聶鑫 高一寧

摘 要：國會(huì)兩院制在20世紀(jì)初以前的憲法實(shí)踐中居于主流地位，具體可分為貴族式、聯(lián)邦式及民選式三種類型。其主要功能在于代表社會(huì)中的特殊團(tuán)體，促進(jìn)議事審慎，限制民選議院專斷。清末各政治勢力均偏好兩院制。清末未成立的正式議會(huì)確定將采用兩院制，而預(yù)備立憲階段成立的資政院在經(jīng)過官制改革、都察院改下議院等階段后，最終被界定為準(zhǔn)貴族式兩院制。資政院的議員構(gòu)成既有模仿日本之處，亦體現(xiàn)了清末中國獨(dú)特的民族問題。最終，由于落實(shí)兩院制不徹底，資政院未能發(fā)揮兩院制功能，清王朝滅亡前后將未來的正式議會(huì)改為民選式兩院制。

關(guān)鍵詞：兩院制；清末立憲運(yùn)動(dòng)；資政院；諮議局；都察院

中圖分類號：D909? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號：1006-0766（2023）02-0143-12

作者簡介：聶鑫，清華大學(xué)法學(xué)院教授；高一寧，清華大學(xué)法學(xué)院博士研究生（北京 100084）

① 約翰·密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，2017年，第181頁。

② 梁啟超：《中國國會(huì)制度私議》，《梁啟超論憲法》，北京：商務(wù)印書館，2013年，第45頁?！伴T的內(nèi)哥”系黑山的舊稱。參見孫文范編著：《世界歷史地名辭典》，長春：吉林文史出版社，1990年，第15頁。

③ 參見宣布設(shè)立資政院的上諭，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第606頁。

④ 如對資政院立法工作的研究：史洪智：《議案博弈：資政院常年會(huì)與〈改訂大清商律草案〉》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期；對資政院財(cái)政監(jiān)督工作的研究：楊同宇：《法政視角下的近代財(cái)政——以宣統(tǒng)三年全國預(yù)算案為中心》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第2期；對資政院某些特定事件的研究：聶鑫：《代議制的嘗試與改良：中國近代國會(huì)制度的探索》，北京：商務(wù)印書館，2021年，章博：《“機(jī)構(gòu)強(qiáng)似人”：資政院對清季國會(huì)請?jiān)高\(yùn)動(dòng)的推進(jìn)》，《近代史學(xué)刊》2018年第2期。而以資政院為研究對象的學(xué)位論文則不勝枚舉。

在其出版于1860年代的經(jīng)典著作《代議制政府》中，密爾對國會(huì)兩院制問題如是評論道：“在關(guān)于代議制政府理論的所有論題中……沒有比通常叫做（作）兩院問題的這個(gè)論題討論得更多的了?！雹倏梢妰稍褐茊栴}在比較憲法理論中的地位。若我們將視角轉(zhuǎn)向憲制實(shí)踐，亦不難發(fā)現(xiàn)，在19到20世紀(jì)之交，大部分具有國際影響力的國家，其國會(huì)組織形式均為兩院制。如英、美以及歐洲大陸多數(shù)國家，甚至日本，都在直接民選議院之外設(shè)立了第二院?！捌溆靡辉褐浦畤ㄎǎ┑聡?5聯(lián)邦中之19小邦，與希臘、門的內(nèi)哥及中美洲之三小國耳”。②因此，就議會(huì)組織模式而言，兩院制在彼時(shí)的憲法理論與憲制實(shí)踐中都居于主流地位。直至今日，這些國家仍大多保留著兩院制國會(huì)。

在20世紀(jì)初的中國，隨著憲法知識的輸入與清政府籌備立憲，兩院制問題也進(jìn)入官僚士紳、各政治團(tuán)體乃至清王朝最高決策層的視野。由于僅涉及議院組織模式這一技術(shù)問題，因而相比建立責(zé)任內(nèi)閣與速開國會(huì)等關(guān)乎治體根本的事項(xiàng)，兩院制并未引發(fā)特別激烈的爭論。但是，不論當(dāng)時(shí)的預(yù)備議院：資政院，還是未來將開設(shè)的“大清帝國議會(huì)”，其組織結(jié)構(gòu)如何設(shè)計(jì)，特別是要不要兩院制，以及選擇何種模式的兩院制，始終是無法繞開的抉擇。在各種方案的反復(fù)與糾葛中，浮現(xiàn)的是朝野對立、民族關(guān)系等晚清憲制轉(zhuǎn)型的難題。

本文希望通過相關(guān)史實(shí)的梳理與分析，展現(xiàn)兩院制問題如何影響清末立憲運(yùn)動(dòng)中的議會(huì)建構(gòu)。此處的“議會(huì)”，主要指作為“上下議院之基礎(chǔ)”，③在預(yù)備立憲階段成立的準(zhǔn)議會(huì)組織：資政院，同時(shí)兼及未能成立的正式議會(huì)。資政院作為預(yù)備立憲階段最重要的新設(shè)機(jī)構(gòu)之一，圍繞其展開的學(xué)術(shù)研究不僅成果豐碩，且角度相當(dāng)多樣。④但對于資政院自身的組織與運(yùn)作規(guī)則，學(xué)界似乎缺乏足夠的關(guān)注。而兩院制的觀察視角，可以幫助我們更深入和清晰地認(rèn)識資政院的組織與運(yùn)作及其產(chǎn)生的影響。

一、兩院制的類型劃分與清末預(yù)備立憲時(shí)的院制知識

（一）兩院制的三種模式及其功能

在20世紀(jì)早期之前，世界各國采用的兩院制模式大致表現(xiàn)為以下三種：貴族式兩院制、聯(lián)邦式兩院制以及民選式兩院制。英國與明治日本是貴族式兩院制的典型代表，其第二院均稱貴族院。在20世紀(jì)初，英國貴族院由英格蘭世襲貴族、愛爾蘭及蘇格蘭特設(shè)議員、神職人員以及法律議員等五種類型的議員組成。【參見程樹德：《憲法歷史及比較研究》，北京：商務(wù)印書館，2012年，第153-154頁?！慷毡举F族院除貴族議員之外，還設(shè)有大量敕任議席，由天皇在“有勛勞于國家及有學(xué)識者”，以及“完納國稅……特占多額之人”中敕選?！緟⒁娙毡?889年《貴族院令》第1條，南洋公學(xué)譯書館初譯：《新譯日本法規(guī)大全·第一卷》，商務(wù)印書館編譯所補(bǔ)譯校訂，何佳馨點(diǎn)校，北京：商務(wù)印書館，2007年，第83頁?！靠傮w而言，貴族式第二院往往由貴族與其他具有較高社會(huì)或政治地位的議員組合而成。

聯(lián)邦式兩院制最典型的代表則是美國國會(huì)。由于民選議員的席位數(shù)一般依人口多寡分配，因而若美國由單純的民選原則組織國會(huì)，那么小州極可能在國會(huì)中被大州“碾壓”。因此，在費(fèi)城制憲會(huì)議上大小州之間對立嚴(yán)重，如何在國會(huì)中妥善平衡各州力量成為相當(dāng)棘手的問題。制憲會(huì)議代表最終達(dá)成著名的“康涅狄格妥協(xié)案”，其體現(xiàn)為《美國憲法》第一條對參眾兩院的不同規(guī)定：眾議員名額依據(jù)各州人口比例分配；而參議員則每州固定兩名，由各州議會(huì)選舉。兩院在立法事務(wù)上享有平等的權(quán)力?！尽翱的腋裢讌f(xié)案”形成的經(jīng)過，參見王希：《原則與妥協(xié)：美國憲法的精神與實(shí)踐》，北京：北京大學(xué)出版社，2014年，第89-90頁。參議員的選任方式于1913年由第17條憲法修正案改為各州人民選舉。參見該書第816頁?！?/p>

