蘇澤鵬

摘要：完成“雙碳”目標，發(fā)出中國減排之聲是我們必須承擔(dān)起來的重要的和迫切的任務(wù)，只有切實的解決好碳排放問題，才能從根本上實現(xiàn)綠色發(fā)展。分析歸納了國內(nèi)外碳排放治理前沿理論思想，論證了政府主體與市場主體在“雙碳”目標約束下進行碳排放治理的模式咀廈治理路徑，分析論證了市場主體與政府主體在“雙碳”目標約束下協(xié)同治理機制框架，基于此，提出了要構(gòu)建適配“雙碳”目標的財政政策體系、提高碳排放權(quán)交易市場活性廈有效性、制定以“雙碳”目標為導(dǎo)向的階段性碳排放治理策略等政策建議。

關(guān)鍵詞：碳排放；“雙碳目標”；政府主體；市場主體

中圖分類號：X32 文獻標志碼：A

前言

截至目前，中國的環(huán)境污染治理形勢嚴峻、碳排放治理路徑有待優(yōu)化等問題引發(fā)的社會矛盾愈發(fā)尖銳。為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，實現(xiàn)綠色發(fā)展并承擔(dān)起世界大國的責(zé)任，中國于2020年宣布推進實現(xiàn)“雙碳”目標的愿景，并推行了一系列的治理政策。

最初，學(xué)術(shù)界對碳排放治理的研究是圍繞碳排放影響因素展開的。Simshauser Paul（ 2021）通過對世界各國碳稅和氣候政策的比較，得出以下結(jié)論：根據(jù)稅收水平或氣候變化政策，不同部門和國家的影響差異將有所不同；趙哲（2020）系統(tǒng)地分析了財政支出對碳排放影響，他建議在完善地方政府考核標準的基礎(chǔ)之上，以綠色財政推進碳排放治理進程；管清友（2021）論述了碳交易和碳稅的定義以及對碳排放的影響，試圖找出一條適合中國的高效減排道路；自碳排放權(quán)交易理念提出后，部分學(xué)者轉(zhuǎn)向研究碳排放權(quán)交易：李小勝（2020）通過構(gòu)建DID模型對碳排放權(quán)交易市場出現(xiàn)前后的省際二氧化碳排放量進行了分析比較，得出了以下結(jié)論：碳排放權(quán)交易市場對試點城市的碳排放量有很強的抑制效果，這種抑制效果與試點年限呈現(xiàn)正比關(guān)系；劉明明（2021）認為政府的適度干預(yù)是碳排放交易市場能夠有效運行的基礎(chǔ)性條件之一，政府應(yīng)提供制度保障以充分發(fā)揮碳市場在減排資源配置方面的效率優(yōu)勢。楊秀汪（2021）通過合成控制法分析了碳排放權(quán)交易市場對試點地區(qū)碳排放的影響，碳排放權(quán)交易試點效果顯著。薛飛（2021）使用連續(xù)性雙重差分法從規(guī)模的角度論證了碳排放權(quán)交易市場的減排效用，研究結(jié)果表明：碳排放權(quán)交易市場規(guī)模存在碳減排效應(yīng)，碳排放權(quán)交易市場規(guī)模與試點地區(qū)碳排放量呈現(xiàn)負相關(guān)。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者的研究成果為碳排放治理路徑的完善奠定了堅實基礎(chǔ)。但鮮有研究對政府與市場進行綜合系統(tǒng)的分析研究。因此通過分析政府主體以及市場主體的治理路徑，進而提出協(xié)同治理政策性建議在此時就顯得尤為重要。

