駱苗　毛壽龍

摘要：

倡議聯(lián)盟分析框架、多源流以及間斷—均衡理論作為主流的政策過(guò)程分析路徑，從不同的視角對(duì)政策變遷的過(guò)程進(jìn)行了解釋，以焦點(diǎn)事件、觀念變遷以及政策目標(biāo)的調(diào)整為元素的關(guān)鍵點(diǎn)解釋了政策變遷的動(dòng)因；政策企業(yè)家的概念則進(jìn)一步解釋了政策變遷過(guò)程中的行為。三重路徑對(duì)政策變遷過(guò)程的解釋有助于更好地理解轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)的政策變遷，但基于西方社會(huì)的制度背景，政策變遷的過(guò)程難以擺脫制度情境的影響，需要對(duì)三重路徑分析中國(guó)問(wèn)題的適用性做進(jìn)一步討論。

關(guān)鍵詞：政策變遷；倡議聯(lián)盟分析框架；多源流分析框架；間斷—均衡分析

中圖分類號(hào)：D03501文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）02-0058-08

在政策變遷長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的研究中，政策研究從不同的視角對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了深入的分析，影響政策變遷的因素得到了細(xì)致的解釋。早期的公共政策學(xué)者以政策過(guò)程階段的分析視角對(duì)政策的各個(gè)過(guò)程進(jìn)行分解以解釋政策變遷，研究在不同階段公共政策是如何有效運(yùn)作的，強(qiáng)調(diào)不同政策階段的連續(xù)有序性，認(rèn)為公共政策的演變是一個(gè)循環(huán)周期，根據(jù)目標(biāo)和情境公共政策被制定、執(zhí)行、評(píng)估和再調(diào)整[1]（p.542）。20世紀(jì)80年代以來(lái)，許多學(xué)者在反思政策變遷現(xiàn)有分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)的政策過(guò)程階段模型進(jìn)行修正提出了多個(gè)政策變遷分析的新框架。當(dāng)前主流的分析框架包括倡議聯(lián)盟框架、多源流分析框架以及間斷—均衡理論，三重路徑從不同的視角分析政策變遷，那么這些路徑對(duì)影響政策變遷的因素互動(dòng)機(jī)理有何不同？借鑒西方制度背景下的主流政策變遷路徑解釋中國(guó)的政策變遷需要哪些情境性調(diào)試？三重路徑對(duì)政策變遷的分析對(duì)解釋我國(guó)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的政策變遷有什么啟示？

一、主流政策過(guò)程的解釋框架：三重路徑

（一）倡議聯(lián)盟分析框架：情境因素、信念體系、政策學(xué)習(xí)

倡議聯(lián)盟從外生變量和政策子系統(tǒng)之間的互動(dòng)來(lái)剖析政策變遷（參見(jiàn)圖1），尋求將倡議聯(lián)盟和政策變遷結(jié)合起來(lái)[2]。倡議聯(lián)盟分析框架對(duì)政策變遷的分析基于四個(gè)主要前提條件：一是外生變量通過(guò)限制政策子系統(tǒng)參與者的選擇范圍和參與者影響政策子系統(tǒng)；二是影響政策子系統(tǒng)中倡議聯(lián)盟的信念體系；三是政策子系統(tǒng)包括多個(gè)層級(jí)的參與者；四是可以用信念體系對(duì)公共政策和項(xiàng)目的理論指導(dǎo)進(jìn)行概括[3]（pp.1617）。倡議聯(lián)盟分析框架利用信念體系的層次化、聯(lián)盟內(nèi)外的政策學(xué)習(xí)與政策子系統(tǒng)的互動(dòng)剖析政策變遷發(fā)生的過(guò)程及不同程度政策變遷出現(xiàn)的原因。

倡議聯(lián)盟框架從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)層面分析影響政策變遷的因素，認(rèn)為內(nèi)部和外部因素的沖擊會(huì)影響政策變遷，但這種政策變遷并非是自然發(fā)生的，由于存在政治影響，這些沖擊需要解讀和轉(zhuǎn)變，政策變遷可能由于對(duì)一個(gè)問(wèn)題的不確定而觸發(fā)。倡議聯(lián)盟框架認(rèn)為政策變遷有兩大動(dòng)力來(lái)源：一是個(gè)人隨著時(shí)間推移實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的努力行為；二是政策子系統(tǒng)外部的干擾因素。因此，倡議聯(lián)盟框架把一個(gè)政策子系統(tǒng)內(nèi)部的政策變遷看作是兩個(gè)過(guò)程同時(shí)作用的產(chǎn)物。首先，政策子系統(tǒng)內(nèi)部的倡議聯(lián)盟試圖將他們的信念體系的核心理念和次要方面轉(zhuǎn)換為政府政策。其次，薩巴蒂爾將外部干擾因素分為動(dòng)態(tài)的和穩(wěn)定的兩種外生變量，這兩種變量共同作用從而對(duì)政策子系統(tǒng)構(gòu)成限制條件和機(jī)會(huì)。

