摘要：對網(wǎng)約車監(jiān)管政策變遷進行溯源與分析，既是規(guī)范網(wǎng)約車行業(yè)市場秩序的現(xiàn)實需要，又是開展共享經(jīng)濟領域監(jiān)管政策研究的理論依據(jù)。政府對網(wǎng)約車的監(jiān)管政策的演變經(jīng)歷了三個階段，即監(jiān)管空白階段、監(jiān)管起步階段和監(jiān)管常態(tài)化階段?；诙嘣戳骼碚摲治隹蚣?，結合網(wǎng)約車監(jiān)管政策變遷實際，從問題源流、政策源流、政治源流以及政策之窗的開啟四個方面剖析網(wǎng)約車監(jiān)管政策的變遷邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，問題源流的變化是我國網(wǎng)約車政策變遷的出發(fā)點，政策源流的變化是拉動我國網(wǎng)約車政策變遷的動力，政治源流的變化引領我國網(wǎng)約車政策變遷的方向，三者共同促進我國網(wǎng)約車政策的變遷。

關鍵詞：多源流理論；網(wǎng)約車監(jiān)管；政策變遷；互聯(lián)網(wǎng)+

中圖分類號：D922.296；F724.6文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）08-0037-04

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下，信息分享的速度和效率大大提高，共享經(jīng)濟這一種新型的經(jīng)濟形式應運而生。網(wǎng)約車行業(yè)的誕生，是將共享經(jīng)濟這一新概念落實到現(xiàn)實中最為典型的案例。網(wǎng)約車是指以互聯(lián)網(wǎng)技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經(jīng)營活動［1］。網(wǎng)約車是契合時代所需的新型商業(yè)運營模式，能夠為民眾提供便捷、高效且多元的打車服務，現(xiàn)已成為民眾司空見慣的出行方式。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心（CNNIC）第50次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示：截至2022年6月，我國網(wǎng)約車用戶規(guī)模達4.05億，占網(wǎng)民整體的38.5%。網(wǎng)約車的出現(xiàn)也引發(fā)了一系列新的社會問題，諸如出租車集體罷運、惡性價格競爭以及網(wǎng)約車安全事件頻發(fā)等。這些問題既反映了網(wǎng)約車監(jiān)管政策的不到位，也推動我國共享經(jīng)濟領域相關政策體系的不斷完善?；诖?，本文以多源流理論為基礎，探究網(wǎng)約車行業(yè)問題何以被提上政策議程以及影響網(wǎng)約車監(jiān)管政策變遷的因素，推動網(wǎng)約車行業(yè)健康有序發(fā)展。

一、我國網(wǎng)約車監(jiān)管政策演變軌跡

2010年5月，“易到用車”的成立標志著我國網(wǎng)約車的誕生，它是我國首個互聯(lián)網(wǎng)打車平臺。自此之后，線上打車市場逐漸火爆并不斷占據(jù)傳統(tǒng)市場份額。政府對網(wǎng)約車的監(jiān)管呈現(xiàn)“放任→嚴格→放寬”的演變軌跡，結合監(jiān)管政策導向和重點的不同，可以將我國網(wǎng)約車監(jiān)管政策的演變歷程歸納為三個階段：

第一階段：監(jiān)管空白階段（2010年5月—2015年1月），政府鼓勵網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)發(fā)展，監(jiān)管政策給予試錯空間。2014年7月，交通運輸部出臺《關于促進手機軟件召車等出租汽車電召服務有序發(fā)展的通知》，鼓勵網(wǎng)約車這種基于信息技術的新型服務模式發(fā)展，為網(wǎng)約車創(chuàng)造相對寬松的政策環(huán)境。