1“雙碳”目標約束下碳排放協(xié)同治理分析

政府主體參與碳排放治理主要表現(xiàn)在由于信息不對稱、產(chǎn)權(quán)問題等所引發(fā)的市場失靈以及實現(xiàn)重要硬性指標任務(wù)等方面，且多具強制性。首先，源頭治理。政府進行源頭治理的途徑一般為規(guī)定使用污染控制設(shè)備或?qū)μ囟ǖ奈廴驹磳嵤﹪栏竦呐欧艠藴?。這種方式雖然能夠提高碳排放治理的效率，但也存在以下不足之處。第一，自上而下的強制性管理方式會給政府帶來過高的管控成本，且可能會造成下級機關(guān)犧牲經(jīng)濟發(fā)展甚至是用虛假數(shù)據(jù)等“亂作為”的方式來實現(xiàn)達標目的；第二，硬性規(guī)定控污設(shè)備會降低企業(yè)在控污減排方面的積極性和創(chuàng)新性；第三，雖然源頭治理方式能夠高效控制碳排放量，但如面臨政府班子換屆等情況，能否存續(xù)都是未知數(shù)，且并不完全符合中國提倡的可持續(xù)發(fā)展理念；其次，宏觀調(diào)控。第一，經(jīng)濟手段，即采用征收碳稅、財政撥款和創(chuàng)造市場等方法來促使企業(yè)進行低碳技術(shù)創(chuàng)新和提高全社會的碳排放治理意識；第二，行政手段，即國家憑借行政權(quán)力，通過頒布行政命令，制定政策、措施等形式，進行宏觀調(diào)控或干預(yù)的方法，如制定排放懲罰標準、成立專門的碳排監(jiān)測部門等；第三，法律手段，即政府通過制定相關(guān)法律法規(guī)，并在其規(guī)制下依照合法的程序?qū)嵤┑教寂欧胖卫磉^程中去，以達到預(yù)期治理目標的行為。最后，財政政策。在實現(xiàn)“雙碳”目標過程中，要兼顧不同主體間的利益分配及調(diào)整。財政政策在推進碳排放治理以及協(xié)調(diào)各大主體間利益的過程中發(fā)揮著重要作用。第一，財政政策的制定與執(zhí)行深刻影響著碳排放量，例如通過調(diào)整財政支出規(guī)模，改變財政支出結(jié)構(gòu)，盡量降低財政支出帶來的直接和間接二氧化碳排放；第二，財政政策深刻的影響著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式以及能源、建筑、交通等行業(yè)。通過財政政策科學(xué)引導(dǎo)生產(chǎn)要素在各產(chǎn)業(yè)間的流動，進而促成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；第三，通過合理的財政政策來支撐GDP的穩(wěn)步增長，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、國家實力的不斷增長、人均收入和支出的不斷增加，公眾對美好環(huán)境的要求會逐漸提高，這種日益增長的要求逐漸會演變成一種對政府主體的政策執(zhí)行產(chǎn)生深刻影響的訴求，這種訴求會對政府產(chǎn)生督促和監(jiān)督作用，推進政府的碳排放治理進程。（見圖1）

政府主體在減排中發(fā)揮作用的方式多為命令與控制等強制手段，雖然能夠高效率的達到減排效果，但是給政府帶來一定的經(jīng)濟以及行政負擔(dān)的同時也限制了企業(yè)在減排方面的創(chuàng)新，因此就需要市場來彌補政府管控的不足之處。第一，碳排放權(quán)作為一種商品在市場流通的原理如下。相關(guān)部門將排放定額分配給現(xiàn)有的污染制造單位，并允許他們自由買賣，減排困難的企業(yè)會與減排容易的企業(yè)相互交易，后者獲利，前者完成減排任務(wù)，同時也實現(xiàn)了碳排放總量的控制，降低了總成本，增強了靈活性；第二，碳排放權(quán)交易市場所帶來的利潤一方面會驅(qū)使企業(yè)實現(xiàn)低碳技術(shù)創(chuàng)新，另一方面也會驅(qū)使一批專業(yè)減排的公司建立；第三，在碳排放權(quán)配額的約束下，一方面，超額排放高排企業(yè)為了控制購買碳排放權(quán)所產(chǎn)生的成本盡力將碳排放量控制在配額內(nèi)，有盈余配額的企業(yè)會用配額盈利來繼續(xù)擴大自己的配額盈余；另一方面，在配額的約束以及利潤的驅(qū)使下，會催生一批企業(yè)向減排企業(yè)、科技企業(yè)、低排放企業(yè)轉(zhuǎn)型，這將極大地改善目前碳排放總量大的問題。（見圖2）

綜上所述，推動實現(xiàn)政府主體與市場主體的協(xié)同治理，科學(xué)合理地界定政府主體與市場主體在碳排放治理過程中作用路徑是必要的?！半p碳”目標的實現(xiàn)，一方面需要中國不斷推動國內(nèi)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場的建立進程，逐步建立健全交易制度和交易規(guī)則；另一方面，政府主體介入管控，嚴格打擊違規(guī)的市場交易操作以及壟斷市場價格等行為也是必不可少的。政府主體的適當干預(yù)如完善交易平臺建設(shè)、強化交易監(jiān)管等，可以促進碳排放權(quán)交易市場的高效運行；市場主體通過市場運行的方式也可減輕政府主體的一些運行成本和管控成本。這兩種主體決定了中國在實現(xiàn)“雙碳”目標過程中既要發(fā)揮市場主體在控制全國碳排放總量中所發(fā)揮的重要作用，二者的協(xié)同共治才能夠更好地發(fā)揮政府主體的制度、政策支持作用。（見圖3）