政策子系統(tǒng)和信念體系是倡議聯(lián)盟框架分析政策變遷過(guò)程的核心概念。政策子系統(tǒng)是“參與處理一個(gè)政策問(wèn)題的一組政策參與者”，其結(jié)構(gòu)對(duì)政策變遷具有重要作用（參見(jiàn)表1）。政策子系統(tǒng)的開(kāi)放程度直接影響政策變遷的類型，在開(kāi)放性的政策子系統(tǒng)與政策共同體一致性較低的情況下，能夠很快實(shí)現(xiàn)政策變遷的范式轉(zhuǎn)變，這對(duì)政策變遷來(lái)說(shuō)是根本性的。要理解較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)發(fā)生的政策變遷，“最有用的分類方法就是‘政策倡議聯(lián)盟”，該聯(lián)盟包括“民選及任命官員、利益集團(tuán)領(lǐng)袖、研究人員等”，這些人擁有共同的信念體系，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持行動(dòng)的協(xié)調(diào)一致。倡議聯(lián)盟框架是后實(shí)證主義政策分析的典型代表理論，強(qiáng)調(diào)政策制定過(guò)程中的信念體系，認(rèn)為政策變遷過(guò)程中信念體系發(fā)揮重要作用，主要包括價(jià)值取向、對(duì)因果關(guān)系（包括問(wèn)題的重要程度）和世界局勢(shì)的理解以及對(duì)政策工具效力的判斷等。將信念體系與政策放在同一平臺(tái)上進(jìn)行分析有助于理解政策參與者尤其是技術(shù)信念在政策變遷中的作用。每個(gè)聯(lián)盟的信念體系都可以被塑造為一個(gè)三維等級(jí)化的結(jié)構(gòu)：一是最高最廣程度上被共享的信念體系，是包括實(shí)體性和規(guī)范性信仰的深層內(nèi)核；二是政策的核心信念，是貫穿于整個(gè)政策子系統(tǒng)中聯(lián)盟的基本行為規(guī)范和因果認(rèn)知，包括基本的價(jià)值偏好、認(rèn)識(shí)子系統(tǒng)中核心價(jià)值的策略以及處理問(wèn)題的最佳政府層級(jí)和政策工具等，政策的核心信念是聯(lián)盟的基本黏合劑，象征著政策精英在專業(yè)化領(lǐng)域中的基本規(guī)范和經(jīng)驗(yàn)性職責(zé)；三是信念體系的次要方面，相比核心信念，在環(huán)境變化需要的時(shí)候，次要方面更容易發(fā)生變動(dòng)以調(diào)試政策需要，尤其是在受到攻擊的時(shí)候，政策聯(lián)盟往往會(huì)首先放棄信念體系的次要方面以保護(hù)政策核心[4]（pp.157158）。

總體來(lái)看，倡議聯(lián)盟分析框架最適合用于考察已經(jīng)存在的、包含清晰政策的政策子系統(tǒng)，其有效地回應(yīng)了實(shí)現(xiàn)政策變遷過(guò)程中的三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是影響政策變遷的主要和次要因素；二是在政策變遷過(guò)程中，倡議聯(lián)盟本身如何動(dòng)員個(gè)體以構(gòu)建聯(lián)盟、在一段時(shí)間內(nèi)維持聯(lián)盟的方式以及聯(lián)盟采取行動(dòng)的戰(zhàn)略意涵；三是政策變遷過(guò)程中政策學(xué)習(xí)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，尤其是聯(lián)盟之間的學(xué)習(xí)。

（二）多源流理論：三條溪流、政策企業(yè)家與機(jī)會(huì)之窗

多源流理論是20世紀(jì)80年代中期金登等提出的，解釋了在模糊條件下的政策選擇過(guò)程，是理解政策議程設(shè)置和政策變遷的重要路徑（參見(jiàn)圖2）。該理論建立在機(jī)會(huì)之窗的概念基礎(chǔ)上，借鑒了有限理性和組織理論的研究成果，將整個(gè)決策系統(tǒng)作為分析單元，旨在回應(yīng)政策分析過(guò)程中的三個(gè)重要問(wèn)題：在任何給定的時(shí)間，促使政府內(nèi)部及周圍的人們對(duì)某項(xiàng)問(wèn)題關(guān)注而忽視另一些問(wèn)題的原因是什么？為什么有些問(wèn)題很重要而其他問(wèn)題并不這樣？對(duì)問(wèn)題及備選方案的選擇是怎樣進(jìn)行的？

多源流理論認(rèn)為即使政策之窗并不經(jīng)常開(kāi)啟并且開(kāi)啟時(shí)間較短，政策變遷也仍然常常會(huì)導(dǎo)致公共政策的重大變革。當(dāng)政策之窗開(kāi)啟的時(shí)候，政策企業(yè)家試圖贏得政府對(duì)他所提出的有關(guān)問(wèn)題、觀念和政治有關(guān)的解決措施的支持。

