韓永紅 黎靜宜

我國對(duì)外援助實(shí)踐始于20 世紀(jì)50 年代，迄今已逾七十年。21 世紀(jì)以來，我國對(duì)外援助總體規(guī)模穩(wěn)步增長，并更多向亞洲、非洲等地區(qū)的最不發(fā)達(dá)國家和“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家傾斜。盡管在幫助受援國減少貧困、改善民生、增強(qiáng)受援國自主發(fā)展能力等方面發(fā)揮了舉世矚目的作用,我國對(duì)外援助也因缺乏透明性、援助方式單一、管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)不足等問題在國際社會(huì)頻頻遭受質(zhì)疑。不可否認(rèn)，相比于具有較為豐富的對(duì)外援助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的發(fā)達(dá)國家，我國的對(duì)外援助制度建設(shè)相對(duì)滯后，尚未有效統(tǒng)籌國內(nèi)法治和國際法治，難以適應(yīng)實(shí)現(xiàn)新時(shí)期對(duì)外援助戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。日本作為亞洲的發(fā)達(dá)國家在對(duì)外援助法律體系和管理制度方面有著獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)?？紤]到日本與我國同處東亞且文化背景相似，均有從受援國向援助國轉(zhuǎn)變的經(jīng)歷，研究日本的對(duì)外援助法律體系和管理模式，應(yīng)能為我國對(duì)外援助體制機(jī)制和法律體系的完善提供借鑒。

目前，國內(nèi)外學(xué)界針對(duì)日本官方發(fā)展援助的研究成果多見于以下兩方面。一是通過梳理日本對(duì)外援助的發(fā)展歷程、戰(zhàn)略和政策的演變，分析對(duì)外援助作為外交工具如何服務(wù)于日本經(jīng)濟(jì)、政治和安全等多重目的。二是通過研究日本針對(duì)特定地區(qū)和特定國家（包括中國）的重點(diǎn)援助，以擴(kuò)大該地區(qū)的影響力進(jìn)而獲取相應(yīng)的利益。此外，越來越多的日本非政府組織參與國際援助，與官方發(fā)展援助形成互補(bǔ)也引起了中國學(xué)者的關(guān)注。但是，目前為止從法律層面系統(tǒng)闡述日本對(duì)外援助管理體制特點(diǎn)的成果較少。曹俊金（2017）將日本官方發(fā)展援助的基本法律框架、政策指引、實(shí)施以及評(píng)價(jià)體系等環(huán)節(jié)進(jìn)行了比較研究，但落腳點(diǎn)仍局限于國內(nèi)，缺乏國際法的統(tǒng)籌；[1]孫同全、周太東（2015）對(duì)澳大利亞、韓國、英國及美國等國家和地區(qū)進(jìn)行案例研究，比較分析其對(duì)外援助規(guī)制體系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，認(rèn)為我國有必要加快對(duì)外援助立法進(jìn)程以規(guī)范對(duì)外援助行為、規(guī)范機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)。[2]總結(jié)現(xiàn)有文獻(xiàn)資料可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)于日本對(duì)外援助制度的研究尚有以下不足：一是對(duì)于最新國際形勢和新冠疫情對(duì)日本對(duì)外援助的影響尚未有分析，二是從法律和制度角度對(duì)日本對(duì)外援助的運(yùn)行機(jī)制分析不夠全面。本文在研究日本對(duì)外援助的基礎(chǔ)上，嘗試結(jié)合其他主體力量，立足國內(nèi)和國際視野為我國對(duì)外援助的改善做出進(jìn)一步探索。

一、日本對(duì)外援助的發(fā)展歷程概覽

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本在經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)及資源匱乏的情況下，選擇官方發(fā)展援助（Official Development Assistance，以下簡稱ODA）作為重新與海外接觸進(jìn)而融入國際社會(huì)的重要手段，以實(shí)現(xiàn)盡快走出戰(zhàn)爭陰影，確保政治安全和保證資源供給的目的。于是，日本在1954 年6 月加入科倫坡計(jì)劃（Colombo Plan），正式開啟官方發(fā)展援助的進(jìn)程。縱覽日本戰(zhàn)后對(duì)外援助的相關(guān)政策、法令等規(guī)范性文件，往往采用“經(jīng)濟(jì)合作”或“資金合作”等表述，極少出現(xiàn)“對(duì)外援助”字眼，即使偶有提到也往往采用“政府開發(fā)援助”的字樣?？梢?，日本的對(duì)外援助突出表現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)合作”的特點(diǎn)。

值得注意的是，日本在不同歷史階段開展的對(duì)外援助存在一定的差異性。具言之，在20 世紀(jì)五六十年代，日本ODA 以戰(zhàn)爭賠款和經(jīng)濟(jì)合作為起點(diǎn)，從本國利益出發(fā)，帶有“擴(kuò)大本國產(chǎn)品出口，保證進(jìn)口原材料渠道暢通”的明顯目的性。[3]而在20 世紀(jì)70—90 年代，隨著日本經(jīng)濟(jì)的騰飛，ODA 規(guī)模迅速擴(kuò)大，其援外方式開始呈現(xiàn)多樣化的勢態(tài)。與此同時(shí)，受石油危機(jī)影響，日本一反戰(zhàn)后緊隨美國的外交姿態(tài)，嘗試開展“自主外交”以謀求政治影響力。80 年代末，日本ODA 規(guī)模躍居世界首位，而ODA 的政治色彩被不斷深化，外交功能亦持續(xù)強(qiáng)化。及至90 年代財(cái)政危機(jī)的發(fā)生，促使日本將對(duì)外援助重心從量轉(zhuǎn)向質(zhì)，并開始著手搭建法律框架、強(qiáng)化對(duì)外援助理念的戰(zhàn)略性。進(jìn)入21 世紀(jì)后，日本ODA 規(guī)模被其他國家反超，但總體規(guī)模仍保持在經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)（OECDDAC）前列水平。此外，日本還關(guān)注國際發(fā)展合作的新趨勢，強(qiáng)調(diào)與受援國平等發(fā)展、共同合作，并調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量共同參與援外事業(yè)。尤其是在新冠肺炎疫情爆發(fā)后，日本除向金融形勢嚴(yán)峻的發(fā)展中國家提供緊急日元貸款外，還積極響應(yīng)世界衛(wèi)生組織的號(hào)召向發(fā)展中國家提供疫苗，并為相關(guān)國家提供研發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸、接種等全方位支持，打通“最后一英里支援”①①Last one mile，是指在物流、通信等領(lǐng)域，從物品或服務(wù)提供的最終據(jù)點(diǎn)到物品或服務(wù)到達(dá)使用者或消費(fèi)者為止的最后區(qū)間。，以此幫助完善發(fā)展中國家的衛(wèi)生和醫(yī)療系統(tǒng)。

