摘 要 職業(yè)教育宏觀管理體制是指國家層面職業(yè)教育的領導體制和宏觀行政管理體制，主要包括機構(gòu)設置、權(quán)限劃分、隸屬關系和運行方式等。新中國成立以來，我國職業(yè)教育宏觀管理體制整體上經(jīng)歷了多頭管理、三足鼎立、雙頭管理三個發(fā)展階段。當前，由兩部委分別負責職業(yè)教育宏觀行政管理的條塊分割式管理體制，存在統(tǒng)籌乏力、資源浪費、內(nèi)耗嚴重、效能低下、阻礙改革等弊端。從現(xiàn)實國情出發(fā)，在國家現(xiàn)代化建設進程中，我國職業(yè)教育宏觀管理體制改革的價值邏輯應是：明確改革方向、提高政治站位、樹立現(xiàn)代思維、著眼效能提高。為此提出三套改革建議方案：改革完善現(xiàn)有的職業(yè)教育宏觀管理體制；建立國家統(tǒng)籌的職業(yè)教育宏觀管理體制；構(gòu)建三權(quán)分立的職業(yè)教育宏觀管理體制。

關鍵詞 職業(yè)教育；制度；管理體制；治理效能；現(xiàn)代化

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2023）18-0044-09

作者簡介

彭振宇（1972- ），男，武漢職業(yè)技術(shù)學院社會職業(yè)與職業(yè)教育研究院副院長，教授，研究方向：職業(yè)教育政策，職業(yè)教育理論，高職通識教育（武漢，430074）

基金項目

中華職業(yè)教育社第一屆黃炎培職業(yè)教育思想研究規(guī)劃重點課題“新時代黃炎培職業(yè)教育思想傳承與創(chuàng)新研究”（ZJS2022ZD54）；湖北省教育廳教學研究項目（委托項目）“湖北省‘3+2專本聯(lián)合培養(yǎng)本科層次技術(shù)技能人才（高職段）實現(xiàn)路徑研究”（2017549）；湖北省中華職業(yè)教育社2023年度重點調(diào)研課題“‘三教統(tǒng)籌背景下職業(yè)教育宏觀管理體制改革研究”（HBZJ2023337），主持人：彭振宇

從制度經(jīng)濟學的觀點考察，制度的本質(zhì)是一種基于集體行動的規(guī)范體系，或者說是規(guī)則?？茖W的制度會激發(fā)人和社會的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，產(chǎn)生倍增效應。不合理的制度則會顯著增加制度交易成本和社會資源成本，導致制度效能低下。職業(yè)教育制度是用來規(guī)定和約束職業(yè)教育活動及職業(yè)教育實施機構(gòu)與利益相關方相互關系的規(guī)范體系[1]。一般而言，管理體制是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，即采用怎樣的組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個合理的有機系統(tǒng)，并以怎樣的手段、方法來實現(xiàn)管理的任務和目的。職業(yè)教育宏觀管理體制是職業(yè)教育制度建設的重要組成部分，主要是指國家層面職業(yè)教育的領導體制和宏觀行政管理體制，具體包括機構(gòu)設置、權(quán)限劃分、隸屬關系和運行方式。通俗來說，職業(yè)教育宏觀管理體制是指國家采用何種組織結(jié)構(gòu)和組織方式來管理職業(yè)教育，即職業(yè)教育誰來管、怎么管的問題。從全球范圍來看，不同國家在選擇本國職業(yè)教育宏觀管理體制時都是從本國國情出發(fā)，選擇適合本國國情的職業(yè)教育宏觀管理體制，以達到治理效能的最大化。從技能政治經(jīng)濟學的角度出發(fā)，一個國家的技能制度體系是由不同歷史階段各個不同政治經(jīng)濟利益階層相互博弈形塑而成的[2]。

一、我國職業(yè)教育宏觀管理體制現(xiàn)狀分析

我國目前職業(yè)教育宏觀管理體制的形成是多種歷史和現(xiàn)實因素交織作用的結(jié)果。伴隨著國家政治經(jīng)濟體制改革和職業(yè)教育自身的改革發(fā)展， 職業(yè)教育宏觀管理體制問題變得日益突出。

（一）我國職業(yè)教育宏觀管理體制改革歷程

我國職業(yè)教育宏觀管理體制的歷史變遷，與國家政治經(jīng)濟體制改革、國家現(xiàn)代化進程、國家機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變、依法治國發(fā)展階段等密切相關。為便于理解，將我國職業(yè)教育宏觀管理體制改革發(fā)展歷程整體上分為三個階段，見表1。

1.新中國成立后：多頭管理階段（1949-1978年）

新中國成立后，由于受到長期戰(zhàn)亂破壞，國家面臨百廢待興、各類建設人才奇缺的局面。鑒于當時80%人口為文盲，以及受前蘇聯(lián)影響的現(xiàn)實狀況，這一階段我國職業(yè)教育實際上只有初等和中等職業(yè)教育，高等職業(yè)教育還沒有出現(xiàn)，并且當時也不叫“職業(yè)教育”這名詞，而是技術(shù)學?；蚣夹g(shù)教育①。