第二階段：監(jiān)管起步階段（2015年1月—2016年7月），中央及地方政府均對網(wǎng)約車進行嚴厲徹底的監(jiān)管。一方面，網(wǎng)約車的爆發(fā)式發(fā)展打破了傳統(tǒng)出租車的利益平衡，導致出租車群體與網(wǎng)約車群體發(fā)生沖突。另一方面，網(wǎng)約車本身也在擴張的過程中暴露出諸多問題。政府變“自由放任”為“嚴格規(guī)制”，2015年1月出臺《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》，對網(wǎng)約車營運的關鍵業(yè)務板塊作出明確限定。

第三階段：監(jiān)管常態(tài)化階段（2016年7月至今），網(wǎng)約車的合法身份被確認，網(wǎng)約車行業(yè)被納入常態(tài)化管理體系。2016年7月，首個全國性的網(wǎng)約車管理文件《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》）發(fā)布施行，對網(wǎng)約車營運標準作了大方向的限定，中國網(wǎng)約車自此獲得合法化身份，地方政府在中央政策的指導下制定地方性監(jiān)管政策。2019年11月和2022年7月，交通運輸部分別對該《暫行辦法》進行了兩次修訂，更好地適應了近年來網(wǎng)約車行業(yè)涌現(xiàn)出的新問題。

二、多源流理論概述及其適用性分析

多源流理論（Multiple-streams Theory）由約翰·W·金登（JOHN W KINGDON）在借鑒科恩（COHEN）、馬奇（MARCH）和奧爾森（OLSEN）垃圾桶模型的基礎上構建而成［2］，該理論試圖闡釋某些問題何以引起決策者關注并進入政策議程。金登認為政策議程系統(tǒng)是三種源流的耦合：一是問題源流，實質(zhì)是識別與界定問題，借助指標的變化、焦點事件以及現(xiàn)行政策反饋來實現(xiàn)。二是政策源流，政策制定群體針對政策問題提出設想和方案，并綜合考慮技術、主導價值觀以及公眾接受度等多項條件反復修改完善。三是政治源流，即政治因素對于問題解決方案的影響，包括國民情緒、政黨理念、公眾輿論以及利益集團的訴求等。三種源流通常是彼此獨立運作且無先后之分，但在某一個關鍵節(jié)點上匯合到一起，開啟“政策之窗”，推動公共問題進入政策議程。政策企業(yè)家是政策問題進入議程過程的政策倡導者，要緊緊抓住稍縱即逝的政策之窗開啟契機，通過提案、智庫論壇、媒體訪談等多種途徑推動政策問題進入政策議程。多源流理論框架的解釋邏輯，如圖1所示。

作為一種重要的公共政策分析工具，多源流理論備受國內(nèi)外學界的關注。西方學者在社會保障、稅收政策、城市應急等領域的政策研究中，較多地使用多源流理論框架進行分析［3］。近些年，我國學者也將其廣泛應用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、城市住房、公共交通、文化服務等諸多領域。這些研究成果體現(xiàn)了多源流理論較強的解釋力和普遍的適用性。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，多源流理論在共享經(jīng)濟的政策場域中依然具有較強的解釋力：首先，焦點事件、頻頻發(fā)生的網(wǎng)約車安全事件成為觸發(fā)問題源流的導火索。其次，多源流理論強調(diào)政策主體的多元化和參與性，網(wǎng)約車監(jiān)管政策的設想和制定也反映著包括政府、專家學者等多元主體的聲音。最后，國民情緒、公眾輿論等因素同樣能夠在網(wǎng)約車事件的網(wǎng)絡圈群與集聚效應中得到合理解釋。因此，可以使用多源流理論框架分析我國網(wǎng)約車監(jiān)管政策的變遷，從而更好地解釋和反映我國共享經(jīng)濟領域中的相關政策問題。

三、基于多源流模型的網(wǎng)約車監(jiān)管政策變遷分析

根據(jù)上文對多源流理論框架的闡釋，本文從問題源流、政策源流、政治源流以及政策之窗的開啟四個方面，對我國網(wǎng)約車監(jiān)管政策的兩次變遷過程作出如下分析。

