王承武+馬瑛+李玉

【摘 要】在西部民族地區(qū)資源開發(fā)及利益分配的過程中，國家從法律、制度、區(qū)域等層面構(gòu)建了中央扶持民族地區(qū)發(fā)展的政策體系框架，明確了民族地區(qū)資源開發(fā)利益分配的基本原則和受益渠道，這對規(guī)范民族地區(qū)資源開發(fā)中的利益分配關(guān)系，推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了重要作用。但現(xiàn)行的民族區(qū)域自治制度安排在實踐中并沒有得到很好的落實，完整的民族自治地區(qū)扶持政策體系還未形成，西部民族地區(qū)的資源優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。為此，需要加強資源補償、資源地居民就業(yè)等方面的配套立法，法定民族地區(qū)自然資源優(yōu)先受惠權(quán)，強化西部民族地區(qū)的資源配置權(quán)，建立規(guī)范有序的財政轉(zhuǎn)移支付制度，以實現(xiàn)西部民族地區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】資源開發(fā)；利益分配；西部民族地區(qū)

【作 者】王承武，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院教授，博士；馬瑛，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士；李玉，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院講師，碩士。烏魯木齊，830052

【中圖分類號】 F127.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）05 - 0165 - 009

新中國成立以來，特別是改革開放以來，中央政府從我國多民族的基本國情出發(fā)，針對民族問題長期存在的客觀實際，對少數(shù)民族地區(qū)實行了特殊的扶持政策，在少數(shù)民族社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)以及相關(guān)分配機制等領(lǐng)域，建立一系列內(nèi)容豐富、類型多樣的中央扶持民族地區(qū)發(fā)展的政策制度，這些制度對規(guī)范民族地區(qū)自然資源開發(fā)中的利益分配關(guān)系發(fā)揮了重要作用。[1 ]本研究對我國現(xiàn)行政策法規(guī)中涉及資源開發(fā)利益分享的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行歸納梳理，并對存在的問題進(jìn)行簡要評析。

一、政策框架及主要內(nèi)容

（一）法律層面的主要政策

我國在資源開發(fā)中對中央與民族自治地方利益分配的法律規(guī)定，主要集中在《憲法》《民族區(qū)域自治法》《礦產(chǎn)資源法》等法律條款中。

1.《憲法》中有關(guān)資源開發(fā)的規(guī)定

我國的《憲法》已歷經(jīng)四次修改，但其中涉及自然資源的所有權(quán)及合理開發(fā)利用、中央與民族自治地方利益分配的有關(guān)規(guī)定并沒有進(jìn)行原則性的修改。

《憲法》第一章第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。我國《憲法》在對于珍稀動植物進(jìn)行保護(hù)的同時，又提倡合理利用自然資源，不允許任何組織或者個人采取非法手段獲取并破壞自然資源。這些重要的自然資源是國民經(jīng)濟(jì)命脈的生產(chǎn)資料，是保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國計民生的基本保障。石油、天然氣等礦產(chǎn)資源更是對一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會安全具有不可替代的作用和決定性意義。[2 ]

《憲法》第四條規(guī)定：國家必須保障全國各少數(shù)民族的合法權(quán)利及利益，國家應(yīng)該根據(jù)各少數(shù)民族自身的特點和需要，盡可能幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速其經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展。民族平等、民族團(tuán)結(jié)是我國社會主義民族關(guān)系的一個重要特點。受歷史、自然條件和地理位置等因素的影響，我國少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。消除由于發(fā)展差距越拉越大造成的民族之間的矛盾和沖突，實現(xiàn)共同繁榮、共同富裕，從而維護(hù)平等、團(tuán)結(jié)、互助的新型民族關(guān)系，除了少數(shù)民族地區(qū)自己的艱苦奮斗之外，作為中華民族整體利益代表者的國家有義務(wù)幫助少數(shù)民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展。在作為國家根本法律、具有最高法律效力的《憲法》中規(guī)定：“國家在保護(hù)少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益”的同時，還要“幫助少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”。這是憲法具有的國家意志性和強制性的本質(zhì)體現(xiàn)。

2.《民族區(qū)域自治法》中對資源開發(fā)的規(guī)定

我國現(xiàn)行的《民族區(qū)域自治法》是1984年5月31日經(jīng)第六屆全國人民代表大會第二次會議通過的，2001年2月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉的決定》?！睹褡鍏^(qū)域自治法》作為我國的基本法，其法律效力僅次于《憲法》，是實施憲法原則性規(guī)定必不可少的法律。就自然資源開發(fā)而言，《民族區(qū)域自治法》主要從自然資源管理和保護(hù)權(quán)利、開發(fā)權(quán)利以及利益分配補償權(quán)利等三個方面做出了界定。

