索磊

摘 要 在倡議聯(lián)盟框架的視角下，臺灣職業(yè)教育產(chǎn)學合作政策變遷受到外部因素（相對穩(wěn)定因素和外部事件）的影響。以此為背景，臺灣職業(yè)教育產(chǎn)學合作政策的子系統(tǒng)包含多個倡議聯(lián)盟，各聯(lián)盟之間在政策核心信念上存在不一致的問題，其突出表現(xiàn)就是人才培育和技術研發(fā)之間的抉擇。因此，在明確“產(chǎn)學合作”真正內涵的基礎上，明晰“產(chǎn)學合作”的可能性與局限性，厘清職業(yè)院校、產(chǎn)業(yè)界和政府的職責和義務，強化政策學習以達成政策核心信念的一致是提高產(chǎn)學合作政策成效的關鍵。

關鍵詞 臺灣；職業(yè)教育；產(chǎn)學合作；政策變遷；倡議聯(lián)盟框架

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）04-0039-05

產(chǎn)學合作對于職業(yè)教育的重要性不言而喻。臺灣政府部門一向重視職業(yè)教育產(chǎn)學合作，先后出臺了一系列相關政策。并且，隨著社會的發(fā)展，還對一些政策進行了多次修正。目前學界已經(jīng)出現(xiàn)一些關于臺灣產(chǎn)學合作政策的研究成果，但是尚未發(fā)現(xiàn)運用“倡議聯(lián)盟框架”來進行研究的文獻。作為政策分析理論的新近發(fā)展，倡議聯(lián)盟框架彌補了已有政策研究理論的不足，逐漸發(fā)展成為一個有力的政策分析工具。本文利用倡議聯(lián)盟框架對臺灣產(chǎn)學合作政策進行分析，希冀能夠豐富對此項政策的理論闡釋。

一、政策分析工具：倡議聯(lián)盟框架

“倡議聯(lián)盟框架”（Advocacy Coalition Framework，簡稱ACF）最初由美國政策學者薩巴蒂爾（Sabatier）于20世紀80年代提出，后來在與詹金斯-史密斯（Hank Jenkins-Smith）等學者的合作下，ACF發(fā)展為一個日臻成熟的研究政策變遷的理論體系。ACF彌補了以往政策分析理論的不足，確定了一個同時關注政策系統(tǒng)的外部影響因素和內在作用機制的分析框架。ACF以政策信念作為政治行為的因果驅動力，把政策信念分為三類：第一類是深層核心信念，其關涉的是基本價值體系，由根本的、規(guī)范性原則理念構成；第二類是與政策的基本戰(zhàn)略和定位相關的核心信念，此類信念以實現(xiàn)政策子系統(tǒng)核心價值為目標；第三類屬于次要政策信念，由各種必要的工具性決策和信息搜索構成，其目標是在特定政策領域實現(xiàn)政策核心信念[1]。政策信念發(fā)生變化乃至產(chǎn)生沖突的主要動態(tài)元素包括政策子系統(tǒng)的外部事件和內部結構[2]。

ACF已被成功運用于解釋不同地域和不同領域的政策變遷，其適應性和假設不斷得以驗證，運用于教育政策領域的案例亦逐漸增多。具體到職業(yè)教育政策，已有研究者運用ACF對我國高職院校招生政策變遷進行了解讀。但目前尚未發(fā)現(xiàn)ACF用于產(chǎn)學合作政策的研究成果。因此，本文嘗試運用倡議聯(lián)盟框架對臺灣職業(yè)教育產(chǎn)學合作政策進行闡釋。

二、政策概覽：臺灣職業(yè)教育產(chǎn)學合作政策的歷史演進

臺灣地區(qū)的產(chǎn)學合作政策大致經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。第一個階段的重點是人才培養(yǎng)，第二個階段則強調技術研發(fā)。這兩個階段并非截然分開，只是側重點不同。一定程度上可以說人才培養(yǎng)的主題貫穿始終，創(chuàng)新研發(fā)則是知識經(jīng)濟出現(xiàn)以后的重點。

