黃小瑩 史衛(wèi)民

摘要：隨著“三權(quán)分置”改革的不斷深入和城鄉(xiāng)融合的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村宅基地資源的開發(fā)利用是當(dāng)前土地制度改革的關(guān)鍵。但宅基地使用權(quán)所具有的身份性使其流轉(zhuǎn)受到極大的限制，致使宅基地被大量閑置和浪費(fèi)，也難以解決“一戶多宅”的問題。引入多元主體共同開發(fā)利用農(nóng)村宅基地資源，構(gòu)建新型宅基地盤活利用主體結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)完全放開宅基地使用權(quán)受讓主體范圍，拓展宅基地流轉(zhuǎn)方式及多主體利用，健全宅基地退出機(jī)制和流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)，完善宅基地經(jīng)營性用途和利益分配機(jī)制，才能促進(jìn)農(nóng)村宅基地資源的有效利用，助力農(nóng)村共同富裕和鄉(xiāng)村全面振興。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；經(jīng)營性用途；利益分配

[基金項(xiàng)目]國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：21XFX012）。

[作者簡(jiǎn)介]黃小瑩（1999-），女，河南平頂山人，碩士研究生，研究方向：民法學(xué)、土地法學(xué)；通訊作者：史衛(wèi)民（1973-），男，陜西漢中人，教授，研究方向：民法學(xué)、土地法學(xué)。

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民已經(jīng)不僅僅依靠宅基地實(shí)現(xiàn)住房生活功能，農(nóng)村宅基地逐漸呈現(xiàn)出從居住保障功能向財(cái)產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)變，農(nóng)戶希望能夠通過流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能。而農(nóng)村宅基地不能流轉(zhuǎn)，會(huì)妨礙農(nóng)房保值增值和城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)[1]，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性和限制性使得農(nóng)戶和社會(huì)主體只能探索規(guī)避法律限制的利用途徑，導(dǎo)致出現(xiàn)了大量的宅基地隱形交易和非集體組織成員買賣宅基地問題。推動(dòng)宅基地制度深化改革，探索閑置宅基地資源有效盤活或利用勢(shì)在必行。

從“三權(quán)分置”制度改革試點(diǎn)開始，政策文件不斷強(qiáng)調(diào)以多種方式盤活利用宅基地，目前，在現(xiàn)有的研究中對(duì)閑置宅基地盤活利用的討論主要集中在實(shí)踐探索、利用方式、自愿退出等方面，而對(duì)于使用權(quán)利用主體多元化的討論較少。在探討宅基地使用權(quán)主體多元化的必要性及其內(nèi)在邏輯的合理性基礎(chǔ)上，對(duì)宅基地使用權(quán)主體多元化的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行深入闡釋，對(duì)優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)狀考察

（一）宅基地“三權(quán)分置”改革的發(fā)展歷程

2015年，我國在15個(gè)地區(qū)開啟了宅基地制度改革的試點(diǎn)實(shí)踐，各試點(diǎn)地區(qū)積累了大批的改革經(jīng)驗(yàn)。2018年中央一號(hào)文件提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地的試點(diǎn)工作。由此，宅基地“三權(quán)分置”制度改革的試點(diǎn)地區(qū)由原來的15個(gè)縣擴(kuò)展至33個(gè)縣。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》中強(qiáng)調(diào)，要支持集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。2020年，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》中提到，要深化農(nóng)村宅基地制度改革，探索“三權(quán)分置”政策的具體路徑和辦法。此后，宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)由之前的33個(gè)縣擴(kuò)展到104個(gè)縣和3個(gè)設(shè)區(qū)的市，這表明了中央給予宅基地制度改革極大的探索空間，鼓勵(lì)各試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)一步落實(shí)“三權(quán)分置”改革政策，不斷完善我國的宅基地制度。2021年中央一號(hào)文件再次提及宅基地“三權(quán)分置”，宅基地制度成為目前我國土地制度改革工作中的重要內(nèi)容。2023年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式”?！笆奈濉睍r(shí)期，推進(jìn)深化宅基地制度改革是全面鄉(xiāng)村振興的重要抓手，謀求宅基地的有效盤活和利用，將為推動(dòng)全面鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)共同富裕作出重要貢獻(xiàn)。

（二）“三權(quán)分置”下適度放活使用權(quán)的實(shí)踐

宅基地“三權(quán)分置”下的使用權(quán)是一項(xiàng)新型的權(quán)利，由于我國幅員遼闊，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、風(fēng)俗習(xí)慣、氣候環(huán)境等因素存在較大的差異，以及民眾接受的意愿強(qiáng)度不一，導(dǎo)致宅基地制度很難在全國范圍達(dá)成統(tǒng)一的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，自然就形成了全國范圍內(nèi)有多套規(guī)定并存的局面[2]。

最先開始試點(diǎn)的地區(qū)，大多允許宅基地使用權(quán)有限制的“跨集體轉(zhuǎn)讓”[3]。例如浙江省義烏市在試點(diǎn)實(shí)踐中就規(guī)定宅基地使用權(quán)可以跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，但同時(shí)又將轉(zhuǎn)讓的范圍限制在義烏市市域之內(nèi)，由轉(zhuǎn)讓方繳納費(fèi)用，村集體接受轉(zhuǎn)讓方繳納的費(fèi)用，表示同意宅基地在市域內(nèi)的轉(zhuǎn)讓①。