既非聯(lián)邦制又排斥貴族參政的國家亦可能采納兩院制。如根據(jù)1875年憲法與后續(xù)的議院法規(guī)，法蘭西第三共和國由選舉團(tuán)間接選舉參議員組成參議院。一方面，通常被納入貴族院的群體無被選資格；另一方面，選舉團(tuán)雖由各州、市、縣，或殖民地的代表或議員組成，但并沒有強(qiáng)烈的地方傾向，而是根據(jù)各州人口獲得席位?！鞠嚓P(guān)條文參見：國民政府立法院編譯處：《各國憲法匯編·第二輯》，北京：漢文正楷印書局，1933年，第43-74頁。對參議員數(shù)量的介紹，參見程樹德：《憲法歷史及比較研究》，第155-156頁?！恳蚨?，此種模式下的參議院較少具有貴族制或聯(lián)邦制的因素，反而與民選議院具有一定親和性。本文將此種模式概括為民選式兩院制?！疽嘤袑W(xué)者稱之為“民主式兩院制”，參見蘆部信喜：《憲法》，高橋和之補(bǔ)訂，林來梵等譯，北京：清華大學(xué)出版社，2018年，第236頁?！?/p>

對兩院制的功能，學(xué)者的論述一般集中于兩個(gè)方面：一方面，由于各個(gè)國家特殊的歷史狀況，在普羅大眾之外，往往存在異質(zhì)于普通民眾的群體——如英格蘭貴族階層，以及與英格蘭異民族的蘇格蘭與愛爾蘭人；在美國則表現(xiàn)為州權(quán)擁護(hù)者，以及對大眾民主深感懷疑的政治精英?！厩迥┮詠韺τ谟F族院的介紹一般會(huì)訴諸英國貴族參政的歷史狀況，可參見鐘賡言述：《憲法講義大綱六編合訂》，《朝陽法科講義·第二卷》，蘇亦工、何悅敏點(diǎn)校，上海：上海人民出版社，2014年，第167-168頁。美國制憲會(huì)議代表的州權(quán)主義傾向及對大眾民主的質(zhì)疑，更充分的論述可參見：聶鑫：《混合制下的共和：近代中、美建國憲制比較》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期?！恳蚨?，兩院制往往扮演了容納與代表社會(huì)多元力量的功能。另一方面，議會(huì)分兩院議事，意味著立法等決議案需經(jīng)兩次審議，從而增加了議會(huì)行動(dòng)的審慎，防止草率與專斷?！敬祟愑^點(diǎn)在清末以來的憲法論說中俯拾皆是，例如梁啟超：《中國國會(huì)制度私議》，《梁啟超論憲法》，第47頁；程樹德：《憲法歷史及比較研究》，第150頁?！肯鄳?yīng)地，第二院議員往往年齡更長、任期更久，或由間接選舉產(chǎn)生，以保證其風(fēng)格與第一院相較更趨于穩(wěn)?。ūＪ兀?。總體而言，兩院制下的第二院不論在成員性質(zhì)，還是在議事程序上，都對另一直接民選，體現(xiàn)平等民主原則的議院形成制約，從而具有某種“限制民主”的特質(zhì)。

（二）清末預(yù)備立憲時(shí)的兩院制認(rèn)知

如前文所述，在20世紀(jì)初年，兩院制在理論和實(shí)踐中都占據(jù)主流地位。因而，當(dāng)中國開始逐步嘗試移植憲法制度時(shí)，建立一個(gè)兩院制國會(huì)幾乎是不言自明的選擇。確有少數(shù)意見認(rèn)為中國不必采納兩院制。如日本憲法學(xué)家有賀長雄即言，由于中國并不存在享有強(qiáng)大政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力的貴族階層，因而并非必須選擇兩院制。【有賀長雄講述：《國法學(xué)》，早稻田大學(xué)出版部藏版，時(shí)間不詳，第113頁。根據(jù)孫宏云教授的考證，此書是早稻田大學(xué)出版的《政法理財(cái)科講義》之一部分，于1906年底開始，由幾位中國留學(xué)生陸續(xù)譯出。其內(nèi)容可能脫胎于有賀長雄在1906年為清廷考察政治大臣代擬的報(bào)告書。孫宏云：《清末預(yù)備立憲中的外方因素：有賀長雄一脈》，《歷史研究》2013年第5期。】但其他政治力量則大多傾心于兩院制。如彼時(shí)的革命黨人多盛贊美國聯(lián)邦制度?！緦Ξ?dāng)時(shí)革命黨人傾慕美國憲法體制的梳理，參見聶資魯：《一部憲法與一個(gè)時(shí)代——〈美國憲法〉在清末民初的傳入及對民初中國立憲的影響》，《政法論壇》2005年第5期?！孔罱K辛亥鼎革后，民國國會(huì)經(jīng)短暫的參議院一院制，很快便確定了聯(lián)邦式參眾兩院制?！靖敿?xì)的論述，可參見聶鑫：《近代中國憲法史上的兩院制問題》，《環(huán)球法律評論》2016年第6期?！坑秩缭诤?nèi)外立憲群體中具有廣泛影響力的梁啟超也明確支持采用兩院制。在寫作于1908—1910年間的《中國國會(huì)制度私議》中，梁啟超旗幟鮮明地反對“日本之博士有賀長雄氏”。他實(shí)際上認(rèn)同有賀長雄的判斷：清代中國并不存在強(qiáng)力的貴族特權(quán)階層。但他仍然認(rèn)為清末中國存在著皇室、邊疆民族、地方各省等需要得到代表的多元特殊勢力。因此他主張以各省選出代表為中堅(jiān)，同時(shí)容納皇族、蒙藏及敕選議員，構(gòu)建一個(gè)聯(lián)邦與貴族混合式的第二院?！玖簡⒊骸吨袊鴩鴷?huì)制度私議》，《梁啟超論憲法》，第48-74頁?！看送?，通過資政院進(jìn)入中央政治機(jī)構(gòu)的各地民選議員——他們代表了當(dāng)時(shí)國內(nèi)的立憲派團(tuán)體，也大多支持兩院制。對于此點(diǎn)，后文將作更細(xì)致的分析。

更關(guān)鍵的問題或許是，主導(dǎo)立憲事務(wù)的清政府，特別是其中具有政治影響力的人物是否了解兩院制？早在清廷正式開啟立憲改革之前，歐洲各國的議會(huì)制度狀況，已通過駐外使節(jié)等親歷西洋的官僚士紳之記錄傳入中國知識界。由于各大國均采用兩院制，這些士人多認(rèn)為兩院制是西洋各國通行之法：“西國富強(qiáng)，……乃由鄉(xiāng)舉里選，以設(shè)上下議院”；“各國風(fēng)氣大致無殊，凡事皆由上下議院商定”。【李鳳苞：《巴黎答友人書》、黎庶昌：《與莫芷升撮學(xué)泰西大要》，張勇主編：《中國思想史參考資料集·晚晴至民國卷》上編，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第38、34頁?！恳虼耍瑑稍褐谱h會(huì)可能很早就成為官僚士紳階層中無須多言的共識。

1905—1906年的出洋政治考察可能加深了上述觀念。在1905年7月，清廷發(fā)布上諭，宣布簡派大臣赴“東西洋各國考求一切政治”?！尽杜奢d澤等分赴東西洋考察政治諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第1頁?！拷?jīng)過一番波折后，考察政治大臣兵分兩路，載澤一路主要考察日本及歐洲的英、法、比等國；而端方、戴鴻慈領(lǐng)銜一路的考察對象則主要為美、德、奧、意、俄及北歐諸國。兩路均在1906年6月結(jié)束考察回國。從考察大臣事后出版的記錄來看，各國議院的組織方式是考察重點(diǎn)之一，兩方對各種類型的兩院制均有切身觀察。

例如端方、戴鴻慈一行在華盛頓特區(qū)參觀了美國“上下議院”，并知曉“上院議紳由各省選舉”，每“省”固定兩人；而“下院議紳由地方選舉”，依人口多寡確定員額。在英國與日本時(shí)，載澤團(tuán)隊(duì)到訪了上下議院議場并了解到，兩國雖同采貴族式兩院制，但日本上下議院平權(quán)，法案“議定必兩院同決”；而英國則是“上議院之權(quán)，不及下議院”，依憲法慣例，“下議院所爭執(zhí)者，上議院不得不從”。兩團(tuán)隊(duì)在經(jīng)過巴黎時(shí)，都參觀了法國的參眾兩院，知曉了其議員均由選舉產(chǎn)生?！敬鼬櫞龋骸冻鍪咕艊沼洝贰⑤d澤：《考察政治日記》，蔡爾康等：《李鴻章歷聘歐美記·出使九國日記·考察政治日記》，長沙：岳麓書社，1986年，第355、457 、472、506-507、576、611頁?！烤C合而言，一方面，考察團(tuán)隊(duì)對于各種模式的兩院制都基本了解；另一方面，兩院制在各國憲法中的普遍性極可能使考察團(tuán)隊(duì)傾向于認(rèn)為，相比于一院制，兩院制國會(huì)才是更加合理的制度選擇。