由此可見，近70 年來，日本根據(jù)國際形勢和國內(nèi)實(shí)際與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整戰(zhàn)略政策，通過改革完善發(fā)展援助制度，在服務(wù)國際社會(huì)和回應(yīng)國內(nèi)關(guān)切中尋求平衡，目前已搭建起相對(duì)完善的發(fā)展援助制度體系。日本的對(duì)外援助對(duì)增大國家利益及擴(kuò)大國際發(fā)展合作方面發(fā)揮著重要作用，并逐漸成為富有本國特色的外交戰(zhàn)略之一。

二、日本對(duì)外援助體系的運(yùn)行機(jī)制分析

（一）以法律、綱領(lǐng)性文件奠定機(jī)制的運(yùn)行基礎(chǔ)

日本在早期的對(duì)外援助開展過程中并未出臺(tái)基礎(chǔ)性、綜合性的法律文件，導(dǎo)致在援助額迅速擴(kuò)大的同時(shí)發(fā)生了諸如資金浪費(fèi)、效率低下甚至貪污腐敗等問題。為進(jìn)一步提高對(duì)外援助質(zhì)量、打消國民質(zhì)疑，日本不斷探索并形成了一套涵蓋綱領(lǐng)性文件、法律、政令、省令及其他規(guī)范性文件的法律體系，②② 法律一般指按照日本憲法規(guī)定的方式，經(jīng)國會(huì)表決制定的文件。政令指內(nèi)閣制定的命令。省令是各省大臣發(fā)出的命令。法律、政領(lǐng)、省令，效力層級(jí)依次降低。參見：E-GOV 法令検索.DB 登録法令數(shù)[OL].[2023-02-17].https://elaws.e-gov.go.jp/registdb/.使ODA 工作的開展更加精細(xì)化、規(guī)范化和透明化。筆者結(jié)合檢索資料，對(duì)日本ODA 法律體系作如下歸納：[4]

表1 日本ODA 法律體系

與傳統(tǒng)歐美援助國不同，日本近三十年來一直以綱領(lǐng)性文件《官方發(fā)展援助大綱》（「政府開発援助大綱」）為基礎(chǔ)開展政府開發(fā)援助。最早的《官方發(fā)展援助大綱》（「舊·政府開発援助大綱」，以下簡稱“1992 年版《大綱》”）于1992 年由內(nèi)閣頒布。[5]該大綱立足于日本ODA 的歷史、成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在闡述ODA 的基本理念④④ “我國作為和平國家，負(fù)有為維護(hù)世界和平、確保國際社會(huì)繁榮而發(fā)揮與其國力相稱作用的重要使命。我國實(shí)施政府開發(fā)援助的目的，是以支援發(fā)展中國家為經(jīng)濟(jì)起飛而進(jìn)行的自助努力為基本點(diǎn)……?！焙驮瓌t的基礎(chǔ)上，全面概述了日本的中長期援助政策，指定與日本聯(lián)系最為密切的亞洲尤其是東亞為優(yōu)先地區(qū)，為各受援國量身打造五年周期援助政策，重點(diǎn)致力于解決人口、環(huán)境等全球性問題，加強(qiáng)受援國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)互利”。大綱還表示要加強(qiáng)與受援國的對(duì)話⑤⑤ “在充分考慮受援國的要求和想法的同時(shí)，收集分析有關(guān)發(fā)展中國家的信息，為了在開發(fā)政策等方面與受援國達(dá)成基本共識(shí)，推進(jìn)密切的政治對(duì)話。”、關(guān)注婦女和兒童等弱勢群體⑥⑥ “對(duì)婦女積極參加開發(fā)活動(dòng)以及確保婦女從開發(fā)中收益的問題給予充分考慮?！薄皩?duì)兒童、殘疾人、老年人等社會(huì)弱者予以充分照顧?！?、縮小貧富差距和防止腐敗等。此外，大綱還要求通過強(qiáng)化信息公開、宣傳教育等手段來取得國內(nèi)外輿論支持。大綱還納入非政府組織（Non-Governmental Organizations，以下簡稱NGO）和志愿者等主體，推進(jìn)官民合作。最后，在實(shí)施體制方面，強(qiáng)調(diào)人才培養(yǎng)和各省廳間的聯(lián)絡(luò)協(xié)商體制?；谏鲜雠Γ缶V得以勾勒出日本對(duì)外援助的基本法律框架，成為20 世紀(jì)90 年代以后指導(dǎo)日本對(duì)外援助實(shí)踐的主要政策依據(jù)，是日本ODA 開始走向法制化的體現(xiàn)。[6]

為應(yīng)對(duì)世界形勢變化及隨之出現(xiàn)的提升大綱戰(zhàn)略性和透明度的需要，日本于2003 年首次對(duì)《官方發(fā)展援助大綱》（以下簡稱“2003 年版《大綱》”）進(jìn)行修改。2003 年版《大綱》開門見山地指出ODA 的目的在于通過對(duì)國際社會(huì)的和平與發(fā)展做出貢獻(xiàn)來維護(hù)日本自身的安全和繁榮。⑦⑦ “我國ODA 的目的是為國際社會(huì)的和平與發(fā)展做出貢獻(xiàn)，通過這個(gè)有助于確保我國的安全與繁榮。”這是日本首次在ODA 綱領(lǐng)性文件中公開表明對(duì)外援助服務(wù)于國家利益，以獲取國民支持。此外，2003年版《大綱》還補(bǔ)充了對(duì)ODA 實(shí)施效果的評(píng)價(jià)工作，并明確要將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋到政策制定環(huán)節(jié)。