浙江省德清縣在宅基地的退出、流轉(zhuǎn)及收益等方面做出進(jìn)一步的創(chuàng)新和探索。德清縣允許宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押，但宅基地使用權(quán)的用途要受到約束，程序上也需要獲得當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府的批準(zhǔn)。同時(shí)，德清縣允許登記后的宅基地使用權(quán)再次進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但不得超過使用權(quán)人權(quán)利期限②。

江西省余江區(qū)探索多種形式盤活宅基地和農(nóng)房的使用權(quán)，將退出后的閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，或用于自建商業(yè)用房或租賃性住房等，鼓勵(lì)農(nóng)民自行開發(fā)利用宅基地和農(nóng)房資源，例如開展農(nóng)家樂、民宿等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增加經(jīng)濟(jì)收入，同時(shí)，閑置宅基地和農(nóng)房也可經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織收儲(chǔ)后用于發(fā)展公益事業(yè)，如集體活動(dòng)中心、村史館等[4]。

四川省瀘縣則專門在宅基地有償退出以及房屋拆遷補(bǔ)償?shù)确矫嬷贫藢?shí)施細(xì)則。瀘縣要求因各種原因多占宅基地的農(nóng)戶繳納額外的費(fèi)用，促使“一戶多宅”的農(nóng)戶主動(dòng)退出宅基地。同時(shí)，瀘縣規(guī)定自愿退出宅基地的農(nóng)民需要先向村集體提出申請(qǐng)，之后由鎮(zhèn)政府審核，并進(jìn)行備案登記③。

三、宅基地使用權(quán)主體的身份限制

（一）宅基地使用權(quán)主體范圍界定不清晰

對(duì)宅基地使用權(quán)主體范圍的界定不清晰，主要是因?yàn)楦髟圏c(diǎn)地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不同，需要因地制宜地設(shè)計(jì)宅基地改革方案，同時(shí)，各地也存在對(duì)中央政策理解不一致的問題，導(dǎo)致實(shí)踐中試點(diǎn)地區(qū)對(duì)宅基地使用權(quán)主體范圍的界定與法律和政策中的界定存在一定差異。

1.法律和政策中的界定

我國一直以來都堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，2004年起，中央文件中就規(guī)定嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購買宅基地④。時(shí)至今日仍然禁止宅基地的違法違規(guī)買賣。《土地管理法》規(guī)定，對(duì)農(nóng)民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)，體現(xiàn)出中國現(xiàn)行法律并不承認(rèn)跨集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓只在村集體成員內(nèi)部被允許。也就是說，目前我國在法律和政策中將宅基地使用權(quán)的主體界定為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部具有特定身份的農(nóng)民，規(guī)定宅基地使用權(quán)只能由集體內(nèi)部的農(nóng)民享有，并且宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主體和受讓主體都只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以及城鎮(zhèn)居民不能通過轉(zhuǎn)讓或申請(qǐng)的方式獲得宅基地使用權(quán)。

2.部分試點(diǎn)地區(qū)的界定

實(shí)踐中，由于各地區(qū)發(fā)展不均衡，使用權(quán)主體的界定在不同地區(qū)存在較大的差異。如，廣東佛山南海區(qū)將使用權(quán)主體范圍限制為宅基地申請(qǐng)人準(zhǔn)入資格名錄庫范圍內(nèi)的農(nóng)村集體成員⑤，也就是只有具備宅基地資格權(quán)才能申請(qǐng)使用權(quán)，這種界定對(duì)于盤活利用宅基地使用權(quán)而言過于狹窄，不利于達(dá)到盤活使用權(quán)的目的。浙江省義烏市將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍放開到非集體經(jīng)濟(jì)組織成員中，但又將該范圍限定在本市市域范圍內(nèi)⑥，一定程度上放寬了使用權(quán)的主體限制，但仍具有一定局限性。而浙江省德清縣將轉(zhuǎn)讓的主體界定為其他組織和個(gè)人⑦，這在各試點(diǎn)地區(qū)中相對(duì)屬于較為寬泛的界定。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的身份限制及問題分析

1.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的身份限制

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)的身份限制，是指宅基地使用權(quán)僅限于權(quán)利主體基于其身份取得，并且嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)[5]，將宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主體和受讓主體限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，非本集體成員或城鎮(zhèn)居民無法通過轉(zhuǎn)讓的方式取得宅基地使用權(quán)，體現(xiàn)了高度的封閉性及限制性，導(dǎo)致了大量閑置宅基地或閑置農(nóng)房的浪費(fèi)。

國務(wù)院辦公廳在發(fā)布的通知中規(guī)定，宅基地只能轉(zhuǎn)讓給符合條件的本集體成員⑧。在《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》中同樣強(qiáng)調(diào)了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的身份限制。最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于全國民事審判工作會(huì)議紀(jì)要的通知》明確指出，宅基地上農(nóng)房轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的買賣合同無效⑨。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》也表明，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，只能在已合法取得宅基地的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法繼承農(nóng)戶住宅的情況下，在該住宅存續(xù)期間依法使用宅基地⑩。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的身份限制導(dǎo)致私下流轉(zhuǎn)問題突出