那么接下來的問題自然是，清政府會(huì)選擇何種模式的兩院制？非君主制的美國與法蘭西第三共和國顯然不是清廷希望模仿的對象。此外，君主制往往與貴族等級制為核心的榮典制度相伴而生。因此，相較于聯(lián)邦式或民選式兩院制，清廷理應(yīng)對于貴族式兩院制更有好感。而在均采納了貴族式兩院制的英國與日本之間，君權(quán)更加充實(shí)的日本才是清末立憲的主要模仿對象。由此推論，清政府應(yīng)當(dāng)更愿意模仿兩院平權(quán)的日本貴族式兩院制。

下文對于資政院結(jié)構(gòu)的分析將說明，一方面，資政院的功能設(shè)定與議員類型確有與日本兩院制相似之處，即資政院議員構(gòu)成類似于兩院平權(quán)的貴族式兩院制；但另一方面，晚清中國的議會(huì)建構(gòu)需要面對日本所沒有的民族關(guān)系等議題。對日本的憲法模仿并不足以完全解釋晚清的議院建設(shè)。此外，雖然設(shè)計(jì)者始終用兩院制的概念來界定其議員構(gòu)成，但資政院終歸只是單一組織。兩院制最終在資政院并未發(fā)揮政治功能，部分也歸因于此。這反映的深層問題是：資政院設(shè)計(jì)者，特別是清廷，雖知曉兩院制，但就其原理缺乏深入了解，因此也缺少發(fā)揮兩院制功能的具體規(guī)劃。

二、資政院準(zhǔn)兩院制結(jié)構(gòu)的確立

（一）官制改革階段的初步設(shè)想

經(jīng)過朝野各界不遺余力地立憲鼓吹，以及考察政治大臣?xì)w國后的積極奏請，清廷在1906年9月1日發(fā)布上諭，決定開啟“仿行憲政”。 【《宣誓預(yù)備立憲先行厘定官制諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第43-44頁。 】 清廷采納了考察大臣端方、戴鴻慈在上奏與召見中多次陳述的建議，將立憲步驟確定為預(yù)備與正式兩階段，且預(yù)備階段從官制改革入手，即首先按憲法原則增設(shè)或裁撤中央與地方的政治機(jī)構(gòu)?！尽案`臣等節(jié)次召對，均以實(shí)行變法必先改定官制為請”?！冻鍪垢鲊疾煺未蟪即鼬櫞鹊茸嗾?jiān)O(shè)編制局以改定全國官制折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第383頁?！?/p>

古代中國并無議會(huì)等專門的立法機(jī)關(guān)，因此，在官制改革中如何建立一個(gè)預(yù)備議會(huì)機(jī)構(gòu)頗顯重要。端方在宣布立憲前上陳的奏折中，便極力建言：應(yīng)模仿日本，在預(yù)備立憲階段分別成立中央與地方議政機(jī)關(guān)，作為未來議院之基礎(chǔ)。針對中央議政機(jī)關(guān)，端方與戴鴻慈在另一封奏折中建議命名為“集議院”，其議員部分由王公、勛爵、京員公推，另一部分由全國22省各投票公舉8人組成。在預(yù)備階段只賦予其“代表議事”與審議財(cái)政預(yù)算之職權(quán)，待預(yù)備立憲結(jié)束，改制為正式議院時(shí)再賦予立法權(quán)?！径朔剑骸墩埗▏且园泊笥?jì)折》，《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，夏新華、胡旭晟整理，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第48-49頁?！冻鍪垢鲊疾煺未蟪即鼬櫞鹊茸嗾埜亩ㄈ珖僦埔詾榱楊A(yù)備折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第374頁?！?/p>

端方、戴鴻慈二人對于預(yù)備議院的設(shè)計(jì)在中央官制改革中得到了延續(xù)與深化。1906年9月2日，即立憲上諭發(fā)布次日，清廷再發(fā)一道上諭，正式開啟新官制的編纂工作。端方、戴鴻慈均得到授權(quán)參與?！尽杜奢d澤等編纂官制奕劻等總司核定諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第385頁。】經(jīng)過兩個(gè)月的爭論，在1906年11月2日，慶親王奕劻（官制總司核定大臣）等人將中央官制改革方案上奏。奏折建議改會(huì)議政務(wù)處為資政院，其設(shè)立旨在“上自親貴，下及紳民，妙選通材，廣蒐輿論”，以作為正式議院之預(yù)備?！尽稇c親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進(jìn)呈折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第470頁?！?/p>

同時(shí)上呈的《資政院官制清單》（以下簡稱《官制清單》）對資政院組織方式做出了詳細(xì)規(guī)劃：資政院成員稱參議員，其產(chǎn)生方式分為如下幾類：1.王公世爵滿35歲者欽選（即敕任）10人；2.京員滿30歲者會(huì)推（即互選）54人；3.宗室覺羅、京內(nèi)外八旗士紳已滿30歲者由宗人府等機(jī)構(gòu)保薦3人；4.22省督撫共保薦各地官紳士商66人。除這些定額參議員外，“勛德聞望之紳耆或富商報(bào)效巨款至五萬金以上者”均可依特旨?xì)J選為額外參議員?！尽犊疾煺勿^擬具資政院官制清單》第4-10條，胡繩武主編：《清末立憲運(yùn)動(dòng)史料叢刊·資政院》上卷，太原：山西人民出版社，2020年，第5-6頁?！靠梢?，盡管預(yù)備議院名稱由最初的“集議院”改為“資政院”，但其構(gòu)成方式：貴族（王公、宗室、覺羅、八旗士紳等）+京員+地方代表并未改變，并進(jìn)一步加入了“紳耆”“富商”兩類。更重要的是，《官制清單》首次對預(yù)備議院的員額做出具體規(guī)定。在四類定額參議員中，前三類與貴族式上議院的常見類別：貴族及資深官員，具有明顯相似性。其數(shù)額相加為67人（10+54+3），恰好壓過第四類各地官紳士商的員額（66）一人。因此，資政院雖被設(shè)計(jì)為單一機(jī)構(gòu)，但其內(nèi)部已經(jīng)隱然有上下對峙，偏重于上之意。

《官制清單》對于資政院的設(shè)計(jì)并未很快得到確認(rèn)。在收到官制奏折四日后，清廷于1906年11月6日發(fā)布上諭，對奏折中設(shè)計(jì)的中央官制方案予以裁定。針對預(yù)備議院，上諭并未采納改會(huì)議政務(wù)處為資政院的意見，而是決定保留會(huì)議政務(wù)處，專門增設(shè)“資政院為博采群言”。雖保留了資政院的名稱，但對于資政院的具體職能、組織方式則未置一詞。上諭同時(shí)要求各部門的具體職權(quán)與架構(gòu)，各自與軍機(jī)大臣商討后上奏定奪。對于資政院這樣尚未設(shè)立的機(jī)構(gòu)，無異于擱置了其職權(quán)與組織的進(jìn)一步確定。【《裁定奕劻等核擬中央各衙門官制諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第471-472頁?！?/p>

資政院在將近一年之后才正式設(shè)立。1907年9月20日，清廷發(fā)布上諭：“中國上下議院一時(shí)未能成立，亟宜設(shè)資政院以立議院基礎(chǔ)。”任命溥倫、孫家鼐擔(dān)任資政院總裁，會(huì)同軍機(jī)大臣起草《資政院院章》（《院章》）后請旨施行?！尽对O(shè)立資政院派溥倫孫家鼐為總裁并會(huì)同軍機(jī)大臣擬定院章諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第606頁?！可现I延續(xù)官制改革以來對資政院的定位：正式議院成立前的預(yù)備機(jī)構(gòu)（“議院基礎(chǔ)”），并清楚宣示未來的正式議院將采納上下兩院制。這是清政府首次明確宣告未來國會(huì)的組織形式，而圍繞此問題亦未見到激烈的爭論。