2015 年，時(shí)值ODA 實(shí)施60 周年之際，日本再次修訂ODA 大綱，并將其更名為《開發(fā)合作大綱》（「開発協(xié)力大綱」）。其中，“開發(fā)”的含義被擴(kuò)大至維護(hù)和平、國家治理、基本人權(quán)和人道主義支援等。日本強(qiáng)調(diào)將集聚國內(nèi)NGO、企業(yè)和地方等各方力量積極參與解決全球性課題，以實(shí)現(xiàn)旨在消滅貧困和饑餓的聯(lián)合國“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（Sustainable Development Goals，SDGs）。日本對(duì)外援助從單一主體向多方參與、合作開發(fā)轉(zhuǎn)變，一方面體現(xiàn)了日本希望與受援國平等合作、共同發(fā)展的內(nèi)在要求，另一方面也表達(dá)出日本政府動(dòng)員國內(nèi)國際各方社會(huì)資源共同參與開發(fā)合作的期望，豐富了ODA 內(nèi)涵。另外，本次修改追加的重點(diǎn)內(nèi)容之一是將在東南亞和南亞地區(qū)建設(shè)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施。在其指導(dǎo)下，日本隨即提出“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系”計(jì)劃（Partnership for Quality Infrastructure），承諾五年內(nèi)與亞洲開發(fā)銀行（ADB）為亞洲地區(qū)相關(guān)項(xiàng)目提供約1100 億美元財(cái)政預(yù)算。[7]日本還積極拓展與印度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，以實(shí)現(xiàn)共同的地緣政治和經(jīng)濟(jì)利益。2016 年，安倍政府提出構(gòu)建“自由、開放的印度太平洋戰(zhàn)略”（Free and Open Indo-Pacific，F(xiàn)OIP），次年，日印兩國正式建立“亞非增長走廊”（Asia Africa Growth Corridor）。由于上述倡議所涉地域與中國“一帶一路”高度重合，該優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施援助計(jì)劃也被視為外交工具，是對(duì)中國“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略性回應(yīng)。

從《ODA 大綱》的兩次修訂可以看出日本對(duì)外援助政策的戰(zhàn)略性演進(jìn)的過程，ODA 逐漸被賦予國家復(fù)興戰(zhàn)略的多樣化、戰(zhàn)略性的角色，在宣傳“利他”的同時(shí)毫不掩飾“利己”的動(dòng)機(jī)。一方面，日本ODA 強(qiáng)調(diào)自身的國際貢獻(xiàn)，宣揚(yáng)“自由、人權(quán)、民主”等價(jià)值觀，顯示出愈發(fā)明顯的政治化傾向；另一方面，日本在通過ODA 為發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也為保障資源供給、扶持中小企業(yè)、輸出本國產(chǎn)品、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和管理模式、擴(kuò)大本國企業(yè)在海外的商業(yè)利益等提供便利，以期重振日本經(jīng)濟(jì)。

值得一提的是，全球衛(wèi)生健康是日本最為努力推動(dòng)的發(fā)展合作領(lǐng)域之一。2013 年，日本政府出臺(tái)《日本全球衛(wèi)生外交戰(zhàn)略》，將全球衛(wèi)生健康上升為外交政策之一。日本不僅在國內(nèi)貫徹“全球健康覆蓋（UHC）”理念的過程中積累了成功經(jīng)驗(yàn)，還通過將“全球健康覆蓋”作為對(duì)外援助的優(yōu)先事項(xiàng)納入首腦會(huì)議、區(qū)域治理議程和全球衛(wèi)生議程，擴(kuò)大了日本衛(wèi)生發(fā)展合作議題的國際影響力。例如，從1993 年開始，日本便與多個(gè)國際組織定期召開東京非洲發(fā)展國際會(huì)議（TICAD），積極宣傳推廣UHC,推進(jìn)日本優(yōu)勢與全球衛(wèi)生發(fā)展援助相結(jié)合。面對(duì)新冠肺炎疫情，日本以非洲和亞洲為重點(diǎn)，通過多邊衛(wèi)生倡議和加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)，幫助受援國提升自主應(yīng)對(duì)健康挑戰(zhàn)的能力。[8]2022 年5 月，日本修改了日本“全球衛(wèi)生戰(zhàn)略”，就疫苗的公平分配和政府優(yōu)先事項(xiàng)等問題進(jìn)行了探討。修改后，戰(zhàn)略將側(cè)重于新冠肺炎的預(yù)防以及實(shí)現(xiàn)更具彈性、公平和可持續(xù)的全民健康保險(xiǎn)。[9]考慮到新冠疫情和俄烏沖突等全球危機(jī)，日本政府宣布計(jì)劃在2022 年底審查其當(dāng)前的《開發(fā)合作大綱》，可見日本擅長根據(jù)國際地緣政治經(jīng)濟(jì)空間的變化及時(shí)、靈活地調(diào)整對(duì)外援助政策，以期提高在發(fā)展援助領(lǐng)域甚至全球治理體系中的地位。[10]

（二）一體化決策、執(zhí)行、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

在《ODA 大綱》的指導(dǎo)下，日本ODA 逐漸形成與之配套的、覆蓋決策、實(shí)施和監(jiān)督的全鏈條運(yùn)作機(jī)制，為《ODA 大綱》的落地執(zhí)行提供了制度支撐。以下分而述之。