在城鄉(xiāng)融合的背景下，大部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后并沒有退出宅基地，且農(nóng)民無法采取流轉(zhuǎn)的途徑利用閑置宅基地，導(dǎo)致大量宅基地被閑置。在農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值逐步凸顯的現(xiàn)狀下，宅基地使用權(quán)本身所具備的身份性，卻使得農(nóng)民或者社會(huì)主體不得不尋求其他途徑來實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，比如把宅基地上的農(nóng)房直接出租給社會(huì)主體，或者訂立無期限租賃合同變相實(shí)現(xiàn)交易的目的，借此規(guī)避法律的限制；又比如，一些農(nóng)戶會(huì)與社會(huì)主體簽訂合作建房合同，農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)為出資，與社會(huì)主體共同建造房屋。雖然實(shí)踐中已出現(xiàn)大量私下流轉(zhuǎn)事實(shí)，但相關(guān)法律規(guī)則仍不明確，這導(dǎo)致在社會(huì)主體利用宅基地的實(shí)踐中，無論是農(nóng)戶還是社會(huì)主體的權(quán)益都無法得到保障。

3.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的身份限制易導(dǎo)致各方主體權(quán)益受損

非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承而實(shí)際占有宅基地導(dǎo)致“一戶多宅”在實(shí)踐中已成事實(shí)，早已打破了“一戶一宅”原則，更不利于農(nóng)村土地的配置及管理。宅基地使用權(quán)的“隱形流轉(zhuǎn)”，一方面不利于農(nóng)民集體的利益，破壞了農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)、利用、管理等秩序；另一方面，也不利于維護(hù)農(nóng)民與受讓主體的利益。司法實(shí)踐中往往注重宅基地的身份性，著重于保護(hù)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，在糾紛中會(huì)損害受讓主體的利益。同時(shí)各地區(qū)發(fā)布的關(guān)于宅基地管理的政策各有不同，往往也會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)同案不同判的情況。以合作建房為例，合作建房合同以及所建房屋如何分配的問題時(shí)有糾紛，而在司法實(shí)踐中，由于社會(huì)主體無權(quán)取得宅基地使用權(quán)，所以往往認(rèn)定合作建房合同無效。同樣，即使是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以市民身份購入農(nóng)房而利用宅基地使用權(quán)，也會(huì)被認(rèn)定為買賣合同無效，給買賣雙方造成利益損失[6]。

4.宅基地使用權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)少，無法達(dá)到盤活的目的

在同一集體經(jīng)濟(jì)組織中，農(nóng)民可基于資格權(quán)申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)，來實(shí)現(xiàn)居住目的，無須從本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員手中傳來取得宅基地使用權(quán)。此外，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，和部分距離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，拓展宅基地的經(jīng)營性用途較為困難，對(duì)宅基地也就沒有除居住以外的其他需求，更沒有理由從同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員手中購入宅基地使用權(quán)。據(jù)此，大部分農(nóng)民缺乏在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地的意愿，宅基地使用權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)少，無法達(dá)到盤活的目的，也解決不了“一戶多宅”以及宅基地大量閑置等問題。

三、宅基地使用權(quán)利用主體多元化的內(nèi)在邏輯

（一）“三權(quán)分置下”宅基地使用權(quán)的性質(zhì)界定

自宅基地“三權(quán)分置”改革推行以來，學(xué)界對(duì)使用權(quán)的界定主要存在三種，一是“不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)說”；二是“次級(jí)用益物權(quán)說”；三是“法定租賃權(quán)說”。

1.不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)說與次級(jí)用益物權(quán)說的不足

“不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)說”認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”改革后，宅基地使用權(quán)經(jīng)過費(fèi)用繳納、期限限制等方式改造后，使宅基地使用權(quán)重新設(shè)計(jì)成為一個(gè)完整的用益物權(quán)。當(dāng)使用權(quán)的受讓主體可以是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，實(shí)際上是轉(zhuǎn)讓人將宅基地使用權(quán)退還給村集體，然后村集體再將這項(xiàng)權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)椴粍?dòng)產(chǎn)用益物權(quán)[7]。這種觀點(diǎn)的缺陷在于，現(xiàn)行法律制度下重新設(shè)計(jì)一個(gè)用益物權(quán)成本太高，為更高效的在當(dāng)下的實(shí)踐中盤活宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在使用權(quán)的去身份化之上，打破使用權(quán)的身份限制?！按渭?jí)用益物權(quán)說”認(rèn)為“三權(quán)分置”中的使用權(quán)是在原有的使用權(quán)之上再設(shè)立一個(gè)新的地上權(quán)，也即同時(shí)存在兩個(gè)用益物權(quán)[8] ，形成“用益物權(quán)+用益物權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)[9]。這種觀點(diǎn)也有其自身的合理性，但部分學(xué)者對(duì)這種觀點(diǎn)仍持反對(duì)意見[10]。次級(jí)用益物權(quán)說的缺陷在于，在原有的使用權(quán)之上再設(shè)立一個(gè)地上權(quán)會(huì)使得宅基地上同時(shí)存在兩個(gè)相近的用益物權(quán)，在一定程度上會(huì)使得權(quán)利之間產(chǎn)生沖突。

2.法定租賃說的合理性

“法定租賃權(quán)說”主張?jiān)谠械氖褂脵?quán)基礎(chǔ)之上設(shè)立一個(gè)租賃權(quán)，是由權(quán)利人以租賃的方式將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓人[11]。認(rèn)同這種學(xué)說的學(xué)者們認(rèn)為，這種權(quán)利設(shè)計(jì)方案可以在不增加立法成本的情況下，使受讓主體取得宅基地的使用權(quán)，權(quán)利主體通過各種方式取得地上房屋的所有權(quán)后，法定租賃權(quán)可以使受讓主體在一定期限內(nèi)獲得有償使用宅基地的權(quán)利[12]。

