陳新明,高小平

(1.首都師范大學(xué) 管理學(xué)院,北京 100048;2.中國行政管理學(xué)會,北京 100017)

《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》強調(diào),要“健全數(shù)字治理制度”,“到2025年,政府?dāng)?shù)字化制度規(guī)則等數(shù)字政府體系框架基本形成”。2023年3月,黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機構(gòu)改革方案》明確要組建國家數(shù)據(jù)局;同年10月,國家數(shù)據(jù)局正式揭牌成立。這是國家層面的數(shù)據(jù)治理制度改革和機構(gòu)職責(zé)優(yōu)化,也是對學(xué)界和業(yè)界多年呼吁的回應(yīng)。黨的十八大以來,隨著數(shù)字中國戰(zhàn)略推進,各地陸續(xù)設(shè)立大數(shù)據(jù)管理專職機構(gòu),也為本次機構(gòu)改革積累了豐富的地方探索經(jīng)驗。國家數(shù)據(jù)局設(shè)立之后,學(xué)界和業(yè)界已探討多年的政府首席數(shù)據(jù)官制度,自然成為推進數(shù)字治理制度建設(shè)和組織體系建設(shè)的新焦點。探索建立政府首席數(shù)據(jù)官制度,既是地方政府提升信息化履職能力和行政效率的重要舉措,也是地方政府響應(yīng)國家數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略和建立長效數(shù)字化轉(zhuǎn)型機制的重要抓手。

1 文獻回顧與問題提出

1991年美國制造商和貿(mào)易商銀行(M&T Bank)創(chuàng)造性地任命了第一位首席數(shù)據(jù)官,不過這并非一個高層級的管理崗位;2003年美國第一資本(Capital One)金融公司首次任命首席數(shù)據(jù)官作為高管。隨著互聯(lián)網(wǎng)和移動技術(shù)高速發(fā)展,信息爆炸帶來海量數(shù)據(jù),特別是2006年谷歌提出“云計算”概念之后,首席數(shù)據(jù)官這一以數(shù)據(jù)為中心的組織高層管理角色開始進入更多行業(yè),普遍作為數(shù)據(jù)處理、分析、挖掘、交易以及在企業(yè)內(nèi)部治理和利用信息資產(chǎn)的高管,負責(zé)企業(yè)數(shù)據(jù)相關(guān)戰(zhàn)略工作。一份連續(xù)調(diào)查的結(jié)果顯示,在94 家《財富》1 000 強企業(yè)和行業(yè)領(lǐng)先組織中,任命首席數(shù)據(jù)官的比例從2012年的12%上升至2022年的73.3%[1]。該趨勢也很快影響到了公共部門的組織設(shè)計,2009年美國科羅拉多州率先設(shè)立政府首席數(shù)據(jù)官,隨后紐約、伊利諾伊州和康涅狄格州也先后設(shè)立了首席數(shù)據(jù)官。2019年,時任美國總統(tǒng)特朗普簽發(fā)的《基于循證決策的基礎(chǔ)法案》規(guī)定,“聯(lián)邦政府各機構(gòu)負責(zé)人應(yīng)指定一名非政治任命的常任制雇員擔(dān)任機構(gòu)的首席數(shù)據(jù)官”。除美國外,法國、英國、新西蘭等國家也紛紛實行政府?dāng)?shù)據(jù)官制度。在當(dāng)前的組織設(shè)計中,首席數(shù)據(jù)官成為諸多被賦以“首席”頭銜的組織職位之一。隨著數(shù)據(jù)被視為一種新的生產(chǎn)要素和決策依據(jù),越來越多的公共部門將數(shù)據(jù)官視為數(shù)字時代組織轉(zhuǎn)型和數(shù)字化賦能的有力助推。而當(dāng)年首位首席數(shù)據(jù)官高管卡茜·當(dāng)斯(Cathy Doss)女士也離開美國第一資本金融公司到非盈利的美聯(lián)儲第五區(qū)奇蒙德聯(lián)儲擔(dān)任首席數(shù)據(jù)官。在中國,首席數(shù)據(jù)官同樣較早出現(xiàn)于企業(yè)組織。2012年阿里巴巴集團設(shè)立首席數(shù)據(jù)官,由前淘寶網(wǎng)CEO兼阿里巴巴集團執(zhí)行副總裁出任,其他互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)紛紛跟進開始設(shè)立該職位;2015年9月,中國新一代IT產(chǎn)業(yè)推進聯(lián)盟聯(lián)合易觀智庫、華為技術(shù)等在北京成立首席數(shù)據(jù)官聯(lián)盟。2015年國務(wù)院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》系統(tǒng)部署了我國大數(shù)據(jù)發(fā)展工作;2017年黨的十九大報告提出建設(shè)數(shù)字中國的戰(zhàn)略目標,數(shù)字被視為推進中國式現(xiàn)代化的重要資源。此后,地方政府開始出現(xiàn)首席數(shù)據(jù)官這一職位并逐漸上升至制度層面,目前已有北京、天津、廣東、廣西等省級政府發(fā)布試點政府首席數(shù)據(jù)官制度的專項文件;杭州市、南陽市鎮(zhèn)平縣、馬鞍山市當(dāng)涂縣等市縣級政府也開始探索政府首席數(shù)據(jù)官制度。