1.決策機(jī)制

在戰(zhàn)后的多年援助實(shí)踐過程中，日本形成了一套相對(duì)穩(wěn)定的決策模式，其中最為著名也頗具爭議的是“四省廳協(xié)議體制”。雖然日本ODA 的對(duì)外統(tǒng)一窗口是外務(wù)省，但其國內(nèi)決策則由分別握有權(quán)限的各省廳之間協(xié)商決定。[11]因四省廳之間缺乏集權(quán)中心，且各省廳往往代表不同部門的利益參與ODA的立案和決策，導(dǎo)致在信息共享和決策時(shí)頻頻出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的情況。及至20 世紀(jì)80 年代末日本成為最大援助國后，為了更好地貫徹經(jīng)濟(jì)外交的意圖擴(kuò)大政治影響力，橋本內(nèi)閣在90 年代后半期開展了行政機(jī)構(gòu)改革。本次改革通過對(duì)決策主體予以精簡化，使ODA 決策模式由分散走向集中，由此形成以外務(wù)省為核心的一體化決策機(jī)制。而這一改革成果隨著1998 年《中央省廳等改革基本法》的出臺(tái)得以以法律形式固定下來。具言之，《中央省廳等改革基本法》明確了各部門在發(fā)展援助體系中的地位和關(guān)系，規(guī)定了外務(wù)省居于發(fā)展援助政策制定和有償資金援助方面的核心地位，①①《中央省廳等改革基本法》第19 條：“關(guān)于對(duì)象國的綜合援助方針的制定及其他關(guān)于政府開發(fā)援助的總體規(guī)劃及有償資金合作的規(guī)劃立案，通過調(diào)整政府全體，發(fā)揮核心的功能?！倍渌嚓P(guān)省廳在各自職能范圍內(nèi)予以協(xié)助。此外，1999 年國會(huì)通過的《外務(wù)省設(shè)置法》對(duì)外務(wù)省在對(duì)外援助方面的三項(xiàng)職能予以明確化和法制化。①①《外務(wù)省設(shè)置法》第4 條第24-26 款：“二十四，協(xié)調(diào)有關(guān)行政機(jī)關(guān)針對(duì)整體政府開發(fā)援助方針?biāo)M(jìn)行的規(guī)劃。二十五，協(xié)調(diào)有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)政府開發(fā)援助中有償提供資金協(xié)助的規(guī)劃和立案。二十六，協(xié)調(diào)有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)政府開發(fā)援助中的技術(shù)合作進(jìn)行的規(guī)劃和制定方案。”而《開發(fā)合作大綱》也進(jìn)一步確認(rèn)外務(wù)省在整合發(fā)展合作政策計(jì)劃中的核心地位：負(fù)責(zé)全面規(guī)劃和制定與援助有關(guān)的政策，在整個(gè)政策協(xié)調(diào)過程中發(fā)揮核心作用。②② 《開發(fā)合作大綱》：“為了在政府層面制定并實(shí)施具有一體性和連貫性的政策，通過對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系閣僚會(huì)議，以外務(wù)省為調(diào)整的核心，靈活運(yùn)用相關(guān)府省的見解，加強(qiáng)包括相關(guān)府省之間的人事交流在內(nèi)的廣泛合作。”在決策內(nèi)容方面，出于避免原則化規(guī)定難以提供有效規(guī)范指引、提高對(duì)外援助實(shí)踐可操作性的需要，《ODA 大綱》開辟了“重點(diǎn)政策”專章指導(dǎo)援外戰(zhàn)略的落地。外務(wù)省將“重點(diǎn)政策”分為“優(yōu)先議題”和“各地區(qū)重點(diǎn)方針”兩大類。其中，在“各地區(qū)重點(diǎn)方針”下還根據(jù)各受援國實(shí)際情況制定了“國別援助政策”，將經(jīng)濟(jì)與政治戰(zhàn)略靈活融入發(fā)展援助政策之中，顯示出更為務(wù)實(shí)利己的發(fā)展援助理念。

2.實(shí)施機(jī)制

（1）上下協(xié)同、分工明確的組織機(jī)構(gòu)

戰(zhàn)后日本ODA 主要包括無償援助、技術(shù)援助、日元貸款三種形式。在2008 年以前，日元貸款主要由日本國際合作銀行（Japan Bank for International Cooperation，以下簡稱“JBIC”）負(fù)責(zé)，而技術(shù)援助和無償援助則分別由日本國際協(xié)力機(jī)構(gòu)（Japan International Cooperation Agency，以下簡稱“JICA”)和外務(wù)省承擔(dān)。JICA 成立于2003 年，其前身是成立于1974 年的“特殊法人國際合作事業(yè)團(tuán)”，是實(shí)施“科倫坡計(jì)劃”的隸屬機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)技術(shù)援助項(xiàng)目。2008 年10 月，JICA 被解散并與JBIC 重組成為“新JICA”。新JICA 隸屬于外務(wù)省，統(tǒng)一執(zhí)行其制定的具體援助項(xiàng)目。新JICA 在繼承原有技術(shù)援助業(yè)務(wù)的同時(shí)，也合并了JBIC 的日元貸款業(yè)務(wù)和除外務(wù)省因?qū)嵤┍匾饨徽咚苯訉?shí)施的無償贈(zèng)款之外的其他無償援助業(yè)務(wù)。

JICA 和重組之后的新JICA 的法律地位和職能來自于2002 年頒布的《獨(dú)立行政法人國際協(xié)力機(jī)構(gòu)法》③③日本平成14 年法律第136 號(hào)發(fā)布，第13 條：“機(jī)構(gòu)為了達(dá)成第三條的目標(biāo)，進(jìn)行下列業(yè)務(wù)?！焙?008 年《獨(dú)立行政法人國際協(xié)力機(jī)構(gòu)法實(shí)施令》④④ 日本平成20 年政令第258 號(hào)發(fā)布。的規(guī)定。這兩部規(guī)范性文件明確了JICA和新JICA 的成立目的、業(yè)務(wù)范圍、援助類別以及法律責(zé)任等，為其存續(xù)和運(yùn)行提供法律支持。此后，JICA 通過內(nèi)部組織改革增加了新的職能部門，并對(duì)援助分工進(jìn)行了細(xì)化，使執(zhí)行效率得到進(jìn)一步提升。值得注意的是，除外務(wù)省及 JICA 以外，日本其他省廳根據(jù)《中央省廳等改革基本法》的規(guī)定承擔(dān)了小部分發(fā)展援助業(yè)務(wù)。⑤⑤ 如1999 年《財(cái)務(wù)省設(shè)置法》第4 條第63 款：“財(cái)務(wù)省為了完成前條第一項(xiàng)的任務(wù)，掌管下列事務(wù)。所轄事務(wù)涉及國際合作事宜?！?999 年《文部科學(xué)省設(shè)置法》第4 條第22 款:“政府開發(fā)援助中有關(guān)外國留學(xué)生的技術(shù)合作(外交政策除外)?！贝舜胃母锿苿?dòng)外務(wù)省和JICA 職責(zé)分工的明晰化，使ODA 方針得到戰(zhàn)略性強(qiáng)化，并逐步建立起以JICA 為主干的對(duì)外援助一體化執(zhí)行體系。與此同時(shí)，由于JICA 的主管部門為日本外務(wù)省，這意味著JICA 能夠更好地繼承外務(wù)省意志、實(shí)現(xiàn)日本ODA 整體戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)一步提高援助效率和質(zhì)量，增強(qiáng)日本ODA 的國際競爭力。2003 年《ODA 大綱》中也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了ODA 中外務(wù)省的核心地位和其他省廳緊密合作的要求。

