顏海娜 吳泳釗

摘要：近年來，幸福河湖成為國家生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)工作，廣州市依托“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”積極探索幸福河湖建設(shè)，并逐漸摸索出了一條水環(huán)境治理的“中國式現(xiàn)代化”道路。本研究基于廣州市2012—2022年水污染治理的跟蹤調(diào)查資料，將幸福河湖劃分為“平安之河”“健康之河”“宜居之河”“文化之河”“和諧之河”五個維度，圍繞“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”如何賦能幸福河湖建設(shè)這一核心問題展開研究分析。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)；河長制；幸福河湖；水環(huán)境治理

【中圖分類號】 TV213.4? ? doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.02.009

自2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》以來，以河長制為軸心的制度創(chuàng)新拉開了城市水環(huán)境治理的新局面。在全國各地的不懈努力下，城市水環(huán)境治理取得了階段性成果。然而，如何將現(xiàn)有治理成果進(jìn)一步鞏固和深化，成為新時期地方治水亟須解決的問題。

河長制的實(shí)施適逢數(shù)字時代的春天。大數(shù)據(jù)、5G、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)嵌入地方水環(huán)境治理，形成了具有地方特色的“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”，如杭州的“云端治水”、北京的“水利大腦”、蘇州的“智水蘇州”等等。而素有“嶺南水鄉(xiāng)”之稱的廣州，于2007年將河涌治理列為“政府一號工程”，在2017年全面鋪開了“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”建設(shè)，充分利用信息化手段，于2020年實(shí)現(xiàn)了全面消除黑臭水體的階段目標(biāo)，成為國家首批黑臭水體治理示范城市之一。那么，廣州是如何在十余年的治水探索中完成河涌黑臭水體治理的？又是如何依托“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”模式實(shí)現(xiàn)幸福河湖縱深發(fā)展的？本研究以廣州市2012—2022年的水污染治理實(shí)踐為例，從平安、健康、宜居、文化、和諧五個維度剖析廣州如何依托“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”推動幸福河湖建設(shè)。

一、研究綜述

（一）幸福河湖的測量維度

在2019年召開的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，明確要建成造福人民的幸福河[1]。為判定何為幸福河湖，中國水利水電科學(xué)研究院發(fā)布了《中國河湖幸福指數(shù)報告2020》，構(gòu)建了河湖幸福指數(shù)指標(biāo)體系，提出了河湖幸福指數(shù)的具體測算方法以及各級評價指標(biāo)的分級標(biāo)準(zhǔn)[2]。也有學(xué)者從人、河流以及人與河流的關(guān)系角度分析了建設(shè)幸福河湖的基本要求[3]；谷樹忠認(rèn)為判別幸福河湖的維度應(yīng)包括河湖災(zāi)害、供水保障、生態(tài)環(huán)境和水事關(guān)系[4]；左其亭等構(gòu)建了5個等級的幸福河湖指數(shù)，強(qiáng)調(diào)幸福河湖的安全運(yùn)行、持續(xù)供給、生態(tài)健康與和諧發(fā)展[5]。也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)幸福河湖建設(shè)的層次性，如韓宇平等構(gòu)建基于需求層次理論的幸福河湖的評估模型[6]；牛玉國等強(qiáng)調(diào)幸福河湖需要逐步推進(jìn)，應(yīng)在防洪安全、水資源、水生態(tài)、宜居環(huán)境、水文化五個部分建設(shè)人民滿意的幸福河湖[7]；侯保燈等認(rèn)為應(yīng)重新考慮生活、生產(chǎn)、生態(tài)三個互斥性水資源需求，考察水利規(guī)劃和水利建設(shè)的內(nèi)在邏輯[8]；來海亮等認(rèn)為幸福河湖的指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)該瞄準(zhǔn)水資源的自然屬性、社會屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和生態(tài)環(huán)境屬性展開[9]。在公眾的角色上，鞠茂森等發(fā)現(xiàn)幸福河湖與公眾參與的關(guān)系密不可分[10]。

總的來說，學(xué)者普遍從需求的邏輯入手，闡述基于需求層次理論的幸福河湖內(nèi)涵；也有學(xué)者從治理的邏輯分析應(yīng)如何構(gòu)建幸福河湖的測量體系。然而，當(dāng)前鮮有研究運(yùn)用歷史的邏輯貫穿社會治理與人民需求去考察幸福河湖的內(nèi)涵。換言之，建設(shè)幸福河湖是水環(huán)境治理體系性發(fā)展過程，既包含著對已有治理模式的繼承，也蘊(yùn)藏著對建設(shè)人民河湖的地方治理模式探索。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”的賦能方式

“賦能”一詞是源自西方概念，《牛津大辭典》將“賦能”釋義為讓某人借助某種方式或讓某人做某事成為可能。而“賦能”在公共管理學(xué)上的運(yùn)用更多是指“賦予能力”，也與“賦權(quán)”相掛鉤[11]。對于“互聯(lián)網(wǎng)＋”如何賦能水環(huán)境治理，有學(xué)者著眼于基層治理，認(rèn)為“互聯(lián)網(wǎng)＋”技術(shù)的運(yùn)用能為基層工作者提供便捷，減輕基層工作負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)基層智慧治理的目標(biāo)[12]；有學(xué)者著眼于治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，認(rèn)為“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”能夠打破“九龍治水”[13]，實(shí)現(xiàn)整體治理的目標(biāo)；也有學(xué)者認(rèn)為“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”有助于實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”的多元治理格局[14]。雖然對“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”的研究側(cè)重點(diǎn)不同，但他們基本形成了一個共識，即“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”的運(yùn)用能夠解決特定的治理問題，并產(chǎn)生積極影響。