這一時期的一個關鍵性制度文件是1952年3月21日政務院頒布的《關于整頓和發(fā)展中等技術(shù)教育的指示》。這個文件實際上是周恩來總理根據(jù)當時國家經(jīng)濟社會建設發(fā)展需要，針對中等技術(shù)教育發(fā)展所作的長篇指示。指示的中心意思是國家大規(guī)模經(jīng)濟建設急需大量初級和中級技術(shù)人才，必須積極整頓和發(fā)展中等技術(shù)教育。文件由此提出10條方針，其中第（三）條特別提到中等技術(shù)教育的管理體制問題。根據(jù)這一指示精神，教育部1952年8月頒發(fā)《中等技術(shù)學校暫行實施辦法》，第一次明確規(guī)定技術(shù)教育的管理體制：確立學校的工作以由中央、大行政區(qū)或省（市）人民政府有關業(yè)務部門直接領導為原則，各級教育部門對同級業(yè)務部門的教育行政機構(gòu)只盡協(xié)助義務，但負有指導和視導教學業(yè)務的責任。對衛(wèi)生、貿(mào)易、銀行、藝術(shù)等中等專業(yè)學校同樣適用[4]。由此，中等技術(shù)教育由各個業(yè)務部門主管、教育部協(xié)助的宏觀管理體制基本形成。

整體來看，這一時期職業(yè)教育宏觀管理體制實際上形成了一種多頭管理的格局，即職業(yè)教育由中央各行業(yè)主管部門、大型廠礦企業(yè)、教育部、勞動部、地方政府等共管共治，呈現(xiàn)出明顯的“條塊”特征。這客觀上對當時職業(yè)教育發(fā)展起到了積極作用，一大批中等專業(yè)學校和技工學校蓬勃發(fā)展，為各條戰(zhàn)線建設提供了急需的技術(shù)技能人才。

2.改革開放后：三足鼎立階段（1978-1998年）

1978年改革開放后，黨和國家對發(fā)展職業(yè)教育高度重視，一大批中等專業(yè)學校、技工學校恢復招生，職業(yè)教育迅猛發(fā)展。為進一步理清中等專業(yè)學校與技工學校的管理權(quán)歸屬問題，1980年8月7日《中共中央關于轉(zhuǎn)發(fā)全國勞動就業(yè)會議文件的通知》第二部分第（六）條規(guī)定：職業(yè)學校的管理體制以教育部門為主，勞動部門配合；技工學校以勞動部門為主，教育部門配合；并且要求工會、共青團、婦聯(lián)以及其他有關部門密切協(xié)同[5]。同年10月7日，國務院批轉(zhuǎn)教育部、國家勞動總局《關于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》，強調(diào)技工學校和中等專業(yè)學校的領導管理體制維持不變[6]。1983年5月9日，教育部、勞動人事部、財政部、國家計委聯(lián)合頒布《關于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》提出，各級政府要加強統(tǒng)一領導，有關部門要明確分工，各負其責，搞好協(xié)作。

由于這一時期正處于從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的階段，國家對職業(yè)教育的定位仍然是以培養(yǎng)中級技術(shù)人才為主。招生就業(yè)政策仍然按照計劃經(jīng)濟體制下的規(guī)則進行。各類職業(yè)院校享受政策紅利較多，招生就業(yè)兩旺，因此開啟了我國職業(yè)教育發(fā)展史上的黃金十年（1986-1996年）[7]。職業(yè)教育成為改變階層狀況，實現(xiàn)個人和家庭理想的重要渠道，客觀上為社會各行各業(yè)培養(yǎng)了大批中等技術(shù)人員和管理骨干，職業(yè)教育的社會認同度大為提高。值得關注的是，1982年后，針對當時國家經(jīng)濟發(fā)展速度明顯加快，人才缺乏矛盾日益突出的情況，“六五”（1981-1985年）計劃提出要試辦一批花錢省、見效快、可收學費、學生盡可能走讀、畢業(yè)生擇優(yōu)錄用的?？茖W校和職業(yè)大學[8]。這就為?？茖哟胃叩嚷殬I(yè)教育發(fā)展奠定了政策基礎，并首次提出建設職業(yè)技術(shù)教育體系的目標。在這一背景下，高等職業(yè)技術(shù)師范學院、短期職業(yè)大學、技術(shù)?？茖W校三種形式的高等職業(yè)教育應運而生。特別是1994年以后，通過“三改一補”②政策的推行，一批依托省、市兩級政府、行業(yè)支持發(fā)展起來的高等職業(yè)院校在全國范圍內(nèi)蓬勃興起[9]。?？茖哟蔚母叩嚷殬I(yè)教育開始登上歷史舞臺。