最大、最根本性的政策變化就產(chǎn)生于問(wèn)題、政策建議和政治的結(jié)合?！敖Y(jié)合”是多源流理論最大的特點(diǎn)，在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上，三大源流匯聚在一起，此時(shí)問(wèn)題就被提上了政策議程[5]（p.125）。關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)被稱為機(jī)會(huì)之窗，即“根據(jù)跟定的動(dòng)議而采取行動(dòng)的機(jī)會(huì)，呈現(xiàn)并且只敞開(kāi)很短暫的時(shí)間”，其開(kāi)啟依賴于政治溪流的變化。政治溪流之所以產(chǎn)生變遷的一個(gè)關(guān)鍵原因就在于問(wèn)題的界定，通過(guò)界定該問(wèn)題使得政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾開(kāi)始關(guān)注該問(wèn)題。因此，問(wèn)題的界定是政策變遷的首要任務(wù)。多源流認(rèn)為一些普遍的指標(biāo)、焦點(diǎn)事件（包括危機(jī)和符號(hào)）以及獲得的反饋使決策者認(rèn)為問(wèn)題需要被解決，只有把一個(gè)建議和一個(gè)被視為真實(shí)、重要的問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，那個(gè)政策建議才更有希望被推上議程。因此，多源流理論強(qiáng)調(diào)三條源流結(jié)合的條件的分析，即三條相互獨(dú)立的源流是通過(guò)什么條件實(shí)現(xiàn)了匯聚并推進(jìn)了政策變遷。

多源流分析框架突出分析了焦點(diǎn)事件、危機(jī)和符號(hào)對(duì)政策變遷的動(dòng)力作用。問(wèn)題流的出現(xiàn)并不是偶然事件，而是一些積極分子將他們所關(guān)注的問(wèn)題推上政策議程的表現(xiàn)。很多情況下問(wèn)題并不是不言自明的，需要一些推動(dòng)力引起政府內(nèi)部及其周圍具有決策權(quán)的人的關(guān)注，焦點(diǎn)事件、危機(jī)和符號(hào)在政策變遷過(guò)程中就扮演著“引擎”的角色，其作用主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：第一，它們強(qiáng)化了對(duì)某一問(wèn)題預(yù)先存在的知覺(jué)，主要是對(duì)業(yè)已存在的某事具有強(qiáng)化作用；第二，一次危機(jī)或危害可以當(dāng)預(yù)警，這些事件可能預(yù)示著一個(gè)更加普遍的問(wèn)題；第三，焦點(diǎn)事件等于其他類似的事件配合起來(lái)影響政策問(wèn)題的界定，從而直接影響該問(wèn)題進(jìn)入政策議程。重要的政策變遷往往需要關(guān)鍵點(diǎn)，政策行動(dòng)者會(huì)在關(guān)鍵點(diǎn)利用一致的、經(jīng)過(guò)整合的新觀念取代原有的觀念或范式達(dá)成新的政策。

多源流理論對(duì)政策變遷的關(guān)注更多地聚焦于變遷的發(fā)生，即政策變遷發(fā)生的條件。政策制定過(guò)程本身是一種“提出智力難題—陷入智力困境—走出困境”的過(guò)程，政策企業(yè)家在該過(guò)程中利用自身的影響力凸顯問(wèn)題并提供政策建議以實(shí)現(xiàn)政治溪流和政策溪流的結(jié)合，在政策窗口出現(xiàn)的短暫時(shí)間內(nèi)抓住時(shí)機(jī)將準(zhǔn)備就緒的方案提出，從而實(shí)現(xiàn)三流合一推動(dòng)政策變遷。多源流并未對(duì)政策變遷程度和政策變遷的多元化影響因素進(jìn)行深入的探討，而是對(duì)政策制定過(guò)程、三條溪流的“流動(dòng)性”進(jìn)行了比較深入的分析，機(jī)會(huì)之窗是政策變遷發(fā)生的關(guān)鍵點(diǎn)。

（三）間斷—均衡理論：?jiǎn)栴}界定與議程設(shè)置

間斷—均衡理論旨在解釋政策過(guò)程中長(zhǎng)期的穩(wěn)定與偶爾的停滯和間斷之間的關(guān)系，即政策過(guò)程往往受一種穩(wěn)定和漸進(jìn)主義驅(qū)動(dòng)，但偶爾這種均衡會(huì)被不同于過(guò)去的重大變遷所打斷④。間斷—均衡理論并不聚焦于純粹的漸進(jìn)性政策演變或純理性選擇的政策過(guò)程，而是拓展了現(xiàn)有的議程設(shè)置理論，在反思漸進(jìn)主義路徑過(guò)程中構(gòu)建了間斷—均衡理論的政策分析框架以分析政策變遷過(guò)程的動(dòng)態(tài)性。

問(wèn)題設(shè)置是政策發(fā)生變遷的重要驅(qū)動(dòng)力，不同的界定可能會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)回應(yīng)。該理論認(rèn)為政策變遷主要有兩種形式——深思熟慮的變遷和無(wú)意中做的變遷，政策變遷的譜系實(shí)際上是兩種形式構(gòu)成的一個(gè)自動(dòng)調(diào)整的系統(tǒng)。在問(wèn)題解決過(guò)程中問(wèn)題的界定并非一成不變，當(dāng)一個(gè)政策處于宏觀政治制度的串行處理過(guò)程時(shí)，初始的問(wèn)題界定會(huì)被改變，社會(huì)公眾和媒體會(huì)給予該問(wèn)題高度注視，這個(gè)時(shí)候往往會(huì)發(fā)生重大的政策變遷。