（一）聚焦人才培育階段

臺灣的產(chǎn)學合作政策始于20世紀50年代的“建教合作”政策。1950年頒布的《政府機關委托大學教授從事研究辦法大綱》“首開臺灣地區(qū)‘研究式建教合作的模式”[3]。1954年，臺灣教育主管部門頒布《建教合作實施方案》，“成立建教合作委員會，負責建教合作的設計與推行”，旨在加強職業(yè)技術院校與企業(yè)的合作，培養(yǎng)生產(chǎn)一線急需的應用人才[4]。產(chǎn)學合作政策自此得以正式確立。此后出現(xiàn)了臺中高工與電信局合作辦理的“獎學金式”“委訓式”建教合作和高雄高工采用的“實習式”建教合作[5] 。

1974年，臺灣教育主管部門頒布了《建教合作實施辦法》，并于1996年進行了修正發(fā)布[6]。2004年臺灣教育主管部門訂定發(fā)布《高級職業(yè)學校建教合作實施辦法》，并且確定了高級職業(yè)學校論調式、實習式、階梯式等不同方式的建教合作《教育作業(yè)規(guī)范》。2009年臺灣出臺第一期《技職教育再造方案》，“擴展產(chǎn)學緊密結合培育模式”是該方案所提出的十大策略之一[7]。2013年第二期《技職教育再造方案》啟動，對技職教育進行統(tǒng)一規(guī)劃，把人才培育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為技職校院的辦學核心，力圖實現(xiàn)“產(chǎn)、學、研、教、考、訓、用”的合一，產(chǎn)學合作共同培育優(yōu)質人才[8]。

（二）強調創(chuàng)新研發(fā)階段

臺灣教育主管部門于2001年成立跨部會的“技專院校產(chǎn)學合作指導委員會”，研究制訂推動技專校院產(chǎn)學開展合作的政策及策略[9]。自2002年起，臺灣補助“研發(fā)能量及產(chǎn)學合作經(jīng)驗較豐厚”的6所學校各自成立“區(qū)域產(chǎn)學合作中心”，旨在以此“帶動北中南各區(qū)之技專校院推動產(chǎn)學合作，協(xié)助伙伴學校建立產(chǎn)學合作環(huán)境，并協(xié)助營銷及產(chǎn)學媒合，以達成產(chǎn)學合作資源整合以提升區(qū)域產(chǎn)學績效”[10]。自2003年起，通過評選，先后在技專校院成立了40所技術研發(fā)中心，對焦相關產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)[11]。2004年，臺灣技術及職業(yè)教育司公布了《專科以上學校產(chǎn)學合作實施辦法》。該《辦法》對產(chǎn)學合作作出如下界定：“產(chǎn)學合作系指專科以上學校與政府機關、各級學校、事業(yè)機構、民間團體、學術研究機構等合作辦理下列事項：一是各類研究發(fā)展及其應用，包括專題研究、檢測檢驗、技術服務、咨詢顧問、專利申請、技術移轉、投資持股、創(chuàng)業(yè)育成等。二是各類產(chǎn)學合作之教育、培訓、研習、研討、實習及訓練。三是其他有關產(chǎn)學合作事項?！盵12]不難看出，盡管產(chǎn)學合作包括技術研發(fā)和人才培育兩個方向，但與以往強調“人才培育”建教合作政策相比，產(chǎn)學合作強調的是“技術研發(fā)”。

2005年，臺灣教育主管部門修正發(fā)布《推動技專校院與產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)學合作實施要點》；2006年，試辦“產(chǎn)學攜手合作計劃”并訂定發(fā)布《大專校院產(chǎn)學合作實施辦法》；2007年，正式發(fā)布《技職教育推動產(chǎn)學攜手合作實施計劃》。2012年，教育主管部門對《大專校院產(chǎn)學合作實施辦法》進行修正，并把名稱改為《專科以上學校產(chǎn)學合作實施辦法》，拓寬了政策所涵蓋的學校類型，把本科院校也納入進來。產(chǎn)學合作牽涉面甚廣，以往大專校院在此方面表現(xiàn)不佳，近年來各院校的研發(fā)能力有了較大增長，說明臺灣產(chǎn)學合作政策取得了一定成效。