總的來說，對于“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”的理解包含了廣義與狹義兩種認(rèn)識。廣義上的“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”主要指在全面推行河長制工作中，圍繞水環(huán)境治理的需求和目標(biāo)，將水環(huán)境治理的重點(diǎn)工作任務(wù)與河長制數(shù)字化建設(shè)相互嵌套，提升河長制的統(tǒng)領(lǐng)能力與執(zhí)行效能。狹義上的“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”主要是將數(shù)字管理信息系統(tǒng)作為“數(shù)據(jù)中臺”匯集多維度數(shù)據(jù)資源，打造平臺統(tǒng)一指揮、數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理、行為統(tǒng)一調(diào)度的信息管理模式，充分發(fā)揮技術(shù)應(yīng)用的便捷性、數(shù)字資源的共享性、數(shù)據(jù)分析的客觀性，推動河長制向“智治”發(fā)展。然而，現(xiàn)有研究缺乏一個能夠?qū)V義與狹義兩種視角統(tǒng)合起來的分析框架，亟須建立一個具有歷時性的整體性分析框架，透析“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”賦能水環(huán)境治理的內(nèi)在邏輯。

為此，本文從歷時性視角，跟蹤廣州市“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”在不同的發(fā)展階段下如何賦能幸福河湖建設(shè)，闡述了怎么達(dá)成幸福河湖建設(shè)目標(biāo)，如何運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)＋”技術(shù)為幸福河湖扎下牢固根基，以期從生態(tài)文明建設(shè)視角來更好地理解中國式現(xiàn)代化道路的進(jìn)路邏輯、價值構(gòu)成和實(shí)踐特征。

二、分析框架與研究設(shè)計

（一）“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”的分析框架

幸福河湖等中國式現(xiàn)代治水體系建設(shè)是一個層累生成的過程。本研究以“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”的發(fā)展過程為視角，在時間維度上，把廣州水環(huán)境治理建設(shè)過程劃分為前河長制階段（2012—2016年）、提升水風(fēng)險管理韌性的“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”1.0階段（2017—2019年）和圍繞幸福河湖建設(shè)的“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”2.0階段（2019—2022年）。在幸福河湖的測量維度上，有學(xué)者將幸福河湖建設(shè)與馬斯洛需求理論相結(jié)合[15]，按照水環(huán)境治理對象的次序性與需求的連續(xù)性衡量幸福河湖。本研究將幸福河湖劃分為“平安之河”“健康之河”“宜居之河”“文化之河”“和諧之河”五個維度。從“平安之河”到“和諧之河”的發(fā)展體現(xiàn)了從局部管理到整體治理、從河涌治理到一河兩岸、從滿足物質(zhì)需要到精神需求、從綠水青山到金山銀山的躍遷的過程。具體而言，“平安之河”是指通過防洪排澇降低洪澇災(zāi)害對城市的破壞和損失；“健康之河”是指通過水污染治理逐步消除河涌黑臭水體；“宜居之河”強(qiáng)調(diào)水岸共建，打造人民安居樂業(yè)的水環(huán)境；“文化之河”強(qiáng)調(diào)水文化的保育與傳承發(fā)展，吸引社會公眾參與水環(huán)境建設(shè)；“和諧之河”強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共生，包含著人水共生與水城共生。貫穿幸福河湖建設(shè)的五個維度同樣實(shí)現(xiàn)了“八水共治”：從治污水、防洪水、排澇水的精細(xì)化管理，向保供水、抓節(jié)水、回用水的理念建設(shè)，再進(jìn)一步延伸至源頭減排、水生態(tài)治理的全域全要素發(fā)展。

（二）研究設(shè)計

1. 研究方法

本研究采用案例研究法，主要基于三個方面的考慮：第一，案例研究主要用于討論“怎么樣”和“為什么”的問題，而本文主要探究廣州市幸福河湖建設(shè)取得了怎樣的效果和怎樣推進(jìn)幸福河建設(shè)的層級。第二，案例研究法適合研究正在發(fā)生的事件，而本研究關(guān)注廣州市正在大力推進(jìn)的幸福河湖建設(shè)。第三，案例研究法無法控制研究對象，能更客觀地呈現(xiàn)事實(shí)。

將廣州市作為研究的對象，一是廣州市的水環(huán)境治理時間跨度大，幸福河湖的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為豐富；二是廣州河長制實(shí)施以來，基本建成了水務(wù)一體化智慧指揮調(diào)動平臺，龐大的數(shù)據(jù)庫資料為本研究積累了大量的實(shí)證素材；三是廣州作為超大型城市，其水環(huán)境治理模式具有領(lǐng)先性，有利于為全國水環(huán)境治理和幸福河湖建設(shè)提供參考。

2.資料收集過程

依托廣州市、區(qū)級河長辦的支持，課題組①對“市—區(qū)—鎮(zhèn)街”河長辦及其他涉水職能部門、基層河長和相關(guān)數(shù)據(jù)企業(yè)進(jìn)行了深度訪談，共調(diào)研了37個治水單位，訪談了104名受訪者，獲得70萬字的訪談文稿資料。訪談主要分為四個階段：第一階段是從2021年7月到8月，課題組對市河長辦、市河涌監(jiān)測中心進(jìn)行深度訪談，了解廣州市幸福河湖建設(shè)的整體情況，初步了解廣州市管網(wǎng)、排水等具體污水處理工程情況。第二階段是2021年8月到9月，課題組對廣州市河長辦下設(shè)的監(jiān)督問責(zé)組、污染防控組、工程督辦組、綜合調(diào)研組進(jìn)行了訪談，掌握廣州的幸福河湖建設(shè)的基本情況。第三階段是2021年10月到12月，課題組先后走訪了廣州市海珠區(qū)、白云區(qū)、增城區(qū)、南沙區(qū)的區(qū)級河長辦及其所轄鎮(zhèn)街河長辦，獲取基層幸福河湖建設(shè)典型案例。第四階段是從2022年3月到4月，課題組先后走訪了廣州市工業(yè)和信息化局、廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局、廣州市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，系統(tǒng)了解相關(guān)涉水部門的應(yīng)用信息化建設(shè)情況及數(shù)字協(xié)同情況。