（一）從“放任”向“嚴格”轉變

1.問題源流的變化。一是指標的動態(tài)變化。網(wǎng)約車誕生以前，除一、二線城市以外，出租車數(shù)量無法滿足日益強大的民眾出行需求。傳統(tǒng)出租車在打車市場上一家獨大，司機拒載、隨意加價等行為也導致民眾不滿情緒日益高漲。網(wǎng)約車的出現(xiàn)打通了城市“末端”，解決了民眾打車難、打車貴、服務質(zhì)量不高等城市交通共性問題。2013年5月，全國范圍內(nèi)打車軟件達40多款，僅滴滴專車在2015年的平臺注冊運營專車數(shù)就超過了400萬輛［4］。二是焦點事件。2015年全國范圍內(nèi)爆發(fā)大規(guī)模的出租車罷運事件，如1月4日，沈陽數(shù)千輛出租車集體罷運；1月10日，南京高鐵站出租車罷運；1月13日，吉林、山東、江西、四川等多個省會城市爆發(fā)超大規(guī)模罷運事件，嚴重影響了社會安定。網(wǎng)約車安全事故也日益凸顯，民眾出行的生命財產(chǎn)安全受到威脅。網(wǎng)絡媒體對網(wǎng)約車焦點事件進行傳播，被社會大眾所熟知并引起政府部門的關注。

2.政策源流的變化。網(wǎng)約車行業(yè)問題之所以能夠被識別、提上政策議程并形成網(wǎng)約車監(jiān)管政策，政府、專家學者以及新聞媒體發(fā)揮了重要作用。網(wǎng)約車在早期獲得了相對寬松和自由的發(fā)展環(huán)境。2014年7月，交通運輸部出臺《關于促進手機軟件召車等出租汽車電召服務有序發(fā)展的通知》，提倡大力發(fā)展網(wǎng)約車。但是，網(wǎng)約車在快速擴張的過程中暴露的諸多問題，促使政府開始改變“自由放任”的態(tài)度，嚴格規(guī)范網(wǎng)約車發(fā)展。2015年1月，交通運輸部發(fā)布《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》，鼓勵不以營利為目的的汽車共享。2015年6月，多地交通運輸部門約談網(wǎng)約車平臺，打擊黑車和私家車加入網(wǎng)約車平臺。2015年年初，交通運輸部成立出租車改革小組，面向全國20多個城市調(diào)研，邀請各領域專家學者、出租車與網(wǎng)約車行業(yè)代表等相關利益群體座談，以制定出科學合理的管理政策。專家學者立足各自學科領域，從身份合法性、稅收、法律責任等角度闡述對網(wǎng)約車發(fā)展的看法。

3.政治源流的變化。政府對網(wǎng)約車的態(tài)度、國民對網(wǎng)約車的滿意度等因素是引起網(wǎng)約車政策變遷的政治源流。政府將網(wǎng)約車視為保障和改善民生以及提升治理能力的重要抓手，早期鼓勵和支持網(wǎng)約車的發(fā)展。2014年1月，李克強總理對打車軟件遭到地方交通管理部門嚴厲禁止的現(xiàn)象給予高度關注并責令調(diào)查。2015年兩會期間，中央層面依舊堅持鼓勵創(chuàng)新原則，為網(wǎng)約車發(fā)展營造良好的市場環(huán)境。社會公眾愈發(fā)接受網(wǎng)約車，網(wǎng)約車訂單增長迅速。新聞媒體也針對網(wǎng)約車發(fā)表積極觀點。但是自2015年起，各地出租車集體罷運、網(wǎng)約車和出租車對抗性愈發(fā)激烈，推動政府對網(wǎng)約車行業(yè)進行嚴格徹底的監(jiān)管，自由放任的監(jiān)管階段自此結束。