三、變遷邏輯：倡議聯(lián)盟框架視域下的臺灣產(chǎn)學合作政策變遷

（一）產(chǎn)學合作政策變遷的外部影響因素

倡議聯(lián)盟框架自提出以來，也在不斷完善的過程之中，先后形成了四個版本。其最新修正版（2007年版）對外部因素作用于政策子系統(tǒng)的機制進行了更明確的闡釋，外部因素包括“相對穩(wěn)定的因素”和“外部事件”兩部分[13]。

1.臺灣產(chǎn)學合作政策子系統(tǒng)的穩(wěn)定變量

長期來看，政策總是處于不斷的變遷之中，雖然這種變遷與時事的發(fā)展變化存在更直接的關系，但這種變遷的背后仍然存在著相對穩(wěn)定因素的影響。倡議聯(lián)盟框架涉及的相對穩(wěn)定因素包括如下方面：

一是問題的基本屬性。總體而言，教育包括“文化的教育”（education for culture）和“職業(yè)的教育”（education for work）兩大類型。自學校產(chǎn)生起，文化的教育（博雅教育）就成為教育的唯一或主要內容；學校式的職業(yè)教育則是在第一次工業(yè)革命后才產(chǎn)生，到了第二次工業(yè)革命，職業(yè)教育才確立其在學制中的地位[14]。教育的功能主要體現(xiàn)在促進個體發(fā)展和促進社會發(fā)展兩方面。如果說文化教育側重個體發(fā)展，職業(yè)教育則把個體發(fā)展與社會發(fā)展緊密結合起來；教育培養(yǎng)社會生產(chǎn)所需之人力，職業(yè)教育把教育和職業(yè)結合在一起。因此，產(chǎn)學合作是職業(yè)教育不可回避的關鍵問題；只是不同的社會歷史條件下，具體的內容和形式不同。產(chǎn)學合作政策是技職教育發(fā)展的重要課題，對職業(yè)教育的發(fā)展具有決定性影響。

二是根本的文化價值和社會結構。臺灣存在著根深蒂固的“重學術輕技職之傳統(tǒng)士大夫觀念”[15]。在文化傳統(tǒng)上，臺灣與大陸一脈相承，臺灣的多數(shù)家庭不論經(jīng)濟條件如何，“都盡其所能供子女上學，以求得最高學問”[16]?；谶@種學而優(yōu)則仕的思想，升學風氣久盛不衰，就業(yè)求職文憑掛帥，這對職教體系沖擊很大。就技術人力在社會機構中的分布而言，臺灣97.8%以上為中小型企業(yè)、“博士級之高級研究人力有78%以上主要分布在大專院校及研究機構”[17]，就職于產(chǎn)業(yè)界的高級技術人力非常有限。

三是自然資源的分布。自然資源分布影響著產(chǎn)業(yè)結構，進而也就影響著職業(yè)教育的發(fā)展?！芭_灣土地狹小，自然資源貧乏，客觀條件有限?！盵18]這就決定了臺灣初期勞動密集型的代工加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，以及知識經(jīng)濟出現(xiàn)后，對創(chuàng)新研發(fā)的渴求。因而，臺灣職業(yè)教育產(chǎn)學合作政策變遷的背后，隱藏著資源的制約因素，且這種影響力是恒定且難以改變的。