（1）對民族地區(qū)自然資源管理和保護(hù)權(quán)利的規(guī)定

為了使民族自治地方的自然資源能夠得到有效的保護(hù)和充分的開發(fā)利用，我國《民族區(qū)域自治法》第二十七條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，確定本地方內(nèi)草場和森林的所有權(quán)和使用權(quán)。”第二十八條第一款指出：“民族自治地方的自治機關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源?！?。這就從法律上賦予了民族地區(qū)管理和保護(hù)本地區(qū)自然資源的權(quán)利，同時這也是自治機關(guān)的法律責(zé)任。

（2）對民族地區(qū)自然資源優(yōu)先開發(fā)權(quán)利的規(guī)定

《民族區(qū)域自治法》第二十八條第二款規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，對可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用?！睂ψ匀毁Y源的優(yōu)先合理開發(fā)權(quán)的確定，無疑對西部民族地區(qū)參與自然資源開發(fā)利用，以及根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要科學(xué)合理、可持續(xù)地開發(fā)自然資源具有重要的現(xiàn)實意義。

（3）對民族地區(qū)資源開發(fā)中獲得利益分配和補償權(quán)利的規(guī)定

西部民族地區(qū)作為我國資源的富集地區(qū)，為全國特別是東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)提供了大量資源，理所當(dāng)然應(yīng)該擁有資源開發(fā)利益分配和補償?shù)臋?quán)利。我國《憲法》第一百一十八條第二款提出：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、建設(shè)企業(yè)的時候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益?！备鶕?jù)憲法的基本原則，《民族區(qū)域自治法》進(jìn)一步細(xì)化了民族地區(qū)資源開發(fā)利益分配權(quán)利。《民族區(qū)域自治法》第六十五條第一款指出：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償?！钡诹鶙l第二款規(guī)定：“民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的，國家給予一定的利益補償?！庇纱丝梢?，民族地區(qū)參與資源開發(fā)利益分配和補償權(quán)利是法律賦予的神圣權(quán)利，該權(quán)利保障了民族地區(qū)人民群眾生存發(fā)展的根本利益和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。[3 ]

在上述法律框架下，為了進(jìn)一步落實《民族區(qū)域自治法》，2005年5月19日國務(wù)院公布了《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》（第435號令），并于2005年5月31日正式實施。在該規(guī)定中，把加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在非常重要的突出位置上，并且規(guī)定上級人民政府及其職能部門要在規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施項目安排、西部開發(fā)、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、財政轉(zhuǎn)移支付、金融、外貿(mào)等方面對民族自治地方給予支持。對國家扶持民族貿(mào)易、推進(jìn)興邊富民行動、扶持人口較少民族發(fā)展、加快民族自治地方扶貧開發(fā)等方面做出了具體規(guī)定。

《民族區(qū)域自治法》及若干規(guī)定是保障少數(shù)民族地區(qū)群眾利益的基本法律文件。該文件從少數(shù)民族群眾就業(yè)，資源就地加工、稅費政策、環(huán)境保護(hù)以及帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)等多個方面對民族地區(qū)資源開發(fā)受益機制做出了具體規(guī)定。這些規(guī)定可以作為建立民族地區(qū)資源開發(fā)利益分享機制的依據(jù)。

3.《礦產(chǎn)資源法》中對資源開發(fā)權(quán)益分配的規(guī)定

1996年8月29日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國礦產(chǎn)資源法〉的決定》。修改后的《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。國家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源。各級人民政府必須加強礦產(chǎn)資源的保護(hù)工作?！备鶕?jù)我國的國家性質(zhì)、憲法的基本原則，《礦產(chǎn)資源法》細(xì)化了國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)。明確了國務(wù)院礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)代表者地位，避免“礦產(chǎn)資源在哪里發(fā)現(xiàn)就歸哪里所有、誰搶占就歸誰所有”的錯誤認(rèn)識和不良后果，有利于強化國家對礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控和統(tǒng)一管理的能力，有利于打破礦產(chǎn)資源“部門所有、地方所有”的樊籬。[4 ]