這一時期，國家在改革開放進程中實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的跨越，在市場化轉(zhuǎn)型的過程中，職業(yè)教育宏觀管理體制也面臨調(diào)整。雖然管理部門名稱有所變化、職能有所調(diào)整，但是對職業(yè)教育而言，職業(yè)教育宏觀管理體制基本維持了“三足鼎立”的格局：即由國家教育委員會高等教育司統(tǒng)籌管理高等職業(yè)教育，國家教育委員會職業(yè)教育與成人教育司統(tǒng)籌管理中等職業(yè)教育；勞動部綜合管理技工教育；各部委和地方政府管理所屬中等專業(yè)學校。

3.大學擴招后：雙頭管理階段（1998年至今）

真正的重大變化發(fā)生在1998年前后。伴隨國家政治經(jīng)濟體制改革逐步深入，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立，新一輪國家機構(gòu)改革方案出臺，國家對整個教育尤其對專業(yè)教育階段的中等教育和高等教育改革力度明顯加大。1993年2月13日，中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出：“參照高等學校招生、畢業(yè)生就業(yè)制度改革的精神，加快改革中專、技校招生、畢業(yè)生就業(yè)制度。根據(jù)國家有關政策，由地方人民政府或主管部門制定具體辦法”[10]。根據(jù)《綱要》精神，職業(yè)教育面臨重大政策調(diào)整。

首先，就業(yè)政策重大調(diào)整，中職和高校畢業(yè)生不再包分配，而是實行雙向選擇，自主擇業(yè)。1994年4月7日，國家教育委員會發(fā)布《關于進一步改革普通高等學校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度的試點意見》，要求“從招生開始，通過建立收費制度，改變學生上大學由國家包下來、畢業(yè)時國家包安排職業(yè)的做法”[11]。以1996年1月9日人事部發(fā)布的《關于印發(fā)〈國家不包分配大專以上畢業(yè)生擇業(yè)暫行辦法〉的通知》（人發(fā)[1996]5號）為標志，大中專畢業(yè)生包分配的歷史正式結(jié)束。

其次，人事政策重大調(diào)整，打破工人和干部身份限制，從身份管理走向崗位管理。1995年前后，伴隨國企改革、大學擴招、產(chǎn)業(yè)工人下崗潮，社會經(jīng)歷市場化轉(zhuǎn)型陣痛，職業(yè)教育開始面臨發(fā)展危機。1995年1月1日，《中華人民共和國勞動法》正式施行，明確要求打破工人、干部身份限制，企事業(yè)單位人員統(tǒng)稱“職工”，從身份管理走向崗位管理。中專學生畢業(yè)后自動獲得干部身份的政策也隨之取消。在中國這樣一個官本位、學歷本位的社會環(huán)境下，面對日益激烈的就業(yè)市場競爭，職業(yè)教育中專學歷逐步失去競爭優(yōu)勢，成為就業(yè)弱勢群體。人們主動選擇職業(yè)教育的熱情明顯降低。

第三，教育管理政策重大調(diào)整，原來由各部委、行業(yè)企業(yè)管理的中等職業(yè)學校、技工學校，逐步與之“剝離”，劃歸各地教育行政主管部門負責管理。1998-2000年，國家連續(xù)發(fā)布《國務院關于調(diào)整撤并部門所屬學校管理體制的決定》（國發(fā)[1998]21號）[12]、《國務院關于進一步調(diào)整國務院部門（單位）所屬學校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的決定》（國發(fā)[1999]26號）、《關于調(diào)整國務院部門（單位）所屬學校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的實施意見》（國辦發(fā)[2000]11號）[13]等文件，對原國務院各部門所屬學校管理體制進行調(diào)整。隨后，一大批行業(yè)部門主管舉辦的中等專業(yè)學校、技工學校按屬地原則劃歸地方教育行政部門管理。這在客觀上斬斷了職業(yè)教育與生產(chǎn)企業(yè)之間的聯(lián)系，造成職業(yè)教育與生產(chǎn)勞動逐漸脫節(jié)，校企合作的基礎遭受重創(chuàng)。

這些重大變化對職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生重大影響。中等職業(yè)教育迅速萎縮，進入發(fā)展低谷。而高等職業(yè)教育趁著高等教育大眾化浪潮，借著“三改一補”政策，開始迅猛發(fā)展。但是由于缺乏經(jīng)驗，早期高等職業(yè)教育基本仿照普通本科教育培養(yǎng)方式辦學，辦成了“本科教育的壓縮餅干”[14]。同時，高等職業(yè)教育宏觀管理問題隨之產(chǎn)生。2002年8月24日，國務院發(fā)布《關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)[2002]16號），明確職業(yè)教育宏觀管制體制為：在國務院領導下，實行分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與。為加強職業(yè)教育國家層面統(tǒng)籌，2004年6月4日，國務院批復同意建立由教育部牽頭的職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度，由教育部、發(fā)展改革委、財政部、人事部、勞動保障部、農(nóng)業(yè)部、國務院扶貧辦7個部門和單位組成，教育部為牽頭單位。教育部部長為聯(lián)席會議召集人，各成員單位有關負責人任聯(lián)席會議成員。2012年10月29日，教育部辦公廳印發(fā)《關于成立綜合改革司等機構(gòu)及相關職能調(diào)整的通知》（教人廳[2012]5號），明確“高等教育司的高等職業(yè)教育和繼續(xù)教育管理相關職責劃轉(zhuǎn)到職業(yè)教育與成人教育司”[15]。至此，教育部主管學歷職業(yè)教育，人力資源和社會保障部主管技工教育的“雙頭管理”職業(yè)教育宏觀管理體制格局基本形成并一直延續(xù)至今。