此外，本研究從互聯(lián)網(wǎng)上獲取2012—2016年廣州市水環(huán)境狀況的具體信息并進(jìn)行分析，以呈現(xiàn)前河長制階段的水環(huán)境治理模式特征及存在問題，為“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”建設(shè)還原案例發(fā)展脈絡(luò)。

三、前河長制階段廣州治水

面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)（2012—2016年）

（一）洪澇災(zāi)害多發(fā)

廣州是名副其實(shí)的“嶺南水鄉(xiāng)”。從降雨上看，廣州的年平均降雨量為1800多毫米，降水主要集中在四五月份，占全年雨量的八成左右。在2016年更是出現(xiàn)了30年以來的年降雨量峰值，達(dá)到2939.7毫米②。而河涌承擔(dān)著最重要的防洪排澇功能，全市1300多條河涌的暢通及清潔，是市民水安全的重要保障。然而，隨著快速城市化和工業(yè)化，河涌被工商業(yè)發(fā)展“擠占”，甚至還出現(xiàn)了違規(guī)覆蓋河涌的現(xiàn)象。如某經(jīng)濟(jì)聯(lián)社違規(guī)將聯(lián)社內(nèi)的某條河涌用石粉覆蓋，改變了河涌自然狀況和性質(zhì)，增加了城市防洪排澇的潛在風(fēng)險，容易造成巨大的社會損失。

（二）污水排放問題突出

在這一階段，最突出的水環(huán)境治理難題是污水排放問題。首先，在前河長制階段，水污染排放監(jiān)管以人工監(jiān)管為主，這一監(jiān)管模式難以做到全時段全覆蓋。其次，有部分居民隨意排放生活污水，特別是城中村地區(qū)，“出門即排”甚至成為部分居民的排污習(xí)慣，其污水排放具有隨意性和隱蔽性，形成了水污染的重災(zāi)區(qū)。再次，不少小型企業(yè)為了減少污染處理成本，通過小微水體和小溝渠來偷排亂排，這類亂象給水環(huán)境治理工作帶來了阻礙。環(huán)保執(zhí)法人員數(shù)量少任務(wù)重，往往只能跟小型污染企業(yè)打“游擊戰(zhàn)”，對部分體量小、隱蔽性高的污水排放行為難以做到及時制止。種種原因?qū)е赂鞣N違法排污行為長期以來得不到有效遏制，水質(zhì)污染問題較為突出。

（三）公眾參與積極性不高

在治水理念上，前河長制階段挖掘社會力量參與治水的時間與經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)備不夠，“政府干、公眾看”的治理低效由此難以避免。課題組通過對公眾投訴數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)：在公眾參與數(shù)量上，愿意參與的市民不多。在2016年水質(zhì)狀況較差的8月到10月，廣州市僅收到了微信投訴389宗，日均僅有8宗投訴量。與之相比，在2019年的8月到10月，微信投訴量有611宗，日均有10宗投訴量③。在公眾參與的質(zhì)量上，違法排污有獎舉報的社會知曉率較低。在2017年提供有獎舉報線索的群眾類型中，奔著舉報獎金的專業(yè)舉報者雖然只占9%，卻貢獻(xiàn)了68%的問題，每月上報一次的普通公眾只貢獻(xiàn)27%的投訴問題④。

四、提升水風(fēng)險管理韌性的“互聯(lián)網(wǎng)

＋河長制”1.0階段（2017—2019年）

2017年至2019年，廣州治水基本搭建了“市級河長—流域河長—區(qū)級河長—鎮(zhèn)（街）河長—村（居）河長—網(wǎng)格長（網(wǎng)格員）”的縱向河長體系和“河長吹哨、部門報到”的橫向分工體系，從制度層面加強(qiáng)了河湖治理的管理體制保障，開啟了以防洪、排澇、減污為治理重心的“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”1.0階段。

（一）平安之河：筑牢防洪排澇的城市根基

廣州常年受亞熱帶季風(fēng)影響，降雨集中、雨水充沛，洪澇災(zāi)害不容小覷[16]。過去廣州采取“重地上輕低下”的洪澇防治方式，難以充分保障市民的水安全需要，亟須將洪澇災(zāi)害治理的“關(guān)口”往前移。針對上述問題，廣州借助“互聯(lián)網(wǎng)＋”技術(shù)，創(chuàng)新了“空庫待蓄，水系相通，蓄排結(jié)合，科學(xué)調(diào)度”的洪澇治理模式，筑牢平安之河。