新修改的《礦產(chǎn)資源法》第十條規(guī)定：“國家在民族自治地方開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾的生產(chǎn)和生活，民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，對可以由本地方開發(fā)的礦產(chǎn)資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用?！逼渲小皯?yīng)當(dāng)”體現(xiàn)了法律規(guī)定中的義務(wù)性條款，國家開采位于民族自治地方的礦產(chǎn)資源，必須要照顧民族自治地的利益。在照顧民族地區(qū)利益的手段方法上，有一種手段最為合理也最為有效，就是將礦產(chǎn)資源開發(fā)的部分利益分配給民族自治地方政府，作為地方政府的財政收入，并由民族自治地方政府將這部分財政收入用于改善當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾的生產(chǎn)和生活，改善由于礦產(chǎn)資源的開發(fā)給民族自治地方帶來的環(huán)境破壞、生態(tài)破壞等一系列負(fù)面影響。有關(guān)“優(yōu)先開發(fā)權(quán)”的規(guī)定方面，《礦產(chǎn)資源法》只是依據(jù)《民族區(qū)域自治法》的價值取向和精神要求，對相關(guān)規(guī)定又重申一次，而并未提出具體的執(zhí)行方法和保障措施。

（二）分配層面的主要政策

1.國家給予民族地區(qū)的財政補貼政策

中國分配層面的政策，主要體現(xiàn)在財政政策上。為了促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，從改革開放起，中央通過采取縱向和橫向財政轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立少數(shù)民族發(fā)展資金等手段，加大了對民族地區(qū)的財政支持力度，對少數(shù)民族地區(qū)實行特殊的傾斜政策。這些政策主要體現(xiàn)在：《中央對地方民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》《老、少、邊、窮地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付辦法》以及中央對部分民族自治地方的財政體制采取一定的優(yōu)惠政策。

一直以來，中央以及地方各級政府都高度重視我國民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增加對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的力度。在民族地區(qū)的財政扶持政策中除了一般性轉(zhuǎn)移支付以外，還有專門針對民族省區(qū)和非民族省區(qū)自治州的政策性轉(zhuǎn)移支付。在現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付的政策體制架構(gòu)中，主要從以下幾個層面體現(xiàn)出對民族地區(qū)的政策傾斜及特殊照顧：

（1）保留原來國家對于少數(shù)民族地區(qū)的體制性補貼和撥款。1994年，我國開始實行財政管理體制改革，建立起以分稅制為主的財政管理體系，新體制全部保留了以往在少數(shù)民族地區(qū)實行的專項撥款政策以及補助政策。國家在1995年開始實行過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，其中在藏、桂、新、寧、內(nèi)蒙古5個自治區(qū)，少數(shù)民族比較集中的云、貴、青3個省份，存在少數(shù)民族自治州的其他地區(qū)當(dāng)中，主要是針對少數(shù)民族區(qū)域在政策性轉(zhuǎn)移支付方面采取傾斜性政策。

（2）在一般性轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中，對民族地區(qū)實行優(yōu)惠政策。在計算標(biāo)準(zhǔn)財政支出時，充分考慮民族地區(qū)各種因素，通過提高對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付金額等方式支持民族地區(qū)發(fā)展。此外，國家在一般性轉(zhuǎn)移支付中對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的補助系數(shù)和數(shù)額均高于一般地區(qū)。

（3）專門設(shè)立針對民族地區(qū)的“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”。 為了推動西部民族地區(qū)的發(fā)展，配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，從2000年起，國家在民族地區(qū)實行“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”制度，每年中央財政拿出一筆資金，加上當(dāng)年民族地區(qū)增值稅環(huán)比增量的80%，對民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州安排專門的財力性轉(zhuǎn)移支付。從2006年開始，中央財政又?jǐn)U大了轉(zhuǎn)移支付的范圍，將非民族省區(qū)的民族自治縣也納入其中。

（4）我國對少數(shù)民族地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付給予政策性支持。專項轉(zhuǎn)移支付在我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付體系中占有較大的比例。為了支持少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作，中央財政專門為此設(shè)立了少數(shù)民族發(fā)展專項資金，建立之初被稱為“新增發(fā)展資金”，1998年以前實行有償使用，主要用于支持少數(shù)民族地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件和發(fā)展生產(chǎn)。1998年以后根據(jù)財政體制改革的要求，將新增發(fā)展基金由有償使用改為無償使用，同時也改稱為“少數(shù)民族發(fā)展資金”，發(fā)展資金當(dāng)年規(guī)模達(dá)到3億元。2004年總規(guī)模進(jìn)一步提高，基金適用范圍進(jìn)一步擴大，由1992年的16個省區(qū)擴大到27個省市區(qū)。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，中央所實施的一系列向西部地區(qū)傾斜的財政轉(zhuǎn)移支付制度，在很大程度上縮小了東西部之間的差距，對促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起到了積極的推動作用。[5 ]中央政府逐年增大對西部民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的力度，也表明了中央政府對西部民族地區(qū)發(fā)展的高度重視。但1994年我國實行分稅制改革后，由于上劃中央“兩稅”所確定的返還基數(shù)較低，隨著煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的開發(fā)，西部資源所在地上劃給中央的增值稅和消費稅雖然迅速增加，但資源開發(fā)地形成的稅收增長絕大部分集中到中央政府手中，在一定程度上也制約了地方可支配財力的增加。