法定租賃權(quán)可以在保證村民住房用地和制度公平性的基礎(chǔ)上，打破宅基地使用權(quán)的身份限制，用有償使用的方式提高對(duì)宅基地的利用率，并且用較低的立法成本實(shí)現(xiàn)放活宅基地使用權(quán)的目的。法定租賃權(quán)一經(jīng)設(shè)立，資格權(quán)人雖然不再是宅基地的直接使用人，但并不喪失宅基地使用權(quán)，同時(shí)可根據(jù)租賃合同獲得租金[13]。綜上，法定租賃權(quán)說的合理之處在于可以減輕立法成本。法定租賃權(quán)說以現(xiàn)有法律中的權(quán)利界定使用權(quán)，不需要重新構(gòu)造權(quán)利，在達(dá)到放活的目的的同時(shí)，還能夠維持宅基地使用權(quán)的原有權(quán)能，并對(duì)其權(quán)能進(jìn)一步充實(shí)，具有更強(qiáng)的實(shí)用性和操作性，維護(hù)了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三方的利益。

（二）房地分離主義的合理性

與城市相比，農(nóng)村土地?zé)o法像城市建設(shè)用地一樣進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，當(dāng)前宅基地制度存在市場(chǎng)化需求上的困境與矛盾。在我國現(xiàn)行法律上，宅基地使用權(quán)因受到其主體身份限制而無法流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致其地上房屋的流轉(zhuǎn)也受到限制，如果堅(jiān)持“房地一體”原則，房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)必須依賴于宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，這難以解決現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村迫切的實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能的需求，因此可采取房地分離主義，盡快實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能。

房地分離在政策中已有所體現(xiàn)，“三權(quán)分置”改革的政策文件中的表述為“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。在試點(diǎn)地區(qū)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索中，也存在房地分離的實(shí)踐。例如，浙江省瑞安市、文成縣在流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中將其表述為“農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)”，規(guī)定“農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)”可以流轉(zhuǎn)、抵押，并且對(duì)流轉(zhuǎn)的期限進(jìn)行了規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中，大量租賃宅基地上農(nóng)房的當(dāng)事人，會(huì)通過開發(fā)旅游、農(nóng)家樂、民宿等方式來獲取收益，此時(shí)存在的問題便是農(nóng)房轉(zhuǎn)讓合同或是合作建房合同在司法實(shí)踐中往往被認(rèn)定無效。打破房地一體原則，實(shí)現(xiàn)房地分離主義，則可以使農(nóng)房轉(zhuǎn)讓合同或合作建房合同等獲得《民法典》的保護(hù)，也可使農(nóng)民以及當(dāng)事人的權(quán)益得到保護(hù)[14]。實(shí)現(xiàn)房地分離主義，將宅基地使用權(quán)界定為一種法定租賃權(quán)，這種權(quán)利構(gòu)建在當(dāng)前的實(shí)踐現(xiàn)狀下更具合理性，可以更高效且低成本的激活宅基地的市場(chǎng)價(jià)值。

（三）一戶多宅問題的化解

《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，但實(shí)際上由于歷史遺留問題等復(fù)雜情況，使得“一戶一宅”原則在實(shí)踐中早已被打破，農(nóng)村宅基地治理過程中“一戶多宅”現(xiàn)象已較為普遍。

造成“一戶多宅”的原因有很多種：一是村民擴(kuò)建亂占以及建新不退舊從而違反了“一戶一宅”原則。農(nóng)村村民的法律意識(shí)較為淡薄，一些農(nóng)戶在取得新的宅基地后，不愿將其占用的舊宅基地退還村集體，而是選擇繳納罰款等方式以保留舊宅。也有一些村民會(huì)非法對(duì)宅基地進(jìn)行擴(kuò)建或是在其他土地上違法建房。二是因繼承而占有多處宅基地。目前根據(jù)《民法典》的有關(guān)規(guī)定，在我國繼承和受讓主題取得宅基地使用權(quán)從而造成“一戶多宅”的現(xiàn)象是合法的，合法繼承宅基地上房屋的農(nóng)戶，可獲得相應(yīng)宅基地使用權(quán)[15]。當(dāng)前宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制仍不夠完善，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性文件。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，村集體沒有足夠的資金來收儲(chǔ)農(nóng)戶手中的閑置宅基地，宅基地有償退出的補(bǔ)償金額不能達(dá)到農(nóng)戶的期待值，農(nóng)戶則更愿意保持自己對(duì)宅基地的占有狀態(tài)。三是“戶”的界定沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了宅基地的“一戶一宅”原則，但現(xiàn)有法律并未對(duì)“戶”這一概念做出具體明確的解釋，這在實(shí)踐中造成了宅基地申請(qǐng)和審批的混亂。