為增強(qiáng)對(duì)外援助的精準(zhǔn)度，日本政府在各受援國設(shè)置由駐外外交使團(tuán)、JICA 當(dāng)?shù)剞k事處和日企代表等組成的“ODA 現(xiàn)地工作組”（Task Force），與受援國政府對(duì)話和達(dá)成基本共識(shí)，并據(jù)此動(dòng)態(tài)調(diào)整日本對(duì)該國的援助政策。在具體的實(shí)踐中，由工作組聯(lián)合當(dāng)?shù)鼗鶎庸ぷ魅藛T調(diào)查、分析受援國的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)際情況，掌握援助需求，并及時(shí)反饋給外務(wù)省和JICA 調(diào)整援助政策。當(dāng)然，現(xiàn)地工作組離不開與其他捐助者、相關(guān)組織、日本企業(yè)和活躍在該國的NGO 等主體的合作。此外，“ODA 現(xiàn)地工作組”在當(dāng)?shù)貜V泛宣傳、提高援助政策滲透度，爭取受援國當(dāng)?shù)鼗鶎用癖姷睦斫夂椭С帧?/p>

（2）官民一體的多元化對(duì)外援助主體

除具備分工明確、上下協(xié)同的組織保障機(jī)制外，官民一體也是日本對(duì)外援助的鮮明特色和優(yōu)點(diǎn)之一。受各國國情差異影響，僅靠單一主體和方式往往難以滿足發(fā)展中國家城市化進(jìn)程中漸次多元化的援助需求。而NGO 作為獨(dú)立于政府自主開展活動(dòng)的主體能夠直接下沉至受援地區(qū)，為政府及國際組織難以覆蓋的底層民眾提供幫助。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，各國人員和物資的出入境受到一定限制，ODA 變得愈發(fā)困難，此時(shí)NGO在受援國當(dāng)?shù)匕l(fā)揮的功能剛好彌補(bǔ)了ODA 的短板。NGO 的參與還有助于稀釋官方援助的政治化色彩、提升日本的國際形象。然而，日本絕大部分NGO 工作的開展在很大程度上受限于資金不足、人才短缺等問題。日本政府逐漸意識(shí)到NGO 在海外援助和國際交流合作方面發(fā)揮的優(yōu)勢，在1992 年版《ODA 大綱》、2003 年版《ODA 大綱》和《開發(fā)合作大綱》中反復(fù)將NGO 定位為對(duì)外援助中的重要合作伙伴。①①1992 年版《ODA 大綱》：“在與民間援助團(tuán)體(NGO)合作的同時(shí)，在尊重其自主性的前提下，給予適當(dāng)?shù)脑！?003 年版《ODA 大綱》：“讓國內(nèi)的NGO、大學(xué)、地方公共團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、勞動(dòng)團(tuán)體等的相關(guān)人員能夠參與ODA，活用其技術(shù)和知識(shí)，加強(qiáng)合作?！?015 年《開發(fā)合作大綱》：“與能夠細(xì)致把握開發(fā)現(xiàn)場的多樣的想法和需求，根據(jù)情況迅速應(yīng)對(duì)的國內(nèi)外NGO/市民社會(huì)組織(CSO)、民間財(cái)團(tuán)等的合作，對(duì)提高合作效益和該國公正穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。基于此，包括加強(qiáng)開發(fā)合作中的參與和協(xié)作在內(nèi)，從戰(zhàn)略上加強(qiáng)與NGO/CSO 的合作。”外務(wù)省還建立了為NGO 提供資金支持、提升NGO 整體水平和開展協(xié)商對(duì)話的合作機(jī)制。例如，Japan Platform（JPF）作為政府與NGO、商界合作，支持和協(xié)調(diào)NGO 緊急人道主義援助活動(dòng)的組織，在日本的對(duì)外援助中發(fā)揮了重要作用，僅在2020 年便開展了伊拉克-敘利亞人道主義危機(jī)應(yīng)對(duì)援助、新冠疫情緊急援助、也門人道主義危機(jī)應(yīng)對(duì)援助等19 個(gè)項(xiàng)目。在具體合作內(nèi)容上，日本政府為NGO 提供免費(fèi)合作資金，支持NGO 在保健醫(yī)療、教育、職業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)村開發(fā)、水資源開發(fā)、地雷和未爆彈藥清除等多領(lǐng)域的援助活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在2020 年1 年間，便有59 個(gè)NGO 用約58 億日元在34 個(gè)國家和1 個(gè)地區(qū)開展了109 個(gè)項(xiàng)目。此外，JICA 還與NGO、地方公共組織、大學(xué)、私營公司等主體合作建立了草根技術(shù)合作機(jī)制。JICA 利用這些主體豐富的援外經(jīng)驗(yàn)，將部分援外項(xiàng)目外包或者共同執(zhí)行，平均每年在約90 個(gè)國家實(shí)施約200 個(gè)草根技術(shù)合作項(xiàng)目。[12]

為了進(jìn)一步提高日本NGO 的項(xiàng)目實(shí)施水平，外務(wù)省創(chuàng)設(shè)了NGO 咨詢員制度。全國各地經(jīng)驗(yàn)豐富的NGO 團(tuán)體（2020 年度委托了15 個(gè)團(tuán)體）在外務(wù)省的委托下，就民眾和NGO 工作人員提出的國際合作活動(dòng)以及NGO 的成立、管理和運(yùn)營等相關(guān)的問題咨詢提供回答。此外，還有NGO 實(shí)習(xí)項(xiàng)目和NGO 研討會(huì)，旨在培養(yǎng)更多人才投身于NGO事業(yè)。日本政府還建立了多種與NGO 的對(duì)話協(xié)商機(jī)制，主要包括NGO-外務(wù)省定期協(xié)議會(huì)、NGOJICA 協(xié)議會(huì)等形式。