2.自然資源開發(fā)利益分配政策

針對自然資源開發(fā)中利益分配機制，中國目前形成了3個層面的政策。這些政策主要是：

第一層面：通過稅收等手段，對自然資源開發(fā)取的利益在國家與企業(yè)間進(jìn)行分配。目前，在向自然資源開發(fā)企業(yè)征收的稅收中，體現(xiàn)對自然資源開發(fā)利益分配的稅種有：資源稅、消費稅、營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅等。

第二層面：通過政府性收費等手段，對自然資源開發(fā)取得的利益，在政府與企業(yè)間進(jìn)行分配。根據(jù)中央、地方政府對自然資源管理的職能分工，目前各級政府向自然資源開發(fā)企業(yè)征收的主要行政性收費包括：探礦權(quán)采礦權(quán)使用費及價款、礦產(chǎn)資源補償費、礦產(chǎn)環(huán)境治理補償費和保證金、煤炭安全生產(chǎn)費等。

第三層面：從企業(yè)內(nèi)部核算層面，對自然資源開發(fā)取得的利益，在企業(yè)主與企業(yè)員工、企業(yè)與社會之間進(jìn)行分配。這一層面的政策，主要體現(xiàn)在以《會計準(zhǔn)則》《財務(wù)通則》為基礎(chǔ)的各個行業(yè)的財會制度上。此外，為了強化企業(yè)社會責(zé)任，提高企業(yè)對社會的貢獻(xiàn)能力，中國政府在企業(yè)財會制度和《企業(yè)所得稅法》等相關(guān)政策中，對企業(yè)以捐贈等名義履行社會責(zé)任，進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。[6 ] 210-212

（三）區(qū)域?qū)用娴闹饕?/p>

1. 西部大開發(fā)相關(guān)優(yōu)惠政策

十一屆三中全會后，在國家“區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略”思想的指導(dǎo)下，我國在東部沿海地區(qū)實施了優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。東部地區(qū)利用自身的區(qū)位優(yōu)勢和國家的傾斜政策優(yōu)勢，成為經(jīng)濟(jì)改革的前沿區(qū)域和經(jīng)濟(jì)成長的先導(dǎo)區(qū)域，率先得到快速發(fā)展，保證中國經(jīng)濟(jì)保持了 20 多年的高速增長。但與此同時，廣大西部地區(qū)與東部地區(qū)的差距越來越大。在此背景下，2000年國家實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實施這一戰(zhàn)略主要基于三個因素：一是民族因素，我國80%以上的少數(shù)民族聚居在西部；二是貧困因素。我國大部分貧困縣和貧困人口在西部，西部的貧困主要是少數(shù)民族和民族地區(qū)的貧困；三是邊境因素，我國135個邊境縣中，有112個屬于民族區(qū)域自治地方。

為了推動西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，國務(wù)院先后制定了《國務(wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》（國發(fā)〔2000〕33號）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見》（國發(fā)〔2004〕號）、《關(guān)于應(yīng)對國際金融危機保持西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》、《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)〔2010〕11號）、《西部開發(fā)十五總體規(guī)劃》、《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》、《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》等，這些政策、規(guī)劃規(guī)定了西部大開發(fā)的基本原則和支持重點，包括增加資金投入，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度、加大金融支持、改善投資環(huán)境、制定稅收、土地和礦產(chǎn)品資源開發(fā)優(yōu)惠政策等。在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面的政策導(dǎo)向主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，合理開發(fā)利用煤炭資源，有序開發(fā)水電、優(yōu)化發(fā)展火電，加快開發(fā)利用石油天然氣資源。二是推動能源企業(yè)集中布局，適當(dāng)提高資源產(chǎn)地的加工增值能力，適當(dāng)減少遠(yuǎn)距離、大規(guī)模向外輸送石油、天然氣初級產(chǎn)品數(shù)量。三是加強資源產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)，搞好礦區(qū)土地復(fù)墾、整理和植被恢復(fù)。四是根據(jù)市場供需狀況，動態(tài)調(diào)整是石油天然氣、煤炭價格。合理調(diào)整石油、天然氣、煤炭資源稅費，逐漸建立石油、天然氣和煤炭資源開的區(qū)際利益補償機制。五是支持發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)能源企業(yè)與資源產(chǎn)地開展各種形式的緊密型合作，促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕姺€(wěn)定增加輸歐，拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展。