1. 防洪排澇的系統(tǒng)化防治

洪澇災(zāi)害的系統(tǒng)化防治主要包括兩個方面：一是海綿城市的立體化建設(shè)，強(qiáng)化了防洪抗?jié)衬芰?。廣州市按照應(yīng)對“百年一遇”的降雨標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)海綿城市。廣州海綿城市建設(shè)方案是在“大海綿”“中海綿”“小海綿”三個維度共同推進(jìn)⑤?！按蠛＞d”主要是運(yùn)用物聯(lián)感知、信息共享、精準(zhǔn)測算，將相關(guān)河湖及流域納入系統(tǒng)化調(diào)蓄工程，實(shí)現(xiàn)了雨洪整體調(diào)蓄的“大吸水”模式。“中海綿”是結(jié)合地方片區(qū)特征開發(fā)的智慧水利工程。在對城市潛在雨澇風(fēng)險點(diǎn)測算后進(jìn)行片區(qū)式改造，利用植被的自然功能將上層植被運(yùn)用于攔截雨水、下層地被運(yùn)用于減緩徑流流速，最終達(dá)到雨水下滲、滯留和回收的目的。“小海綿”是指透水鋪裝、生態(tài)旱溪、下凹綠地等微觀工程，其理念是運(yùn)用“小改造”釋放海綿城市的“大能效”。例如，將普通地磚替換成透水鋪磚能減少因城市地面硬化造成的內(nèi)澇風(fēng)險，增強(qiáng)地面的吸水和滲透性；將封閉式綠地替換成下凹綠地，能在降雨后承接部分雨水，減輕地面徑流向外排輸?shù)膲毫?。二是在全市范圍?nèi)構(gòu)建以流域?yàn)轶w系、以排水片區(qū)為單元的風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急管理機(jī)制。首先，在預(yù)警機(jī)制上，廣州市氣象局打造了一套“城市暴雨內(nèi)澇監(jiān)測預(yù)警與風(fēng)險評估系統(tǒng)”。通過多元信息交互決策，實(shí)現(xiàn)了在暴雨到來之前的2～3小時內(nèi)，通過“穗智管”發(fā)布內(nèi)澇風(fēng)險隱患預(yù)警信息，及時提示群眾注意安全。其次，在洪澇應(yīng)急管理體系上，廣州市水務(wù)局將全市劃分為九大流域，將陸地上的105個防洪排澇片區(qū)、1790個排水分區(qū)連同水上的1368條河涌、368個水庫和眾多山塘水庫打造成水陸一體的洪澇調(diào)蓄系統(tǒng)⑥。再通過水利一體化指揮調(diào)度平臺，輔助排水、“三防”、交通等各類管理人員展開應(yīng)急處置工作。

2. 防洪排澇的精細(xì)化管理

精細(xì)化管理模式主要集中在河涌低水位運(yùn)行和排水設(shè)施智慧互聯(lián)方面。傳統(tǒng)的水治理方式認(rèn)為河道高水位運(yùn)行了才是美，殊不知這會造成雨季河水倒灌、河涌溢流等新問題。對此，廣州運(yùn)用數(shù)字化測算，在滿足生態(tài)所需用水量的基礎(chǔ)上，保持河涌日常低水位運(yùn)行，為河涌騰出調(diào)蓄空間，同時也能讓陽光透入河床，借助自然力量凈化河涌。在疏通排洪設(shè)施的基礎(chǔ)上，廣州打造出了智慧排水系統(tǒng)，將戶、管、井、泵、閘、廠、口等排水設(shè)施關(guān)聯(lián)起來，通過物聯(lián)網(wǎng)感知調(diào)控平臺實(shí)時監(jiān)測管網(wǎng)中的水質(zhì)變化情況，判斷是否出現(xiàn)了雨水倒灌，第一時間將異常問題就近推送給相關(guān)應(yīng)急管理隊伍進(jìn)行溯源。另外，系統(tǒng)還會自動對排水管網(wǎng)情況、易澇積水點(diǎn)、天氣預(yù)警等多重信息融合加工，為治理決策提供多維度立體化的數(shù)據(jù)參考。

（二）健康之河：深入推進(jìn)水環(huán)境污染防治

水污染治理涉及治理方式、治理責(zé)任、治理體系等諸多方面，要實(shí)現(xiàn)城市水污染治理的目標(biāo)并非易事。廣州的水污染治理也經(jīng)受過挫折與考驗(yàn)。從治污的方式上看，廣州傳統(tǒng)的雨污合流制下主要依靠末端截污，難以處理治澇與治污的矛盾關(guān)系。暴雨過后，為保障行洪安全往往會開閘泄洪，沉積在混合排水管道內(nèi)的垃圾、污水、底泥會溢流進(jìn)河涌，在傳統(tǒng)的雨污合流制下，往往一場暴雨會使得治理成效“功虧一簣”。從治污責(zé)任的分配上看，基層河長囿于其專業(yè)不足和資源欠缺，對復(fù)雜的污水排放問題難以辨別其根源所在，陷入“看得見管不著”的尷尬處境。從污染治理的協(xié)作體系上看，現(xiàn)實(shí)的治污情境存在不少跨流域、跨屬性、跨專業(yè)等問題，水污染問題最容易出現(xiàn)在“左右岸”“上下游”“交界地”，需要投入大量的協(xié)調(diào)成本統(tǒng)籌各部門行動。為此，廣州市將“互聯(lián)網(wǎng)＋”技術(shù)深度嵌入水污染治理過程，在水污染治理上進(jìn)行了長達(dá)10余年的探索，總結(jié)出源頭治污、權(quán)責(zé)匹配、部門協(xié)同的水污染治理經(jīng)驗(yàn)。