中國地方政府首席數(shù)據(jù)官的制度實踐軌跡大致可以分為兩個階段。第一個階段是2018年到2021年的萌芽探索期。隨著國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進,各地開始探索適應(yīng)數(shù)字化要求的組織變革。借2018年新一輪省級機構(gòu)改革方案陸續(xù)發(fā)布之機,部分地方組建或調(diào)整了數(shù)據(jù)治理機構(gòu),同時開始嘗試將企業(yè)的首席數(shù)據(jù)官引入公共部門。比如山東省評選的2018年度全省“優(yōu)秀首席數(shù)據(jù)官”中,除企業(yè)、高校外,諸如工商局、公安局、人社局、民政局信息中心等地方政府部門的首席數(shù)據(jù)官也有入選;廣東惠州市2018年成立首席信息官與數(shù)據(jù)官協(xié)會,部分事業(yè)單位的首席數(shù)據(jù)官參與其中。不過,這段時間公共部門出現(xiàn)的首席數(shù)據(jù)官,大多僅是增加了組織中信息部門主管的稱謂,而尚未進行職位的系統(tǒng)性制度設(shè)計。2020年《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將“數(shù)據(jù)”定位為五種參與分配的生產(chǎn)要素之一,并提出加速培育數(shù)據(jù)要素市場。地方政府貫徹數(shù)字戰(zhàn)略的步伐加快,首席數(shù)據(jù)官制度開始進入地方政府政策議程。2020年福州市印發(fā)的《數(shù)字福州工作要點》中指出,“加強部門政務(wù)數(shù)據(jù)管理,落實部門首席數(shù)據(jù)官制度”;2021年上海市出臺的《上海市數(shù)據(jù)條例》強調(diào),“本市鼓勵各區(qū)、各部門、各企業(yè)事業(yè)單位建立首席數(shù)據(jù)官制度”;浙江省發(fā)布的《浙江省數(shù)字政府建設(shè)“十四五”規(guī)劃》中提出,“探索建立‘首席數(shù)據(jù)官’”;同年廣東省率先出臺《廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點工作方案》專項政策文件,明確了政府首席數(shù)據(jù)官的使命、工作機制和職責(zé)范圍,并在10個地級市及6個省屬機關(guān)試點首席數(shù)據(jù)官制度。第二階段是2022年至今的快速發(fā)展期。2022年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確了政府部門數(shù)字化改革的戰(zhàn)略方向。各地在構(gòu)建現(xiàn)代化政府機關(guān)職能體系和機構(gòu)編制配置管理體系的過程中,開始紛紛設(shè)置首席數(shù)據(jù)官。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn),截至2023年4月全國有15個省級政府出臺了首席數(shù)據(jù)官專項文件或?qū)⑵淞腥胝咦h程、76個地級市推行首席數(shù)據(jù)官制度(1)調(diào)研過程如下:課題組依托首都師范大學(xué)數(shù)字治理與智能決策研究中心,首先以“北大法律信息網(wǎng)”(北大法寶V6)為政策文本數(shù)據(jù)庫,分別使用“政府首席數(shù)據(jù)官”“數(shù)字政府”“大數(shù)據(jù)局”等主題詞進行精確檢索;其次,對匹配搜索出的政策文本進行篩選,剔除失效政策、會議通知、重復(fù)政策、提案答復(fù)、批復(fù)函、多批次的目錄類政策、項目申報通知等,形成政策文本目標對象;再次,檢索政府網(wǎng)站補充核驗政策文本;最后,為進一步確保樣本相關(guān)性和準確性,邀請數(shù)字政府領(lǐng)域?qū)W者和相關(guān)政府部門實務(wù)工作者核驗政策文本,并查閱地方政府官網(wǎng)、直接電話咨詢、依申請公開政府信息和查閱官方媒體信息等方式,校準和最終確定政策文本數(shù)據(jù)庫和實行政府首席數(shù)據(jù)官制度的城市目錄。。

當(dāng)前學(xué)界的相關(guān)研究主要聚焦于政府首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)的應(yīng)然層面:一是制度構(gòu)建的必要性和價值,將政府首席數(shù)據(jù)官置于國家治理現(xiàn)代化的宏大場域[2],探討與國家信息化發(fā)展、推進數(shù)字中國建設(shè)等戰(zhàn)略協(xié)同問題[3];二是制度內(nèi)容的理論設(shè)計,包括政府?dāng)?shù)據(jù)官的角色與職能劃分[4]、選任方式與評價維度[5]、設(shè)置模式與運行機制[6]等;三是制度推進的多元路徑,包括組織法構(gòu)造[7]、與大數(shù)據(jù)局的制度銜接[8]等。而實然層面的研究主要聚焦于域外企業(yè)與公共部門首席數(shù)據(jù)官制度的運行特點分析和經(jīng)驗總結(jié)介紹[9]41-52,缺乏從組織層面對這一制度運行進行現(xiàn)實審視。

那么,當(dāng)前中國政府首席數(shù)據(jù)官制度的運行現(xiàn)狀如何?效果怎樣?存在什么問題?未來實踐發(fā)展方向是什么?隨著政府首席數(shù)據(jù)官制度地方試點日益增多,這些問題亟待解答。由于中央層面尚未設(shè)置政府首席數(shù)據(jù)官,本研究聚焦已經(jīng)設(shè)立政府首席數(shù)據(jù)官或已發(fā)布試點方案的省級市和地級市,借鑒新制度主義的理論視角,分析當(dāng)前地方政府首席數(shù)據(jù)官制度的運行現(xiàn)狀、效能等實然層面,并結(jié)合現(xiàn)存問題提出相關(guān)政策建議。

2 地方政府首席數(shù)據(jù)官制度的運行現(xiàn)狀

新制度主義對于制度概念的界定非常寬泛,幾乎涵蓋了所有能夠?qū)€人或組織產(chǎn)生影響的正式或非正式的規(guī)則、慣例、程序。制度是政治的基礎(chǔ)特征,不僅僅是一種激勵或約束機制,更意味著規(guī)范或規(guī)則。制度運行能夠形成外在的制度環(huán)境,從而對組織的結(jié)構(gòu)、程序、實踐產(chǎn)生影響。當(dāng)前,首席數(shù)據(jù)官在各地已不僅僅是一類簡單的工作崗位,而是作為一種規(guī)范性的制度出現(xiàn),運行過程中蘊含的權(quán)力行使方式能夠?qū)λ诘胤秸臄?shù)據(jù)管理行政組織產(chǎn)生深刻影響。本研究對已經(jīng)設(shè)立政府首席數(shù)據(jù)官或已發(fā)布試點方案的省級和地級城市展開調(diào)查(不含港澳臺),采取查閱地方政府官網(wǎng)、直接電話咨詢、依申請公開政府信息和查閱官方媒體信息等方式,從組織模式、職能配置、任職特征三個方面對地方政府首席數(shù)據(jù)官制度的運行進行現(xiàn)實審視。