西部大開發(fā)政策的實施，有力地促進(jìn)了民族地區(qū)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2006—2010年西部地區(qū)GDP年平均增速為13.9%，比全國平均增速高0.9個百分點，比東部和中部地區(qū)高1.3和0.7個百分點。西部地區(qū)的GDP占全國的比重逐年提高，5年間其所占的比重分別為17.1%、17.4%、17.8%、18.3%、18.6%。累計完成固定資產(chǎn)投資達(dá)197758億元，年均增長28.2%，高于同期全國2.7個百分點。人民生活水平明顯提升，城鄉(xiāng)居民收入比2005年分別增長80%和85.7% 。[7 ]以“西電東送”“西氣東輸” “青藏鐵路”“退耕還林”等為標(biāo)志的一批重大工程項目基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程相繼投入完工，顯著地帶動西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。

2. 區(qū)域性扶持政策

一是西部民族省區(qū)特殊扶持政策。近年來，國家為了支持民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，改變這些地區(qū)貧困落后的面貌，結(jié)合不同民族省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況，制定了不同的扶持政策。2007年9月，為了進(jìn)一步提高新疆各族人民的生活水平，加快各地州縣市的經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》，對全面促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)行了全面部署。2008年以后，國務(wù)院針又針對內(nèi)蒙古、青海、寧夏、廣西、西藏五個省區(qū)陸續(xù)制定并出臺了一系列促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意見。

二是實施對口支援西部民族省區(qū)計劃。從1995年開始，我國開始實行定點扶貧政策并對口支援部分民族地區(qū)。1996年，中央政府安排經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)（東部沿海省份）與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)（西部民族省區(qū)）嘗試開展扶貧協(xié)作和對口支援工作，北京支援內(nèi)蒙古，上海支援云南，廣東支援廣西，遼寧支援青海，天津支援甘肅，山東支援新疆，福建支援寧夏，此外青島、大連、深圳、寧波主要是扶貧并支援貴州地區(qū)。同時，中央及地方各單位和部門需要結(jié)合自身的優(yōu)勢與特點，以技術(shù)培訓(xùn)或者承辦項目的方式來進(jìn)行無償支援，幫助貧困地區(qū)成功實現(xiàn)脫貧致富。國家民委對定點扶貧工作實行的是國家、自治區(qū)、地、州（市）、縣（旗）的“四級民委負(fù)責(zé)制”。 2010年，在對全國支援西藏的經(jīng)驗全面總結(jié)的基礎(chǔ)上，我國決定開展19個省市對口支援新疆的工作，新的一輪援疆工作拉開序幕。

二、政策評析

（一）現(xiàn)行政策的積極影響

我國現(xiàn)行的民族地區(qū)資源開發(fā)法律制度框架以及國家在民族地區(qū)實行的特殊的財政轉(zhuǎn)移支付制度，對增強民族地區(qū)財力，緩解民族地區(qū)財政困難局面，均衡區(qū)域間財力差異，提升民族地區(qū)的公共服務(wù)水平，推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用。

1. 構(gòu)建了民族地區(qū)資源開發(fā)利益分享的制度框架

《憲法》《民族區(qū)域自治法》《礦產(chǎn)資源法》以及《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等法律、法規(guī)、政策中對民族自治地方自然資源開發(fā)權(quán)益分配機制的規(guī)定，構(gòu)建了一個照顧民族自治地方和少數(shù)民族利益的制度框架：自治機關(guān)享有優(yōu)先開發(fā)利用本地區(qū)自然資源的權(quán)力；國家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場需求，優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項目；國家在民族自治地方開發(fā)資源應(yīng)做出有利于民族自治地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安排，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償；在民族自治地方開采石油、天然氣等資源的，要從帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)展相應(yīng)的服務(wù)產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)就業(yè)三個方面支持當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展；國家征收的礦產(chǎn)資源補償費在安排使用時，加大對民族自治地方的投入，并優(yōu)先考慮原產(chǎn)地的民族自治地方。這些制度安排明確了民族地區(qū)在自然資源開發(fā)中的權(quán)利、責(zé)任和地位，從法律層面上保障了資源地少數(shù)民族在自然資源開發(fā)中獲得利益補償?shù)臋?quán)益，對促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了重要的積極影響。