1.源頭治污：治污從雨污合流到雨污分流

源頭治污并不只是工程問題，更涉及工程與管理的有機(jī)結(jié)合。特別是從雨污合流到雨污分流，并不是一般認(rèn)為的新增管道、挖路鋪管就可以解決。從工程量上看，廣州有高達(dá)2.8萬個排水單元建設(shè)和443個合流渠箱改造任務(wù)⑦；從信息管理上看，地下管網(wǎng)底數(shù)不清、信息不明。對此，廣州提出100%實(shí)現(xiàn)雨污分流的目標(biāo)，在工程上圍繞“建改結(jié)合”，排水單元達(dá)標(biāo)建設(shè)和合流渠箱改造齊頭并進(jìn)；在信息管理上開發(fā)了“管養(yǎng)通”APP，形成了排水設(shè)施運(yùn)行情況的可視化管理與排水全過程水位流量的監(jiān)測預(yù)警，盤活地下管網(wǎng)的治污潛力。隨著污水管理的體系化，廣州基本形成了排水戶全納管、納污管網(wǎng)全覆蓋的污水治理體系。當(dāng)前，廣州已完成80%的合流渠箱改造任務(wù)，已完成89%的雨污分流建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了“污水入廠、清水入河”的源頭治污方式。

2.權(quán)責(zé)匹配：污染監(jiān)管從基層兜底到縱向協(xié)同

在過去的水污染治理模式中，河長隊伍的內(nèi)部監(jiān)督要依托紙質(zhì)交辦、人工跑腿等方式傳遞政令，問題處理缺乏時效性。在“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”1.0階段，河長管理信息系統(tǒng)將河長日常巡查、污染線索上報、問題交辦處置、檢查驗(yàn)收的工作過程納入數(shù)字化管理流程中，實(shí)現(xiàn)河長制的層級權(quán)威整合、工作信息共享、管理主體對接的縱向?qū)蛹墔f(xié)同。這種數(shù)字化的縱向協(xié)同模式也厘清了層級間權(quán)責(zé)關(guān)系。在對河長的管理上，廣州首創(chuàng)了具有標(biāo)準(zhǔn)化管理特征的《河長履職評價指標(biāo)體系及計算方法》，將上級河長的提拔晉升與下級河長的履職成效掛鉤，打造了“有數(shù)可依”的激勵問責(zé)機(jī)制；在對基層河長的日常監(jiān)督上，運(yùn)用河長管理信息系統(tǒng)的自動預(yù)警功能，對履職不達(dá)標(biāo)的河長及時“糾偏”，為政令暢通提供保障。據(jù)統(tǒng)計，縱向協(xié)同機(jī)制實(shí)施3年來，全市各鎮(zhèn)街級河長巡河率從2017年的26%提升至94.71%，村居河長巡河率也從23%提升至92.38%⑧。值得一提的是，河長管理信息系統(tǒng)同樣強(qiáng)化了市級河長辦的統(tǒng)籌和督辦職責(zé)，成為重點(diǎn)問題的“第一責(zé)任人”。通過對300個抽樣案例的研究發(fā)現(xiàn)，市級河長辦作為首個問題受理部門的案件比例高達(dá)39%，占171個；其次是區(qū)級河長辦，占比22%。這說明河長管理信息系統(tǒng)的數(shù)字化協(xié)同能力強(qiáng)化了市、區(qū)兩級的行政協(xié)調(diào)職責(zé)，為水污染治理提供了縱向?qū)蛹壓狭Γū?）。

3.部門協(xié)同：污染治理體系從碎片化到整體化

在問題處理上，廣州市河長管理信息系統(tǒng)充分利用垂直管理中領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系調(diào)動相關(guān)部門參與。首先，在廣州市河長辦的人員配置上，分管副市長兼任河長制辦公室主任，并設(shè)置專職副主任，由市水務(wù)局一名市管干部擔(dān)任；其次，在跨部門協(xié)同方式上，若鎮(zhèn)（街）河長辦發(fā)現(xiàn)自身缺乏能力或資源處理污染案件，則可以在河長管理信息系統(tǒng)上將問題直接傳遞給市河長辦。市河長辦根據(jù)問題性質(zhì)選擇是否督辦，按照管轄原則交辦給相關(guān)市、區(qū)的主管部門。因此，無論是問題確責(zé)還是問題處理上，都體現(xiàn)出數(shù)據(jù)驅(qū)動下信息的高效快捷流轉(zhuǎn)優(yōu)勢，在結(jié)果上則直接體現(xiàn)出“整體政府”的一體化治理（圖3）。

五、朝“幸福河湖”縱深發(fā)展的“互聯(lián)網(wǎng)

＋河長制”2.0階段（2019—2022年）

“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”1.0主要針對河長管理體系的內(nèi)部創(chuàng)新，是自上而下推動治水力量形成“一盤棋”，以攻克黑臭水體治理“硬骨頭”。隨著黑臭河涌全面摘帽，水環(huán)境治理進(jìn)入了持久戰(zhàn)階段，強(qiáng)調(diào)體制內(nèi)動員的“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”1.0階段遭遇發(fā)展瓶頸：一方面，持續(xù)高水平投入已不現(xiàn)實(shí)，政府的資源分配必須向其他更需要的領(lǐng)域傾斜；另一方面，過于把精力集中于體制內(nèi)的參與，導(dǎo)致社會參與的渠道少、參與意識不強(qiáng)。2021年，廣東省河長辦發(fā)布了《廣東省2021年實(shí)施河長制湖長制工作要點(diǎn)》，強(qiáng)調(diào)要探索以人民滿意為導(dǎo)向的河湖“親水指數(shù)”，加強(qiáng)水文化挖掘與弘揚(yáng)。換言之，從黑臭水體治理向幸福河湖建設(shè)轉(zhuǎn)變，就像從解決溫飽問題到全面實(shí)現(xiàn)小康的社會發(fā)展進(jìn)程一樣，公眾提出了要建成宜業(yè)、宜居的幸福河湖的需求。