四是基本法律結構。臺灣職業(yè)教育產(chǎn)學合作政策無法擺脫總體法律結構的影響，教育政策法規(guī)對產(chǎn)學合作政策的影響主要通過臺灣的教育與科技相關法律和政策體現(xiàn)出來，如職業(yè)教育的各項立法、教育法等。臺灣地區(qū)自政治解嚴以后，“各政黨和議會議員對教育行政機關積極運用監(jiān)督與立法權，透過這種力量影響教育決策”，“各黨及各當選人，透過民意代表身份”，“對一般政策有重要的發(fā)言和決定作用”[19]。臺灣2001年通過了《科技基本法》，“明確指出智慧財產(chǎn)權與成果的歸屬，從國科會轉移到研究機構或企業(yè)所有，激勵了學校和業(yè)界有更多的合作計劃”[20]，1976年，修正發(fā)布《職業(yè)學校法》《?？茖W校法》《補習教育法》；2010年，修正發(fā)布《大學法》《專科學校法》，這一系列法律構成臺灣產(chǎn)學合作政策的基本法律框架。

2. 影響政策子系統(tǒng)的外部（系統(tǒng)）事件

一是社會經(jīng)濟條件的變遷。依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，臺灣的社會經(jīng)濟條件變遷可以分為五個時期：工業(yè)社會萌芽時期、殖民式工業(yè)社會形成時期、勞力密集工業(yè)社會形成時期、勞力密集工業(yè)社會時期、技術密集工業(yè)社會時期[21]。伴隨臺灣社會經(jīng)濟發(fā)展的是對產(chǎn)業(yè)從業(yè)者技術條件的要求逐漸提高。從過去對于技術含量低的體力勞動者的需求，發(fā)展到對于初級、中級技術人力的需求，至今對于高級技術人才的需求。臺灣的職業(yè)教育機構也經(jīng)歷了職業(yè)學校、?？茖W校、技術學院及科技大學的發(fā)展。相應地，臺灣職業(yè)教育的產(chǎn)學合作政策則經(jīng)歷了由關注人才培養(yǎng)到重科技研發(fā)的轉變。

與之相應的“外部（系統(tǒng)）事件”則是社會經(jīng)濟條件的變遷，伴隨著信息技術的發(fā)展和知識社會的到來，臺灣產(chǎn)業(yè)發(fā)生了由原料加工、代工等勞動密集型向高科技高附加值的技術密集型工業(yè)的轉型。此外，臺灣近些年來的少子化現(xiàn)象也對職業(yè)教育發(fā)展造成了很大影響，加上高等教育招生人數(shù)的增加，報考技職院校的人數(shù)逐漸減少。

二是公共輿論的變化。20世紀80年代起，伴隨著臺灣社會的富?；椭挟a(chǎn)階級的興起，社會文化價值也發(fā)生了變化。中產(chǎn)階級已不滿足基本的生活需求，而是更積極地參與社會活動，爭取自身權益，對教育提出了更高要求[22]。民間教改團體逐漸成立，“直接對政府提出建言或透過政治力積極參與政府的教育政策”，“教育改革的壓力，已經(jīng)不是來自主政者或政府的經(jīng)建發(fā)展藍圖，在野政治力量、民間教改力量及社會中產(chǎn)階級所匯集社會力量，對于政府的教育改革形成一股很大的壓力”[23]。公眾關于職業(yè)教育的觀念并沒有發(fā)生根本性的變化，依然表現(xiàn)為不愿意讀職業(yè)學校而要讀大學，認為職業(yè)教育地位低。比起技術工人或技術員來，更傾向于產(chǎn)品研發(fā)人員和工程師。

三是系統(tǒng)內占統(tǒng)治地位的聯(lián)盟變化。產(chǎn)學合作的政策子系統(tǒng)涉及政、產(chǎn)、學、研多種成分，政府部門主要包括國科會、教育部、經(jīng)濟部、勞委會等，產(chǎn)業(yè)界則涉及不同行業(yè)和領域的大、中、小型企業(yè)，學校則不僅包括職業(yè)學校、專科學校、技術學院、科技大學，還包括附設技術系的大學，“研”則指各類研發(fā)機構。此外誠如上文所言，在野政治力量、民間教改力量亦是產(chǎn)學合作政策的重要影響力量。以往，政府部門無疑在產(chǎn)學合作政策的制定過程中占主導地位，但隨著臺灣整體社會經(jīng)濟的變化，民間力量在政策制定過程中的影響日益增大。就學校類型而言，隨著一些職業(yè)學校升格到技術學院，部分技術學院升格為科技大學，對產(chǎn)學政策的影響由過去的職業(yè)學校占主體轉變?yōu)楦叩仍盒Ｕ贾黧w。