2. 確定了民族地區(qū)自然資源開發(fā)中利益分配的基本原則

根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，少數(shù)民族地區(qū)自然資源開發(fā)中的利益分配，需要遵循如下幾方面的原則：（1）自然資源開發(fā)企業(yè)，首先要根據(jù)我國有關(guān)工商企業(yè)與國家、政府的分配政策，就地繳納相關(guān)的稅費，屬于一般企業(yè)的責(zé)任。在這一層面，自然資源開發(fā)企業(yè)的分配，是以“公平”為基本原則的。（2）根據(jù)自然資源開發(fā)的特殊性，自然資源開發(fā)企業(yè)，還要承擔(dān)一般工商企業(yè)所沒有的特殊性分配政策。這些分配政策，大多體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠、政府性收費等政策框架中。在這種“特殊性”分配原則指導(dǎo)下，自然資源開發(fā)企業(yè)必須向政府繳納自然資源開發(fā)中租金，如礦業(yè)權(quán)使用費，確保生產(chǎn)安全、資源有效開發(fā)等方面的政府規(guī)費。（3）自然資源開發(fā)企業(yè)，要為資源開發(fā)過程中形成的環(huán)境損失等，給予必要的補償。補償?shù)幕驹瓌t是“誰損失，誰補償”。（4）為了調(diào)節(jié)自然資源開發(fā)利益的分配關(guān)系，對輸出自然資源的民族自治地方，國家要給予一定的利益補償。這一原則，也可稱之為“向少數(shù)民族地區(qū)傾斜原則”。

3. 明確了民族地區(qū)自然資源開發(fā)受益的渠道

《民族區(qū)域自治法》及其若干規(guī)定是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，是保障少數(shù)民族地區(qū)群眾利益的基本法律文件。該法從多個方面明確了民族地區(qū)資源開發(fā)受益的渠道，見表1。這些規(guī)定是國家堅持實行各民族平等、團(tuán)結(jié)有愛和共同繁榮的原則體現(xiàn)，也是國家尊重和保障各少數(shù)民族對本民族內(nèi)部事務(wù)管理權(quán)利的精神體現(xiàn)。

從表1中可見，《民族區(qū)域自治法》對保障少數(shù)民族群眾在資源開發(fā)中進(jìn)行利益分享的渠道作了原則規(guī)定，可以作為下一步建立資源開發(fā)利益分享機制的依據(jù)。

（二）現(xiàn)行政策的不足之處

1.現(xiàn)行民族區(qū)域自治制度安排在實踐中并沒有得到很好的落實

《憲法》確立了“采取特殊政策和措施保護(hù)少數(shù)民族權(quán)益”的原則。這一原則在我國現(xiàn)行自然資源的利用和開發(fā)法律制度中的落實主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，民族地區(qū)的自治機關(guān)可以享有優(yōu)先開發(fā)資源的權(quán)利；第二，要求中央政府在其主導(dǎo)的自然資源開發(fā)中采取適當(dāng)措施照顧保障民族地區(qū)和少數(shù)民族群眾的權(quán)益。雖然法律賦予了民族自治機關(guān)相應(yīng)的優(yōu)先開發(fā)本地區(qū)資源的權(quán)力，但是從實質(zhì)上來看，這只是一種權(quán)限范圍不明晰或者說權(quán)限范圍待定的權(quán)力。

通過以上分析，我們可以看到《民族區(qū)域自治法》只是從宏觀層面對民族地區(qū)資源開發(fā)進(jìn)行了規(guī)定，但是在具體標(biāo)準(zhǔn)和措施的細(xì)節(jié)方面并沒有加以規(guī)定，由此造成部分條款缺乏實際操作性。為了貫徹落實憲法中關(guān)于“采取特殊措施保護(hù)少數(shù)民族權(quán)益”的規(guī)定，國務(wù)院2005年出臺了《實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，規(guī)定中對保護(hù)少數(shù)民族和民族自治地方權(quán)益進(jìn)行了細(xì)化、補充和完善。但是，這些規(guī)定仍然極為原則，在很大程度上是對《民族區(qū)域自治法》有關(guān)規(guī)定的重述，仍存在部分規(guī)定原則性較強，實踐操作性不強的問題。可以說，從我國現(xiàn)行自然資源開發(fā)法律制度的安排來看，特殊保護(hù)少數(shù)民族權(quán)益的憲法原則并沒有得到真正落實。因此，需要制定相配套的法律文件進(jìn)行具體規(guī)定，切實保障少數(shù)民族群眾在資源開發(fā)中的利益分享。

2. 缺乏完整的扶持民族地區(qū)發(fā)展政策體系

建國以來，特別是改革開放以來，盡管有關(guān)部門在財稅優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)傾斜、扶貧開發(fā)、對口支援等方面，制定和實施了諸多扶持民族地區(qū)發(fā)展的政策措施，但是這些政策并未形成完整的民族自治地區(qū)扶持政策體系，多是散落于其他相關(guān)政策中，在一定程度上阻礙了政策的實施。與此同時，現(xiàn)行扶持政策多是強調(diào)“輸血”，而忽略了“造血”功能，對于民族地區(qū)政府和企業(yè)的主觀能動性重視不足，間接造成民族自治地區(qū)的自我發(fā)展能力不足?，F(xiàn)行的一些政策措施大多是針對民族地區(qū)出現(xiàn)的問題而出臺的，帶有一定的臨時性，缺乏一個長期保障政策運行并發(fā)揮功能的機制。由于體制和政策不完善，現(xiàn)有扶持政策手段與政策目標(biāo)之間也往往存在偏差，其耦合性有待進(jìn)一步加強。