2.1 政府首席數(shù)據(jù)官的組織模式

本次調(diào)查發(fā)現(xiàn),地方政府通常依托數(shù)字城市或數(shù)字政府工作領(lǐng)導(dǎo)小組,采取“市級—部門”層級制政府首席數(shù)據(jù)官組織模式(見圖1)。當(dāng)前,各地紛紛成立數(shù)字城市或數(shù)字政府工作領(lǐng)導(dǎo)小組等落實數(shù)字中國戰(zhàn)略的任務(wù)型組織,負責(zé)數(shù)字管理、信息化建設(shè)的市級分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長或主要負責(zé)人。該組織下設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等辦事機構(gòu),成員單位主要是市級職能部門或者職能部門負責(zé)數(shù)字化、信息化工作的科室。大數(shù)據(jù)局或者市政府辦公室作為牽頭單位,其負責(zé)人兼任該工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任,成員單位分管相關(guān)科室的行政副職擔(dān)任副主任。這種組織形式往往以開放的組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)任務(wù)環(huán)境、以聚焦特定專項目標提升治理效能,從而具備較強的行動優(yōu)勢[10]。而地方政府往往依托數(shù)字化工作領(lǐng)導(dǎo)小組擁有的特定賦權(quán)、特定人員、特定資源,設(shè)置三級首席數(shù)據(jù)官體系。第一級是戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)層,數(shù)字化工作領(lǐng)導(dǎo)小組中負責(zé)數(shù)字政府、信息化建設(shè)的市級分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任政府首席數(shù)據(jù)官。第二級是協(xié)調(diào)管理層,數(shù)字化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任擔(dān)任政府首席數(shù)據(jù)執(zhí)行官,負責(zé)戰(zhàn)略落實與部門協(xié)同等工作。第三級是業(yè)務(wù)執(zhí)行層,該層級往往由兩類人員組成:一是人社局、交通局、公安局等職能部門負責(zé)人,或者職能部門數(shù)字化、信息化建設(shè)的分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任政府首席數(shù)據(jù)代表/部門(單位)首席數(shù)據(jù)官;二是職能部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室人員擔(dān)任數(shù)字專員,他們負責(zé)數(shù)字化建設(shè)的具體工作事項。首席數(shù)據(jù)官和首席數(shù)據(jù)執(zhí)行官由數(shù)字化工作領(lǐng)導(dǎo)小組任命,而首席數(shù)據(jù)官任免通常須向省級數(shù)據(jù)管理機構(gòu)報備;首席數(shù)據(jù)代表和數(shù)據(jù)專員由職能部門任免,向數(shù)字化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報備。如果城市首席數(shù)據(jù)官制度推進至下轄區(qū)縣,則同構(gòu)化這種組織體系,區(qū)縣數(shù)字化工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)人擔(dān)任本級首席數(shù)據(jù)官,同樣也是本市數(shù)字化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員。在該組織體系下,通常存在兩種協(xié)同聯(lián)動的工作機制。一是聯(lián)席會議機制。數(shù)字化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織召開全市首席數(shù)據(jù)官聯(lián)席會議,政府首席數(shù)據(jù)官召集各區(qū)縣、部門的首席數(shù)據(jù)代表或本級首席數(shù)據(jù)官參加,共同研判相關(guān)戰(zhàn)略決策,協(xié)同聯(lián)動各區(qū)、各部門的數(shù)據(jù)管理工作。二是述職報告機制。政府首席數(shù)據(jù)官同時也是全市數(shù)字化建設(shè)的主要負責(zé)人,各區(qū)縣、部門的首席數(shù)據(jù)代表或本級首席數(shù)據(jù)官定期向其匯報相關(guān)工作。

圖1 地方政府首席數(shù)據(jù)官組織體系

此外,有些地方政府采取另外兩種組織模式。一是團隊式政府首席數(shù)據(jù)官組織模式,如安徽蚌埠市。該模式往往將若干職能部門作為推行首席數(shù)據(jù)官的試點單位,分管信息化、數(shù)據(jù)資源的部門負責(zé)人擔(dān)任數(shù)據(jù)官,再從本單位選出數(shù)據(jù)專員或首席代表協(xié)助首席數(shù)據(jù)官開展工作。這樣每個試點單位擁有一支首席數(shù)據(jù)官隊伍,負責(zé)本領(lǐng)域的數(shù)據(jù)歸集、開發(fā)利用以及數(shù)字化場景建設(shè)等工作,市委市政府負責(zé)首席數(shù)據(jù)官的任免和考核。二是專家型政府首席數(shù)據(jù)官組織模式。該模式的主要特點是政府首席數(shù)據(jù)官的選任范圍不拘泥于政府組織內(nèi)部,選任標準突出專業(yè)性,比如深圳市龍華區(qū)任命電子科技大學(xué)(深圳)高等研究院的教授為龍華區(qū)首席數(shù)據(jù)官。

2.2 政府首席數(shù)據(jù)官的職能配置

課題組對調(diào)查收集的文本進行梳理與整合,通過Nvivo軟件拆分文本單元提取關(guān)鍵詞或短句,完成開放編碼、主軸編碼及選擇編碼(由于篇幅限制,省去具體編碼過程),提煉出政府首席數(shù)據(jù)官的“治數(shù)”“統(tǒng)數(shù)”“用數(shù)”“監(jiān)數(shù)”四個核心職能。

“治數(shù)”——數(shù)據(jù)戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)者。設(shè)立首席數(shù)據(jù)官的地方政府,幾乎都將數(shù)字化戰(zhàn)略制定與執(zhí)行列為政府首席數(shù)據(jù)官的首要職能,一方面組織落實省、市數(shù)字化改革建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組決定事項、部署任務(wù);另一方面組織制定本級政府或者本部門的數(shù)字化發(fā)展規(guī)劃和實施計劃。政府首席數(shù)據(jù)官被賦予了數(shù)據(jù)治理的決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán),需要承擔(dān)起業(yè)務(wù)戰(zhàn)略與數(shù)據(jù)戰(zhàn)略相融合的職責(zé),負責(zé)建立健全數(shù)據(jù)治理組織體系架構(gòu)、方針、標準規(guī)范及配套制度,并確保數(shù)字治理體系的有效運行。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、建設(shè)數(shù)字政府、推進智慧城市等是當(dāng)前政府首席數(shù)據(jù)官的核心戰(zhàn)略支點,具體包括運用數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素,推動傳統(tǒng)行業(yè)向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展,促進信息化和工業(yè)化的融合,為經(jīng)濟發(fā)展提供數(shù)字化新動能;加快完善數(shù)字基礎(chǔ)制度和基礎(chǔ)設(shè)施,推進“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)以及政務(wù)信息整合;推進交通、環(huán)保、氣候、治安、醫(yī)療等智能服務(wù)建設(shè)等。

“統(tǒng)數(shù)”——數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營者。數(shù)據(jù)被視為生產(chǎn)要素,各地也將政府首席數(shù)據(jù)官視為數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營者,實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌、統(tǒng)建、統(tǒng)管。一是數(shù)據(jù)全生命周期管理者。政府首席數(shù)據(jù)官需按數(shù)據(jù)全生命周期進行整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),承擔(dān)選定數(shù)據(jù)源、界定數(shù)據(jù)歸集策略、實現(xiàn)不同數(shù)據(jù)類型間的技術(shù)轉(zhuǎn)換、保證數(shù)據(jù)質(zhì)量等職責(zé),開展數(shù)據(jù)資源普查、采集匯聚、質(zhì)量管控、流通融合等工作,建立真實、準確、完整、時效和可用的數(shù)據(jù)資產(chǎn)池。二是數(shù)據(jù)協(xié)同推動者。系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是數(shù)據(jù)管理的關(guān)鍵要素。政府首席數(shù)據(jù)官需要打破傳統(tǒng)信息化建設(shè)中碎片化、重疊交叉的數(shù)據(jù)渠道,通過完善數(shù)據(jù)平臺的技術(shù)支撐、優(yōu)化數(shù)據(jù)流動機制、創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理形態(tài)等,實現(xiàn)本級政府與上下級政府之間、本級政府部門之間的數(shù)據(jù)共商、共建、共享。不同層級的首席數(shù)據(jù)官設(shè)置,也實現(xiàn)了數(shù)據(jù)資產(chǎn)的分類分級管理,旨在摸清數(shù)據(jù)資產(chǎn)底數(shù)、確保數(shù)據(jù)資產(chǎn)質(zhì)量。