“一戶多宅”問題在我國廣大農(nóng)村地區(qū)非常普遍，部分農(nóng)民占有了超過其基本需求的宅基地面積，使得大量宅基地被閑置。目前“一戶多宅”問題亟待解決，但當(dāng)前仍然沒有好的解決方案?？紤]到宅基地的特殊性質(zhì)，以及我國政策法規(guī)堅(jiān)持限制宅基地的流轉(zhuǎn)，化解“一戶多宅”問題的關(guān)鍵在于盤活宅基地使用權(quán)，使閑置的宅基地及農(nóng)房得到充分利用，使農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。引入多元主體利用宅基地使用權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員探索多元主體及多元形式盤活利用宅基地及其地上農(nóng)房，可實(shí)際化解“一戶多宅”問題。以法定租賃權(quán)為例，租賃方式可以推動(dòng)宅基地使用權(quán)利用主體和利用方式的多元化，比如社會(huì)主體可以租賃農(nóng)戶的宅基地和農(nóng)房開展經(jīng)營性活動(dòng)；非集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以和農(nóng)戶合作建房；村集體可以收儲(chǔ)農(nóng)戶的閑置宅基地租賃給企業(yè)實(shí)現(xiàn)集體增收。多元主體利用宅基地使用權(quán)，既能保障農(nóng)民不喪失宅基地，又能實(shí)際化解“一戶多宅”問題。

四、宅基地使用權(quán)利用主體多元化的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）完全放開宅基地使用權(quán)受讓主體范圍

建議將宅基地使用權(quán)的受讓主體放寬到所有組織和個(gè)人，全面放開宅基地使用權(quán)。我國目前的法律政策對(duì)于將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民仍然保持消極態(tài)度，但宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性和限制性會(huì)阻礙宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使宅基地的市場(chǎng)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。完全放開宅基地使用權(quán)受讓主體，通過法定租賃權(quán)的方式既能實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)，又能實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，應(yīng)是當(dāng)前法律政策框架內(nèi)的最優(yōu)選擇。

1.完全放開宅基地使用權(quán)受讓主體范圍具有必要性

首先，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)融合的加快，農(nóng)民必然要求在大量的閑置宅基地中實(shí)現(xiàn)范圍更廣泛的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，宅基地存在著巨大的增值空間，具有巨大的經(jīng)濟(jì)效益。其次，完全放開宅基地使用權(quán)也體現(xiàn)了法律平等和公平原則的需要，我國法律規(guī)定，當(dāng)事人在任何民事活動(dòng)中都要遵循公平和平等原則。因此，在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題上，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民應(yīng)當(dāng)享有平等的主體地位，法律并沒有限制農(nóng)村居民在城市購房，那么也不應(yīng)當(dāng)限制城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)房，據(jù)此，完全放開宅基地使用權(quán)受讓主體范圍，是體現(xiàn)法律平等和公平原則的需要。最后，完全放開宅基地使用的受讓主體范圍，還能夠滿足城鎮(zhèn)居民對(duì)創(chuàng)業(yè)、環(huán)境、休閑、養(yǎng)老等多方面的需求，解決農(nóng)村宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”的問題，最大程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用。

2.完全放開宅基地使用權(quán)受讓主體范圍具有可行性

首先，農(nóng)民對(duì)其房屋所享有的權(quán)利是完整的所有權(quán)，也就是說，法律并沒有限制農(nóng)民對(duì)其房屋的處分權(quán)利，那么也不應(yīng)當(dāng)限制農(nóng)房轉(zhuǎn)讓時(shí)的買受人范圍。其次，農(nóng)房轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)適用“房地分離”主義，作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)因具有身份性和保障性不得處分，但宅基地上房屋可以根據(jù)農(nóng)民享有完整的所有權(quán)而進(jìn)行處分。最后，采取法定租賃權(quán)來構(gòu)建宅基地使用權(quán)利用的權(quán)利機(jī)制，能夠使資格權(quán)人獲得財(cái)產(chǎn)性利益的同時(shí)，不喪失宅基地使用權(quán)，可以維護(hù)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三方的利益。

3.完全放開宅基地使用權(quán)受讓主體范圍的具體措施

首先，從政策和法律上要全面廢除對(duì)受讓主體范圍的限制，將宅基地使用權(quán)的受讓主體定義為所有組織和個(gè)人，允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋，確認(rèn)農(nóng)房買賣合同的有效效力。其次，完善對(duì)宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋的確權(quán)登記，使農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)清晰、登記完整，保障農(nóng)民的房屋權(quán)利，為農(nóng)民房屋進(jìn)入市場(chǎng)自由交易奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。最后，完全放開宅基地使用權(quán)受讓主體范圍要求盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住房一體化管理，要借鑒城市房地產(chǎn)管理制度，完善對(duì)農(nóng)村房屋市場(chǎng)的規(guī)范化，逐步縮小城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的差距，為城鄉(xiāng)融合進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)，為農(nóng)村房屋進(jìn)入市場(chǎng)自由交易創(chuàng)造條件。

（二）拓展宅基地流轉(zhuǎn)方式及多主體利用

實(shí)踐中，部分試點(diǎn)地區(qū)也已經(jīng)開始對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體方式做出規(guī)定，如安徽旌德縣通過對(duì)宅基地“三權(quán)分置”頒證的方式，對(duì)跨集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶之間的宅基地（農(nóng)房）交易進(jìn)行確認(rèn)；浙江義烏市通過競(jìng)標(biāo)的方式實(shí)現(xiàn)宅基地的跨村跨鎮(zhèn)轉(zhuǎn)讓。隨著“三權(quán)分置”改革的不斷深入和城鄉(xiāng)融合的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村人口的流動(dòng)遷徙不斷增加，出現(xiàn)越來越多的跨集體經(jīng)濟(jì)組織遷移農(nóng)戶，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買宅基地的需求也應(yīng)當(dāng)被滿足。