現(xiàn)有民族區(qū)域自治制度和國家對民族地區(qū)特殊政策無論是在內(nèi)容上，還是在執(zhí)行實施過程中，都還存在一定缺陷。我們還應(yīng)當(dāng)以改善資源地民眾的生存和發(fā)展?fàn)顩r為出發(fā)點和歸宿，從提升政府的財政能力和民眾的生存與發(fā)展能力兩個方面改革和完善民族自治地方自然資源開發(fā)權(quán)益的分配機制。

三、對策與建議

（一）法定民族地區(qū)自然資源優(yōu)先受惠權(quán)

我國資源開發(fā)的政策中，基本沒有考慮《民族區(qū)域自治法》等法律、法規(guī)的要求，沒有給少數(shù)民族提供分享資源收益的渠道。盡管中央加大了對少數(shù)民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，但在目前的轉(zhuǎn)移支付制度中，民族因素考慮的內(nèi)容并不多。因此，建議國家在相關(guān)法律法規(guī)中應(yīng)明確民族自治地方居民對當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源擁有優(yōu)先受惠權(quán)，從而避免資源地居民在礦產(chǎn)資源收益分配中處于被動不利的位置，防止外在權(quán)益擠壓內(nèi)在權(quán)益。

資源地居民優(yōu)先受惠主要包括以下三方面：一是對資源開發(fā)的話語權(quán)和對生態(tài)環(huán)境的維護(hù)權(quán)。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠福S護(hù)資源地群眾的根本利益，不能因礦產(chǎn)資源開發(fā)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，也不能因礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用窨沙掷m(xù)生存質(zhì)量的下降。二是資源開發(fā)對當(dāng)?shù)鼐用裰苯游镔|(zhì)利益的保障權(quán)。資源開發(fā)過程中的勞務(wù)安排和收益初次分配必須確保當(dāng)?shù)鼐用竦恼?dāng)權(quán)利。三是資源利益實現(xiàn)的分配參與權(quán)。資源的輸出、增值必須維護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦氖找娣峙錂?quán)，確保資源地居民在資源增值中受益。

（二）健全相關(guān)立法，保障少數(shù)民族地區(qū)在資源開發(fā)中應(yīng)有的收益

1. 完善有關(guān)資源補償機制的配套立法

一種辦法是修改與礦產(chǎn)資源開發(fā)的相關(guān)法律以及《礦山環(huán)境保護(hù)條例》，增加有關(guān)生態(tài)補償機制的條款和內(nèi)容；另一種辦法是專門針對礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制立法，但難度較大，短時間內(nèi)中央立法很難實現(xiàn)，地方立法可以在這一領(lǐng)域有所作為。地方立法的優(yōu)勢在于可以充分考慮地方的資源狀況和資源所在地的生態(tài)利益，出臺一些具有較強針對性和可操作性的措施和辦法，而且還可以為中央立法積累經(jīng)驗。如2006年3月，甘肅省人大頒布《甘肅省油田生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，規(guī)定開征石油開采生態(tài)環(huán)境補償費。2008年11月，陜西省人大通過《煤炭石油天然氣開采征收水土流失補償費使用管理辦法》，規(guī)定從2009年起對煤炭石油天然氣開采業(yè)征收水土流失補償費。

2. 制定促進(jìn)少數(shù)民族公民就業(yè)的配套立法

一種方式是在《就業(yè)促進(jìn)法》中增加相關(guān)條款，另一種辦法就是效仿臺灣地區(qū)，出臺單行的《少數(shù)民族就業(yè)保障法》，特別規(guī)定企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關(guān)必須招收一定比例的少數(shù)民族公民。如果企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關(guān)沒有為少數(shù)民族公民提供就業(yè)崗位或者說雖然提供了就業(yè)崗位，但達(dá)不到法律法規(guī)規(guī)定的比例要求，這些單位應(yīng)向當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會保障部門按人頭繳納一定的經(jīng)費，用于社會保障和提供就業(yè)培訓(xùn)支出。

（三）強化西部少數(shù)民族地區(qū)的資源配置權(quán)