議程設(shè)置是間斷—均衡理論用以解釋政策變遷的重要理路。議題是政策穩(wěn)定與否的驅(qū)動(dòng)力量，議題的界定能夠動(dòng)員那些先前對(duì)議題沒(méi)有興趣的人轉(zhuǎn)變注意力參與議題。當(dāng)議題界定和制度控制結(jié)構(gòu)結(jié)合在一起時(shí)，就可能帶來(lái)穩(wěn)定和快速變遷這兩大政治體系特征的輪替。議程對(duì)政治問(wèn)題的討論可以通過(guò)政策子系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)變化得以窺視，政策子系統(tǒng)往往受制于一種或多種利益的競(jìng)爭(zhēng)，其可能在一段時(shí)間內(nèi)穩(wěn)定存在，但也可能在一段時(shí)間內(nèi)破裂。一般意義上講，隨著問(wèn)題的擴(kuò)展而被重新定義，舊結(jié)構(gòu)引致的均衡會(huì)瓦解，問(wèn)題處理的議程也被改變。

間斷—均衡理論作為分析長(zhǎng)期政策變遷的重要理論，對(duì)政策過(guò)程中的穩(wěn)定維持和突然的激變進(jìn)行了細(xì)致的分析，其對(duì)政策變遷過(guò)程中的間斷和均衡狀態(tài)的剖析對(duì)政策過(guò)程分析做出了重要貢獻(xiàn)，已經(jīng)被應(yīng)用于解釋預(yù)算、立法等多個(gè)政策領(lǐng)域過(guò)程，隨著研究的深入，該框架也得以不斷的完善和修正。

二、反思三重路徑

西方主流的政策變遷分析路徑從不同的視角在多個(gè)政策領(lǐng)域?qū)φ咦冞w進(jìn)行了有益的解釋，提供了理解政策變遷邏輯的重要理論，但這些路徑在分析過(guò)程中因框架本身存在局限，影響了其在政策變遷實(shí)踐中的應(yīng)用。

（一）倡議聯(lián)盟分析框架的再思考

倡議聯(lián)盟被視為是研究政策變遷最有前景的理論之一。但隨著研究的深入，許多學(xué)者也意識(shí)到倡議聯(lián)盟分析框架對(duì)政策變遷的解釋仍然存在許多值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題，需要進(jìn)一步豐富以提升其解釋力。

1.信念體系解釋的模糊性。信念體系是倡議聯(lián)盟分析框架解釋政策變化的重要基礎(chǔ)和前提要件，但該框架并沒(méi)有對(duì)信念體系本身進(jìn)行有效說(shuō)明，也沒(méi)有對(duì)信念體系與倡議聯(lián)盟行動(dòng)給予足夠清晰的描述，很難從其現(xiàn)有的分析中理解在信念體系作用下聯(lián)盟的集體行動(dòng)是如何成為可能的。信念體系和倡議聯(lián)盟是倡議聯(lián)盟分析框架的核心概念，倡議聯(lián)盟的維持依賴于共同信念的聯(lián)盟成員通常也會(huì)參與一致的行動(dòng)[3]，那么對(duì)于信念體系和倡議聯(lián)盟之間的關(guān)系就存在一種疑問(wèn)：是否共享信念是形成聯(lián)盟集體行動(dòng)的唯一決定性因素呢？薩巴蒂爾等人更多地將成員加入聯(lián)盟看作是信念共享基礎(chǔ)上的自發(fā)行為，而斯科特認(rèn)為人們加入組織或聯(lián)盟的基礎(chǔ)是參與者的利益因素，巴納德也認(rèn)為成員加入聯(lián)盟的因素的分析必須要考慮行動(dòng)者的資源、信息和信念。因此，組織從自在到自為的過(guò)程中需要深入理解人類的行為，這種理解不能只單純地考慮人的動(dòng)機(jī)，而要對(duì)人的動(dòng)機(jī)和環(huán)境的辨識(shí)兩個(gè)方面進(jìn)行分析，畢竟在不存在共同信念體系時(shí)，社會(huì)激勵(lì)也可能會(huì)驅(qū)使個(gè)體加入集團(tuán)。此外，

倡議聯(lián)盟理論對(duì)信念體系的解釋仍存在兩個(gè)問(wèn)題：一是信念體系的穩(wěn)定性問(wèn)題；二是影響信念體系穩(wěn)定性的因素。

2.外部影響變量的動(dòng)態(tài)性。對(duì)于轉(zhuǎn)型社會(huì)——尤其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景劇烈變動(dòng)的國(guó)家的政策變遷分析——而言，倡議聯(lián)盟框架最大的缺陷可能在于其把社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)制度作為外生的相對(duì)穩(wěn)定的變量。倡議聯(lián)盟分析框架將外部影響變量劃分為相對(duì)穩(wěn)定的變量和外部事件兩種，認(rèn)為根本的社會(huì)文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)以及法律框架是相對(duì)穩(wěn)定的，因而制度背景是先驗(yàn)性的。但這個(gè)論斷對(duì)處于大變革時(shí)期社會(huì)背景不斷演化的國(guó)家而言是不恰當(dāng)?shù)?，背景因素?yīng)該被視為一種不斷變化的內(nèi)生變量，對(duì)政策變革產(chǎn)生影響的同時(shí)自身也不斷發(fā)生變化。如果利用倡議聯(lián)盟分析框架分析轉(zhuǎn)型國(guó)家政策變革的過(guò)程，需要結(jié)合轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度特點(diǎn)，這對(duì)理解政策變遷的邏輯是必要且十分重要的。