（3）積極探索和踐行三方合作新模式

全球發(fā)展問題的日益多樣化和復(fù)雜化需要不同國家和國際組織間開展更為緊密的合作。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)第17 條指出要加強(qiáng)執(zhí)行手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系。近年來，發(fā)展中國家作為新興援助國開始活躍在全球?qū)ν庠w系中，由此帶動(dòng)南南合作規(guī)模的大幅擴(kuò)大。這些從受援國轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩陌l(fā)展中國家，能夠通過分享自身最新的脫貧成功經(jīng)驗(yàn)幫助其他受援國提高治理能力。也正因如此，作為傳統(tǒng)援助國的日本憑借其多年來積累的豐富的對(duì)外援助經(jīng)驗(yàn)，與新興援助國建立新型合作伙伴關(guān)系，在“新興援助國—受援國”間扮演“搭橋者”角色，使援助效果得以最大化。以日本與泰國的對(duì)外援助合作為例，日本在1975 年與泰國啟動(dòng)了第三國研修，共同在國際上率先探索和踐行多邊合作模式。[13]這一模式也被《開發(fā)合作大綱》予以肯定：“與新興援助國開展的多邊合作得到了國際社會(huì)的高度肯定。因?yàn)樵摵献髂Ｊ接行У乩昧送ㄟ^與日本的長期合作在伙伴國積累的技術(shù)、人力資源和人才優(yōu)勢。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持發(fā)展該合作模式?！睘轫憫?yīng)這一政策，JICA 除與受援國和國際組織合作外，還積極在世界范圍內(nèi)搭建這種新型的多邊合作模式。例如，JICA 與巴西職業(yè)訓(xùn)練機(jī)構(gòu)（SENAI）進(jìn)行了長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的技術(shù)合作，從該機(jī)構(gòu)中派遣巴西專家到安哥拉，并在安哥拉開設(shè)旨在培養(yǎng)汽車維修指導(dǎo)員的豐田安哥拉學(xué)院，以此展開與葡萄牙語圈國家的三角合作。[14]迄今為止，日本已經(jīng)與12個(gè)國家簽訂了PPs（Partnership Program）或類似PPs的技術(shù)合作協(xié)議[15]，有力推動(dòng)了區(qū)域和全球合作。

3.監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

20 世紀(jì)90 年代，日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅及財(cái)政赤字?jǐn)U大導(dǎo)致ODA 的預(yù)算也隨之削減。在此情況下，日本開始更多地注重ODA 的效果，并著手改革ODA 評(píng)價(jià)體制。ODA 評(píng)價(jià)，是指確認(rèn)和評(píng)價(jià)ODA執(zhí)行狀況及其效果的機(jī)制。外務(wù)省評(píng)價(jià)ODA 有兩個(gè)目的：一是監(jiān)督ODA 活動(dòng)并將由此產(chǎn)生的建議和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反饋到ODA 政策制定和實(shí)施過程中，以優(yōu)化ODA 管理模式并提高ODA 實(shí)施質(zhì)量；二是通過公開評(píng)價(jià)結(jié)果來提高ODA 的透明度。

日本的ODA 評(píng)價(jià)主要由外務(wù)省和JICA 共同承擔(dān)，雙方針對(duì)各自的評(píng)價(jià)對(duì)象各司其職，形成了一套相對(duì)完善的評(píng)價(jià)機(jī)制。針對(duì)外務(wù)省ODA 工作的評(píng)價(jià)，主要是基于《外務(wù)省組織令》和《ODA 大綱》實(shí)施的“ODA 評(píng)價(jià)”以及基于《政策評(píng)價(jià)法》實(shí)施的“政策評(píng)價(jià)”。其中，“政策評(píng)價(jià)”通過內(nèi)部評(píng)價(jià)（自我評(píng)價(jià)）實(shí)施，而外務(wù)省“ODA 評(píng)價(jià)”則通過第三方評(píng)價(jià)和內(nèi)部評(píng)價(jià)（自我評(píng)價(jià)）進(jìn)行。為保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性，外務(wù)省十分重視第三方評(píng)價(jià),將援外評(píng)價(jià)工作委托給獨(dú)立于援助國和受援國之外的外國專家或顧問等。同時(shí)，還有來自受援國政府和機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)，在提高ODA 的公平性和透明度之余，促進(jìn)日本ODA 對(duì)受援國的滲透，提高受援國的評(píng)價(jià)能力。對(duì)于受援國政府和機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)的收集和反饋工作則主要由日本的駐外使領(lǐng)館負(fù)責(zé)。此外，日本還會(huì)和其他援助國、受援國政府、國際組織和國內(nèi)NGO 等開展聯(lián)合評(píng)價(jià),建立全方位、多樣化主體參與的評(píng)價(jià)體系。

日本的ODA 評(píng)價(jià)起初主要以受援國的效果為分析對(duì)象。除了由OECD-DAC 制定的傳統(tǒng)援助國常用評(píng)價(jià)的5 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)外，①①經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱OECD)，是發(fā)展援助委員會(huì)(Development Assistance Committee,簡稱DAC)于1991 年提出的五條關(guān)于國際發(fā)展合作框架下的合作項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(Evaluation Criteria)，即從以下五個(gè)角度作為項(xiàng)目評(píng)價(jià)切入點(diǎn)：適切性、有效(果)性、有效(率)性、影響性以及持續(xù)性，該五條評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一直行之有效且得到廣泛認(rèn)可。日本還從受援國是否得到“發(fā)展”的角度出發(fā)創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)出“政策妥當(dāng)性”“結(jié)果有效性”“過程適用性”3 個(gè)本土化的ODA 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在90 年代泡沫經(jīng)濟(jì)破滅帶來的財(cái)政壓力下，日本開始從“外交視角”來思考如何更好地通過ODA 實(shí)現(xiàn)國家利益。[16]對(duì)此，《開發(fā)合作大綱》中明確規(guī)定發(fā)展合作是開展外交的最重要手段之一，有必要從外交角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。據(jù)此，評(píng)價(jià)項(xiàng)目追加了外交重要性（Diplomatic Importance）和外交波及效果（Diplomatic Impact）。

評(píng)價(jià)工作完成后生成的評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告書會(huì)分發(fā)給外務(wù)省及JICA 各單位、受援國大使館以及專家和NGO 等，并將其譯成外語版本發(fā)放給外交使團(tuán)和受援國政府機(jī)構(gòu)和駐日大使館等。同時(shí)，外務(wù)省每年要制作ODA 年度報(bào)告并發(fā)布于外務(wù)省官網(wǎng)向國內(nèi)外公開。這些措施在向國民履行說明責(zé)任的同時(shí)也提高了ODA 的透明性,既有利于促進(jìn)國民對(duì)ODA 的理解和支持，也有利于推動(dòng)ODA 效果的最大化。