（二）我國職業(yè)教育宏觀管理體制問題分析

回顧職業(yè)教育宏觀管理體制的改革歷程，可以明顯看出，為加強統(tǒng)籌，國家作出了多次嘗試和努力，并進行了一系列改革。2018年11月27日，原職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度升級為國務院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度，包括人力資源和社會保障部在內(nèi)的9個國務院下屬機構(gòu)為組成單位，教育部為牽頭單位，國務院分管教育工作的副總理為召集人[16]。2019年，國務院頒布《國家職業(yè)教育改革實施方案》，職業(yè)教育類型教育定位正式確立，以此為標志，職業(yè)教育發(fā)展進入新時代。為確保職業(yè)教育改革順利推進，同年10月31日，國家職業(yè)教育指導咨詢委員會成立，負責國家職業(yè)教育改革的政策推動和決策咨詢[17]。

對于目前職業(yè)教育宏觀管理體制，見表2，學術(shù)界討論很多[18]?？陀^上看，大多數(shù)學者認為這種管理體制弊大于利[19]，不利于國家職業(yè)教育改革事業(yè)發(fā)展以及現(xiàn)代職業(yè)教育體系構(gòu)建，阻礙職業(yè)教育服務國家經(jīng)濟社會發(fā)展效能充分發(fā)揮[20]。

1.統(tǒng)籌乏力

首先，政策統(tǒng)籌乏力。盡管國家一直試圖彌合分歧、化解矛盾、發(fā)揮合力。但在實際運作中，由于教育、人社兩部門分治，政策步調(diào)并不協(xié)調(diào)一致。同一個政策常常分別行文，造成“政出多門”，執(zhí)行起來困難重重。一個統(tǒng)一的職業(yè)教育大體系，變成了兩個相對獨立的小體系，難以真正做到職業(yè)教育全國一盤棋。其次，理論統(tǒng)籌乏力。表現(xiàn)在話語體系的不一致，易引起思想、概念混亂，提高溝通治理成本。例如關于“職業(yè)教育”概念的提法，在不同歷史時期，“職業(yè)教育”“職業(yè)技術(shù)教育”的提法經(jīng)常同時并存，在行政文件、學科分類、學校名稱、學術(shù)機構(gòu)名稱、雜志名稱等很多方面，仍然呈現(xiàn)交替使用的情況。最后，資源統(tǒng)籌乏力。主要表現(xiàn)在經(jīng)費投入和資源配置上的不均衡。由于教育部、人社部兩部門的職能分工不同，在職業(yè)教育經(jīng)費投入機制方面不同，財政支持力度也差別很大，無法實現(xiàn)有限資金效益最大化。

2.資源浪費

20世紀20年代，我國職業(yè)教育先驅(qū)黃炎培提出大職業(yè)教育主義主張③。黨的十九大報告明確要求“完善職業(yè)教育和培訓體系”，說明現(xiàn)代職業(yè)教育體系是一個完整的大體系，而非兩個割裂的小體系。新修訂《中華人民共和國職業(yè)教育法》（簡稱《職業(yè)教育法》）第二條也明確規(guī)定職業(yè)教育包括職業(yè)學校教育和職業(yè)培訓。因此，本質(zhì)上來看，學歷職業(yè)教育和技工教育都屬于大職業(yè)教育范疇，兩者在人才培養(yǎng)目標、培養(yǎng)方式、專業(yè)與課程設置、師資力量等各方面，并無實質(zhì)區(qū)別，但是分屬兩個部委管理，帶來資源配置上的重復。這就意味著在管理機構(gòu)設置、學校資源分配、專業(yè)設置、師資建設、經(jīng)費投入等各個方面都必須按照兩套系統(tǒng)配備，無法整合統(tǒng)籌，造成極大的社會資源浪費。

3.內(nèi)耗嚴重

客觀上說，技工教育和學歷職業(yè)教育在新中國成立后的國家建設過程中都發(fā)揮了重要作用，所培養(yǎng)的技術(shù)技能人才有力地支撐了新中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和制造大國地位的形成。但是必須看到，這種條塊分割的職業(yè)教育宏觀管理體制，客觀上形成了一種職業(yè)教育“內(nèi)卷”結(jié)構(gòu)。再好的頂層設計和政策措施，一到具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，就各自為陣，互相掣肘，造成資源消耗、阻滯改革的局面。很多重大政策無法落地實施或無法完全落實，很多重大全國性項目，無法在全國范圍內(nèi)做到全覆蓋。舉例來說，教育部推行的國家示范高職院校建設、“雙高”計劃等重大政策，不包含人社部主管的技工學校。于是為了爭取更多政策優(yōu)惠，同一所學校兩邊掛牌，既是高職（中職）學校，又是技師學院（技工學校），這不僅造成數(shù)據(jù)統(tǒng)計困難、失真，也易造成某種程度的管理混亂。