對于預(yù)備立憲的參與者而言，讓未來正式成立的議會(huì)采取兩院制似乎是理所當(dāng)然的選擇。而與之形成對照的是，作為預(yù)備議院的資政院，其自始就被設(shè)計(jì)為單一組織。然而，清末預(yù)備議院究竟采一院或兩院制，答案并非如此確定。兩院制理論的流行賦予預(yù)備議會(huì)同樣分設(shè)上下兩院的可能性。

（二）都察院改為下議院的爭論

在《院章》草擬工作正式開始之前，圍繞資政院院制的討論就已層出不窮。特別是資政院的設(shè)計(jì)，與另一重要機(jī)構(gòu)——都察院的改制問題相互糾纏。由于議院與監(jiān)察機(jī)構(gòu)都具有監(jiān)督行政權(quán)力的功能，因此預(yù)備議院一旦設(shè)立，傳統(tǒng)的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)都察院是否繼續(xù)存在，成為重要問題。早在官制改革開始前，端方、戴鴻慈在奏折中就建議預(yù)備議院可直接由都察院改制?！尽冻鍪垢鲊疾煺未蟪即鼬櫞鹊茸嗾埜亩ㄈ珖僦埔詾榱楊A(yù)備折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第374頁?！胯b于都察院按省分道，各設(shè)監(jiān)察御史，其組織方式也確實(shí)符合端方、戴鴻慈對于預(yù)備議院部分成員由各省選舉的設(shè)計(jì)。

最終都察院在中央官制改革中存活下來，但對其進(jìn)行議院改造的建議并未消失，并逐漸出現(xiàn)了以資政院代上議院，以都察院代下議院的聲音。例如1907年6月，實(shí)力督撫岑春煊上奏參與官制改革的設(shè)計(jì)，建議“速設(shè)資政院以立上議院之基礎(chǔ)”，“以都察院代下議院即國會(huì)”?！尽秲蓮V總督岑春煊奏請速設(shè)資政院代上院以都察院代下院并設(shè)省諮議局暨府州縣議事會(huì)折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第500-502頁?！酷红拥淖嗾蹖①Y政院僅視作上議院基礎(chǔ)，這是當(dāng)時(shí)官員中間頗為流行的觀點(diǎn)。【《御史趙炳麟奏資政院開辦伊始請嚴(yán)定選舉章程折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第608-609頁。】甚至當(dāng)時(shí)的海外立憲團(tuán)體政聞社亦有所耳聞，并在一份呈遞給溥倫的說帖中提及，時(shí)人多有傳聞資政院僅為上議院之預(yù)備。【《政聞社總務(wù)員馬良等上資政院總裁論資政院組織權(quán)限說貼》，胡繩武主編：《清末立憲運(yùn)動(dòng)史料叢刊·資政院》上卷，第15頁?！?/p>

1907年9月發(fā)布的設(shè)立資政院上諭并未平息以都察院代下院的聲浪。盡管上諭似乎清楚表明，雖正式議院采兩院制，但預(yù)備議院只設(shè)一院。然而將資政院僅視作預(yù)備上院的觀點(diǎn)并未消失，反而隨著都察院堂官親自下場參與，此類輿論聲勢更大。都察院都御史陸寶忠等人在1907年9月25日（上諭發(fā)出后五日）上奏，仍然認(rèn)為“今日新設(shè)之資政院，即各國上議院之制也，而舊有之都察院，即各國下議院之制也”。進(jìn)而奏請將都察院改制為預(yù)備下議院，組織方式則是在現(xiàn)有都察院給事中、御史基礎(chǔ)上，再加入部院大臣保送與各省督撫舉薦的部分議員?！尽队逢憣氈业茸嗾埜亩疾煸簽閲h會(huì)以立下議院基礎(chǔ)折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第607頁?！筷憣氈业母闹品桨副话l(fā)下會(huì)議政務(wù)處討論，似乎已非常接近通過。【參見江春霖的回憶：《御史江春霖奏不宜輕改都察院折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第518頁?！?/p>

該方案最終因都察院內(nèi)部的反對意見擱淺。在得知陸寶忠的計(jì)劃后，知名御史江春霖很快于1907年10月3日上奏，極力反對改都察院為下議院?！尽队方毫刈嗖灰溯p改都察院折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第518-519頁?！侩S后更多都察院官員表示了反對。10月6日，掌印給事中忠廉等上奏，建議“下議院亟須特別設(shè)立，斷不可以都察院更改”?！尽墩朴〗o事中忠廉等奏下議院亟需特別設(shè)立不可以都察院更改折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第617頁。】這封奏折由46名言官聯(lián)署，語氣十分迫切。【聯(lián)署的人數(shù)參見鄭云波：《論清末新政中都察院改革之爭》，《長白學(xué)刊》2016年第6期?！坎浑y看出改制下議院的方案確有可能成為現(xiàn)實(shí)，而都察院內(nèi)部對此分歧極大。

1907年10月22日，會(huì)議政務(wù)處奉旨議奏，否定了都察院改為下議院的方案。一方面，政務(wù)處重申了設(shè)資政院上諭中的安排：預(yù)備議院采用一院制；但同時(shí)又強(qiáng)調(diào)，1906年《官制清單》對于資政院的設(shè)計(jì)具有混合上下兩院的特質(zhì)：“查去年所擬官制清單，如議員之由欽選會(huì)推者，既略取上議院之意，其由保薦者，又隱然合通國人民以行選舉之法。原其規(guī)則，殆參合上下兩院之制而成。”【《會(huì)議政務(wù)處議奏都察院不可輕議更張折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第620頁?！恳布矗Y政院雖僅設(shè)一院，但其成員：欽選的王公世爵、會(huì)推的京員等類于貴族院議員；保薦的地方官紳士商等則類于眾議院議員。至此，資政院的準(zhǔn)兩院制性質(zhì)與組織架構(gòu)均大體底定。

都察院改下議院的風(fēng)波中有幾點(diǎn)值得分析：首先，時(shí)人僅將資政院視作預(yù)備上議院而非議院整體，卻鮮少說明原因。一個(gè)可能的解釋是：《官制清單》對于資政院參議員產(chǎn)生方式的設(shè)計(jì)，缺乏民主選舉的要素，其正符合第二院的組織特點(diǎn)，從而給預(yù)備下院留下空缺。但第二個(gè)問題自然是，都察院亦不具有選舉要素，為何有人主張將其改制為下議院？時(shí)人是否了解下議院的民選性質(zhì)？一方面，陸寶忠的方案或有安頓都察院官員的功利考量；但另一方面，參與討論的各方都表現(xiàn)出對兩院制理論的基本了解。即使是陸寶忠也在奏折中指出：“各國……下議院議員皆取于全國人民之公選?！敝皇窃陬A(yù)備立憲階段不妨有所變通?！尽队逢憣氈业茸嗾埜亩疾煸簽閲h會(huì)以立下議院基礎(chǔ)折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第607頁?！恐伊瘸址磳σ庖姷目频姥怨賱t更是緊緊抓住下議院的民選性質(zhì)，來說明監(jiān)察機(jī)構(gòu)與議院的差別，進(jìn)而要求“掃除一切以察院代國會(huì)，以保薦代投票之謬說，務(wù)使下議院特別設(shè)立，不失民選之意”?！尽墩朴〗o事中忠廉等奏下議院亟需特別設(shè)立不可以都察院更改折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第617-619頁。】政務(wù)處也正是基于相同的認(rèn)識，否定了以都察院改下院的方案?！尽安樵撚返汝愖喔鞴?jié)，與臣等意見大致相同”?！稌?huì)議政務(wù)處議奏都察院不可輕議更張折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第620頁。】可見，時(shí)人對于兩院制的理論與實(shí)踐有非常清楚的認(rèn)識。