三、關(guān)于完善我國對(duì)外援助機(jī)制的思考

（一）立法先行：完善對(duì)外援助法律體系

法律體系的構(gòu)建對(duì)于進(jìn)一步提升對(duì)外援助實(shí)效，更好地服務(wù)“一帶一路”建設(shè)和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體具有重大意義。我國現(xiàn)行《憲法》是對(duì)外援助的法律基礎(chǔ)，規(guī)定了“發(fā)展同各國的外交關(guān)系和經(jīng)濟(jì)、文化交流，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”②② 2018 年3月11日第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將序言第十二自然段中的“發(fā)展同各國的外交關(guān)系和經(jīng)濟(jì)、文化交流”修改為“發(fā)展同各國的外交關(guān)系和經(jīng)濟(jì)、文化交流，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”。，為對(duì)外援助的開展提供了最高法律依據(jù)。然而，目前我國對(duì)外援助尚未制定專門性法律，也沒有類似日本《ODA 大綱》的系統(tǒng)性戰(zhàn)略規(guī)劃。2018年，國家國際發(fā)展合作署（CIDCA，以下簡稱國合署）成立,承擔(dān)對(duì)外援助的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。目前我國已形成以國合署為援外主管機(jī)構(gòu)、其他部門共同參與的援外管理體系。與此相對(duì)應(yīng)，我國現(xiàn)有的對(duì)外援助法律體系主要由部門規(guī)章和規(guī)范性文件構(gòu)成，在政策執(zhí)行方面做出了較為明確的規(guī)定，可操作性強(qiáng)。筆者在北大法寶輸入 “對(duì)外援助”和“援外”等關(guān)鍵詞，根據(jù)檢索的結(jié)果，將對(duì)外援助相關(guān)規(guī)范歸納如下：

表2 中國對(duì)外援助法律文件（現(xiàn)行有效）匯總

這些規(guī)范的出臺(tái)是我國對(duì)外援助法制化進(jìn)程的重要體現(xiàn)，但也不能否認(rèn)既有法律體系存在結(jié)構(gòu)分散、立法層級(jí)低、處罰力度不夠、可能與上位法沖突等問題。[17]例如，《對(duì)外援助管理辦法》第一條明確規(guī)定“依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)制定本辦法”，而究竟依據(jù)哪一部法律或行政法規(guī)卻未提及。根據(jù)《立法法》第八十條，①《立法法》第八十條規(guī)定：“國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)?！辈块T規(guī)章是法律或行政法規(guī)的執(zhí)行性或補(bǔ)充性規(guī)范，而不是自主性行政規(guī)范?！秾?duì)外援助管理辦法》的上位法的缺位容易使其法律效力受到質(zhì)疑。其次，《對(duì)外援助管理辦法》的法律位階過低導(dǎo)致其規(guī)范作用的發(fā)揮受到很大限制，容易因?yàn)榕c《行政許可法》 《行政處罰法》等法律的相關(guān)規(guī)定存在沖突而面臨失效的風(fēng)險(xiǎn)。[18]而且，由于缺乏統(tǒng)一的上位法指導(dǎo)，由主管部門制定的規(guī)章和規(guī)范性文件僅適用于部門內(nèi)部及其下屬機(jī)構(gòu)，效力上無法規(guī)范其他部門的協(xié)調(diào)工作。

相較于其他法律部門，對(duì)外援助法具有一定的特殊性，如對(duì)外援助法律關(guān)系主體多元，是融合多門類、跨學(xué)科的交叉性部門法，[19]僅靠國內(nèi)其他法律或行政法規(guī)調(diào)整力有不逮。專門性法律的缺失已成為阻礙我國對(duì)外援助進(jìn)程的一大掣肘。針對(duì)我國對(duì)外援助的法律規(guī)制現(xiàn)狀，有不少學(xué)者呼吁盡快構(gòu)建以《對(duì)外援助法》為核心的對(duì)外援助法律體系，為整個(gè)對(duì)外援助工作提供基礎(chǔ)性規(guī)范作用。[20]反觀日本，雖然沒有就對(duì)外援助專門立法，但其綱領(lǐng)性文件《ODA 大綱》在過去三十年里一直發(fā)揮基本法的核心作用，輔之以法律、政令和其他規(guī)范性文件等規(guī)定細(xì)節(jié)，為援外工作的順利開展提供了法律支撐。筆者認(rèn)為，對(duì)外援助是各國開展外交戰(zhàn)略的實(shí)施工具，深受國際形勢和外交需求影響，有必要保留做出相應(yīng)變化的空間?！秾?duì)外援助法》應(yīng)就對(duì)外援助宗旨、原則、援助主體、援助方式、資金來源和使用方式、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制等做出系統(tǒng)性、原則性規(guī)定?！秾?duì)外援助管理辦法》第六條規(guī)定了各部門在發(fā)展援助體系中的地位和關(guān)系但仍未完全解決分工問題，《對(duì)外援助法》應(yīng)為各部門職責(zé)和分工做出更詳細(xì)的界定。此外，為推進(jìn)“一帶一路”倡議，政府已陸續(xù)提出多項(xiàng)資金支持，動(dòng)員商業(yè)資金，啟動(dòng)了絲路基金、產(chǎn)能合作基金等開發(fā)性金融，還倡導(dǎo)成立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。因此，國合署有必要在規(guī)章中就對(duì)外援助與“一帶一路”倡議建立專門的長效磋商機(jī)制，形成分工配合、協(xié)同推進(jìn)的運(yùn)行態(tài)勢，避免項(xiàng)目交叉和資源浪費(fèi)。

隨著全球治理體系與國際秩序的加速演變，涉外法治成為國家參與國際事務(wù)和全球治理的重要渠道之一。毋庸置疑，對(duì)外援助離不開涉外法治，各國利益協(xié)調(diào)和保障需要統(tǒng)籌國內(nèi)法和國際法。然而我國現(xiàn)有的對(duì)外援助法律體系只局限于國內(nèi)法,欠缺國際法維度的思考。[21]軟法治理和硬法治理是當(dāng)今國際法治的兩種模式。在國際法視域下，軟法主要指原則上無法律約束力但卻有實(shí)際效果的行為規(guī)則。在推進(jìn)對(duì)外援助法治化進(jìn)程中，我國應(yīng)更加重視和推行軟法之治。具體而言，一是要積極參與國際軟法的制定實(shí)踐。自2018 年國合署成立以來，我國對(duì)外援助工作正在向新時(shí)代的國際發(fā)展合作轉(zhuǎn)型。[22]相比硬法高昂的創(chuàng)制成本，軟法程序簡便，靈活性強(qiáng)，造法效率高，在合作國家多元的利益訴求面前彰顯出獨(dú)特的價(jià)值和優(yōu)勢。軟法不要求沿線國家做出有法律義務(wù)的強(qiáng)制性承諾，從而在減輕沿線國家主權(quán)顧慮的同時(shí)，也緩解了相關(guān)各國在利益協(xié)調(diào)方面的負(fù)擔(dān)。[23]同時(shí)，軟法治理不干涉受援國國內(nèi)立法，充分尊重各方的平等合作地位，為對(duì)外援助各類合作項(xiàng)目的開展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。二是要做好國內(nèi)法和國際軟法的銜接。經(jīng)過多年實(shí)踐，對(duì)外援助領(lǐng)域形成了兩大類國際軟法：一類是關(guān)于援助目標(biāo)的軟法，如《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程》等，另一類是關(guān)于援助規(guī)則的軟法，如《巴黎宣言》等。日本ODA 為推進(jìn)《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程》不僅將其嵌入《ODA 大綱》，還成立了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)促進(jìn)總部。該總部以內(nèi)閣總理大臣為首，各內(nèi)閣部長為成員，負(fù)責(zé)執(zhí)行、監(jiān)督和審查日本政府為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所做的對(duì)策。[24]可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)促進(jìn)總部發(fā)布“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)施指南”，該指南結(jié)合日本的背景，從可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的17 項(xiàng)目標(biāo)出發(fā)，確定了8 個(gè)優(yōu)先任務(wù)，同時(shí)，還制定了140 項(xiàng)具體的措施和指標(biāo)。我國對(duì)外援助和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程中關(guān)注民生等基礎(chǔ)性問題相一致，在對(duì)外援助具體政策制定和執(zhí)行層面可參考學(xué)習(xí)日本，以“一帶一路”為平臺(tái)，基于本國國情與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對(duì)接，促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增進(jìn)民生福祉的同時(shí)輸出我國可持續(xù)發(fā)展理念，為推動(dòng)落實(shí)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程積極貢獻(xiàn)力量。