通常我們認(rèn)為，民族地區(qū)比較貧困、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的原因是民族地區(qū)地理位置特殊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚，教育投入低而導(dǎo)致勞動力素質(zhì)普遍偏低。然而，我國民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)滯后的一個重要因素就是資源配置效率低下，這主要表現(xiàn)在對自然資源的開發(fā)、利用和管理上面。我國的《民族區(qū)域自治法》有關(guān)條例規(guī)定民族地方的自治機關(guān)對于可以開發(fā)的自然資源有權(quán)合理優(yōu)先開發(fā)利用，國家還會在投資、稅收等方面對其進(jìn)行扶持。然而，國家對于民族地區(qū)的賦權(quán)不明晰，致使這些條例很空泛，缺乏可操作性，實際在民族地區(qū)進(jìn)行資源開發(fā)時依然是“索取多”“補償少”，導(dǎo)致資源地環(huán)境破壞，生態(tài)失衡，嚴(yán)重阻滯了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。為此，要在堅持資源全民所有的前提下，改變以往的資源管理模式，給與民族自治地方充分的資源配置權(quán)，讓地方政府獲取更多的靈活性，讓其擁有資源開采權(quán)、深度加工權(quán)、監(jiān)督監(jiān)管權(quán)、產(chǎn)品經(jīng)營經(jīng)銷權(quán)等等。讓地方政府除了稅收之外，也能夠獲得資源開發(fā)盈利，并且利用這些收入成立專項基金，專門用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、扶持失業(yè)農(nóng)民就業(yè)等。

國家可以考慮將礦產(chǎn)資源的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)適度地向民族地區(qū)放寬。可以授予民族地區(qū)的自治機關(guān)優(yōu)于同級一般地方政府的資源開發(fā)權(quán)，增強其管理和利用礦產(chǎn)資源的能力，為落實其優(yōu)先開發(fā)自然資源的權(quán)利提供政策保障。可以考慮授予自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批除國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源、國家規(guī)定實行保護(hù)性開采的特定礦種、領(lǐng)海及中國管轄的其他海域的礦產(chǎn)資源以外的可供開采的礦產(chǎn)儲量規(guī)模在大型以上的礦產(chǎn)資源開采的權(quán)力；授予自治州和自治縣地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批可供開采的礦產(chǎn)儲量規(guī)模為中型的礦產(chǎn)資源開采的權(quán)力。

此外，還可以考慮民族區(qū)域自治地方以資源入股的方式參與國家的資源開發(fā)，使當(dāng)?shù)鼐用瘛⒄嬲蔀榈V產(chǎn)資源的共同所有者，通過建立風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的資源收益分配制度，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（四）在民族地區(qū)建立規(guī)范有序的財政轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度是國家財政政策的核心內(nèi)容，也是國家調(diào)整財政關(guān)系的重要經(jīng)濟(jì)手段。加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距，是我國民族政策的一項重要內(nèi)容，國家可以通過財政轉(zhuǎn)移支付，加大對民族地區(qū)的資金投入和財政支持力度。國家應(yīng)加大對西部民族地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，考慮制定《民族自治地區(qū)轉(zhuǎn)移支付暫行條例》，明確規(guī)定出在一定時期內(nèi)中央財政向西部民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的比例，確保中央財政向西部民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的份額，從而保持穩(wěn)定的資金來源，保障民族地區(qū)資源地居民的利益，保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。參照世界上許多國家的通行做法，將政府之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付納入規(guī)范化的法律軌道上來，通過法律形式明確規(guī)定資源輸入地對輸出地橫向轉(zhuǎn)移支付的原則和程序，使其具有較高的權(quán)威性和可操作性，形成縱橫并存的轉(zhuǎn)移支付模式。此外，國家應(yīng)根據(jù)《民族區(qū)域自治法》相關(guān)要求，酌情減免民族地區(qū)在專項轉(zhuǎn)移支付中的資金配套要求。由于西部民族地區(qū)地方財力有限，資金配套要求實際上限制了這些地區(qū)爭取中央建設(shè)資金的能力，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，從補償?shù)慕嵌瘸霭l(fā)，對西部民族地區(qū)的資金配套要求應(yīng)該撤銷，項目建設(shè)資金應(yīng)由中央財政全額轉(zhuǎn)移支付。針對西部民族地區(qū)能源礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和環(huán)境治理所出現(xiàn)的問題，應(yīng)對一些能源礦產(chǎn)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)可以采取無息貸款和減免稅政策。

在區(qū)域發(fā)展政策中，借鑒國際經(jīng)驗，建立起一種“共同發(fā)展基金”，推動資源輸出地區(qū)利用資源開發(fā)分享資源收益，實現(xiàn)本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。建議國家通過建立中央對自治區(qū)民族地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移制度和資源所在地與中央企業(yè)總部所在地政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，把資源開發(fā)中形成的政府收入中的一部分，返還給資源輸出地區(qū)，以保障地方政府和資源所在地居民從資源開發(fā)中受益。

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