四是來自其他政策子系統(tǒng)的決策和影響。職業(yè)教育與經(jīng)濟建設密切相關，因此，臺灣的經(jīng)建政策也影響著職業(yè)教育產(chǎn)學合作政策。產(chǎn)學合作政策需要政府部門的協(xié)調和投入，經(jīng)濟建設總體計劃決定了政府對職業(yè)教育投入的多少；同時，執(zhí)行經(jīng)建計劃的經(jīng)費預算需“立法院”進行審議。各利益團體在經(jīng)建政策制定及其實施過程中有不同的利益訴求，這些都間接影響著產(chǎn)學合作政策的變遷。

（二）臺灣產(chǎn)學合作政策變遷的倡議聯(lián)盟及其信念

各倡議聯(lián)盟的信念存在不同，大致可以分為三類：強調人才培養(yǎng)、強調科技研發(fā)、二者并重。強調人才培養(yǎng)的倡議聯(lián)盟包括各技專院校、勞委會和職訓局；強調科技研發(fā)的倡議聯(lián)盟則包括：國科會、科技大學、綜合性大學等；臺灣教育主管部門秉持的是二者并重的立場。學校則根據(jù)不同層次分別持有三種不同的立場：中等職業(yè)學校和?？聘嗟貜娬{人才培養(yǎng)，科技大學和綜合性大學則偏向創(chuàng)新研發(fā)，而介于中間的技術學院則傾向于二者兼顧。

表1 不同倡議聯(lián)盟的政策信念

機構 收益與付出 政策訴求

學校 收益 人才培養(yǎng)（業(yè)界的師資、設備、真實的工作情境）（中職）；科技研發(fā)的實驗場所（大學）

付出 付給企業(yè)實習指導費（中職）；知識產(chǎn)權轉讓費（大學），為企業(yè)培訓在職員工

產(chǎn)業(yè) 收益 技術（技術密集型企業(yè)）、廉價勞動力（勞動密集型企業(yè)）

付出 研發(fā)費用（技術密集型企業(yè)）、保障性工資（勞動密集型企業(yè)）、意外傷害風險

政府 收益 社會經(jīng)濟的良性發(fā)展；科技創(chuàng)新（國科會）；人才培養(yǎng)（勞委會和職訓局）二者并重（教育主管部門）

付出 投入資金

整體意義上推動產(chǎn)學合作政策的是教育主管部門，其所持的政策信念是：通過企業(yè)界與技職校院相結合，一方面能夠“為產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)專業(yè)技術人才”，另一方面則可以“充分運用學校與業(yè)界資源，共同研究開發(fā)新產(chǎn)品與新技術，協(xié)助產(chǎn)業(yè)升級并厚植產(chǎn)業(yè)競爭力”，同時亦有助提升技專校院自身的競爭優(yōu)勢，“建立技職教育務實致用特色”[24]。

國科會對于產(chǎn)學合作的認識則與教育主管部門存在差異。國科會所推動的產(chǎn)學合作“主要著眼于技術研發(fā)層面”，把大學區(qū)分為三類：“具研發(fā)潛能之大學、具產(chǎn)學研發(fā)特色及地區(qū)經(jīng)濟結合潛能之大學、具產(chǎn)業(yè)服務潛能之大學”，相應的推動策略分別為：產(chǎn)學合作績效激勵方案（10所學校左右）、區(qū)域產(chǎn)學連結績效計劃（20～25所學校）、區(qū)域產(chǎn)學中心及技研中心補助計劃（40所學校左右）[25]。不難看出，其分類的依據(jù)就是各大學的科技研發(fā)實力。可見，在產(chǎn)學合作政策的核心信念方面，國科會首要看重的是技術研發(fā)與創(chuàng)新，人才培養(yǎng)則在其次。積極推動產(chǎn)學合作是臺灣科技部的工作項目之一，但其關注的也只是“支援學術研究及產(chǎn)業(yè)技術”[26]。總體而言，“政府所支持引導的產(chǎn)學計劃仍以技術研發(fā)為主，人才培育的配套措施較少；而且人才培育的推動單位屬勞委會（職訓局）較為積極且較具成效”[27]。