但政務(wù)處的議復(fù)仍留下了一個(gè)懸而未決的尷尬問題：政務(wù)處將“保薦”解釋為“隱然合通國人民以行選舉之法”，這不僅聽起來有些牽強(qiáng)，也與忠廉等人掃除“以保薦代投票之謬說”的建議相悖。值得注意的是，忠廉等人雖反對以都察院代下議院，但仍傾向于預(yù)備議院采兩院制，并給出了預(yù)備下議院的選舉方案：通過縣-省-國三級復(fù)選，間接選舉出下議院議員，在試行10余年后再考慮改為直接選舉?！尽墩朴〗o事中忠廉等奏下議院亟需特別設(shè)立不可以都察院更改折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第617-619頁?！空?wù)處在議奏中否定了忠廉等人的建議，堅(jiān)持預(yù)備議院僅設(shè)資政院一院，并建議將如何選舉資政院地方代表（各省“官紳士商”）留給《院章》自行處理。之后的實(shí)踐表明，資政院實(shí)際上采納了間接選舉的方案，以建立自己的下議院（民選）基礎(chǔ)。

（三）《院章》對于資政院組織的最終確定

在設(shè)資政院上諭頒布（1907年9月20日）后不久，設(shè)地方預(yù)備議會(huì)的上諭也在1907年10月19日發(fā)布。上諭要求各省督撫“在省會(huì)速設(shè)諮議局”，“由各屬合格紳民公舉賢能作為該局議員”，“將來資政院選舉議員，可由該局公推遞升”。【《著各省速設(shè)諮議局諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第667頁?！靠梢?，在政務(wù)處聲明資政院隱含兩院制的同時(shí)，準(zhǔn)下議院議員也已基本確定由各省諮議局議員間接選舉產(chǎn)生。

自此資政院的組織建設(shè)就與諮議局深度綁定。遲至1908年7月，《各省諮議局章程》（《諮議局章程》）方由憲政編查館擬定上奏，并獲批準(zhǔn)。【《憲政編查館等奏擬定各省諮議局并議員選舉章程折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第667-684頁。】資政院則先于憲政編查館數(shù)日，上奏了擬定《院章》的第一章“總綱”與第二章“選舉”，并于當(dāng)日奉旨依議。其中第二章規(guī)定了資政院的組成：1.王公世爵議員不超過10人，由軍機(jī)處會(huì)同宗人府、理藩部繕具名單，奏請欽選。2.互選后再欽選者：（1）宗室覺羅議員5人；（2）四品以下部院衙門官議員100人；（3）資產(chǎn)滿100萬元以上，且有諮議局議員選舉資格的業(yè)主10人，均由符合條件者互選后，依定額排列得票多者，并多列數(shù)人，奏請欽選。3.各省諮議局議員互選后由督撫擇“鄉(xiāng)望素優(yōu)而得票較多者”咨送資政院，名額為各省諮議局議員總數(shù)的1/10。【《資政院等奏擬訂資政院院章折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第628-629頁。】

《院章》的相關(guān)規(guī)定部分延續(xù)了《官制清單》以來的思路，但又有諸多不同，甚至留下了重大問題。有些差異較為細(xì)節(jié)，如議員數(shù)量不同，產(chǎn)生方式也稍有調(diào)整。但議員類型，也即上下對峙的準(zhǔn)兩院制框架大體得以保留，并且將民選議員的產(chǎn)生方式正式落實(shí)為諮議局間接選舉。然而從議員數(shù)量來看，《院章》卻完全打破了兩院制的設(shè)計(jì)。根據(jù)《院章》規(guī)定，貴族式議員的席位為：10+5+100+10=125。而各省諮議局議員總數(shù)為1677，資政院民選議員取其1/10為167～168人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了貴族式議員的數(shù)量?！靖魇≈J議局議員數(shù)額參見《各省諮議局章程》第2條，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第670-671頁。】若依此種安排，則民選議員極可能順理成章地控制資政院的一切決議。

之后正式公布的《院章》明顯作出了針對性的修改。最終在1909年8月23日上奏并獲準(zhǔn)的《院章》將資政院議員分為如下幾類：1.欽選議員（有直接欽選，有先會(huì)推后欽選者），具體包括：（1）宗室王公世爵16人；（2）滿漢世爵12人；（3）外藩（蒙、藏、回）王公世爵14人；（4）宗室覺羅6人；（5）各部院衙門官32人；（6）碩學(xué)通儒10人；（7）納稅多額者10人。2.互選議員（民選議員），由各省諮議局議員互選后督撫復(fù)加選定，共100人。【《資政院院章》第9-11條，胡繩武主編：《清末立憲運(yùn)動(dòng)史料叢刊·資政院》上卷，第67頁?！坎浑y發(fā)現(xiàn)，欽選與互選議員的數(shù)量重歸對稱（100/100）。

資政院于1909年10月26日將擬定好的所有《選舉章程》上奏，并在奏折中明確表示：各項(xiàng)欽選議員“略采各國上院辦法即為將來建設(shè)上議院之基礎(chǔ)，而資政院既兼有下院之性質(zhì)，勢不能無民選議員以與欽選議員相對待”。鑒于預(yù)備立憲階段直接民選不便，故而采用諮議局議員間接選舉的形式，“乃與下院要義不相背馳”?！尽顿Y政院議員選舉章程折》，胡繩武主編：《清末立憲運(yùn)動(dòng)史料叢刊·資政院》上卷，第73-74頁?！恐链?，資政院的準(zhǔn)貴族式兩院制設(shè)想得到了完全而細(xì)致的落實(shí)。

三、資政院準(zhǔn)兩院制的構(gòu)成與功效

上一部分的歷史梳理表明，資政院雖自始被定為單一機(jī)構(gòu)，但其組織方式卻含有上下對峙的意味。經(jīng)過都察院改下院的建議被否決以及《院章》等制度的建立，資政院雖最終仍為單一機(jī)構(gòu)，卻容納了準(zhǔn)貴族式兩院制的設(shè)計(jì)。本部分將以明治日本貴族院為對照，分析資政院的準(zhǔn)兩院制是否發(fā)揮了兩院制的主要功能：代表社會(huì)中的多元力量以及制約民選議員。

（一）欽選議員的構(gòu)成分析：與日本貴族院的比較

如本文開頭所述，資政院的準(zhǔn)貴族式兩院制確有與日本相似之處。首先是議員的大體類型。根據(jù)日本1889年頒布的《貴族院令》，貴族院議員有以下幾種：1.皇族男子成年后為終身議員。2.公、侯爵年滿25歲為終身議員。3.伯、子、男爵滿25歲者，由同爵互選議員，任期7年?！救毡净首寮础坝匈Y格繼承皇統(tǒng)的家系”，其成年標(biāo)準(zhǔn)為：皇太子、皇太孫滿18歲，其余皇族滿20歲。根據(jù)1925年的修正，貴族議員的年齡均被提高到30歲。參見小田部雄次：《華族：日本近代貴族興衰史》，霍東昆譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022年，第13、179、188頁?！?.有勛勞于國家者及有學(xué)識者，滿30歲，敕任為終身議員。5.完納直接國稅，特占多額者，滿30歲，互選后敕任議員，任期7年。【參見《貴族院令》第1-6條，南洋公學(xué)譯書館初譯：《新譯日本法規(guī)大全·第一卷》，第83-84頁。】資政院欽選議員中，前四類雖因中日貴族制度不同而無法與日本貴族院完全對應(yīng)，但在性質(zhì)上則同為貴族議員。而碩學(xué)通儒與納稅多額議員則與日本貴族院第四、五類敕任議員頗為相似。唯獨(dú)部院衙門官議員無法與日本對應(yīng)。但考慮到日本的貴族，特別是子、男爵中也有不少人擔(dān)任公職，因此貴族院議員中亦可能有不少行政官員?！救毡举F族家族長在1915年的職務(wù)狀況，參見小田部雄次：《華族：日本近代貴族興衰史》，第137頁?！?/p>

中日之間的相似更體現(xiàn)在對兩院制功能的運(yùn)用上。上文已述，考察大臣了解到的英國憲法知識表明，兩院制雖有制約民選議院的功能，但在20世紀(jì)初，英國上議院的權(quán)力已顯著弱于下議院。但《明治憲法》下的貴族院自設(shè)計(jì)伊始便非常強(qiáng)調(diào)對眾議院的限制。有必要首先介紹日本貴族群體的產(chǎn)生。梁啟超在分析貴族式國會(huì)時(shí)認(rèn)為，歐洲及日本都經(jīng)歷了貴族專政、君權(quán)統(tǒng)一再到民權(quán)發(fā)達(dá)三個(gè)時(shí)代。日本在明治四年（1871年）通過廢藩置縣結(jié)束了第一時(shí)代，又在明治二十三年（1890年）正式開國會(huì)后結(jié)束第二時(shí)代，進(jìn)入第三時(shí)代。由于距第一時(shí)代較近，貴族勢力旺盛，因此需要特別的議院予以代表?！玖簡⒊骸吨袊鴩鴷?huì)制度私議》，《梁啟超論憲法》，第61-63頁?！?/p>