4.政策之窗的打開與政策變遷的發(fā)生。2015年10月，交通運輸部發(fā)布《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（下文簡稱《暫行辦法（征求意見稿）》），監(jiān)管條例的設定較為嚴苛，代表政府對網(wǎng)約車的監(jiān)管從“放任”到“嚴格”這一過程的終點。通過以上分析可知，在網(wǎng)約車發(fā)展的初期階段，政府并未對其采取過多的監(jiān)管。當網(wǎng)約車與出租車矛盾激化，對政策制定者形成了直接、有力的壓力，政府對網(wǎng)約車監(jiān)管逐漸加強，推動網(wǎng)約車政策發(fā)生變遷。

（二）從“嚴格”向“放寬”轉變

1.問題源流的變化。一是指標的動態(tài)變化。接受和支持網(wǎng)約車的公眾人數(shù)呈幾何式增長。2016年3月19日，“滴滴出行”日訂單突破1000萬。2016年“滴滴出行”覆蓋的城市從200多擴展到400多［5］。網(wǎng)約車的發(fā)展也帶動了城市就業(yè)。2016年“滴滴出行”提供1750萬個就業(yè)機會，每天為207.2萬名司機提供超過160元的收入［6］。二是焦點事件。網(wǎng)約車安全事件頻發(fā)，對網(wǎng)約車司機、車輛等營運資格審查不嚴。2016年3月29日，經(jīng)深圳公安部門初步排查，網(wǎng)約車司機中吸毒前科1425人，重大刑事犯罪前科1661人，肇事肇禍精神病1人［7］。2016年5月2日晚，深圳一女教師搭乘網(wǎng)約車失聯(lián)并遭劫殺。網(wǎng)易、新浪、搜狐等網(wǎng)站對其展開報道。微博名為“女生乘網(wǎng)約車到達后失聯(lián)”的專項話題，閱讀量達到1874.7萬，2089條跟帖。滴滴公司也通過網(wǎng)絡平臺發(fā)布“關于5·2深圳順風車乘客遇害事件最新進展”的官方回應。出臺更加具體且微的管理辦法迫在眉睫。

2.政策源流的變化?！稌盒修k法（征求意見稿）》一經(jīng)發(fā)布，便引發(fā)了社會熱議。交通運輸部面向社會廣泛征求意見，一個月里累計收到5008條有效意見。大部分人認為該監(jiān)管條例較為嚴苛，不應該禁止私家車車主兼職從事網(wǎng)約車營運，應該從促進網(wǎng)約車發(fā)展、保護消費者權益的角度加強和改善監(jiān)管。各個領域的政策研究者、專家學者以及媒體評論員等紛紛圍繞網(wǎng)約車的合法性、監(jiān)管條款的嚴苛性以及共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的發(fā)展等問題建言獻策，認為其有扼殺共享經(jīng)濟、違反上位法、私設行政許可之嫌，不能用傳統(tǒng)的方式對其加以監(jiān)管。2015年10月14日，信息社會50人論壇召開“專車新政與共享經(jīng)濟發(fā)展”研討會，中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所何霞認為，僅通過簡單立法難以有效解決網(wǎng)約車發(fā)展過程中存在的問題，需合理引導，重構監(jiān)管［8］。網(wǎng)約車平臺企業(yè)也紛紛發(fā)聲，為維護自身利益提出了更具體、詳實的建議。