未來宅基地使用權(quán)的改革，除進(jìn)一步擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的主體范圍以外，還要構(gòu)建新的使用權(quán)主體制度。在盤活宅基地使用權(quán)的實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了多主體盤活利用的結(jié)構(gòu)，比如“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+社會(huì)投資主體+農(nóng)戶”的多元主體結(jié)構(gòu)，使得宅基地盤活利用的主體更加開放化。引入多元主體盤活宅基地，要維護(hù)各方主體的利益，目前我國農(nóng)村盤活利用宅基地的主要方式是出租，閑置宅基地和閑置農(nóng)房在出租時(shí)不同于城市公寓，其在租賃方式和目的上都具有一定的特殊性，因此在政策和立法上還需進(jìn)一步系統(tǒng)的規(guī)定。合作建房也是一種使非集體組織成員獲取宅基地的盤活方式，其也存在權(quán)能配置不清、法律保障模糊的問題，在實(shí)踐中也產(chǎn)生諸多糾紛[16]，進(jìn)一步厘清合作建房的權(quán)屬和法律性質(zhì)，將合作建房進(jìn)行優(yōu)化并在政策上進(jìn)一步推廣，有利于在盤活利用宅基地進(jìn)程中保障各方的權(quán)益。

（三）健全宅基地退出機(jī)制和流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)

放開宅基地使用權(quán)的主體范圍后，就需要健全宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，以保障利用主體的合法權(quán)益。加之在目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限的情況下，已經(jīng)出現(xiàn)了“隱形流轉(zhuǎn)”等諸多問題，在實(shí)踐中易產(chǎn)生糾紛沖突，給農(nóng)戶及各方主體帶來損失，更加迫切的要求健全宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。

一方面，要進(jìn)一步完善宅基地有償退出機(jī)制。目前，我國的宅基地退出機(jī)制還處于探索階段，加之不同地區(qū)的復(fù)雜因素，確定宅基地補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都具有一定的困難。要明確宅基地有償退出的補(bǔ)償范圍、具體補(bǔ)償內(nèi)容等，根據(jù)市場(chǎng)情況制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在統(tǒng)一的補(bǔ)償框架下，根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。對(duì)符合退出宅基地條件的農(nóng)民，需引導(dǎo)其自愿退出，不應(yīng)強(qiáng)迫其退出。宅基地的退出和補(bǔ)償方式，也應(yīng)根據(jù)各地區(qū)和農(nóng)民的實(shí)際情況，拓展多樣化、多類型的補(bǔ)償方式。

另一方面，要構(gòu)建宅基地使用權(quán)交易平臺(tái)。宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展是放活宅基地使用權(quán)的關(guān)鍵，在城鄉(xiāng)融合推動(dòng)農(nóng)村人口大量向城市遷移的背景下，宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng)的缺失造成大量宅基地閑置浪費(fèi)，只有創(chuàng)造條件推動(dòng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的構(gòu)建，才能充分釋放宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。應(yīng)將宅基地使用權(quán)交易統(tǒng)一納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)，完善宅基地和農(nóng)房的一體確權(quán)登記，在交易規(guī)則、交易服務(wù)等方面，予以法律和政策上的支持。宅基地使用權(quán)的多樣化發(fā)展，要結(jié)合各地實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦差異，引入不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估機(jī)制，合理確定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)值，確保交易的公平性，并保證本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在同等條件下享有優(yōu)先購買權(quán)[17]。

（四）完善宅基地經(jīng)營性用途和利益分配

目前一些地區(qū)在政策的引導(dǎo)下，已經(jīng)開始探索新型的宅基地經(jīng)營性用途。各試點(diǎn)地區(qū)統(tǒng)籌本地區(qū)的資源環(huán)境、區(qū)位條件、歷史文化和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，選擇適合本地實(shí)際的農(nóng)村閑置資源盤活利用模式，引入多元盤活利用主體，依法保護(hù)各類主體的合法權(quán)益，推動(dòng)形成多方參與、合作共贏的良好局面。

1.根據(jù)區(qū)域發(fā)展靈活拓展宅基地經(jīng)營性用途

拓展宅基地使用權(quán)的經(jīng)營性用途，要在保障戶有所居的前提下，鼓勵(lì)各類使用主體以多種形式實(shí)現(xiàn)宅基地的盤活利用。宅基地盤活利用時(shí)主要涉及這幾類主體：第一，基于資格權(quán)以申請(qǐng)的形式獲得宅基地使用權(quán)的原始主體；第二，通過繼承的方式繼承農(nóng)房而獲得宅基地使用權(quán)的繼承主體；第三，村集體在宅基地利用中充當(dāng)自治主體；第四，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為租賃主體、社會(huì)投資主體以及經(jīng)營主體參與宅基地的利用；第五，在宅基地改革中政府作為管理者成為宅基地利用的監(jiān)管主體。在推動(dòng)宅基地使用權(quán)利用主體多元化中，各主體共同發(fā)揮作用為促進(jìn)宅基地深化改革貢獻(xiàn)力量。

