資金管理現(xiàn)狀。四是建立自然資源資金監(jiān)督管理機(jī)制，嚴(yán)格資金使用管理，與財(cái)政部門形成監(jiān)管合力與協(xié)同。各級(jí)自然資源主管部門應(yīng)配合財(cái)政部門做好中央轉(zhuǎn)移支付資金、支持項(xiàng)目資金、地方財(cái)政專項(xiàng)資金和社會(huì)資金的全流程監(jiān)測(cè)監(jiān)管，跟蹤掌握項(xiàng)目資金及績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況。

（四）基于碳風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)構(gòu)建生態(tài)空間監(jiān)測(cè)評(píng)估

生態(tài)空間碳風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估有助于實(shí)時(shí)觀測(cè)生態(tài)空間碳收支狀況，對(duì)調(diào)控生態(tài)空間的規(guī)劃編制、生態(tài)修復(fù)和用途轉(zhuǎn)用具有重要指導(dǎo)意義?！皵?shù)據(jù)是環(huán)境行政管理流程和制度再造的根本”，環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)溝通中充當(dāng)科學(xué)證據(jù)②侯佳儒、尚毓嵩：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的環(huán)境行政管理體制改革與重塑》，《法學(xué)論壇》2020年第1期，第17頁，第20頁。。生態(tài)空間雖以碳匯區(qū)為主，但亦具有因項(xiàng)目建設(shè)附生的碳源區(qū)屬性，故碳風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估應(yīng)涵蓋對(duì)碳匯區(qū)和碳源區(qū)的碳風(fēng)險(xiǎn)與碳平衡的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)③參見丁明磊、楊曉娜、趙榮欽等：《碳中和目標(biāo)下的國土空間格局優(yōu)化:理論框架與實(shí)踐策略》，《自然資源學(xué)報(bào)》2022 年第5 期，第1142-1144頁。。生態(tài)空間碳風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)可通過衛(wèi)星、傳感器等設(shè)備收集數(shù)據(jù)，建設(shè)以生態(tài)空間碳源區(qū)和碳匯區(qū)為監(jiān)測(cè)目標(biāo)的天空地協(xié)同一體化數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)體系，分析特定生態(tài)空間內(nèi)的碳收支變化特征，完善信息和數(shù)據(jù)共享機(jī)制。

第一，構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)空間碳匯區(qū)監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。具體而言，生態(tài)空間評(píng)價(jià)碳匯區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估重點(diǎn)的可行之途為：首先，明確監(jiān)測(cè)客體。監(jiān)測(cè)目標(biāo)應(yīng)面向自然保護(hù)地、生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重要河湖岸線帶等碳匯功能之變化趨勢(shì)。其次，建立動(dòng)態(tài)化的碳匯預(yù)警與修復(fù)評(píng)估機(jī)制。一方面，在大氣、土壤、水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)警的基礎(chǔ)上，推進(jìn)資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)，通過大氣碳排放量實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)區(qū)域內(nèi)生態(tài)空間的碳平衡狀態(tài)。另一方面，要素分立式的環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)能夠確保政府部門精準(zhǔn)識(shí)別諸如森林、草地、海洋等主要碳匯庫的碳匯變化狀況，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化碳匯核算與監(jiān)測(cè)。所以，政府可構(gòu)造以生態(tài)空間類型①如天津市以海洋、森林、濕地等生態(tài)要素為依據(jù)建立相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)?；虻赜蚬茌爢卧?碳匯區(qū)碳源區(qū)為監(jiān)測(cè)對(duì)象的生態(tài)空間碳風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)，開展森林、濕地、草原、荒漠、湖泊等生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，豐富生態(tài)系統(tǒng)碳通量監(jiān)測(cè)，構(gòu)建碳循環(huán)模擬模型②生態(tài)系統(tǒng)碳通量監(jiān)測(cè)的測(cè)定方法主要有四種，基于生物量變化的估算方法、基于碳平衡方程的估算法、基于碳循環(huán)模型的估算法和同化箱測(cè)定法。。生態(tài)系統(tǒng)碳通量監(jiān)測(cè)能直接反映生態(tài)系統(tǒng)或生物群落的陸地與大氣間的凈碳交換量，評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)的碳平衡狀況。故而，可通過監(jiān)測(cè)實(shí)施預(yù)警等級(jí)來提示碳風(fēng)險(xiǎn)，并作為判斷該生態(tài)空間區(qū)域能否實(shí)行用途變更的依據(jù)。最后，建立溫室氣體排放報(bào)告制度。明確規(guī)定主管部門以適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r(shí)公開相關(guān)碳匯監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，提供年度碳監(jiān)測(cè)報(bào)告，規(guī)范生態(tài)空間用途管制前評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和用途管制后評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

第二，形塑統(tǒng)一的生態(tài)空間碳源區(qū)監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。生態(tài)空間碳源區(qū)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估主要面向重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)空間與生產(chǎn)空間和生活空間交界處的碳源，包括城市建設(shè)區(qū)、主要高耗能產(chǎn)業(yè)帶、機(jī)械化集中作業(yè)的農(nóng)田區(qū)、新增建設(shè)用地等。一方面，規(guī)范碳排放量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)空間碳源區(qū)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估應(yīng)精準(zhǔn)識(shí)別碳排放的來源與含量，開展全生命周期的生態(tài)空間碳源碳匯評(píng)估，制定碳排放量約束指標(biāo)。另一方面，生態(tài)空間碳風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)平臺(tái)應(yīng)與自然資源資金監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)互通互聯(lián)，對(duì)生態(tài)修復(fù)與資金監(jiān)測(cè)管理形成監(jiān)管協(xié)同。自然資源資金監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)是指以現(xiàn)行自然資源轉(zhuǎn)移支付資金管理體制和制度為基礎(chǔ)，監(jiān)測(cè)管理自然資源領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)等資金及相關(guān)項(xiàng)目的統(tǒng)一平臺(tái)③《自然資源資金監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作規(guī)程》第4 條。。通過碳風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)平臺(tái)來評(píng)估自然資源資金在生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生的實(shí)際效果，將碳匯監(jiān)測(cè)量作為自然資源資金轉(zhuǎn)移支付的因素之一，對(duì)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施更精準(zhǔn)的定點(diǎn)資金支持，最終提升生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的碳匯功能與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

五、結(jié)語

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)在于運(yùn)用減碳增匯降污協(xié)同的方法促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展高度脫碳。生態(tài)空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境碳匯功能提升的導(dǎo)向型規(guī)劃政策工具，是落實(shí)生態(tài)空間用途管制的基礎(chǔ)依據(jù)。通過分析“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)空間用途管制的困境可知，我國在規(guī)劃編制、用途轉(zhuǎn)用、生態(tài)修復(fù)、監(jiān)督管理等方面仍存在較為突出的立法問題。所以，應(yīng)以系統(tǒng)治理和分區(qū)治理有機(jī)結(jié)合為原則，側(cè)重發(fā)揮生態(tài)空間規(guī)劃與生態(tài)空間用途管制的法制構(gòu)建在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的功能。為避免立法冗余，建議通過《國土空間開發(fā)保護(hù)法》這一基本法來制定生態(tài)空間用途管制體系性規(guī)定，將“雙碳”目標(biāo)融入規(guī)劃理念，以生態(tài)空間規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)、用途轉(zhuǎn)用許可和生態(tài)空間監(jiān)測(cè)評(píng)估為核心構(gòu)建制度體系，落實(shí)國土空間格局優(yōu)化，推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。