4.效能低下

一個制度或政策出臺，好與不好，關鍵看效能。最能說明職業(yè)教育治理效能低下的莫過于對重大職業(yè)教育制度文件的貫徹落實遲遲難以到位。比如對職業(yè)教育法律法規(guī)文件“一法三決定一方案”④的貫徹執(zhí)行。1996年《職業(yè)教育法》頒布以后，國家分別于1997年、2001年、2004年、2015年進行了四次執(zhí)法落實情況大檢查。從歷次執(zhí)法檢查以及“三決定一方案”的執(zhí)行情況來看，情況并不理想，主要有四類問題。一是法制體系不健全。職業(yè)教育法制體系不配套不完善。直到2022年，時隔26年，《職業(yè)教育法》才完成修訂頒行。但相關配套政策及地方法規(guī)仍遠遠不夠。二是貫徹落實不到位。有關職業(yè)教育管理體制、經(jīng)費投入、師資隊伍建設、產(chǎn)教融合制度、國家資歷框架等相關重大改革政策長期貫徹落實不到位。三是監(jiān)管措施不得力。對沒有按照法律法規(guī)履行職業(yè)教育職責的行為和機構(gòu)缺乏有效的監(jiān)管、監(jiān)督和處罰。四是就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。理想狀態(tài)下，職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟是一種良性互動關系，人才培養(yǎng)與人才使用應當是相互協(xié)調(diào)、匹配的。但事實上由于管理體制上的障礙，導致政策制定缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，人才培養(yǎng)、人才評價與人才使用相互脫節(jié)，導致就業(yè)難與招工難同時并存，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。

5.阻礙改革

長期的職業(yè)教育實踐和國際比較研究顯示，職業(yè)教育在一個國家的現(xiàn)代化發(fā)展過程中發(fā)揮著不可替代的基礎性、戰(zhàn)略性作用。在百年未有之大變局背景下，為了贏得國際競爭，世界各國都在加強職業(yè)教育建設。習近平總書記指出：“在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，職業(yè)教育前途廣闊、大有可為?！盵21]隨著國家現(xiàn)代化進程的加快，職業(yè)教育在其中發(fā)揮的作用將會越來越大。實現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化是國家走向現(xiàn)代化的重要前提和基礎。呼應這種要求，我國職業(yè)教育面臨的改革任務還十分艱巨。而這種條塊分割的職業(yè)教育宏觀管理體制十分不利于職業(yè)教育現(xiàn)代化建設，嚴重阻礙了職業(yè)教育事業(yè)改革發(fā)展，突出體現(xiàn)在三個方面。一是產(chǎn)教融合法治化進程嚴重滯后。沒有建立起符合現(xiàn)代職業(yè)教育和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的產(chǎn)教融合法律制度體系，職業(yè)教育宏觀管理模式還屬于典型的行政主導模式，用行政文本代替法律文本的現(xiàn)象還普遍存在。二是國家資歷框架建設嚴重滯后。國家資歷框架是現(xiàn)代國家規(guī)范勞動就業(yè)市場、開發(fā)人力資源、激發(fā)市場活力、構(gòu)建現(xiàn)代教育體系的重大基礎性制度。在我國，學歷證書與職業(yè)資格證書之間的壁壘始終存在，不利于縱向貫通、橫向融通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建，也不利于勞動就業(yè)市場的科學規(guī)范。三是國家職業(yè)資格證書制度改革嚴重滯后。職業(yè)資格證書制度是現(xiàn)代技能型社會的基礎和關鍵制度之一，但是我國目前的職業(yè)資格證書制度改革遠遠不能適應國家發(fā)展需要，勞動預備制度勞動準入制度亟待完善，社會中介行業(yè)組織培育也遠不成熟。

綜上，盡管造成這種局面的原因是多方面的，但追根究底，都跟職業(yè)教育宏觀管理體制缺乏統(tǒng)籌密切相關。由于缺乏強有力的國家層面的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)，很自然帶來應有的政策治理效能無法充分彰顯。整體上看，我國職業(yè)教育體系與整個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展步伐還不匹配、不適應、不協(xié)調(diào)。