在城鄉(xiāng)融合程度較高的地區(qū)，宅基地使用權(quán)交易更為活躍，多數(shù)社會(huì)主體選擇通過租賃的方式來盤活利用。此類情形下，經(jīng)營主體利用宅基地開展休閑農(nóng)業(yè)情況較為普遍，外來經(jīng)營主體通過租賃形式獲取宅基地，結(jié)合當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，改建或擴(kuò)建房屋，利用農(nóng)房開發(fā)民宿、農(nóng)家樂、民俗村等旅游項(xiàng)目。在此種經(jīng)營模式下，宅基地使用權(quán)的原始主體并未退出宅基地，而是采用簽訂農(nóng)房租賃合同的形式，將宅基地上農(nóng)房流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體，經(jīng)營主體通過租賃來規(guī)避宅基地交易限制[18]，拓展實(shí)現(xiàn)宅基地的經(jīng)營性用途。

對(duì)部分區(qū)域位置偏遠(yuǎn)，自然資源較差，無法利用環(huán)境發(fā)展旅游業(yè)的地區(qū)，當(dāng)原始主體以及通過繼承獲得使用權(quán)的繼受主體進(jìn)城務(wù)工時(shí)，會(huì)出現(xiàn)“空心村”的現(xiàn)象，農(nóng)戶居住也比較分散，閑置農(nóng)房開發(fā)利用具有一定難度。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)原始主體以及繼承和受讓主體有償退出宅基地。由村集體出資，有償回收農(nóng)戶的閑置宅基地和農(nóng)房，統(tǒng)一置換，組織人口向中心村聚集。在新的農(nóng)村社區(qū)中，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，妥善安置農(nóng)戶。對(duì)于在此過程中統(tǒng)一收儲(chǔ)的閑置宅基地和農(nóng)房，也可由村集體組織通過租賃經(jīng)營、合作經(jīng)營等方式興建標(biāo)準(zhǔn)化工廠、倉儲(chǔ)設(shè)施等，實(shí)現(xiàn)盤活利用宅基地，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入的目的。

2.吸引社會(huì)主體合作開發(fā)利用宅基地

探索宅基地及地上農(nóng)房的統(tǒng)籌利用，在政策上吸引社會(huì)主體的投資開發(fā)，會(huì)涉及村集體、農(nóng)戶以及其他新型經(jīng)營主體的利益。社會(huì)主體利用宅基地主要是鼓勵(lì)通過回收、托管等方式將宅基地使用權(quán)集中至集體經(jīng)濟(jì)組織，通過引入國有企業(yè)或社會(huì)資本等社會(huì)主體，由集體經(jīng)濟(jì)組織或社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，促進(jìn)宅基地資源的規(guī)?；谩４朔N經(jīng)營模式下，可以實(shí)現(xiàn)原始主體及繼承和受讓主體宅基地的有償退出，將宅基地集中在村集體組織手中，利用規(guī)?；确绞?，與社會(huì)主體及投資主體合作開發(fā)利用宅基地。

部分試點(diǎn)地區(qū)在政策的支持下積極探索新型經(jīng)營模式，與投資者合作建房、合作經(jīng)營，吸引社會(huì)投資主體與村集體合作帶動(dòng)農(nóng)戶增收，盤活閑置宅基地發(fā)展的路徑實(shí)現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)收、農(nóng)戶增收、集體經(jīng)濟(jì)壯大的多方共贏。四川崇州市在宅基地盤活利用時(shí)便采取“國有平臺(tái)公司+村集體+社會(huì)資本+農(nóng)戶”的模式，村集體與崇州農(nóng)投集團(tuán)、本土企業(yè)合作，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)共同開發(fā)文創(chuàng)休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。但在村集體與社會(huì)主體合作盤活宅基地使用權(quán)過程中，往往可能出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定引發(fā)的合同風(fēng)險(xiǎn)。因此，在吸引新型經(jīng)營主體盤活宅基地的進(jìn)程中，引入規(guī)模大、信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)的大型企業(yè)，使村集體成為農(nóng)戶和企業(yè)溝通合作的橋梁，做到同時(shí)保障企業(yè)和農(nóng)戶的利益，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體參與盤活利用宅基地的關(guān)鍵[19]。崇州市在盤活利用宅基地過程中，引入投資公司參與鄉(xiāng)村振興，正是希望通過國有資本的介入，在村莊和市場(chǎng)之間搭建平臺(tái)，對(duì)接各種資源，盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源變資產(chǎn)，帶動(dòng)農(nóng)戶增收。

3.健全放活宅基地使用權(quán)后的利益分配

宅基地“三權(quán)分置”改革的不斷深入為農(nóng)戶帶來了新的收益，宅基地使用權(quán)的經(jīng)營性用途也同時(shí)涉及多方主體的利益，有利益必然要明確分配機(jī)制。宅基地使用權(quán)增值收益主要包括兩個(gè)方面：一方面是宅基地經(jīng)營性用途帶來的增值收益。農(nóng)戶或社會(huì)主體利用宅基地開展經(jīng)營性活動(dòng)，已經(jīng)超出了宅基地的居住功能，突出宅基地的經(jīng)營性價(jià)值，形成土地增值收益；另一方面是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)所產(chǎn)生的增值收益。各試點(diǎn)地區(qū)在“三權(quán)分置”改革的推動(dòng)下探索不同的流轉(zhuǎn)方式，一定程度上允許一部分社會(huì)主體參與流轉(zhuǎn)，突破了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和用途，在流轉(zhuǎn)交易中帶來增值收益。據(jù)此，有必要從理論和法律規(guī)則上進(jìn)一步明晰宅基地增值收益的分配規(guī)則，保障各方合法權(quán)益。