因此，在利用倡議聯(lián)盟分析框架的過(guò)程中，應(yīng)該進(jìn)一步討論以下問(wèn)題：一是聚焦于倡議聯(lián)盟理論的驗(yàn)證和發(fā)展，在框架提供的對(duì)政策過(guò)程總體描述的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析聯(lián)盟的出現(xiàn)過(guò)程和聯(lián)盟間互動(dòng)；二是利用框架進(jìn)行公共政策的比較研究，分析不同政策領(lǐng)域和國(guó)家是否存在差異；三是對(duì)以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)進(jìn)行分析，學(xué)習(xí)的模式和跨聯(lián)盟的學(xué)習(xí)需要進(jìn)一步深化分析；四是構(gòu)建聯(lián)盟的資源在政策過(guò)程中的角色分析，薩巴蒂爾等人定義了制定政策的法律機(jī)構(gòu)、公共觀念、信息、可動(dòng)員的人、財(cái)政以及富有技巧的領(lǐng)袖六種資源，需要分析資源在不同聯(lián)盟的分配與政策變遷的關(guān)系；五是將倡議聯(lián)盟與其他政策變遷的分析理論結(jié)合起來(lái)，調(diào)查更多尚未被解釋的問(wèn)題及邏輯[6]。

（二）多源流分析框架的變量透析

多源流分析框架對(duì)政策過(guò)程的分析聚焦于政策變遷發(fā)生的機(jī)會(huì)之窗，透視了政策之窗開(kāi)啟時(shí)推進(jìn)政策變遷的因素之間的互動(dòng)，以其分析的廣泛性在政策過(guò)程研究中占得了重要地位。但多源流分析框架的分析缺乏細(xì)致的描述，多個(gè)變量之間的繁雜互動(dòng)導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中的混亂。從某種程度上說(shuō)，任何政策都可以用三條溪流來(lái)概括，不同的政策中溪流毫無(wú)差異性的分析缺乏對(duì)政策本身的透析，因此，該框架梳理的政策變遷邏輯可能存在偏差。

1.過(guò)多的變量結(jié)構(gòu)。多源流的核心問(wèn)題是其變量太多，對(duì)變量的界定模糊，尚未建立明確的假設(shè)，并且結(jié)構(gòu)和操作性非常不確定，很難對(duì)其進(jìn)行證偽。一個(gè)好的理論分析框架應(yīng)該有清楚的動(dòng)因和議定程度的因果過(guò)程，需要細(xì)化驅(qū)動(dòng)因素和過(guò)程，并且這個(gè)分析框架是可以證偽的。但多源流分析框架并沒(méi)有對(duì)驅(qū)動(dòng)政策變遷的因素進(jìn)行具體化的解釋，三條溪流是否如框架本身假定的那樣獨(dú)立發(fā)揮作用也沒(méi)有得到驗(yàn)證，每條溪流的概念內(nèi)涵比較模糊，更多地應(yīng)該只是構(gòu)建了一些溪流的要素，沒(méi)有指明各個(gè)溪流詳盡、明確的定義。雖然多源流分析框架也對(duì)觀念在政策過(guò)程中的作用進(jìn)行了分析，但由于沒(méi)有對(duì)相關(guān)的變量進(jìn)行操作化，缺乏個(gè)體行為的清晰模型，導(dǎo)致多源流的分析沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)因果關(guān)系的有效闡釋。同時(shí)在實(shí)際分析過(guò)程中該框架也忽視了先前政策影響現(xiàn)存辯論的作用，對(duì)以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)、利益集團(tuán)和網(wǎng)絡(luò)對(duì)議程設(shè)置與變遷的作用考慮不足。

2.對(duì)層級(jí)結(jié)構(gòu)與政策過(guò)程關(guān)系的忽視。多源流分析框架沒(méi)有對(duì)層級(jí)結(jié)構(gòu)與政策過(guò)程的關(guān)系進(jìn)行研究，對(duì)各個(gè)層級(jí)政府及其相互作用、特定的制度安排及相互之間的關(guān)系缺乏系統(tǒng)的研究[7]（p.14）。政策過(guò)程的影響因素是多元、多層次的，政策變遷除了自上而下外還存在自下而上的模式，低層級(jí)的政府在政策變遷過(guò)程中也發(fā)揮著重要的作用，多源流分析框架只停留在單一層級(jí)政府的分析理路很難滿足現(xiàn)實(shí)政策變遷解釋的需要。政策變遷在某種程度上是內(nèi)部壓力和外部壓力釋放的過(guò)程，不同層級(jí)都面臨著政策張力，對(duì)政策過(guò)程的分析需要將層級(jí)分析與政策過(guò)程結(jié)合起來(lái)。