（一）宜居之河：打造依水而生的宜居城市

宜居城市是衡量城市發(fā)展的重要維度，而水環(huán)境宜居是宜居城市建設(shè)的重要組成，關(guān)系著人民的幸福感、滿意度。伴水而生的廣州需要在水安全、水健康的基礎(chǔ)上發(fā)展“水宜居”的新維度，就意味著治水的重心要從“水上”統(tǒng)籌為水岸共治?！耙司又印钡闹卫硇袆臃謩e體現(xiàn)在“改善人居環(huán)境”“保全治理成果”“發(fā)展伴水宜居的影響力”三方面。

1.借力河涌整治助推人居環(huán)境改善

在河涌整治工作中，作為政府治理末梢的行政村在河涌整治中發(fā)揮出極大的智慧，統(tǒng)籌水環(huán)境治理與社會治理工作同步展開。以廣州市白云區(qū)的大朗村和大源村兩個行政村為例，盡管它們面臨的困境并不相同，但都是借助河涌整治的“東風(fēng)”推動了社會治理，助推了人居環(huán)境的改善。

大朗村將村內(nèi)的人居環(huán)境整治與廣州市的截污納管、雨污分流工程有機(jī)整合起來。大朗村多年飽受污水隨意排入河溝、村內(nèi)道路坑洼、居民建筑違規(guī)占用消防通道等問題所困，且這些問題缺乏資金、資源去解決。對此，村書記借力廣州市雨污分流工程建設(shè)的“東風(fēng)”，積極鏈接資源，在中建七局的幫助下完成了村內(nèi)雨污分流工程，同步整治了內(nèi)街內(nèi)巷的違規(guī)建筑，將消防通道徹底打通。

白云區(qū)大源村則是將治水拆違與環(huán)境改善、掃黑除惡相結(jié)合。大源村作為廣州最大的城中村，曾存在諸多無證無牌的“散亂污”小作坊。黑惡勢力控制下的“散亂污”不僅制造出嚴(yán)重污染環(huán)境的廢水廢渣，其違規(guī)建起的沿河建筑群更是侵占了河涌兩岸的6米紅線，阻礙了生態(tài)整治工作?！爸嗡戎螑骸背蔀榇笤创鍖?shí)現(xiàn)社會生態(tài)同步發(fā)展的重要思路。大源村通過開展掃黑除惡專項斗爭，打擊了“村霸”團(tuán)伙勢力，拆除了違規(guī)建筑群，暢通了河涌兩岸巡河通道，改善了沿河綠化景觀。在啃下“治黑”的硬骨頭后，河涌水質(zhì)與依水而生的人居環(huán)境同步整治，進(jìn)一步推進(jìn)了“廁所革命”，全面鋪開垃圾分類，在一河兩岸提供了休閑娛樂設(shè)施，讓居民切身體會到水環(huán)境整治帶來的益處，又調(diào)動起公眾參與水環(huán)境治理的熱情。

2.創(chuàng)設(shè)污染線索自動篩查系統(tǒng)，鞏固人居整治成果

在水污染治理中，“散亂污”小作坊⑨是水質(zhì)污染的重要來源。由于造成這類污染的企業(yè)具有規(guī)模小、數(shù)量多、分布零散、隱蔽性強(qiáng)、生產(chǎn)成本低的特性，僅依靠基層網(wǎng)格員的“撒網(wǎng)式”大排查難以對這類企業(yè)產(chǎn)生威懾力。對此，廣州市運(yùn)用電力大數(shù)據(jù)和用水大數(shù)據(jù)，打造了能自動篩查污染線索的“散亂污”信息系統(tǒng)。該智慧監(jiān)督系統(tǒng)采用“數(shù)據(jù)工廠＋政務(wù)數(shù)據(jù)”的共享應(yīng)用模式，賦能基層的“散亂污”篩查工作。首先，電力大數(shù)據(jù)通過對居民區(qū)（特別是城中村地區(qū)）的用電特征進(jìn)行分析，識別出夜間用電量激增、與居民用電習(xí)慣相反的特殊用電戶；其次，將電力大數(shù)據(jù)與用水?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行比對，篩查出異常用電用水戶；最后，將大數(shù)據(jù)分析結(jié)果轉(zhuǎn)交給基層河長和基層網(wǎng)格員進(jìn)行精確化篩查。在大數(shù)據(jù)的輔助下，基層網(wǎng)格員從之前需要地毯式篩查530萬個疑似點(diǎn)，縮減為如今只需篩查29.23萬個可疑點(diǎn)⑩，極大降低了工作負(fù)荷。

3.以碧道為載體，打造伴水宜居的生活空間

在碧道項目的發(fā)展上，廣州以碧道為載體，將城市的生活空間與濱水生態(tài)空間連接起來，便捷和豐富了居民的日?；顒?。例如，入選“水利部幸福河湖項目”的南崗河在碧道建設(shè)的延伸上搭配建設(shè)了“口袋公園”、便民公廁、有軌電車、河涌驛站，構(gòu)建起城市休閑慢道和生態(tài)廊道。一些碧道景觀建成后，水上活動項目也被激活。例如，“海珠區(qū)龍舟協(xié)會”利用皮劃艇、龍舟開展了“青藍(lán)行動”“水上清潔海珠湖”“世界地球日”等水上環(huán)?；顒?，吸引年輕人投身治水行列，擴(kuò)大了影響力。

（二）文化之河：用“老城市”水文化激發(fā)公眾參與的“新活力”