（1）明確參與利益分配的各方主體。首先是農(nóng)戶。在宅基地使用權(quán)經(jīng)營性利用和流轉(zhuǎn)中直接獲取對(duì)價(jià)的主體是農(nóng)戶，首要的參與分配的主體就是原始取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶。在流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶可基于與受讓主體之間形成有效的法律關(guān)系直接獲取對(duì)價(jià)，使用權(quán)在經(jīng)營性利用中，農(nóng)戶利用宅基地直接獲得經(jīng)營收入，因此，農(nóng)戶是最基本的宅基地增值受益主體。其次是村集體經(jīng)濟(jì)組織。在經(jīng)營和流轉(zhuǎn)宅基地的過程中，村集體經(jīng)濟(jì)組織雖不是直接的參與者，但農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)是由集體將其宅基地所有權(quán)中的占有和使用權(quán)能讓渡而來，為的是保障農(nóng)民的戶有所居，而農(nóng)戶流轉(zhuǎn)和經(jīng)營宅基地已超越了宅基地的居住功能。此外，村集體經(jīng)濟(jì)組織還提供了各類公共服務(wù)，完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理。據(jù)此，基于其所有權(quán)人身份，加之其在宅基地利用中的管理者身份，也應(yīng)當(dāng)分得宅基地增值收益。最后是地方政府。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，地方政府為振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)村環(huán)境，提升農(nóng)村的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，投入了大量資本。此外很多試點(diǎn)地區(qū)在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序中設(shè)置了政府審核登記的步驟，實(shí)際上使政府在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中充當(dāng)了管理主體，從保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合規(guī)性角度也應(yīng)當(dāng)允許地方政府參與收益分配。

（2）統(tǒng)籌宅基地使用權(quán)收益分配規(guī)則。因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異以及改革推進(jìn)的程度不同，目前各試點(diǎn)地區(qū)關(guān)于宅基地使用權(quán)收益分配的規(guī)范沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。宅基地使用權(quán)收益分配對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革至關(guān)重要，政策上也要求各地建立統(tǒng)一的收益分配規(guī)則，宅基地使用權(quán)收益分配應(yīng)當(dāng)采取7∶2∶1的比例。首先，農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)獲得70%的收益。不論是引入社會(huì)主體參與利用宅基地使用權(quán)還是農(nóng)戶自行利用宅基地開展經(jīng)營性活動(dòng)，宅基地收益分配最重要的主體就是農(nóng)戶，收益分配的傾斜會(huì)影響農(nóng)戶對(duì)宅基地利用的選擇，若是收益分配中集體讓利于農(nóng)戶，則農(nóng)戶會(huì)更愿意選擇退出閑置宅基地，盡快將宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)或進(jìn)行經(jīng)營性活動(dòng)，此類情況下更利于想要大規(guī)模收儲(chǔ)宅基地的集體對(duì)宅基地資源進(jìn)行統(tǒng)籌配置，充分盤活閑置宅基地[20]。因此，農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)獲得70%的收益，與鼓勵(lì)農(nóng)戶獲得宅基地的財(cái)產(chǎn)性收益的政策一致。其次，村集體應(yīng)當(dāng)獲得20%的收益。宅基地經(jīng)營用途擴(kuò)張帶來的公共服務(wù)負(fù)擔(dān)不可忽視，農(nóng)戶與社會(huì)主體利用宅基地時(shí)不可避免地享受了村集體所提供的服務(wù)，村集體應(yīng)當(dāng)獲得20%的收益，以填補(bǔ)集體在完善基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)時(shí)所投入的大量資金。最后，地方政府應(yīng)當(dāng)獲得10%的收益。地方政府為規(guī)范宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng)秩序投入了一定資金，使地方政府在收益分配中占有一定份額，可以抑制暴利和投機(jī)現(xiàn)象，增加財(cái)政收入，還能利用該收益支持鄉(xiāng)村建設(shè)，促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營性利用，助力全面鄉(xiāng)村振興[21]。

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責(zé)任編輯：管仲

Exploring the Diversified Path of the Subject of Homestead Use Rights under the “Three Rights Separation”

Huang Xiaoying? Shi Weimin

（School of Law， Xian University of Finance and Economics， Xian 710061， Shaanxi， China）

Abstract： With the continuous progression of the “three rights separation” i.e. the separation of ownership， contract right and right of management， and the further development of urban-rural integration， the exploration and utilization of rural homestead resources becomes the key to the current land system reform. However， the identity of the right to use homestead land greatly restricts its circulation， resulting in a large amount of idle and wasted homestead land， and making it difficult to solve the problem of "one household with multiple homesteads". In order to Introduce multiple entities to jointly develop and utilize rural homestead resources， construct a new structure of active utilization of homestead land， we should fully open up the scope of the? homestead land use rights， expand the methods of homestead land transfer and multi entity utilization， improve the exit mechanism and transaction market construction of homestead land， improve the operational use and benefit distribution mechanism of homestead land. With all above measures， we can promote the effective utilization of rural homestead resources and achieve rural common prosperity and all-round rural revitalization.

Key words： separation of three rights; The right to use homestead land; Circulation; Business purposes; Benefit distribution