2政策建議

2.1構(gòu)建與“雙碳”目標適配的財政政策

2.1.1源頭治理

將“雙碳”目標納入到財政政策體系中，持續(xù)提升財政政策推進實現(xiàn)“雙碳”目標過程中的應(yīng)變能力以及政策韌度。財政部門要做好碳達峰、碳中和對財政收支結(jié)構(gòu)、預(yù)算體制、收支平衡等方面的影響預(yù)測，并制定出應(yīng)對“雙碳”目標的階段性政策。在中短期，財政政策應(yīng)著重突出財政支出、稅收政策的引導(dǎo)和激勵作用。一方面，推進能源消費綠色轉(zhuǎn)型，另一方面，引導(dǎo)發(fā)展清潔能源以及提升森林資源固碳功能。在穩(wěn)步降低碳排放量的前提下，促進碳達峰的提前實現(xiàn)；在長期，應(yīng)重點突出協(xié)調(diào)功能即財政政策的“治理”優(yōu)勢。通過構(gòu)建兼容和協(xié)調(diào)多主體利益的財政機制，以及以綠色財政為基底的綠色循環(huán)低碳經(jīng)濟發(fā)展體系，清潔低碳能源消費體系來穩(wěn)步推進碳中和的實現(xiàn)。

2.1.2宏觀調(diào)控

充分發(fā)揮財政政策的引導(dǎo)、激勵、協(xié)調(diào)功能。首先，發(fā)揮引導(dǎo)作用。通過制定針對性的財稅政策，引導(dǎo)小規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型進度；其次，發(fā)揮激勵作用。將碳排放治理納入到財政政策體系中，以此促進財政政策體系的綠色轉(zhuǎn)型。綠色財政收支預(yù)算、稅收政策可以更加有效的激勵經(jīng)濟主體從事綠色清潔、綠色消費、環(huán)保投資，以此來提升整個經(jīng)濟社會的碳排放治理意識；最后，發(fā)揮協(xié)調(diào)功能。財政政策覆蓋“雙碳”目標推進過程中的各大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過收入、支出、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算等手段協(xié)調(diào)并兼顧社會經(jīng)濟目標以及“雙碳”目標，協(xié)調(diào)好碳排放治理過程中所面臨的經(jīng)濟、民生、環(huán)境之間存在的利益沖突。

2.1.3財政政策

推進財政政策內(nèi)外統(tǒng)籌與協(xié)同，取得更好的政策實施效果。首先，財政政策的內(nèi)部工具協(xié)同。為減緩碳排放治理過程中各類主體對新的綠色財政政策的不適性、排斥性，可通過轉(zhuǎn)移性支出對因碳排放治理產(chǎn)生實際利益受損主體進行補償，減緩碳排放治理所帶來的經(jīng)濟社會發(fā)展壓力。通過矯正環(huán)境相關(guān)稅收地區(qū)不均衡、標準不統(tǒng)一等問題，來緩解其所造成或衍生的社會公平問題。進一步通過支出政策與稅收政策“共鳴”來解決因碳排放治理所造成的經(jīng)濟社會問題；其次，財政政策與碳排放治理政策協(xié)同。通過二者的協(xié)同，一方面可以解決由于傳統(tǒng)環(huán)境政策所導(dǎo)致的外部性、逐底競爭等問題，另一方面環(huán)境政策可以強化綠色財政政策的社會約束力，放大財政政策的綠色效應(yīng)。

2.2提高碳排放權(quán)交易市場靈活性以及有效性

2.2.1自由交易推進碳排放總量控制

激發(fā)企業(yè)自主性。采用強制性行政手段或者激勵性市場手段等措施來激發(fā)企業(yè)的自主性，政府應(yīng)當建立碳排放長效監(jiān)督機制、設(shè)立碳排放治理相關(guān)法律法規(guī)。依法對碳排放權(quán)交易市場進行持續(xù)監(jiān)管，對完成市場交易行為后的各大市場主體進行監(jiān)督與核定，并制定一套完善的獎懲機制，以此來達到改善企業(yè)的經(jīng)營狀況、優(yōu)化碳市場資源配置效率、提高碳市場活力、提高流動性的目的。

2.2.2交易利潤刺激企業(yè)技術(shù)升級

充分發(fā)揮市場的信息傳遞功能，提高市場信息透明度。通過建立互聯(lián)網(wǎng)信息交易平臺為碳排放貿(mào)易市場主體提供信息資料保護，透明化的信息交換平臺有助于避免內(nèi)幕交易、虛假信息公布，以及貿(mào)易主體違規(guī)經(jīng)營等情況。互聯(lián)網(wǎng)交易平臺，可以有效保障在配額數(shù)量設(shè)定和分配后碳排放權(quán)市場的交易活動得以高效開展，以推動交易市場信息的有效運轉(zhuǎn)，并增強交易市場的時效性。