臺灣的學校積極配合政府與業(yè)界推動產(chǎn)學合作，踴躍參與產(chǎn)學合作項目[28]。但因學校的辦學層次不同，學校對于產(chǎn)學合作政策的信念存在差異。中等職業(yè)學校主要是培養(yǎng)初級技術人力，關注的是人才培養(yǎng)。而科技大學和綜合性大學則更注重科技創(chuàng)新。

相比較而言，企業(yè)對于產(chǎn)學合作的意愿低于學校和政府部門。企業(yè)出于追求利潤的考慮，總是在計算投入和產(chǎn)出，產(chǎn)學合作政策，尤其是人才培養(yǎng)方面，企業(yè)似乎很難從中獲利，除非把實習生當作廉價勞動力。盡管出于社會經(jīng)濟發(fā)展的長遠考慮，產(chǎn)學合作具有重要意義，但只有具有強烈社會擔當意識的企業(yè)才能夠認識這一點，并采取行動。因此，“企業(yè)端支持的產(chǎn)學合作須大力開發(fā)與推動”[29]。

四、結論與反思

臺灣產(chǎn)學合作政策取得了一些成就，但同時也存在著一些問題。這些問題主要表現(xiàn)為政出多門、缺乏統(tǒng)籌，未能形成合力，一定程度上削弱了產(chǎn)學合作政策成效。其背后原因則是不同政策制定者和其背后的推動力量形成了不同的倡議聯(lián)盟，這些聯(lián)盟在政策的核心信念上存在偏差，在內部意見、關注點、興趣、利益方面存在不同，從而在一定程度上影響了產(chǎn)學合作政策的有效性。政府部門，不同性質、參與產(chǎn)學經(jīng)驗不同、以及合作性質不同的企業(yè)、學校，對產(chǎn)學合作的需求和實施成效的看法均存在差異[30]。

因此，“在制度面須思考如何將政府多頭馬車的制度整合成更有效率、更有前瞻性的推動機構。至于實務面則須針對提升教師執(zhí)行產(chǎn)學合作的誘因及吸引企業(yè)界投入產(chǎn)學合作的誘因上加以規(guī)劃落實?！盵31]因此，成立跨部門的產(chǎn)學合作協(xié)調機構，搭建產(chǎn)學合作的交流平臺，使各政府部門、產(chǎn)業(yè)界、學界、社會機構均有發(fā)言和表達意見的機會，強化政策學習以達成政策核心信念的一致，才能夠進一步完善產(chǎn)學合作政策，使之更符合社會需求，并且使政策落到實處。

政策演進與社會政治經(jīng)濟格局、發(fā)展狀況有著密切關系。適宜的政策能夠推動社會和經(jīng)濟的發(fā)展，反之，這種推動作用就會縮小，甚至成為阻礙發(fā)展的因素。臺灣的產(chǎn)業(yè)正處在由勞動密集型轉向技術密集型和高新產(chǎn)業(yè)的過程之中，職業(yè)教育的產(chǎn)學政策在經(jīng)受這些因素影響的同時，也在促進社會發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。倡議聯(lián)盟框架在分析政策子系統(tǒng)不同倡議聯(lián)盟的作用機制的同時，也兼顧了影響政策變遷的外部因素，為充分認識產(chǎn)學合作政策變遷提供了新的視角，從而為完善相關政策提供了可能。

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