“用數(shù)”——數(shù)據(jù)開發(fā)賦能者。發(fā)揮數(shù)據(jù)要素效能是數(shù)字治理的關(guān)鍵[11],挖掘數(shù)據(jù)資源價值、創(chuàng)造數(shù)據(jù)應(yīng)用場景、組織開發(fā)面向數(shù)據(jù)要素市場的相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)成為政府首席數(shù)據(jù)官的核心職能,包括推動數(shù)據(jù)輔助政務(wù)決策、支撐政府履職、服務(wù)企業(yè)和便利群眾業(yè)務(wù)辦理等。如安徽亳州市將“推動公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融合和應(yīng)用場景創(chuàng)新”明確列為政府首席數(shù)據(jù)官職能,并要求“原則上每年打造 5 個以上的數(shù)據(jù)共享應(yīng)用示范場景”;安徽滁州市將“依托城市大腦,打造典型應(yīng)用”列入政府首席數(shù)據(jù)官重點任務(wù)清單;廣東韶關(guān)市要求政府首席數(shù)據(jù)官“開展數(shù)據(jù)治理應(yīng)用”等。

“監(jiān)數(shù)”——數(shù)據(jù)安全管理者。數(shù)據(jù)被視為經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性資源,各地政府也愈加重視數(shù)據(jù)安全問題,政府首席數(shù)據(jù)官需要對數(shù)據(jù)安全進行風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置,牽頭制定本單位數(shù)據(jù)安全管理策略,協(xié)調(diào)建立數(shù)據(jù)安全技術(shù)保障措施。如廣東江門市印發(fā)的《江門市政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理暫行辦法》明確政府首席數(shù)據(jù)官是本級政務(wù)數(shù)據(jù)安全第一責(zé)任人;天津市將“公共數(shù)據(jù)安全保障能力”列為政府首席數(shù)據(jù)官的核心勝任素質(zhì)之一;廣西河池市強調(diào)政府首席數(shù)據(jù)官“開發(fā)安全可信的數(shù)據(jù)環(huán)境”等。

2.3 政府首席數(shù)據(jù)官的任職特征

課題組采用常用的領(lǐng)導(dǎo)干部簡歷數(shù)據(jù)收集范式[12],將設(shè)立政府首席數(shù)據(jù)官城市的行政區(qū)劃代碼輸入隨機數(shù)生成器,隨機抽取出上海市、亳州市、岳陽市、深圳市、巴中市、合肥市、欽州市、肇慶市、滁州市、沈陽市、保定市、杭州市等12個城市,樣本分布東、中、西部地區(qū),城市層級包括直轄市、省會和地級市,經(jīng)濟社會發(fā)展水平涵蓋一二三線城市,具有較強代表性。通過地方政府官網(wǎng)、直接電話咨詢、依申請公開政府信息和查閱官方媒體信息等方式,共收集樣本城市政府首席數(shù)據(jù)官系統(tǒng)中70位人員的履歷信息,其中市/區(qū)縣政府首席數(shù)據(jù)官12位、部門政府首席數(shù)據(jù)官(首席數(shù)據(jù)執(zhí)行官、首席代表)58位。邀請大數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用專業(yè)的學(xué)者和政府部門工作人員對履歷中工作部分進行判斷歸類,將歸類結(jié)果進行對比,出現(xiàn)分歧時專家共同協(xié)商確定(一致性判斷超過80%)。統(tǒng)計分析結(jié)果如下(見表1)。

表1 樣本政府首席數(shù)據(jù)官履歷基本情況

在本次抽樣調(diào)查的樣本中,男性政府首席數(shù)據(jù)官的占比超過九成;平均年齡為53.2歲,擔(dān)任市/區(qū)縣或者部門政府首席數(shù)據(jù)官的最大年齡均為60歲。從學(xué)歷分布來看,本科及以上學(xué)歷占比超過九成,其中擔(dān)任市或區(qū)縣政府首席數(shù)據(jù)官中研究生學(xué)歷占比接近6成;從所學(xué)專業(yè)來看,33.8%的人具有理工科背景,不過與計算機信息科學(xué)、通訊工程、數(shù)據(jù)科學(xué)相關(guān)的學(xué)科專業(yè)占比約為5%。分析政府首席數(shù)據(jù)官的過往工作經(jīng)歷發(fā)現(xiàn),曾負責(zé)過信息化、數(shù)字化等專項工作的占比約為20%,如曾擔(dān)任過負責(zé)工業(yè)和信息化建設(shè)的發(fā)改委副主任、主管經(jīng)濟社會調(diào)查數(shù)據(jù)管理的統(tǒng)計局副局長、擔(dān)任信息與電教科科長等?，F(xiàn)任政府首席數(shù)據(jù)官同時兼任市/區(qū)縣政府黨組成員的占比為100%,不過超過四分之一的部門政府首席數(shù)據(jù)官未進入本單位黨組。大約有不到20%的政府首席數(shù)據(jù)官曾有政府部門之外的工作經(jīng)歷,主要來自學(xué)?；蛘哚t(yī)院。

綜上所述,盡管目前在中央層面沒有統(tǒng)一的制度安排,但地方政府在組織模式、任職特征、職能配置等方面都表現(xiàn)出了一定的相似性。新制度主義理論認為,在制度環(huán)境的約束下,地方政府組織為了追求合法性和資源而選擇在結(jié)構(gòu)、程序、實踐上,往往會表現(xiàn)出強制性趨同、模仿性趨同和規(guī)范性趨同[13]。此外,政府首席數(shù)據(jù)官制度在各地實際運行中也存在團隊式、專家型組織模式,人員任職等表現(xiàn)出差異性和多樣化特點,可見制度通過學(xué)習(xí)來確認和適應(yīng)變化的環(huán)境,組織能夠充分發(fā)揮能動性構(gòu)建新制度或改造已有制度[14]。在組織管理實踐中,地方政府首席數(shù)據(jù)官因地制宜推動制度變遷作為對制度環(huán)境的回應(yīng),對外表現(xiàn)出制度的復(fù)雜性。

3 地方政府首席數(shù)據(jù)官制度的運行效能

新制度主義在提出之時就指出,制度運行的邏輯并非與技術(shù)效率完全一致,斯蒂爾斯進一步明確了“效率”和“效能”概念的區(qū)別,認為前者主要關(guān)注單位產(chǎn)出消耗的資源數(shù)量,后者則關(guān)注組織目標的實現(xiàn)程度[15]51。因此在分析地方政府首席數(shù)據(jù)官制度的運行效能時,可以考慮從數(shù)字戰(zhàn)略實施、人才隊伍建設(shè)、國家治理效能等增進公民福祉的目標入手。觀測政府首席數(shù)據(jù)官制度運行發(fā)現(xiàn),當(dāng)前各地通過建立協(xié)同機制,嘗試解決“數(shù)字煙囪”等數(shù)字治理組織困境;通過明晰職責(zé)分工,嘗試破解“群龍無首”等數(shù)字治理責(zé)任困境;配合數(shù)據(jù)行政管理機構(gòu)改革,嘗試打破“權(quán)威缺漏”等數(shù)字治理能力困境。