梁的描述有其道理，但并未特別貼合日本貴族制度的實(shí)際。在明治維新前，日本雖有公卿、諸侯等政治特權(quán)階層，但不存在統(tǒng)一的貴族體系。直到明治二年（1869年）日本才廢止了舊的公卿、諸侯稱號，改稱華族，并在1884年發(fā)布《華族令》，采納中國習(xí)用已久的五等爵制，將所有華族成員分為公、侯、伯、子、男五等?？梢?，日本的貴族制度是與明治維新，也即梁啟超所說的君權(quán)統(tǒng)一時(shí)代高度綁定的。被賦予華族身份的舊公卿、諸侯本就有相當(dāng)一部分參與了明治維新的重大事件，并且不斷有平民因明治時(shí)期的政治貢獻(xiàn)（如軍功）而獲得華族身份?！拘√锊啃鄞危骸度A族：日本近代貴族興衰史》，第10、17-18、122-123等頁?！?/p>

更重要的是，華族制度，特別是華族擔(dān)任貴族院議員的政治特權(quán)，具有鮮明的保皇制民目的。華族擔(dān)任議員的設(shè)計(jì)主要?dú)w于《明治憲法》之父伊藤博文等人的推動(dòng)。1880年代將開議院之時(shí)，伊藤博文就已逐漸明確讓華族擔(dān)任貴族院議員，從而對抗越發(fā)強(qiáng)盛的民權(quán)派力量?！拘√锊啃鄞危骸度A族：日本近代貴族興衰史》，第48-49、15-16頁?！?889—1890間頒布實(shí)施的《明治憲法》及《議院法》《貴族院令》等一系列法律實(shí)現(xiàn)了他的構(gòu)想，賦予了貴族院與眾議院幾乎完全相同的權(quán)力（僅預(yù)算案須眾議院先審議）。【參見1889年《議院法》第十二章第53條，南洋公學(xué)譯書館初譯：《新譯日本法規(guī)大全·第一卷》，第77頁。】在解釋《明治憲法》的兩院制時(shí)，伊藤博文也毫不掩飾地批評民選議員往往“主張一部分之利益，忘卻全局之大觀與公義”，而貴族議員則“代表國民之謹(jǐn)慎、熟練、耐久之風(fēng)氣”，故而通過兩院平權(quán)，自可收“限制政黨之偏重，控制朝議之傾勢”的功效?！疽撂俨┪模骸度毡镜蹏鴳椃x解》，牛仲君譯，北京：中國法制出版社，2011年，第24-25頁?！?/p>

資政院的準(zhǔn)兩院制設(shè)計(jì)，極可能也有“摻沙子”，即通過加入貴族式議員制衡民選議員的考慮。【對此簡要的論述，參見聶鑫：《代議制的嘗試與改良：中國近代國會(huì)制度的探索》，第9頁腳注②。】根據(jù)參與《院章》編訂的汪榮寶在1909年7月10日的日記，此時(shí)《院章》修改本已定稿，但由于知名保守派官員，奉命赴德國考察憲政的于式枚上奏痛詆《諮議局章程》，朝廷要求“于資政院章程補(bǔ)救之”?！就魳s寶：《汪榮寶日記》，韓策、崔學(xué)森整理，王曉秋審訂，北京：中華書局，2013年，第42頁?！坑谑矫对谧嗾壑兄饕槍Φ氖恰吨J議局章程》第六章對于資政院與各省諮議局關(guān)系的規(guī)定。根據(jù)該章第24到30條，諮議局與本省督撫若就某決議產(chǎn)生分歧，可送資政院核議；若認(rèn)為督撫違法或侵奪諮議局權(quán)限，可送資政院核辦；若與他省有爭論事件，可送資政院核決。并且，資政院的核議、核辦、核決具有最終效力。【故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第677-678頁。】于式枚認(rèn)為，由于資政院民選議員本就由諮議局遞升，此類職權(quán)將導(dǎo)致資政院完全偏向各省諮議局，從而鉗制督撫，對中央行政的統(tǒng)一下達(dá)造成不利影響?！尽墩喂賵?bào)》，宣統(tǒng)元年七月十七日第六百六十三號，第13-18頁?！客魳s寶8月1日的日記提道：《院章》送各軍機(jī)大臣審閱后，張之洞“簽出數(shù)條，大率多保護(hù)督撫權(quán)勢之意”?！就魳s寶：《汪榮寶日記》，第47頁?！窟@或許就代表了朝廷對于《院章》修改的傾向。

因此，汪榮寶雖未記載修改的具體章節(jié)，但從上述證據(jù)可以推斷，最終的修改極有可能圍繞如何制約民選議員展開。其內(nèi)容可能包括回到準(zhǔn)兩院制，將民選與欽選議員的數(shù)量重歸平衡，也可能包括《院章》第23與24條——此兩條取消了資政院核議、核辦、核決的最終效力，要求資政院形成意見后“請旨裁奪”。特別是第24條規(guī)定：資政院在奏陳此類案件時(shí)，需要議員2/3以上同意。而其他議案僅需1/2同意即可通過。綜上，《院章》極可能在緊急修改后才重新回到了準(zhǔn)兩院制的軌道，進(jìn)而使其制約民選議員的目的更為昭彰。

但除去上述與日本貴族院的相似之處，資政院的貴族式議員也顯示了清末立憲運(yùn)動(dòng)的特殊性。其中最鮮明者即清末的民族因素。如前文所述，兩院制的重要功能之一是代表社會(huì)中的多元群體。一國之中主體民族之外的少數(shù)民族群體，即可以被納入多元群體的范疇。日本《明治憲法》并未處理民族問題。盡管在北海道地區(qū)，存在與主體民族和族不同的阿依努族（愛努族），但其勢力非常有限，明治時(shí)期推行的同化政策未引發(fā)大的波折?！靖咝r、祁進(jìn)玉：《原住民意識喚醒，單一民族假設(shè)與政策框架重構(gòu)——“蝦夷”阿伊努的前世今生》，《民族學(xué)研究》2020年第2期?！慷鳛橐粋€(gè)多民族的帝國，清王朝的憲法轉(zhuǎn)型必須考慮如何用憲法處理民族問題。議院，特別是代表多樣性的上議院，顯然是可資利用的機(jī)構(gòu)之一。受命為清政府考察官員講解憲法的穗積八束即建議，雖然解決民族區(qū)隔的根本方法是通過教育喚起各民族的共同體意識，但在制度層面，通過“中央設(shè)議院集各人種互相混同”，亦為一種有效的調(diào)和民族之法?！緟⒁娝敕e八束、唐寶鍔：《憲法訪問錄》，《北洋法政學(xué)報(bào)》1908年第68期，第40-42頁。】

首先是頗為棘手的滿漢關(guān)系。晚清革命黨人的排滿輿論給清王朝帶來了巨大壓力。清廷在1907年8月10日發(fā)布上諭，宣示要全行化除滿漢畛域，令各部門就具體辦法上奏?！尽吨鴥?nèi)外各衙門妥議化除滿漢畛域切實(shí)辦法諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第918頁。】在次年8月隨《欽定憲法大綱》同時(shí)發(fā)布的預(yù)備立憲《逐年籌備事宜清單》中，第一年籌備事宜就包括“請旨設(shè)立變通旗制處，籌辦八旗生計(jì)，融化滿漢”?！尽稇椪幉轲^資政院會(huì)奏憲法大綱暨議院法選舉法要領(lǐng)及逐年籌備事宜折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第61頁?！靠梢姡鸩饺∠似熘贫认碌臐M漢權(quán)利差異，是預(yù)備立憲的總體方向。資政院貴族式議員的分類體現(xiàn)了這一趨勢。1906年的《官制清單》中，貴族式議員尚包括“京內(nèi)外八旗士紳”，至1908年7月《院章》則取消了此分類，似乎有意避免出現(xiàn)八旗要素。1909年8月最終頒布的《院章》在貴族式議員中特別加入了“滿漢世爵”的分類。盡管《選舉章程》未對滿漢議員分別定額，但最終的結(jié)果是漢人議員選出7位，超過總額（12人）的一半?！咀h員名單見張朋園：《立憲派與辛亥革命》，上海：上海三聯(lián)書店，2013年，第290-291頁。《滿漢世爵選舉資政院議員章程》見胡繩武主編：《清末立憲運(yùn)動(dòng)史料叢刊·資政院》上卷，第76頁。根據(jù)《章程》第1條，此類議員包括“滿洲、蒙古、漢軍旗員及漢員之有三等男以上之爵級者”，因此最終選出的議員還包括一名蒙古八旗公爵。】可見，資政院在設(shè)計(jì)欽選議員類型時(shí)，極可能有意識地呼應(yīng)了融化滿漢的總體政策。