二、現(xiàn)代職業(yè)教育宏觀管理體制的基本特征

現(xiàn)代職業(yè)教育體系之所以被稱為“現(xiàn)代”，并非僅僅因為我們所處的時代是“現(xiàn)代”?！艾F(xiàn)代”一詞除了有時間、時代、當下的內(nèi)涵之外，其含義更多的指向科學、規(guī)范、質(zhì)量、效能。它是一個動態(tài)概念，不同時代的人對“現(xiàn)代”概念內(nèi)涵可能有不同的認識和理解。相對傳統(tǒng)、古代職業(yè)教育而言，現(xiàn)代職業(yè)教育體系是更科學、更規(guī)范、質(zhì)量更高、效能更好的體系。按照這種要求，我們可以在全球范圍內(nèi)從主要發(fā)達國家職業(yè)教育宏觀管理體制的成功經(jīng)驗中歸納出四種經(jīng)典的現(xiàn)代職業(yè)教育宏觀管理體制模式，即：以法國為代表的中央集權(quán)模式；以美國為代表的地方分權(quán)模式；以德國為代表的協(xié)同合作模式；以澳大利亞為代表的三權(quán)分立模式。研究表明：國家與國家之間，由于國情差異，其職業(yè)教育宏觀管理體制并沒有太多可比性和可移植性，各國選擇什么樣的職業(yè)教育宏觀管理體制并沒有絕對的好壞對錯之分，只有合適與不合適的區(qū)別。無論選擇什么樣的職業(yè)教育宏觀管理體制，只要適合本國國情，符合經(jīng)濟發(fā)展和職業(yè)教育規(guī)律，都可以展現(xiàn)出蓬勃生命力，有效促進國力提升。以此為基礎，探尋其中蘊藏的現(xiàn)代職業(yè)教育宏觀管理體制基本特征。

（一）依法治教：實行管辦評分離

綜觀世界各國職業(yè)教育發(fā)展，一個顯著的特點是注重職業(yè)教育在服務國家經(jīng)濟社會建設中所發(fā)揮的人才支撐作用，這種支撐作用的著力點，就是技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量。為此，各國都在如何促進職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展上下功夫，尤其是在提高技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量上做文章。普遍的做法是：人才標準、人才培養(yǎng)、人才評價、人才使用等人才工作各環(huán)節(jié)嚴格遵循既有的法律制度，在法治框架下，管辦評分離。國家職業(yè)教育宏觀管理部門在職業(yè)教育治理過程中主要只對標準、制度、法律等發(fā)揮宏觀統(tǒng)籌調(diào)控作用；人才培養(yǎng)機構(gòu)（職業(yè)院校和培訓機構(gòu)）只負責按照國家相關制度和標準進行技術(shù)技能人才培養(yǎng)，具有充分的辦學自主權(quán)；而人才評價和人才培養(yǎng)質(zhì)量則由第三方評價機構(gòu)和人才使用方予以鑒定或認定。職業(yè)教育管理方、職業(yè)教育實施機構(gòu)、人才評價和人才使用機構(gòu)等各利益相關方既相互聯(lián)系又保持相對獨立，既相互依存又相互制約。

（二）平衡關系：強調(diào)權(quán)責一致

在法治社會，職業(yè)教育的利益相關方，應當遵循權(quán)責一致的原則，有什么樣的權(quán)力，就承擔什么樣的責任，應當盡量避免職能的相互重疊、交叉或管理盲區(qū)。要正確處理好部門與部門、政府與市場、中央與地方、學校與企業(yè)、教育與就業(yè)、人才培養(yǎng)與人才使用之間的關系。職業(yè)教育管理者不能直接干預職業(yè)教育實施者，職業(yè)教育實施者也不能干預職業(yè)教育評價者，職業(yè)教育評價者更不能干預職業(yè)教育管理者和實施者。在責權(quán)保持一致的情況下，各法律責任主體各負其責、各司其職，共同履行好職業(yè)教育建設發(fā)展的法律責任。要充分發(fā)揮國家統(tǒng)籌職能，協(xié)調(diào)平衡好職業(yè)教育各利益相關方，使職業(yè)教育與生產(chǎn)勞動之間建立良性互動關系，更好服務國家現(xiàn)代化建設。

（三）基于公平：堅持科學、公平

現(xiàn)代社會的發(fā)展方向，是向著更科學、更公平、更美好的社會制度前進。從世界各主要發(fā)達國家的情況來看，職業(yè)教育宏觀管理體制也是基于構(gòu)建更科學、更公平的社會發(fā)展環(huán)境，充分激發(fā)相關社會主體發(fā)展職業(yè)教育的活力和熱情。如果片面追求某一方面（如追逐高學歷）要求的滿足，則必然帶來對社會整體利益和人民根本利益的損害。因此，必須要找到國家治理職業(yè)教育的一個平衡點，搭建起一個更科學、更合理、更公平的職業(yè)教育宏觀管理體制和社會環(huán)境，充分發(fā)揮政策合力，體現(xiàn)國家制度優(yōu)勢。

（四）關注效果：注重治理效能

提高治理效能，是國家治理的永恒話題。一切制度設計，其最終目的都是為了達到特定的設計目的，發(fā)揮其最大的治理效能，取得最好的治理效果。為此，世界各國都在不斷調(diào)整本國的職業(yè)教育宏觀管理機構(gòu)，不斷完善職業(yè)教育宏觀管理體制，以發(fā)揮最大的職業(yè)教育治理效能。英國職業(yè)教育通過不斷改革調(diào)整國家教育主管機構(gòu)以及在“一元制”與“二元制”的交替博弈中，實現(xiàn)了職業(yè)教育與高等教育的權(quán)益對等。美國通過《國防教育法》把職業(yè)教育上升到涉及國家安全的戰(zhàn)略高度，從而實現(xiàn)了戰(zhàn)后職業(yè)教育大發(fā)展。