3.1 建立層級制的協(xié)同結(jié)構(gòu),推進數(shù)字戰(zhàn)略實施

當(dāng)前,各地政府首席數(shù)據(jù)官的主要組織體系,實質(zhì)上是一種依托權(quán)威的層級制協(xié)同模式。如何打破數(shù)據(jù)孤島、推進數(shù)據(jù)共享開發(fā)利用是數(shù)字治理亟待破解的核心難題,同時信息分散化、管理碎片化、部門間相互封鎖等也是困擾層級制組織的傳統(tǒng)問題。政府首席數(shù)據(jù)官制度依托數(shù)字化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等任務(wù)型組織,通過述職匯報、任免報備等機制,將數(shù)據(jù)治理信息在上至省級單位、下至區(qū)縣部門間貫穿流通,實現(xiàn)了縱向的上下聯(lián)動;同時,借助數(shù)字化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,組織同級部門召開聯(lián)席會議,明確分工和任務(wù),實現(xiàn)了橫向的左右協(xié)同。組織結(jié)構(gòu)確立后,政府首席數(shù)據(jù)官的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制等隨即落地。此外在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),政府首席數(shù)據(jù)官制度與地方數(shù)字戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行密切相關(guān)。在諸如上海、浙江、北京、內(nèi)蒙古、貴州等地的發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、建設(shè)數(shù)字政府、促進數(shù)據(jù)要素市場發(fā)育等政策文件中,均不同程度地提及政府首席數(shù)據(jù)官制度,政府首席數(shù)據(jù)官負責(zé)制定本地數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃、建立數(shù)據(jù)管理標準、提出數(shù)據(jù)治理目標、破除數(shù)據(jù)共享障礙、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全等。可見,政府首席數(shù)據(jù)官制度已被地方政府視為推進數(shù)字化建設(shè)的戰(zhàn)略支點。

3.2 明確數(shù)字建設(shè)負責(zé)人,豐富數(shù)字治理末梢

實現(xiàn)數(shù)據(jù)協(xié)同治理,需要明確責(zé)任機制。在當(dāng)前數(shù)字治理實踐中,組織內(nèi)部往往存在數(shù)據(jù)治理責(zé)任越位,亟需統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)以共享和交換數(shù)據(jù),實現(xiàn)數(shù)據(jù)的打通、合并和統(tǒng)一,減少數(shù)據(jù)所承載的各類政務(wù)重復(fù)辦理,節(jié)省行政成本;組織之間往往存在數(shù)據(jù)治理責(zé)任缺位,數(shù)據(jù)歸集對象停留在傳統(tǒng)文件歸檔或部門履職產(chǎn)生的政務(wù)數(shù)據(jù)層面,沒能包括反映經(jīng)濟社會運行狀態(tài)痕跡的各種數(shù)據(jù);組織與外部往往存在數(shù)字治理責(zé)任錯位,數(shù)字治理生態(tài)尚需優(yōu)化,數(shù)字治理效能有待提升[16]。而政府首席數(shù)據(jù)官按照數(shù)據(jù)全生命周期規(guī)律,有力協(xié)調(diào)和整合多個部門資源,成為地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主要負責(zé)人。此外,各地在政府首席數(shù)據(jù)官組織體系建立過程中,還任命了數(shù)據(jù)專員,數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)開放等工作有了專人負責(zé),數(shù)字治理末梢延伸至基層單位和部門,如浙江麗水市出臺《關(guān)于進一步完善首席數(shù)據(jù)官和數(shù)據(jù)專員工作制度的通知》,建立數(shù)據(jù)專員“AB”崗制度;安徽馬鞍山市將“政務(wù)數(shù)據(jù)大廳”的首席代表任命為數(shù)據(jù)專員,負責(zé)數(shù)據(jù)治理具體工作開展。為了提升首席數(shù)據(jù)官、數(shù)據(jù)專員等業(yè)務(wù)能力,各地還組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn),營造數(shù)據(jù)應(yīng)用和素養(yǎng)提升的社會氛圍。

3.3 配合行政機構(gòu)改革,保障組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)管理模式中,各部門內(nèi)部辦公室承擔(dān)本部門數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的綜合協(xié)調(diào)職責(zé),負責(zé)數(shù)據(jù)規(guī)劃和融合工作;網(wǎng)絡(luò)部、信息中心等負責(zé)數(shù)據(jù)相關(guān)的技術(shù)工作;業(yè)務(wù)科室自行采集生成本科室履職過程中產(chǎn)生的相關(guān)數(shù)據(jù);數(shù)據(jù)管理部門則是資料管理科室或數(shù)據(jù)管理中心等。數(shù)據(jù)生成部門不管理數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)管理部門不是數(shù)據(jù)利用的業(yè)務(wù)部門;部門間缺乏數(shù)據(jù)統(tǒng)籌共建的組織設(shè)計。為了解決多頭管理、交叉分散等問題,地方政府先行探索建立大數(shù)據(jù)局等機構(gòu),負責(zé)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè),統(tǒng)籌推進數(shù)字戰(zhàn)略。2023年,中央層面整合網(wǎng)信辦、發(fā)改委、工信部、公安部等相關(guān)職能司局職能,成立國家數(shù)據(jù)局,隸屬國家發(fā)改委。各地成立大數(shù)據(jù)局之后,開始探索建立政府首席數(shù)據(jù)官制度。大數(shù)據(jù)局負責(zé)人往往兼任政府首席數(shù)據(jù)執(zhí)行官,協(xié)助首席數(shù)據(jù)官開展日常工作,抓好首席數(shù)據(jù)官交辦任務(wù)的推動落實、督查督辦等;同時,大數(shù)據(jù)局負責(zé)人還擔(dān)任數(shù)字化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任等職務(wù),其他職能部門相關(guān)負責(zé)人擔(dān)任副主任或者小組成員,通過組織隸屬關(guān)系、聯(lián)席會議機制、團隊合作體系等實現(xiàn)大數(shù)據(jù)局對其他成員單位數(shù)據(jù)治理工作的協(xié)同管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。此外,建立政府首席數(shù)據(jù)官制度之后,政府購買第三方數(shù)字化服務(wù)等外包活動、部門信息化建設(shè)、單位數(shù)字化培訓(xùn)等工作都有了專門的制度保障和對接人。政府首席數(shù)據(jù)官制度正成為公共部門推進組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要抓手。