在治水實(shí)踐中，廣州把老城市積蘊(yùn)的嶺南特色與水文化傳承相結(jié)合，在老城市與新活力的碰撞中彰顯出治水護(hù)水的文化內(nèi)涵，形成面向社會公眾的水文化科普與水環(huán)境治理參與機(jī)制。

1. 打造治水融傳媒科普體系

針對公眾對治水“不知情”“沒興趣”“不參與”的情況，廣州市河長辦打造了集“知水、樂水、治水”于一體的治水融傳媒科普體系。在全民“知水”環(huán)節(jié)，推出具有公益性質(zhì)的系列科普動畫《共筑清水夢》，帶領(lǐng)公眾從“盆”與“水”的關(guān)系出發(fā)，了解保護(hù)水環(huán)境的方法。在全民“樂水”環(huán)節(jié)，廣州市河長辦開發(fā)了針對公眾參與的“點(diǎn)亮河湖”“懸賞巡河”“海珠濕地尋寶”等系列活動，讓公眾借助數(shù)字技術(shù)獲得沉浸式參與的體驗(yàn)，引導(dǎo)公眾親近河岸，感受廣州治水成效。在全民“治水”環(huán)節(jié)，廣州市河長辦打造了水文化科普的“數(shù)字課堂”。隨著不同身份的成員加入“數(shù)字課堂”，“數(shù)字課堂”把成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步放大，公眾參與成為主流，助推水文化傳承由點(diǎn)到面的擴(kuò)張。

2.政府與社會協(xié)同推進(jìn)水文化共建共享

在治水領(lǐng)域中，廣州市基本形成了穩(wěn)定的政府、社會協(xié)同機(jī)制。通過聯(lián)合市科協(xié)相關(guān)部門、環(huán)保協(xié)會、高校等專業(yè)力量，發(fā)動環(huán)保業(yè)務(wù)骨干、環(huán)保專業(yè)大學(xué)生、熱心環(huán)保的社會人士組建專門性科普團(tuán)隊，廣州涌現(xiàn)出了致力于民間河長培育的“新生活環(huán)保促進(jìn)會”、致力于青少年水科普實(shí)踐的“廣青協(xié)環(huán)?？傟牎?、致力于龍舟水文化科普的車陂“一水同舟促進(jìn)會”等水科普隊伍，產(chǎn)生了一批傳統(tǒng)水文化進(jìn)社區(qū)、進(jìn)古村、進(jìn)校園、進(jìn)碧道等面向公眾參與的項目（表2）。

（三）和諧之河：人人共建的幸福河湖

在水環(huán)境治理中，“和諧”既包括人與環(huán)境的和諧共生，也包括城市與環(huán)境的和諧共進(jìn)。建設(shè)“和諧之河”的重點(diǎn)在于如何維持水環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展，如何保持公眾參與環(huán)境治理的熱情和信心，如何將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。對此，廣州市在“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”2.0階段更加強(qiáng)調(diào)要挖掘數(shù)據(jù)潛力，使累積在數(shù)字系統(tǒng)中的信息“活起來”，讓累積的數(shù)據(jù)資源成為科學(xué)行動的依據(jù)，形成“現(xiàn)實(shí)抽象—數(shù)據(jù)賦能”的閉環(huán)過程。

1. 人水和諧：大數(shù)據(jù)引領(lǐng)下的公眾協(xié)同

廣州河長管理信息系統(tǒng)自2017年建成以來，積累了諸多潛在用戶和治理線索。通過強(qiáng)化中端的數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)了對河涌風(fēng)險的提前預(yù)警，開啟了全民參與治水的新階段。當(dāng)前廣州市河長辦建構(gòu)了多種數(shù)據(jù)驅(qū)動環(huán)境保護(hù)機(jī)制，例如“懸賞巡河”機(jī)制是通過政府面向社會“發(fā)包”污染巡查任務(wù)，把一些河湖預(yù)警中黑臭風(fēng)險較高的河涌整理成“河湖懸賞令”向公眾發(fā)布，并為“懸賞令”配備獎勵積分吸引公眾參與。

具體而言，數(shù)字驅(qū)動的底層邏輯是形成了穩(wěn)定的“數(shù)字預(yù)警—公眾巡查—政府處置”的行動方式。首先，市河長辦將河涌風(fēng)險分析信息推送到“共筑清水夢”公眾參與平臺，構(gòu)建出社會需要公眾參與的行為啟動機(jī)制；其次，河長管理信息系統(tǒng)在智能化風(fēng)險預(yù)警的過程中，數(shù)據(jù)透明、開放、客觀的特征提升了公眾對河涌返黑復(fù)臭風(fēng)險的感知力，公眾只需要打開微信就能立即知道河涌當(dāng)日狀況；再次，《廣州市河長履職評價標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，凡是公眾提供的線索，政府必須要有“回音”，這種良性的“政府—社會”關(guān)系鞏固了已有的水環(huán)境發(fā)展基礎(chǔ)，讓公眾不會因時間流逝而喪失參與空間；最后，“數(shù)據(jù)”代替政府成為河湖問題的“吹哨者”，讓公眾更能通過數(shù)據(jù)分析主動“接包”，在數(shù)據(jù)引導(dǎo)下開展常態(tài)化巡河護(hù)河，極大降低了觸發(fā)公眾參與行為的成本。如圖4所示，數(shù)據(jù)驅(qū)動下，大量公眾主動尋找水環(huán)境污染線索11，提升水環(huán)境建設(shè)的可持續(xù)性。