2.2.3配額約束促進企業(yè)轉(zhuǎn)型

增加碳排放權(quán)交易主體的多樣性。目前碳排放權(quán)交易的低流動性，造成了市場成交不活躍、市場環(huán)境低迷、碳價格低廉、配額數(shù)量持續(xù)緊縮等問題。只有市場交易主體具有足夠的流動性，才能使社會主義市場機制更充分的發(fā)揮作用。所以，要逐步推進交易主體的多樣性，以促進包括其它高污染產(chǎn)業(yè)、重污染企業(yè)、專業(yè)碳資產(chǎn)企業(yè)、政府機構(gòu)、個人資本等的投資主體，及時有序地進入碳交易市場。而那些總量足夠大，但同時面臨著不同風(fēng)險偏好、不同預(yù)期，不同交易信息的市場主體，特別是在個人資本機構(gòu)進入之后，也將會發(fā)揮著重要的鯰魚作用。

2.3制定以“雙碳”目標為導(dǎo)向的階段性碳排放協(xié)同治理策略

第一階段，2030年實現(xiàn)碳達峰期間將會是整個“雙碳”目標的攻堅期，在此階段應(yīng)該由政府管控為主，碳排放權(quán)交易市場為輔。實現(xiàn)碳達峰就意味著放慢甚至停滯一些高排產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至?xí)淖円酝慕?jīng)濟發(fā)展方式以及行業(yè)結(jié)構(gòu)。這一切改變要有強有力的政府穩(wěn)步推行，雖然以政府管控為主的治理模式能在穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟大環(huán)境的前提下穩(wěn)步推進碳達峰的實現(xiàn)，但往往會使經(jīng)濟活動主體活力喪失，成本擴大，還會導(dǎo)致政府失靈。所以要推進碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)進程，使市場這只“看不見的手”發(fā)揮作用，一定程度上調(diào)動起因政府管控而低迷的社會經(jīng)濟主體的活力；第二階段，實現(xiàn)碳達峰到完成碳中和的推進期。這一階段應(yīng)由市場為主導(dǎo)，政府管控為輔助。這種模式能夠在推進期發(fā)揮出最大作用，實現(xiàn)碳中和意味著碳排放總量的減少以及碳吸收量的提升。在第一階段實現(xiàn)碳達峰之后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)轉(zhuǎn)為綠色的可持續(xù)的發(fā)展方式，所以在實現(xiàn)碳中和的三十年間，應(yīng)該充分發(fā)揮出碳排放權(quán)交易市場的總量控制、靈活多變、低成本的優(yōu)勢，根據(jù)實際情況，合理調(diào)節(jié)碳排總量。雖然市場有很大的優(yōu)勢，但是隨著交易主體的增多，會逐漸出現(xiàn)“市場失靈”現(xiàn)象，這時就需要政府基于市場的現(xiàn)實情況對產(chǎn)權(quán)進行重新的界定、對交易市場的運行機制進行優(yōu)化提升。以此逐漸推進實現(xiàn)碳中和；第三階段，雙碳目標完成后的鞏固期，這一階段我們已實現(xiàn)碳中和，社會經(jīng)濟發(fā)展方式綠色、可持續(xù)，社會資源配置方式公平、合理、利用率高。整個社會的運轉(zhuǎn)高度平衡，對政府管控以及市場規(guī)則的依賴性相對以往更加強烈，所以就需要政府與市場協(xié)同治理。這樣即保持和發(fā)展了市場的優(yōu)勢，充分激發(fā)了社會經(jīng)濟主體活力創(chuàng)造經(jīng)濟效益的同時也控制了碳排放；又注重政府來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及社會資源配置的均衡來維持碳中和。（見圖4）

3結(jié)語

“雙碳”目標的實現(xiàn)以及綠色發(fā)展理念的貫徹實施，取決于由市場因素驅(qū)動技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)轉(zhuǎn)型等構(gòu)成的市場主體和基于實現(xiàn)“雙碳”目標需求推動的治理政策調(diào)整的政府主體的協(xié)同治理?？茖W(xué)合理地界定政府主體與市場主體在碳排放治理過程中作用路徑是協(xié)同治理的必要前提?！半p碳”目標的實現(xiàn)，涉及多個環(huán)節(jié)、多個領(lǐng)域、多個利益主體，其實現(xiàn)過程將會呈現(xiàn)多元性、系統(tǒng)性、地域性等特征。因此平衡多元主體的利益需求及不同環(huán)節(jié)、領(lǐng)域間的協(xié)調(diào)就十分必要。通過協(xié)同治理，一方面可以出臺綜合多領(lǐng)域、多主體且適配多個環(huán)節(jié)和“雙碳”目標的各項政策，提升碳排放治理效率；另一方面，可以將整個經(jīng)濟社會的發(fā)展推上綠色軌道，推進綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)綠色發(fā)展。