4 地方政府首席數(shù)據(jù)官制度運行中存在的問題

政府首席數(shù)據(jù)官制度在推動數(shù)字治理等方面發(fā)揮著效能作用。但不可否認,目前我國政府首席數(shù)據(jù)官制度還在探索階段,存在諸多不完善之處。通過理論分析與現(xiàn)實觀察,發(fā)現(xiàn)地方政府首席數(shù)據(jù)官制度在運行中主要存在制度供給不足、工作場景單一、專業(yè)能力不足等問題。

4.1 制度供給不足,權(quán)責(zé)邊界待明晰

當(dāng)前,大部分地方依托數(shù)字化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,成立類似于“林長制”“河長制”等層級制協(xié)同組織體系,實質(zhì)上是試圖建立領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字治理的“包干制”,主抓數(shù)字協(xié)同。這就要求政府首席數(shù)據(jù)官對本地數(shù)據(jù)治理最具發(fā)言權(quán),既擔(dān)任管理者也是責(zé)任人。然而,當(dāng)前政府首席數(shù)據(jù)官權(quán)力邊界較為模糊,比如各地相關(guān)政策文件中多有提及政府首席數(shù)據(jù)官“協(xié)調(diào)解決市級政府或本單位數(shù)字化項目建設(shè)中的重大問題”“對數(shù)據(jù)治理運營、信息化建設(shè)等執(zhí)行情況進行監(jiān)督”,不過政府首席數(shù)據(jù)官對數(shù)字化項目立項、驗收等工作擁有多大決策空間,是否具有“一票否決權(quán)”等問題,缺乏明確制度規(guī)定。統(tǒng)籌整合不同部門、不同機構(gòu)間的數(shù)據(jù)開發(fā)共享等,需要賦予政府首席數(shù)據(jù)官一定的權(quán)威性,這樣才有利于打破部門間數(shù)據(jù)協(xié)同的隱性壁壘。但當(dāng)前地方政府普遍沒有制定相關(guān)規(guī)章制度對首席數(shù)據(jù)官的任職資格、職責(zé)范圍、權(quán)限邊界等加以明確規(guī)定,導(dǎo)致相應(yīng)規(guī)則、機制供給不足。特別需要注意的是,數(shù)據(jù)協(xié)同等工作高度依賴組織權(quán)威,政府首席數(shù)據(jù)官在政府領(lǐng)導(dǎo)班子中的排名位次、數(shù)據(jù)局負責(zé)人的個人能力可能直接決定政府首席數(shù)據(jù)官制度運行效果。不過,受限于信息化建設(shè)的組織注意力長期分配不足,組織數(shù)字化轉(zhuǎn)型待深入,以前負責(zé)信息化工作的人員兼任部門數(shù)據(jù)官后組織權(quán)威不足。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn),很多部門數(shù)據(jù)官由無領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或鄰近退休年齡的調(diào)研員擔(dān)任。

4.2 治理環(huán)節(jié)前重后輕,工作場景待拓展

從當(dāng)前制度運行實踐來看,政府首席數(shù)據(jù)官的數(shù)據(jù)匯集職能較為凸顯,外部服務(wù)能力不足。政府首席數(shù)據(jù)官往往通過提高部門與國家、省數(shù)據(jù)接口對接數(shù)量、完成數(shù)據(jù)資源目錄編制、獲取上級回流數(shù)據(jù)等,增加政務(wù)數(shù)據(jù)匯集總量;同時借助數(shù)據(jù)共享交換平臺、公共數(shù)據(jù)資源平臺建設(shè),匯聚市場主體、市場監(jiān)管、城建住房、地理空間、生態(tài)環(huán)境等類型數(shù)據(jù),提升社會數(shù)據(jù)匯集總量。不過,政府首席數(shù)據(jù)官的職能不能僅停留于當(dāng)前的數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié),一方面,當(dāng)前政府對內(nèi)部數(shù)據(jù)潛在價值的挖掘和利用還遠遠不夠,經(jīng)驗決策亟待向數(shù)據(jù)驅(qū)動決策轉(zhuǎn)型,政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)水平提升亟需數(shù)據(jù)提供內(nèi)容支撐;另一方面,政府部門缺乏與企業(yè)等外部組織提供協(xié)同數(shù)據(jù)公共服務(wù)的合作渠道。這就要求政府首席數(shù)據(jù)官更應(yīng)成為新政務(wù)、新服務(wù)和新業(yè)態(tài)的賦能者,促進數(shù)據(jù)治理形態(tài)的創(chuàng)新,通過積極探索小切口應(yīng)用場景,把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為人民有感的治理效能。當(dāng)然,這也對政府首席數(shù)據(jù)官的評價機制提出更高要求。雖然各地政府首席數(shù)據(jù)官建設(shè)方案中均提及考核評價環(huán)節(jié),不過由于缺乏科學(xué)的評估標準和系統(tǒng)的評價體系,在方案落實過程中關(guān)于“工作成效”“創(chuàng)新特色”等維度的評價,容易劃入簡單的數(shù)據(jù)匯集數(shù)量比較,從而固化了政府首席數(shù)據(jù)官的數(shù)據(jù)匯集職能,不利于應(yīng)用場景建設(shè)的開拓創(chuàng)新。

4.3 技術(shù)型領(lǐng)導(dǎo)稀缺,人才儲備待提高

根據(jù)黨政干部選拔的素質(zhì)觀模型,黨政干部能力素質(zhì)的主要來源是學(xué)歷教育和工作經(jīng)歷[17]。從課題組的抽樣調(diào)查來看,計算機、信息與通訊工程、數(shù)據(jù)科學(xué)等相關(guān)專業(yè)在政府首席數(shù)據(jù)官群體中的占比偏低;而具有與信息化、數(shù)字化等相關(guān)專項工作經(jīng)歷的占比同樣不高。雖然當(dāng)前政府首席數(shù)據(jù)官多兼任本級信息化、數(shù)字化工作的負責(zé)人,不過從所學(xué)專業(yè)和過往經(jīng)歷來看,大部分人缺乏相關(guān)教育背景或工作歷練。數(shù)字治理是需要高度協(xié)同的治理場域,領(lǐng)導(dǎo)能力是政府首席數(shù)據(jù)官的必備素質(zhì)。我國選賢任能制度具有“選拔式”培養(yǎng)干部的特點,擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)崗位的干部通常具備一定的領(lǐng)導(dǎo)能力[18]。不過,與其他行政管理崗位不同,數(shù)字專業(yè)素養(yǎng)同樣是政府首席數(shù)據(jù)官勝任力不可或缺的一環(huán)。比如市級政府首席數(shù)據(jù)官需要負責(zé)數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃工作,部門政府首席數(shù)據(jù)官日常工作涉及諸如采集數(shù)據(jù)、存檔歸檔數(shù)據(jù)等責(zé)任主體劃分以及管理規(guī)范設(shè)定等,如果缺乏相關(guān)專業(yè)背景和經(jīng)驗,將對他們領(lǐng)導(dǎo)和開展相關(guān)工作提出很大挑戰(zhàn)。此外,在當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)實踐中,地方政府或相關(guān)部門針對諸如網(wǎng)絡(luò)平臺、數(shù)據(jù)儲存管理云平臺、公共數(shù)據(jù)共享交換平臺等技術(shù)支撐體系建設(shè),往往采取外包的方式。作為項目負責(zé)人,政府首席數(shù)據(jù)官同樣需要具有一定的技術(shù)素養(yǎng),這不僅是判定項目績效的必要條件,也是識別平衡數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)安全等專業(yè)問題的必備素質(zhì)。