2. 城水共生：綠水青山就是金山銀山

在全面消除黑臭水體后，按照《廣州市碧道建設(shè)實(shí)施方案（2020—2025年）》規(guī)劃，廣州將建成1500千米的沿河碧道，并在此基礎(chǔ)上建設(shè)一個個為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)“造血”的綠色產(chǎn)業(yè)，真正造福當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｒ詮幕瘏^(qū)“鴨洞河碧道濱水經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)為例12，當(dāng)?shù)卣疄轼喍春迂炌ㄊ浇ㄔO(shè)了10多千米的碧道，在解決河流整治、行洪問題后，打造了“政府投資—企業(yè)進(jìn)駐—村民參與”的聯(lián)動發(fā)展模式，產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐又進(jìn)一步帶動碧道周邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為沿岸居民提供可持續(xù)性“造血”。這一發(fā)展規(guī)劃不僅盤活了被閑置7年的600多畝滯留地和被廢棄30多年的葡萄糖廠，還將廢棄的農(nóng)貿(mào)市場改造為舉辦世界生態(tài)設(shè)計大會的高端會場，在村莊引入了84家生態(tài)設(shè)計企業(yè)，舉辦了100余場高端論壇大會，推動了附近民宿和農(nóng)家樂的民生產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在鴨洞河碧道建設(shè)“騰籠換鳥”的3年來，當(dāng)?shù)匦℃?zhèn)居民人均收入增長了3倍。未來，小鎮(zhèn)還將被納入為粵港澳大灣區(qū)“生態(tài)文化旅游合作區(qū)”，讓綠水青山真正成為村民致富的“金山銀山”。

小結(jié)

本研究基于廣州市2012—2022年水污染治理的十年跟蹤調(diào)查資料，發(fā)現(xiàn)廣州市在水環(huán)境治理中大致經(jīng)歷了三個不同階段，圍繞著“平安之河”“健康之河”“宜居之河”“文化之河”“和諧之河”五個不同層級的幸福河湖水治理目標(biāo)展開。在前河長制階段中，雖然為河流黑臭污染投入了較大的代價，但是以局部整治和末端治污為重點(diǎn)的治理模式陷入了河涌經(jīng)常反黑復(fù)臭的困境。在“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”1.0階段，強(qiáng)調(diào)工程為先、協(xié)同為主的數(shù)字化管理模式，為防洪排澇、污澇共治提供了有力的技術(shù)支撐和組織保障，真正消除了197條黑臭河涌，基本滿足了社會公眾對“平安之河”與“健康之河”的需求。在“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”2.0階段，廣州踏上了“宜居之河”“文化之河”與“和諧之河”發(fā)展之路，延續(xù)綠色新發(fā)展理念，提高了城市水環(huán)境的生產(chǎn)生活質(zhì)量，讓“綠水青山”成為“金山銀山”，使水環(huán)境治理得到社會公眾的贊賞與支持?！盎ヂ?lián)網(wǎng)＋河長制”的廣州樣本回答了在不同階段下應(yīng)該如何運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的優(yōu)勢，賦能幸福河湖的發(fā)展與建設(shè)的關(guān)鍵問題。在未來，“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”應(yīng)該繼續(xù)釋放數(shù)字技術(shù)的潛能，深化水環(huán)境治理的體制機(jī)制變革，打造出水清、岸綠、景美并真正造福人民的幸福河湖。

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注釋：

①課題組主要成員為顏海娜、于文軒、于剛強(qiáng)、吳泳釗。

②魏方、晏磊：《廣州：亞運(yùn)會治水至今河涌四成復(fù)臭 何日清且漣漪》 [DB/OL]，2013年5月16日，https：//news.zynews.cn/2013-05/16/content_4871638_3.htm，訪問日期：2023年4月24日。

③數(shù)據(jù)來源：由廣州市河涌監(jiān)測中心提供。

④數(shù)據(jù)由廣州市河長管理信息系統(tǒng)提供，作者根據(jù)此數(shù)據(jù)對公眾參與者的特征展開分析。

⑤廣州市水務(wù)局：《廣州新名片：全國海綿城市建設(shè)示范城市》[DB/OL]，2021年6月9日，https：//gz.gov.cn/zlgz/tsgz/content/post_7326915.html，訪問日期：2023年2月24日。

⑥賓紅霞：《廣州將劃分三大水系布局分區(qū) 構(gòu)建安全水生態(tài)格局》[DB/OL]，2019年12月20日，https：//news.southcn.com/node_54a44f01a2/c57a47e05d.shtml，訪問日期：2023年2月24日。

⑦數(shù)據(jù)來源：廣州市河涌監(jiān)測中心提供。

⑧數(shù)據(jù)來源：廣州市河涌監(jiān)測中心提供。

⑨“散亂污”概括了污染小企業(yè)小作坊的特征?！吧ⅰ敝钙浞植嫉姆稚⑿?，“亂”指其運(yùn)作的無序性，“污”指其對環(huán)境的破壞性。

⑩數(shù)據(jù)來源：2020年通過與廣州市工業(yè)與信息化局訪談所得。

11數(shù)據(jù)來源：廣州市“共筑清水夢”公眾參與平臺“懸賞巡河”模塊中上報的線索。

12余妍玲、鄭慧梓：《喜報！從化鴨洞河治理工程獲省國土空間“生態(tài)修復(fù)設(shè)計獎”》[DB/OL]，2022年4月19日，https：//static.nfapp.southcn.com/content/202204/19/c6414817.html，訪問日期：2023年2月24日。

作者簡介：顏海娜，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授。吳泳釗，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生。

責(zé)任編輯：盧小文