三、我國現(xiàn)代職業(yè)教育宏觀管理體制改革的創(chuàng)新思考

進入21世紀以來，關于改革我國職業(yè)教育宏觀管理體制的呼聲一直沒有停止，一些學者在不同時期、不同場合多次提出理順全國職業(yè)教育管理體制的意見和建議。比如打破職業(yè)教育管理體制的分割[22]，建立國家職業(yè)教育總局[23]，整合教育部與人力資源和社會保障部職業(yè)教育管理職能[24]等。但是客觀來看，在我們這樣一個人口眾多、區(qū)域發(fā)展極度不均衡、社會結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極其復雜的發(fā)展中大國要實現(xiàn)職業(yè)教育宏觀管理體制的集中統(tǒng)一領導，顯然不是一件容易的事。盡管如此，從國家現(xiàn)代化建設和職業(yè)教育事業(yè)改革發(fā)展的角度出發(fā)，為了使職業(yè)教育發(fā)揮出最大的社會效能，我們又必須對職業(yè)教育宏觀管理體制進行創(chuàng)新性改革探索。鑒于此，筆者提出三種我國現(xiàn)代職業(yè)教育宏觀管理體制改革建議。

（一）改革完善現(xiàn)有的職業(yè)教育宏觀管理體制

為了降低改革成本，在現(xiàn)有體制基礎上進行職能和機構(gòu)調(diào)整，見圖1，使職業(yè)教育宏觀管理體制更趨于科學和合理，形成新的職業(yè)教育宏觀管理體制。在這個方案中，教育部和人社部的基本職能不變，教育部負責學歷職業(yè)教育的管理，人社部負責非學歷職業(yè)教育的管理。但是要更強化國務院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度的剛性約束力，要形成國家強力統(tǒng)籌職業(yè)教育工作的大格局，職業(yè)教育國家層面政策必須全國統(tǒng)一，避免政出多門。國家職業(yè)教育指導咨詢委員會要切實發(fā)揮監(jiān)督、指導、評價職能，根據(jù)第三方評價結(jié)果和績效考評方式，客觀評價教育部、人社部兩部門的治理效能，并據(jù)此形成“職業(yè)教育發(fā)展效能評估報告”提交國務院，國務院審議通過后面向社會公開，形成優(yōu)勝劣汰良性機制，提高資源配置的科學性和合理性。在國務院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議框架下，教育部、人社部協(xié)商，定期或不定期修訂《職業(yè)教育法》，出臺《產(chǎn)教融合促進法》，構(gòu)建國家資歷框架，委托相關行業(yè)機構(gòu)制訂國家職業(yè)能力（資格）標準。中央政府要通過政策杠桿和財稅工具加強對職業(yè)教育的宏觀指導和財政支持力度，尤其是加大對相對落后地區(qū)的支持力度，加大地方政府自主統(tǒng)籌管理本地職業(yè)教育的權(quán)力，加大職業(yè)院校辦學自主權(quán)，加大對勞動用工制度和人事管理制度的改革力度，營造全社會重視職業(yè)教育的政策環(huán)境。最后要達到一種國家強力統(tǒng)籌，教育部、人社部分頭管理，地方為主，行業(yè)參與，職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的效果。

這一方案的優(yōu)點是：維持了教育部、人社部分管分治的大格局，改革阻力和成本相對較小、較低。不足在于：在現(xiàn)有國家治理框架下，國家強力統(tǒng)籌的作用難以有效發(fā)揮。國務院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度和國家職業(yè)教育指導咨詢委員會作為一種松散型、非正式協(xié)調(diào)機制和臨時性機構(gòu)，是否具有剛性約束力？能夠發(fā)揮什么作用？如何發(fā)揮作用？發(fā)揮作用到什么程度？都還有待檢驗和觀察。

（二）建立國家統(tǒng)籌的職業(yè)教育宏觀管理體制

按照《國家職業(yè)教育改革實施方案》有關要求，基于職業(yè)教育是一種教育類型，設計第二套職業(yè)教育宏觀管理體制改革方案，見圖2。在這個方案中，教育部一分為二：成立普通（國民）教育部和職業(yè)教育部。普通教育部負責全國基礎教育和普通（學術(shù)）高等教育的宏觀管理；職業(yè)教育部負責全國職業(yè)教育的宏觀統(tǒng)籌管理，包括學歷職業(yè)教育和非學歷職業(yè)教育。人社部不再直接管理職業(yè)（技工）教育。由職業(yè)教育部協(xié)調(diào)各產(chǎn)業(yè)部門、行業(yè)組織制訂行業(yè)技能標準，擬訂國家資歷框架及國家層面相關制度設計、建設。成立國家職業(yè)教育研究院實體機構(gòu)，隸屬于職業(yè)教育部，主要職責是為國家重大職業(yè)教育政策出臺提供決策咨詢和理論指導。對現(xiàn)有技工院校和職業(yè)院校進行整合調(diào)整，根據(jù)廣泛調(diào)研結(jié)果，精心制訂調(diào)整方案，按照關、停、并、轉(zhuǎn)四種方式，進行職業(yè)教育資源整合，實現(xiàn)全國職業(yè)教育一盤棋，形成縱向（初等、中等、高等，職前與職后）貫通、橫向（普通教育與職業(yè)教育）融通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，更好服務社會主義現(xiàn)代化國家建設。