5 政府首席數(shù)據(jù)官制度運行的優(yōu)化路徑

與大數(shù)據(jù)局類似,政府首席數(shù)據(jù)官也是地方政府率先開始的數(shù)字時代組織制度探索,并在提升數(shù)據(jù)匯集質(zhì)量、打破數(shù)據(jù)共享隔閡、進行數(shù)據(jù)安全管理等方面效能初顯。不過,在當(dāng)前的制度運行中也暴露出諸多問題。行政管理制度在實踐中大部分表現(xiàn)為靜態(tài)的結(jié)構(gòu)化形態(tài)和動態(tài)的運行化形態(tài)[19],而在現(xiàn)代政府治理體系中,賦能型制度為前兩者運轉(zhuǎn)提供了穩(wěn)定的環(huán)境能量。基于此,本研究按“結(jié)構(gòu)—運行—賦能”框架,依托當(dāng)前大數(shù)據(jù)局管理模式,提出政府首席數(shù)據(jù)官制度優(yōu)化的體制性、機制性以及工具性進路。

5.1 完善組織設(shè)置和職能配置,夯實結(jié)構(gòu)性制度基礎(chǔ)

結(jié)構(gòu)性制度是將特定目標和任務(wù)以職能的形式賦予組織,實現(xiàn)行政權(quán)力的合法性配置,是行政管理體制的規(guī)則體系。組織權(quán)力一經(jīng)創(chuàng)立,其他諸如職責(zé)、機構(gòu)、編制等組織要素也隨即確立。政府首席數(shù)據(jù)官的結(jié)構(gòu)性制度主要表現(xiàn)為靜態(tài)的組織設(shè)置和職能配置。因此,政府首席數(shù)據(jù)官制度優(yōu)化的體制性進路可以從以下兩個層面進行探索。

一是建立“中央—地方”兩層級政府首席數(shù)據(jù)官組織體系。第一,在總結(jié)地方試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,設(shè)立中央層面的政府首席數(shù)據(jù)官,直接向國家數(shù)據(jù)治理決策機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)匯報工作,參與制定國家數(shù)字化戰(zhàn)略;設(shè)立省級層面的政府首席數(shù)據(jù)官,直接向省級數(shù)字治理決策結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)負責(zé),參與本省數(shù)字化戰(zhàn)略的決策。第二,建立垂直管理的數(shù)據(jù)專員隊伍,形成國家數(shù)據(jù)局和省級大數(shù)據(jù)局分工合作的管理體系,省級政府首席數(shù)據(jù)官垂直管理市縣級(部門)數(shù)據(jù)專員。數(shù)據(jù)專員是政府首席數(shù)據(jù)官制度體系的“神經(jīng)末梢”,負責(zé)對部門政務(wù)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬組織數(shù)據(jù)等收集、整理、匯總、上報工作。數(shù)據(jù)專員的工作質(zhì)量直接關(guān)系到數(shù)據(jù)質(zhì)量、公信力、透明度。依托網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)儲存云管理、公共數(shù)據(jù)共享交換等平臺建設(shè),建立垂直管理的數(shù)據(jù)專員隊伍。第三,采取“123”機制,加強數(shù)據(jù)穩(wěn)定性和質(zhì)量治理。前端數(shù)據(jù)質(zhì)量是中端數(shù)據(jù)共享和后端數(shù)據(jù)開發(fā)利用的基礎(chǔ)?！?”是指實行“實名制”數(shù)據(jù)流程化管理。基層人員流動頻繁,為防止新任數(shù)據(jù)專員不知數(shù)據(jù)來源和生產(chǎn)方式等情況,可將采集人、核對人、審核人、錄入人等個人信息“實名制”,一方面可以保證新老數(shù)據(jù)專員的溝通協(xié)作;另一方面有利于匯集數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性和連續(xù)性,方便對數(shù)據(jù)進行核實、比對、勘誤、修改等溯源管理和復(fù)查?！?”是指實行“雙人制”崗位設(shè)置?？偨Y(jié)試點中的“AB”崗制運行經(jīng)驗,規(guī)范數(shù)據(jù)匯集過程?！半p人制”方便對數(shù)據(jù)采集方法、過程、結(jié)果、范圍、計算公式、權(quán)重等進行比對,提高匯集數(shù)據(jù)的可靠性?！?”是指實行“三審核”制度。數(shù)據(jù)匯集后,需要數(shù)據(jù)專員初審、數(shù)據(jù)代表復(fù)審、首席數(shù)據(jù)官終審。

二是將政府首席數(shù)據(jù)官提升為各級數(shù)字治理的第一責(zé)任人。職能是政府活動的起點。針對當(dāng)前首席數(shù)據(jù)官責(zé)權(quán)配置不明晰的問題,應(yīng)以規(guī)范性文件形式明確政府首席數(shù)據(jù)官數(shù)據(jù)治理的法律規(guī)范依據(jù),確立其數(shù)字治理第一責(zé)任人的定位。數(shù)據(jù)協(xié)同管理是數(shù)字治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),而當(dāng)前政府首席數(shù)據(jù)官依托權(quán)威的縱向協(xié)同模式,很大程度上受介入合作行動的組織層級、數(shù)量、主要領(lǐng)導(dǎo)個人意愿以及組織文化等方面的影響,各地政府首席數(shù)據(jù)官的協(xié)調(diào)能力參差不齊,而職權(quán)界限模糊同樣影響政府首席數(shù)據(jù)官的行為。從地方實踐來看,諸如北京市、廣東省江門市已經(jīng)明確政府首席數(shù)據(jù)官是數(shù)據(jù)安全的第一責(zé)任人。不過,為了更好地促進政府首席數(shù)據(jù)官統(tǒng)籌管理政務(wù)數(shù)據(jù)、提高其協(xié)調(diào)內(nèi)外部數(shù)據(jù)關(guān)鍵節(jié)點的能力,應(yīng)進一步確立政府首席數(shù)據(jù)官是本級數(shù)字戰(zhàn)略主要執(zhí)行人和數(shù)字治理第一責(zé)任人的地位,明確政府首席數(shù)據(jù)官的領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)、職權(quán)分配、選任程序、考核內(nèi)容等,為制度運行提供規(guī)范保障。