另一問題則涉及如何團(tuán)結(jié)蒙、藏、回等邊疆民族。自晚清以來，清王朝對邊疆地區(qū)的控制持續(xù)受到列強(qiáng)擠壓與沖擊，因此鞏固與邊疆民族的關(guān)系具有重要意義。梁啟超自1908年就呼吁，未來的上議院應(yīng)仿照英國議會(huì)設(shè)置愛爾蘭、蘇格蘭議員的方案，特設(shè)蒙藏代表，以強(qiáng)化邊疆地區(qū)與內(nèi)地的聯(lián)系，防止其出現(xiàn)分離主義意識。【梁啟超：《中國國會(huì)制度私議》，《梁啟超論憲法》，第70頁?！康遣浑y發(fā)現(xiàn)，在開啟立憲之初，清政府并未意識到議院建設(shè)與團(tuán)結(jié)邊疆民族的關(guān)聯(lián)。1906年《官制清單》與1908年《院章》均沒有在貴族式議員中特設(shè)蒙、藏、回代表。且由于這些地區(qū)未設(shè)省，無諮議局，自然也無民選議員。在1908年3月，朝中出現(xiàn)了吸納蒙藏地區(qū)議員進(jìn)入資政院的聲音，但據(jù)輿論報(bào)道，數(shù)位軍機(jī)大臣對此態(tài)度消極。直到1909年上半年，由于理藩部積極奏請，最終的《院章》才專門設(shè)立了外藩王公世爵員額14人。【張建軍：《清末資政院時(shí)代的蒙古議員及其活動(dòng)——以〈大公報(bào)〉所載史料為中心的考察》，《蒙古史研究》2010年總第10輯，第196-198頁?！?/p>

很難說這一次蒙、藏、回議員的選舉是成功的。一方面，議員數(shù)量有限，分配亦不甚均衡。青海（蒙旗）、新疆（蒙旗）、回部、西藏僅各得一個(gè)席位，其余均分配給內(nèi)外蒙古各盟。【《外藩王公世爵選舉資政院議員章程》，胡繩武主編：《清末立憲運(yùn)動(dòng)史料叢刊·資政院》上卷，第77頁?！壳覛J選范圍有限，僅及于王公世爵。更重要的是，這些議員在資政院開議后幾乎毫無存在感。資政院第一屆常年會(huì)期間（1910年9月至1911年1月），僅有3位外藩王公議員曾在院會(huì)上發(fā)言，最多者也僅發(fā)言7次。最典型的事例即資政院審議“振興外藩實(shí)業(yè)并劃一刑律案”之過程。此案本與外藩王公息息相關(guān)，但可能由于語言區(qū)隔，或不習(xí)慣議場參政的形式，當(dāng)民選議員紛紛批評理藩部未提出任何實(shí)際措施時(shí)，蒙、藏、回議員卻一言不發(fā)?！尽顿Y政院議場會(huì)議速記錄——晚清預(yù)備國會(huì)論辯實(shí)錄》，李啟成點(diǎn)校，上海：上海三聯(lián)書店，2011年，第38-48頁。資政院議員在第一屆常年會(huì)上的發(fā)言次數(shù)統(tǒng)計(jì)，參見該書第740-777頁。】盡管如此，資政院特設(shè)外藩王公議員仍是一個(gè)好的開始。在議會(huì)第二院中特設(shè)民族地區(qū)代表的做法，也被之后民國的議會(huì)實(shí)踐繼承了下來?！纠?，1912年《中華民國國會(huì)組織法》第2條專門規(guī)定了蒙古、西藏、青海地區(qū)的參議院議員員額。夏新華、胡旭晟整理：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，第169頁?！?/p>

（二）準(zhǔn)兩院制的功效分析

盡管設(shè)計(jì)者一直使用兩院制術(shù)語來界定資政院的組織方式，但仍需留意，資政院終究是單一機(jī)構(gòu)，其與兩院制議會(huì)有明顯差別。一方面，如前文所述，各種類型的第二院議員一般任期較長，以保證其相對民選議院的穩(wěn)定性。而1909年《院章》第13條規(guī)定：資政院議員統(tǒng)一任期三年，任滿一律改選。這是因應(yīng)諮議局議員三年任期而設(shè)計(jì)的規(guī)則，【《各省諮議局章程》第15條，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第675頁?！坎⑽磳J選議員做出區(qū)別對待。

而更關(guān)鍵的差異在于，兩院制議會(huì)各自獨(dú)立議事，而資政院則欽選與民選議員混同。在分別議事的情形下，只需有其中一院過半數(shù)議員否決，議案就無法通過。日本《貴族院令》第7條更是進(jìn)一步規(guī)定，敕選議員的總數(shù)不得超過華族議員，也即只要掌控華族議員，即可決定議案通過與否?！緟⒁姟顿F族院令》第7條，南洋公學(xué)譯書館初譯：《新譯日本法規(guī)大全·第一卷》，第84頁。】而清政府若希望在資政院中制衡民選議員，則必須充分動(dòng)員大部分欽選議員。即便是對于通過標(biāo)準(zhǔn)為2/3的議案，阻擋的難度也高于日本貴族院。

從資政院第一屆常年會(huì)（1910年9月至1911年1月）的情況來看，清政府制約民選議員的愿望完全落空了。資政院通過了許多頗為激進(jìn)的提案，如“剪發(fā)易服案”“請赦國事犯罪人員案”“速開國會(huì)案”等等。并且2/3的高標(biāo)準(zhǔn)也未能限制住民選議員。在幾乎所有的督撫與諮議局爭議中，資政院都站在諮議局一邊。特別是核議湖南公債案直接引發(fā)了著名的“彈劾軍機(jī)案”，強(qiáng)烈沖擊了議員對于清廷的認(rèn)同感。

資政院準(zhǔn)兩院制的失效自然有多方面原因，如不少欽選議員在許多問題上本就認(rèn)同民選議員，根本無限制之想法。但至少在制度層面可以部分歸因于前文提到的兩院未分開議事。由于欽選與民選議員同處會(huì)場，不管是資政院總裁或是在場的行政官員都無法順理成章地動(dòng)員欽選議員，獲得其支持。并且，清政府也并未主動(dòng)成立政黨性質(zhì)的組織來團(tuán)結(jié)欽選議員。與之相反，民選議員則通過諮議局議員聯(lián)合會(huì)及憲友會(huì)等院外組織，基本實(shí)現(xiàn)了意見整合與動(dòng)員?！靖魇≈J議局聯(lián)合會(huì)的組織形式，參見《直省諮議局議員聯(lián)合會(huì)報(bào)告書匯錄》，邱濤點(diǎn)校，北京：北京師范大學(xué)出版社，2013年。憲友會(huì)的產(chǎn)生過程，參見張朋園：《立憲派與辛亥革命》，第91－104頁?！咳毡举F族院自成立開始，便逐漸形成了“研究會(huì)”等黨派性組織，從而能夠在審議某些議案時(shí)動(dòng)員本黨派議員，決定貴族院的審議結(jié)果?！拘√锊啃鄞危骸度A族：日本近代貴族興衰史》，第181-184、189-192頁?！績上啾容^即可見，盡管對于兩院制有一定認(rèn)識，但清廷就如何發(fā)揮兩院制功能缺乏實(shí)際規(guī)劃，對于應(yīng)對民選議員的壓力缺乏足夠的意識與相應(yīng)準(zhǔn)備。