因此，源于對(duì)美國(guó)政治系統(tǒng)和政策體系變遷的分析的多源流分析框架，在分析其他國(guó)家和地區(qū)政策變遷的過(guò)程中存在固有的缺陷。雖然已經(jīng)有學(xué)者將這個(gè)框架用以分析歐盟、非洲等其他國(guó)家和地區(qū)，但脫胎于穩(wěn)定制度背景下的多源流分析框架的運(yùn)用仍然局限于漸進(jìn)模式下的政策分析，缺乏對(duì)社會(huì)劇烈變動(dòng)的政策分析，而這對(duì)于轉(zhuǎn)型社會(huì)的分析無(wú)疑存在前置性的弊端。

（三）間斷—均衡理論的適用性分析

間斷—均衡理論源于對(duì)美國(guó)政策變遷過(guò)程的觀察，很大程度上是美國(guó)政策變革過(guò)程的邏輯梳理，其有效性在美國(guó)很多政策變遷領(lǐng)域得到了很好的驗(yàn)證，對(duì)政策過(guò)程中的間斷和均衡的分析也是具有啟發(fā)性的，不少政策過(guò)程的學(xué)者對(duì)其的使用進(jìn)行了推廣。但不可諱言的是該模型沒(méi)有明確說(shuō)明不同制度背景下間斷出現(xiàn)的差異性，如在政治體制完全不同的美國(guó)和中國(guó)，間斷—均衡的理解可能就存在偏差。

1.模型本身的困境。間斷—均衡理論應(yīng)該更多地被視為一種模型，存在模型所固有的缺陷，很難在政策實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)間斷—均衡所描述的那種清晰的均衡或間斷。政策產(chǎn)出實(shí)踐遠(yuǎn)比間斷—均衡理論所假定的間斷政策變遷復(fù)雜，政策系統(tǒng)幾乎不存在該理論所描述的那種界野分明的均衡或非均衡狀態(tài)，更多的是基于復(fù)雜的政策過(guò)程互動(dòng)的政策產(chǎn)出和結(jié)果以及多樣化的政策產(chǎn)出方式[8]。作為政策變遷分析的一種重要的視角，它應(yīng)該能夠“繁殖”，但現(xiàn)有的應(yīng)用更多地是借鑒其對(duì)間斷、均衡兩個(gè)術(shù)語(yǔ)的使用以說(shuō)明政策過(guò)程中的漸進(jìn)和突變現(xiàn)象，該分析對(duì)政策過(guò)程中出現(xiàn)的這種間斷和均衡本身的解釋是模糊的，沒(méi)有提出可以進(jìn)行證偽的假設(shè)，這使得該分析框架在實(shí)際的政策分析應(yīng)用中存在瓶頸。

2.不充分的動(dòng)態(tài)性解釋。間斷—均衡理論對(duì)于政策變遷動(dòng)態(tài)性的解釋是不充分的。間斷—均衡分析框架認(rèn)為政策在長(zhǎng)期的漸進(jìn)均衡過(guò)程中會(huì)由于突然的跳躍而發(fā)生劇烈的抖動(dòng)，但這個(gè)判斷并沒(méi)有對(duì)變遷過(guò)程出現(xiàn)拐點(diǎn)的驅(qū)動(dòng)因素是怎樣結(jié)合而導(dǎo)致該政策跳躍進(jìn)行解釋。制度結(jié)構(gòu)改變等因素的結(jié)合會(huì)導(dǎo)致政策的均衡被打破從而出現(xiàn)政策間斷，但這種解釋很大程度上是一種模糊的說(shuō)明，制度結(jié)構(gòu)改變等因素是怎么結(jié)合的，在這個(gè)過(guò)程中政策參與者發(fā)揮了什么作用，不同的因素是否具有相對(duì)重要性，這種模糊的分析缺乏可證偽性，導(dǎo)致在實(shí)際的政策變遷案例分析過(guò)程中的應(yīng)用將受到極大的限制。

因此，間斷—均衡理論的適用性受制于其理論的來(lái)源和不充分的動(dòng)態(tài)具體解釋。對(duì)于解釋中國(guó)、印度等轉(zhuǎn)型期國(guó)家的政策變遷，其可能存在的最大問(wèn)題是理論的來(lái)源問(wèn)題。該框架源于美國(guó)，最初的分析對(duì)象也是美國(guó)不同的政策領(lǐng)域中出現(xiàn)的變遷現(xiàn)象。雖然也有其他學(xué)者將該分析框架運(yùn)用于分析歐盟等美國(guó)之外的國(guó)家和地區(qū)的政策過(guò)程，但就其適用的實(shí)證研究而言，主要還是分布在社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度相對(duì)穩(wěn)定的西方國(guó)家。它沒(méi)有對(duì)不同制度背景下特定間斷出現(xiàn)的差異給出可能的解釋，也沒(méi)有對(duì)這種轉(zhuǎn)型國(guó)家劇烈的制度變革背景與政策過(guò)程的關(guān)系給予關(guān)注，缺乏從制度層面對(duì)政策變遷給予有效解釋，而這對(duì)于轉(zhuǎn)型期國(guó)家來(lái)說(shuō)尤其重要。