5.2 服務(wù)數(shù)字治理全流程,激發(fā)運行性制度效能

運行性制度是在結(jié)構(gòu)性制度產(chǎn)生的權(quán)力和職能共識基礎(chǔ)上,帶動制度動態(tài)、有效運轉(zhuǎn)的規(guī)范。運行性制度通過機制設(shè)計使得靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和職能設(shè)置得以落實。遵循數(shù)據(jù)共享全生命周期,政府首席數(shù)據(jù)官制度優(yōu)化的機制性進路可沿以下幾個方面展開。

第一,實施全國聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)上直報的數(shù)據(jù)信息工程以及預(yù)錄入機制,保障數(shù)據(jù)治理前端質(zhì)量。針對科層制數(shù)據(jù)分級管理的不足,可依托共享數(shù)據(jù)平臺等技術(shù)支撐,推行全國聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)上直報、整合各數(shù)據(jù)平臺作業(yè),維護數(shù)據(jù)管理的相對獨立性。同時,可采取預(yù)錄入機制,在各級首席數(shù)據(jù)官提交上報國家級數(shù)據(jù)平臺前,設(shè)置一個修改補充期,允許數(shù)據(jù)修改和增減,以保證數(shù)據(jù)匯集質(zhì)量。第二,在總結(jié)各地數(shù)字化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)驗基礎(chǔ)上,建立從中央到地方的政府首席數(shù)據(jù)官委員會,加強數(shù)據(jù)共享過程中的數(shù)據(jù)治理能力。通過定期召開聯(lián)席會議等機制,一方面可以共同商討制定各級數(shù)字治理戰(zhàn)略;另一方面可以保證治理信息通暢,下級部門進一步明確上級部門的戰(zhàn)略使命,上級部門了解下級部門在戰(zhàn)略執(zhí)行過程中形成的經(jīng)驗和遇到的問題,共同推進數(shù)據(jù)治理能力現(xiàn)代化。第三,加強與企業(yè)的合作,創(chuàng)造更多的數(shù)據(jù)治理場景,提升數(shù)據(jù)治理效能。首席數(shù)據(jù)官制度源于企業(yè),北京、山東等地已成立企業(yè)、科研院所等組成的首席數(shù)據(jù)官聯(lián)盟;江蘇省、四川省、安徽合肥市等地,相繼出臺企業(yè)首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)指南。政府首席數(shù)據(jù)官可以與企業(yè)首席數(shù)據(jù)官組建更大范圍的首席數(shù)據(jù)官聯(lián)盟,建立合作機制,企業(yè)數(shù)據(jù)官負責(zé)將數(shù)據(jù)要素隱性價值充分轉(zhuǎn)化為企業(yè)降本增效的顯性價值;而政府首席數(shù)據(jù)官則在此過程中挖掘數(shù)據(jù)治理的公共價值,全面推進內(nèi)外部數(shù)據(jù)產(chǎn)品在公共部門的綜合應(yīng)用,豐富智慧城市等治理場景,形成云計算、大數(shù)據(jù)人才、數(shù)據(jù)資源、行業(yè)資本、政府企事業(yè)單位匯聚的“智慧信息中心”。

5.3 推進數(shù)字化人力資源開發(fā)和管理,提升賦能性制度效力

賦能性制度通過具體規(guī)則、方式、方法等工具性制度,保障結(jié)構(gòu)性制度的體制機能和運行性制度的機制效能。政府首席數(shù)據(jù)官制度優(yōu)化的工具性進路可從選任、考核、監(jiān)督、培訓(xùn)和人才開發(fā)等方面進行探索。

一方面,依托選賢任能制度優(yōu)勢,選拔任用能夠勝任職能需求的政府首席數(shù)據(jù)官?？梢越梃b“雙河長制”“雙林長制”等制度實踐經(jīng)驗,設(shè)立“雙政府首席數(shù)據(jù)官”。通過競爭上崗等形式,從政府組織內(nèi)部選拔熟悉行政管理規(guī)則、具備較強領(lǐng)導(dǎo)力的人員擔(dān)任行政型政府首席數(shù)據(jù)官,全面負責(zé)數(shù)字治理工作。針對數(shù)字治理技術(shù)性要求較高,而政府部門通曉數(shù)字技術(shù)和行政管理的復(fù)合型人才稀缺的問題,可以采取社會公開招聘等方式,從企業(yè)、科研院所、高校等選拔數(shù)據(jù)治理方面的專家學(xué)者擔(dān)任技術(shù)型政府首席數(shù)據(jù)官,比如美國交通部首位首席數(shù)據(jù)官曾是咨詢公司的管理顧問;紐約州雪城市首位首席數(shù)據(jù)官來自媒體行業(yè)。他們與企業(yè)中首席信息官的角色類似,更偏重技術(shù)層面的管理工作,建立數(shù)據(jù)架構(gòu)、推進技術(shù)支撐系統(tǒng)建設(shè)、對數(shù)字化項目進行技術(shù)審核等,參與數(shù)字治理的決策,對行政型政府首席數(shù)據(jù)官負責(zé)。另一方面,完善政府首席數(shù)據(jù)官的績效管理。在推進數(shù)字化戰(zhàn)略,建設(shè)數(shù)字政府、智慧城市、數(shù)字鄉(xiāng)村等過程中,圍繞促進數(shù)據(jù)共享和透明度、提高數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策能力、保護數(shù)據(jù)安全等方面,科學(xué)設(shè)立政府首席數(shù)據(jù)官的績效任務(wù);建立系統(tǒng)性評價考核體系,采用內(nèi)部考核與外部評價相結(jié)合的方式,基于治理實踐提煉兼具實用性和專業(yè)性的關(guān)鍵指標;結(jié)合激勵和問責(zé)機制,建立績效反饋制度。同時,重視政府首席數(shù)據(jù)官監(jiān)督制度建設(shè)。借鑒財政部地方監(jiān)管局等垂直管理機構(gòu)的建設(shè)經(jīng)驗,在大數(shù)據(jù)局內(nèi)部設(shè)立諸如數(shù)據(jù)地方監(jiān)督局等單位,配合數(shù)據(jù)常態(tài)化稽查等活動,防止政府首席數(shù)據(jù)官的權(quán)力隨數(shù)據(jù)蔓延而無限擴張。通過職能責(zé)任、流程操作、技術(shù)規(guī)范等法規(guī)制度的整體性建構(gòu),監(jiān)督政府首席數(shù)據(jù)官在個人信息保護、維護組織數(shù)據(jù)安全等方面的履職情況。此外,還應(yīng)建立政府首席數(shù)據(jù)官數(shù)字治理的知識培訓(xùn)和能力開發(fā)體系,提升公務(wù)員群體的數(shù)字素養(yǎng),提高公共部門技術(shù)性人才儲備。