那么，如果清廷當(dāng)初采納了預(yù)備議院上下分設(shè)的徹底兩院制方案，是否就能夠得其所愿？答案似乎也并非絕對。此處有必要引入汪榮寶在速開國會(huì)案中的表現(xiàn)以說明此點(diǎn)。盡管汪榮寶是欽選議員（各部院衙門官議員），但是在速開國會(huì)案中表現(xiàn)十分積極。1910年10月22日資政院第九次院會(huì)通過了“奏請速開國會(huì)案”，并指定汪榮寶等6名議員為起草員。汪榮寶對于兩院制理論非常熟悉，也曾參與都察院代下院的爭論?！緟⒁娡魳s寶：《金薤琳瑯齋文存》，臺北：文海出版社，1970年，第43-45頁。這是一封反對陸寶忠的奏折，未記錄任何個(gè)人信息，難以判斷是代何人所擬以及是否上奏。】這一次汪榮寶將兩院制作為推動(dòng)速開國會(huì)的重要理由。在院會(huì)次日下午，他參加了資政院議員就開國會(huì)問題的集會(huì)，并發(fā)表了一番演說，強(qiáng)調(diào)：“資政院為一院制之國會(huì)，與近世國會(huì)主義不合，故改資政院為國會(huì)，與謂為利民，寧謂為利政府?！痹诘诙炫c度支部郎中林景賢談話時(shí)，汪再度表達(dá)了用兩院制議會(huì)代替資政院的想法?！就魳s寶：《汪榮寶日記》，第203-204頁?！?/p>

在其負(fù)責(zé)起草的請開國會(huì)奏折中，汪榮寶解釋了兩院制國會(huì)何以“利政府”。10月26日第10次院會(huì)中，汪報(bào)告了起草奏折的內(nèi)容：6名起草員商議后認(rèn)為，資政院雖類似兩院制國會(huì)，但“又近乎各國一院制的樣子”。這與當(dāng)時(shí)世界各國的兩院制實(shí)踐相悖。而兩院制有兩種好處：一方面，“議事可以鄭重”；另一方面可以調(diào)和行政與立法的關(guān)系。其原理在于，一院制下，一旦議院與政府發(fā)生沖突，則非解散議院便是政府辭職，易造成政治動(dòng)蕩。而兩院制下“若一院以為然，一院從而非之，這個(gè)時(shí)候自然相爭相殺，縱有許多爭端常可消滅于無形”。從而緩和了議會(huì)與政府的關(guān)系。汪榮寶強(qiáng)調(diào)此奏折經(jīng)過幾位起草人三次訂正，代表了他們的共同想法。報(bào)告完成后，在場議員全體起立贊成，通過了該奏折?！尽顿Y政院議場會(huì)議速記錄——晚清預(yù)備國會(huì)論辯實(shí)錄》，第80-81頁。】

汪榮寶對兩院制的分析圍繞兩院相互制衡的邏輯展開，是符合憲法理論的。但其是否能夠回應(yīng)清末立憲的實(shí)際，頗讓人懷疑。特別是他認(rèn)為兩院之間即便常發(fā)生沖突，最終也可以使?fàn)幎恕跋麥缬跓o形”。這似乎充滿了一種過分樂觀的情緒。若清政府真的建立了貴族式的兩院制議會(huì)，則兩院之間的沖突同樣是危險(xiǎn)的。首先，上下絕對平權(quán)的貴族式兩院制可否持續(xù)，在彼時(shí)已成疑問。1911年英國通過了調(diào)整兩院關(guān)系的法案（Parliament Act 1911），以成文法的方式確定了下議院權(quán)力的優(yōu)先性?！痉ò竷?nèi)容參見A.V.戴雪：《英國憲法研究導(dǎo)論》，何永紅譯，北京：商務(wù)印書館，2020年，第519-522頁?！吭谌毡荆?0世紀(jì)初貴族院就伊藤博文組閣與眾議院發(fā)生沖突后，有關(guān)改革貴族院的聲音就不斷增多。【小田部雄次：《華族：日本近代貴族興衰史》，第184、187-188頁。】此時(shí)清廷若建立實(shí)權(quán)的上議院就頗有逆時(shí)代而動(dòng)的意味。

更重要的是，從當(dāng)時(shí)資政院民選議員的行為方式來看，上下兩院的沖突可能無法自然地“消滅于無形”。如上文所述，資政院在第一屆常年會(huì)中通過了諸多激進(jìn)提案，并且民選議員常表現(xiàn)出不達(dá)目的誓不罷休的強(qiáng)硬態(tài)度。如在彈劾軍機(jī)案中，資政院的法理依據(jù)本身不無疑問，但其仍然十分激烈地向軍機(jī)大臣及清廷施壓?！靖敿?xì)的論述參見聶鑫：《代議制的嘗試與改良：中國近代國會(huì)制度的探索》，第22－46頁?！坎浑y想象，倘若此時(shí)一個(gè)獨(dú)立的貴族式上院否決了其提案，被吸納進(jìn)入下院的民選議員極可能不會(huì)輕易妥協(xié)。因此，資政院議員對于汪榮寶說法的贊同，可能僅僅是懷著策略性目的，為了增強(qiáng)開國會(huì)對于清政府的吸引力，而并非真的認(rèn)同兩院制價(jià)值，自愿接受約束。

資政院準(zhǔn)兩院制的失敗展現(xiàn)了兩院制的內(nèi)在矛盾，即第二院本為制約民選議院，自然應(yīng)兩院平權(quán)才能最徹底發(fā)揮其功能。但若真的平權(quán)，雖可能避免立法-行政沖突，但卻將矛盾轉(zhuǎn)移到議院內(nèi)部，其破壞力與立法-行政沖突相較可能不遑多讓。而20世紀(jì)的歷史也表明，貴族式上議院正在逐步式微——不僅英國上議院權(quán)力衰落，日本也在二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后廢除華族制度，建立了民選式的兩院制。【蘆部信喜：《憲法》，第236-237頁?！?/p>

四、結(jié) 語

1911年10月10日，武昌起義爆發(fā)，多省在短時(shí)間內(nèi)響應(yīng)獨(dú)立，清廷已大廈將傾。資政院第二屆常年會(huì)就在這樣動(dòng)蕩的氛圍中，于10月22日開議。隨后很快便發(fā)生了著名的“灤州兵諫”：駐扎在灤州的陸軍軍官張紹曾等人于11月3日上奏，要求清廷改定憲法，以“英國之君主憲章為準(zhǔn)的”，并提出了十二條政綱。其中第11條為“選任上議院議員時(shí)，概由國民對于有法定特別資格者公選”?！尽蛾戃娊y(tǒng)制官張紹曾等奏陳請?jiān)敢庖娬V十二條折》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第98-101頁?！扛鶕?jù)資政院的奏請，清廷于當(dāng)日在上諭中公布了《十九信條》，基本全盤接受了張紹曾等人的要求。其中第7條內(nèi)容為：“上院議員，由國民于法定特別資格者公選之。”【《擇期頒布君主立憲重要信條諭》，故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，第103頁。】故而雖未明言，但極大概率將兩院制由貴族式改變?yōu)槊襁x式。只是由于清朝很快滅亡，上述推斷已無從驗(yàn)證。但我們至少可以確定，盡管張等人聲稱自己推動(dòng)的是英國式君主立憲，但在議院建設(shè)方面，他們已經(jīng)將英國甩在了身后。

縱觀兩院制在清末議院建設(shè)中的實(shí)踐，其展現(xiàn)了一種鮮明的矛盾性：一方面，兩院制理論廣為傳播，并幾乎被所有的政治力量所接受——甚至民選議員也表態(tài)愿意受到第二院的約束。但另一方面，制度設(shè)計(jì)者對于如何實(shí)現(xiàn)兩院制的功能，仍然缺乏規(guī)劃與了解。其最終的結(jié)果是，預(yù)備議院的建設(shè)雖名義上參照兩院制，但最終仍為單一機(jī)構(gòu)。兩院制制約民選議員，增強(qiáng)議事審慎性的功能亦完全落空。最終，《十九信條》用第三種兩院制模式，即民選式兩院制，為清末的院制探索畫上了句號。它指向了即將成立的共和民國，而對于這個(gè)嶄新的政體，議會(huì)的兩院制探索仍將長時(shí)間地進(jìn)行下去。

（責(zé)任編輯：劉楷悅）