3.政治源流的變化。在廣泛聽取各領域專家學者以及社會公眾對《暫行辦法（征求意見稿）》的建議后，政策制定者的思路發(fā)生轉變。李克強總理在2015年政府工作報告中首次提出制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，首次將“新經(jīng)濟”寫入2016年政府工作報告。2016年5月，李克強總理就馬化騰在中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會上所作的分享經(jīng)濟的發(fā)言回復，基本否定了對網(wǎng)約車嚴苛監(jiān)管的思路。他指出：一個新事物誕生的時候，我們確實不能上來就管死了，而要先看一看，這既是給它一個成長的機會，也是為了暴露監(jiān)管漏洞，讓隨后出臺的監(jiān)管政策更加公平有效［9］。此外，據(jù)中國消費者協(xié)會發(fā)布的2016年《網(wǎng)約車服務體驗式調(diào)查報告》顯示，網(wǎng)約車總體滿意度為80.8分，這說明消費者接受網(wǎng)約車這一出行方式并產(chǎn)生了黏性。導致消費者對于網(wǎng)約車出行服務不滿意的最主要的因素是出行安全得不到保證、乘客權益缺少合法保障。因此，在《網(wǎng)約車服務體驗式調(diào)查報告》中提出了“政府相關部門要建立健全法律法規(guī)，加強聯(lián)合治理”。

4.政策之窗的打開與政策變遷的發(fā)生。2016年7月28日《暫行辦法》正式頒行，成為我國首個全國性的網(wǎng)約車管理文件，網(wǎng)約車自此合法化。相比《暫行辦法（征求意見稿）》，《暫行辦法》在網(wǎng)約車的車輛登記、營運年限以及價格限定等方面給予政策上的適度放寬。在不到一年的時間里，政府對網(wǎng)約車的監(jiān)管態(tài)度發(fā)生了從“嚴格”到“放寬”的轉變，這既是公共輿論的壓力，也是政策各方綜合博弈的結果。此后，中央和地方陸續(xù)出臺網(wǎng)約車相關政策，網(wǎng)約車正式被納入常態(tài)化管理體系。2018年6月，交通運輸部、公安部等七部門發(fā)布《關于加強網(wǎng)絡預約出租汽車行業(yè)事中事后聯(lián)合監(jiān)管有關工作的通知》。2020年8月，中國交通運輸協(xié)會發(fā)布《網(wǎng)絡預約出租汽車平臺公司安全運營自律規(guī)范》，標志著網(wǎng)約車行業(yè)首部安全團體標準的出臺。此外，交通運輸部聯(lián)合工信部等六部門，分別于2019年11月和2022年7月對《暫行辦法》進行了兩次修訂，從而能夠更好地適應當前網(wǎng)約車行業(yè)出現(xiàn)的新問題。

結論

多源流理論框架在一定程度上解釋了我國網(wǎng)約車政策變遷的過程。網(wǎng)約車政策之所以能夠發(fā)生“放任→嚴格→放寬”的演變軌跡，是問題源流、政策源流和政治源流三者變化共同推動的結果。首先，網(wǎng)約車政策的兩次變遷都是在問題源流的拉動下產(chǎn)生的，特別是當出租車集體罷運以及網(wǎng)約車自身安全事件凸顯時，網(wǎng)約車行業(yè)問題被提上政策議程，這是推動網(wǎng)約車政策變遷的出發(fā)點。其次，政策源流的變化源于政府、專家學者等政策共同體對于政策方案的思想碰撞與組合，這是拉動網(wǎng)約車政策變遷的動力。再次，政治源流的變化引導并保障網(wǎng)約車政策變遷的方向。最后，問題源流、政策源流和政治源流三股力量共同推開政策之窗，實現(xiàn)我國網(wǎng)約車政策的變遷。但是，本研究并未對國民情緒進行有效測量，對于中央與地方政府就網(wǎng)約車問題的協(xié)調(diào)權衡過程也缺乏介紹，有待今后進一步研究。

參考文獻：

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［8］信息社會50人論壇.從“網(wǎng)約車新政”透視轉型期政府治理理念轉變之必要性——“專車新政與共享經(jīng)濟發(fā)展”研討會紀實［J］.電子政務，2015（11）.

［9］萬建民.可貴的“先看一看”［J］.中國企業(yè)家，2016（11）.

作者簡介：趙利（1989—），女，漢族，安徽宿州人，單位為上海市黃浦區(qū)業(yè)余大學，研究方向為公共政策、基層社會治理。

（責任編輯：楊超）