這一方案的優(yōu)點是：突出職業(yè)教育類型特征，實現(xiàn)職業(yè)教育全國一盤棋，有效整合職業(yè)教育資源，實現(xiàn)效益最大化，有利于加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，促進國家現(xiàn)代化建設。缺點是：改革力度較大，觸及整個教育體系和教育結(jié)構(gòu)大調(diào)整，改革成本較高。

（三）建立三權(quán)分立的職業(yè)教育宏觀管理體制

按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中有關要求，在依法治教框架下，設計第三套職業(yè)教育宏觀管理體制改革方案，見圖3。在這一方案中，職業(yè)教育的宏觀管理權(quán)歸屬國家職業(yè)教育總局，在國務院領導下，統(tǒng)籌管理全國職業(yè)教育，包括學歷教育和非學歷教育，主要負責統(tǒng)籌指導管理職業(yè)教育實施機構(gòu)，進行技術(shù)技能人才培養(yǎng)。人社部不再管理技工教育，其主要職能是進行勞動就業(yè)制度設計，包括國家資歷框架、國家職業(yè)資格證書制度、勞動預備制度、勞動準入制度、勞動用工制度等等。各行業(yè)組織在相關業(yè)務部門指導下，根據(jù)國家授權(quán)，主要負責國家職業(yè)技能標準制定、職業(yè)教育評價等，主要職責是開展職業(yè)教育第三方評估，提供人力資源需求報告，專業(yè)與課程認證，職業(yè)技能鑒定，職業(yè)資格證書頒發(fā)等。以此實現(xiàn)職業(yè)教育管理權(quán)、職業(yè)教育實施權(quán)、職業(yè)教育評價權(quán)三權(quán)分立的架構(gòu)，形成職業(yè)教育管辦評分離又相互聯(lián)系制約的格局，最大限度地實現(xiàn)職業(yè)教育公平公正發(fā)展，高效服務國家現(xiàn)代化建設。

這一方案的優(yōu)點是：職業(yè)教育管辦評三方相互沒有行政隸屬關系，雖然互有聯(lián)系，但保持相對獨立。這比較符合現(xiàn)代社會對現(xiàn)代職業(yè)教育人才培養(yǎng)的基本要求和定位，可以確保人才培養(yǎng)質(zhì)量與社會生產(chǎn)需求形成良性互動，最大限度地保證了職業(yè)教育公平、公正，有利于提高職業(yè)教育的社會認可度和美譽度。不足在于：這種大破大立對現(xiàn)有管理體制形成挑戰(zhàn)。

綜上，職業(yè)教育宏觀管理體制改革屬于國家教育體制的重大改革，關鍵在于建立一種有利于職業(yè)教育政策效能充分發(fā)揮，有利于全國職業(yè)教育有效統(tǒng)籌、高效運作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制機制。只要我們堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以習近平關于教育和職業(yè)教育重要論述為根本遵循，解放思想，實事求是，就一定會破除各種阻礙，實現(xiàn)職業(yè)教育宏觀管理體制的科學化和現(xiàn)代化。

參 考 文 獻

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Exploration on the Reform of Macro-management System of Vocational Education in the Process of Modernization in China： History， Dilemma and Suggestions

Peng Zhenyu

Abstract? The macro-management system of vocational education mainly refers to the leadership system and macro-administrative management system of vocational education at the national level. Specifically， it mainly includes institutional settings， division of powers， affiliation and operation methods. Since the founding of PRC， the vocational education macro-management system has gone through three stages of development： the multi-head management stage （1949-1978）， the tripartite stage （1978-1998） and the double-head management stage （1998-present）. The current segmented management system in which the Ministry of Education and the Ministry of Human Resources and Social Security are responsible for the macro-administrative management of vocational education which has disadvantages such as weak coordination， waste of resources， serious internal friction， low efficiency and hindering reform. Considering our current national conditions， the value logic of the reform of the macro-management system of vocational education should be： clarifying the reform direction， highlighting the political position， and focusing on the improvement of efficiency based on modern concepts. Thus， three reform suggestions are proposed： to reform and improve the existing vocational education macro-management system; to establish a national overall management system for vocational education; to build a three-power separation of vocational education macro-management system.

Key words? vocational education; system; management system; efficiency of management; modernization

Author? Peng Zhenyu， professor of Wuhan Polytechnic （Wuhan 430074）