三、主流變遷理論與轉(zhuǎn)型中國(guó)的政策變遷

中國(guó)的政策研究起步晚于西方，主流的政策變遷理論給了中國(guó)政策變遷問(wèn)題的研究者以重要的視角和工具。但與西方國(guó)家不同，中國(guó)自改革開(kāi)放后進(jìn)入了一個(gè)劇烈轉(zhuǎn)型的時(shí)期，政策變遷呈現(xiàn)出自己獨(dú)有的特點(diǎn)，即轉(zhuǎn)型強(qiáng)烈影響政策過(guò)程的方方面面。因此，借鑒西方的主流政策變遷理論，需要結(jié)合轉(zhuǎn)型期中國(guó)政策領(lǐng)域的特點(diǎn)。

（一）政策變遷的觸發(fā)因素：關(guān)鍵點(diǎn)

政策變遷并不是一個(gè)自發(fā)過(guò)程，它受多重因素的影響，但這些因素對(duì)政策變遷的影響程度是不同的，有些可能帶來(lái)激進(jìn)的政策顛覆，有些可能導(dǎo)致政策的局部調(diào)試。關(guān)鍵點(diǎn)指的是能夠引致政策變遷的因素集，主要包括觀念變革、焦點(diǎn)事件以及政策目標(biāo)的調(diào)整等要素[9]。在某項(xiàng)政策變遷被引致的過(guò)程中，關(guān)鍵點(diǎn)要素并非全部存在，但不同的要素組合會(huì)影響政策變遷程度。

1.焦點(diǎn)事件。焦點(diǎn)事件的發(fā)生往往超出人們的預(yù)期，是一種非常態(tài)的特殊情境，通常會(huì)營(yíng)造出一種緊張的氛圍，先前的主導(dǎo)政策出現(xiàn)了信任危機(jī)，將人們的注意力集中到已經(jīng)被“忘到腦勺后面去了”的問(wèn)題。多源流理論認(rèn)為危機(jī)或重要事件等焦點(diǎn)事件往往會(huì)激發(fā)政府部門及其周圍人們的關(guān)注，從而使得一個(gè)問(wèn)題得到關(guān)注并進(jìn)而進(jìn)入政府議程，焦點(diǎn)事件往往是政策發(fā)生變遷的動(dòng)因。現(xiàn)存的秩序和確定性是維持現(xiàn)有制度和政策的基礎(chǔ)，但一旦出現(xiàn)新的機(jī)會(huì)或?qū)ΜF(xiàn)有利益相關(guān)者的威脅時(shí)，通常會(huì)加速政策變遷[10]（p.7）。例如，2008年中國(guó)爆發(fā)了以三鹿集團(tuán)為代表的毒奶粉事件，導(dǎo)致中國(guó)的食品安全衛(wèi)生政策產(chǎn)生了系統(tǒng)性的調(diào)整。

2.觀念變遷。觀念變遷決定了政策變遷的發(fā)展路徑，不同的政策參與者在觀念框架的形塑過(guò)程中的重要程度不同[9]，對(duì)觀念引致政策變遷的作用也大不相同。政策本身是觀念構(gòu)架的重要內(nèi)容[11]（p.10），人們通過(guò)觀念來(lái)識(shí)別并建構(gòu)生活。觀念與政策并不直接相聯(lián)系，需要參與者的引入。三重路徑對(duì)觀念在政策變遷中的作用都進(jìn)行了細(xì)致的分析：薩巴蒂爾對(duì)信念體系進(jìn)行了分類，認(rèn)為聯(lián)盟共享的信念體系是分層次的，不同層次的信念對(duì)政策變遷的影響是不同的[2]；金登將觀念對(duì)人們注意力的影響作為導(dǎo)致政策變遷的關(guān)鍵因素；間斷—均衡理論將議程設(shè)置及不穩(wěn)定也歸因于觀念。改革開(kāi)放后，中國(guó)從極權(quán)主義政治轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)威主義政治，放松了對(duì)社會(huì)的管制，但政治精英仍然壟斷著公共權(quán)力、嚴(yán)格控制著社會(huì)領(lǐng)域[12]，外部影響及政策企業(yè)家的觀念變遷對(duì)政策變遷的作用往往需要通過(guò)政治企業(yè)家的觀念予以反饋，政治企業(yè)家是外部影響和政策企業(yè)家倡議的新的政策觀念與踐行這些觀念的政治制度之間的橋梁。因此，政治企業(yè)家距離政策制定最近，其觀念的變遷在根本上對(duì)政策發(fā)展起著決定性的作用。

3.政策目標(biāo)的調(diào)整。政策目標(biāo)的調(diào)整是政策變遷的重要?jiǎng)恿?，尤其是?jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域目標(biāo)的調(diào)整往往導(dǎo)致國(guó)家發(fā)生整體性的政策調(diào)試。倡議聯(lián)盟分析框架對(duì)倡議聯(lián)盟本身的信念體系進(jìn)行了層次化分析，其背后的邏輯是聯(lián)盟本身政策目標(biāo)的層次性，核心信念體系與根本性政策目標(biāo)保持一致。多源流分析框架強(qiáng)調(diào)國(guó)民情緒對(duì)政策變遷的影響，政治流包括政策目標(biāo)，同時(shí)政府對(duì)政策目標(biāo)的調(diào)試也會(huì)影響到利益集團(tuán)的行為。改革開(kāi)放以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橄葘?dǎo)的改革不斷深化，社會(huì)不同層面都進(jìn)行了多樣化的調(diào)試，政策目標(biāo)也發(fā)生了變化，與之相匹配的政策隨之進(jìn)行了調(diào)整。對(duì)政策目標(biāo)調(diào)整的分析是理解政策調(diào)試的關(guān)鍵，尤其是在威權(quán)主義的中國(guó)，政策目標(biāo)指導(dǎo)政策的制定、調(diào)試。

（二）政策變遷的行為分析：政策企業(yè)家

在不同的政策變遷分析框架中，政策企業(yè)家的稱謂有所差別，但三重路徑基本都認(rèn)可其在政策變遷過(guò)程中發(fā)揮積極作用。政策企業(yè)家被視為政策變遷的擁護(hù)者：政策精英構(gòu)成了政策倡議聯(lián)盟，他們本身存在偏好，其偏好會(huì)影響政策子系統(tǒng)中倡議聯(lián)盟的戰(zhàn)略選擇；政策掮客更多的是指民選官員，當(dāng)從事的活動(dòng)旨在實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)政策倡議者可能就會(huì)變成政策掮客。多源流更多地從問(wèn)題界定和議程設(shè)置的視角分析政策企業(yè)家在政策變遷中的作用，他們往往具有某種聽(tīng)證權(quán)，擁有政治關(guān)系或談判技能以及堅(jiān)忍不拔的意志，主要在問(wèn)題凸顯和政策軟化過(guò)程中發(fā)揮積極作用，機(jī)會(huì)之窗開(kāi)啟之時(shí)政策企業(yè)家的倡議和推動(dòng)將促成政策變遷。間斷—均衡理論對(duì)精英特權(quán)集團(tuán)進(jìn)行了分析，認(rèn)為精英特權(quán)支配重要政策領(lǐng)域；政策企業(yè)家對(duì)于建立壟斷充滿興趣，該框架認(rèn)為這些政策企業(yè)家（領(lǐng)域?qū)＜遥?huì)花費(fèi)大量時(shí)間和精力去說(shuō)服局外人——為推動(dòng)政策問(wèn)題進(jìn)入公共視域并激發(fā)利益相關(guān)者以推進(jìn)政策變遷。政策企業(yè)家在中國(guó)政策變遷中也發(fā)揮積極作用，尤其是政治領(lǐng)袖、專家、智庫(kù)等，但是我國(guó)政策企業(yè)家在政策變遷中的作用與西方語(yǔ)境下的政策企業(yè)家有所區(qū)別，其參與的范圍、方式等不同于西方理論中對(duì)政策企業(yè)家的界定。

結(jié)語(yǔ)

研究政策變遷的意義已經(jīng)被察覺(jué)，許多中國(guó)學(xué)者開(kāi)始借助于西方較為成熟的分析框架分析中國(guó)的政策變遷問(wèn)題，取得了令人欣喜的進(jìn)展。但在主流理論中國(guó)化的過(guò)程中出現(xiàn)了如下一些問(wèn)題。首先，國(guó)外分析框架的套用存在“水土不服”。國(guó)外政策變遷分析框架構(gòu)建的基礎(chǔ)或核心背景是穩(wěn)定的制度環(huán)境，中國(guó)快速轉(zhuǎn)型的背景則與之明顯不同，國(guó)內(nèi)學(xué)者尚未對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)中政策變遷的邏輯進(jìn)行系統(tǒng)分析。其次，國(guó)內(nèi)政策變遷的研究相對(duì)分散，沒(méi)有形成體系，往往聚焦政策變遷的某一個(gè)點(diǎn)，缺乏對(duì)政策變遷的宏觀把握。要真正將西方主流理論中國(guó)化需要結(jié)合中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)不同領(lǐng)域中國(guó)政策變遷過(guò)程進(jìn)行分析，理解中國(guó)政策變遷的特點(diǎn)，調(diào)整西方主流分析框架的制度背景性因素，從而提升分析的有效性。

注釋：

①根據(jù)薩巴蒂爾的倡議聯(lián)盟改編。參見(jiàn)Paul A.Sabatier：“Knowledge，PolicyOriented Learning and Policy Change：An Advocacy Coalition Framework”.Science Communication， 1987（84）.

②參見(jiàn)Michael Howlett，M.Ramesh：“Policy Subsystem Configurations and Policy Change： Operationalizing the Post Positivist Analysis of the Policy Process”.Policy Studies Journal，1998（263）.

③根據(jù)金登的多源流分析框架改編.參見(jiàn)金登：《議程、備選方案與公共政策》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版。

④參見(jiàn)[美]詹姆斯·L·特魯、布賴恩·D·瓊斯、弗蘭克·R·鮑姆加特納：《間斷-平衡理論：解讀美國(guó)政策制定中的變遷與穩(wěn)定性》，源自保羅·A.薩巴蒂爾的《政策過(guò)程》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2004年版。

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[責(zé)任編輯：張英秀]