（二）管理完善：優(yōu)化內(nèi)部職能部門設(shè)置

國合署的成立是中國對(duì)外援助改革管理體制的新突破，為今后我國更有針對(duì)性開展對(duì)外援助工作奠定了重要基礎(chǔ)。通過明確國合署的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能可以克服過去多頭立法的混亂情況，但是國合署下面沒有類似日本JICA 的獨(dú)立履行援外執(zhí)行職責(zé)的專門機(jī)構(gòu)。國合署剛成立不久，與其他部委同屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的平行機(jī)構(gòu)，在部際協(xié)調(diào)上存在一定的困難。目前中國援外執(zhí)行工作以商務(wù)部為主，共有外交部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財(cái)政部等二十多個(gè)部門參與，碎片化特征十分明顯。各部門的職責(zé)既各有分工又相互重疊，部際間協(xié)調(diào)的運(yùn)行成本過高，部門間的利益沖突還可能導(dǎo)致執(zhí)行效果與立項(xiàng)本意存在偏差。為理順機(jī)構(gòu)間關(guān)系，提高援助實(shí)效，建議參考借鑒日本的JICA,在國合署下設(shè)專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，將商務(wù)部、外交部等執(zhí)行部門的職能收歸該機(jī)構(gòu)，由國合署規(guī)定其具體業(yè)務(wù)范圍，受國合署領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)國合署負(fù)責(zé)。這種相對(duì)集中的執(zhí)行體系可以最大效率實(shí)現(xiàn)國合署制定的政策目標(biāo)。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面，國合署目前設(shè)置了綜合司、政策規(guī)劃司、地區(qū)一司、地區(qū)二司、監(jiān)督評(píng)估司、國際合作司和機(jī)關(guān)黨委（人事司）。作為一個(gè)專業(yè)、獨(dú)立的對(duì)外援助機(jī)構(gòu)，這種配置有其不合理之處。僅有的兩個(gè)地區(qū)司難以覆蓋所有受援地區(qū)和國家，結(jié)合地緣因素和對(duì)外援助的重點(diǎn)議題，可以參考外交部的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置分設(shè)亞洲司、西亞北非司、非洲司、歐亞司、歐洲司、北美大洋洲司和加勒比司共七個(gè)司?；蛘呓梃b日本JICA 的區(qū)域設(shè)置亞洲、非洲、中東、南北美洲、大洋洲和歐洲辦公室。將原有的兩個(gè)地區(qū)司拆分后遷移至政策和規(guī)劃司下主管，政策規(guī)劃司在擬定對(duì)外援助整體戰(zhàn)略方針后按上述地區(qū)進(jìn)一步細(xì)分各地區(qū)、各國家的中長期規(guī)劃和政策，從而強(qiáng)化政策規(guī)劃司的政策制定者的核心地位，保持戰(zhàn)略方針政策的一致性。

（三）主體拓展：豐富對(duì)外援助合作方式

NGO 參與國際發(fā)展援助是提升國家軟實(shí)力和民間外交的重要方式。截至目前，中國目前以政府層面的官方對(duì)外援助為主，民間層面參與國際發(fā)展援助的NGO 數(shù)量非常有限，主要有紅十字會(huì)、中國青年志愿者協(xié)會(huì)等。有學(xué)者對(duì)中國NGO 參與2015 年尼泊爾地震應(yīng)對(duì)過程中面臨的機(jī)構(gòu)管理挑戰(zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn)，中國NGO 的跨國項(xiàng)目管理能力薄弱，缺乏對(duì)他國文化的理解能力和語言不通帶來信息交流障礙等，說明國際災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力亟需提升。[25]日本政府為提高NGO 對(duì)外援助能力而設(shè)立的咨詢員、舉辦實(shí)習(xí)項(xiàng)目和定期研討會(huì)、協(xié)議會(huì)等經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)。管理體系上，可考慮在國合署下設(shè)置專職機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理NGO 涉外項(xiàng)目和NGO 海外分支機(jī)構(gòu)。

相比于發(fā)達(dá)國家，中國NGO 起步晚，參與國際發(fā)展援助的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚淺，與民間組織相關(guān)的法規(guī)更是寥寥無幾。NGO 國際援助的制度環(huán)境仍有改善空間。目前與NGO 相關(guān)的法律法規(guī)如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》 《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《慈善法》等都沒有涉及境外活動(dòng)的內(nèi)容。2016 年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員頒布的《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》，是為規(guī)范和引導(dǎo)境外NGO 在中國境內(nèi)的活動(dòng)，保障其合法權(quán)益，促進(jìn)交流與合作而制定的法律。2004 年商務(wù)部公布的《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》針對(duì)對(duì)外援助青年志愿者個(gè)人的選派和管理做了比較詳細(xì)的規(guī)定，但是目前并沒有對(duì)境內(nèi)NGO 到境外開展活動(dòng)的相關(guān)規(guī)范。商務(wù)部出臺(tái)了專門針對(duì)企業(yè)的《對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法》，可以為提供對(duì)外援助的NGO 資質(zhì)認(rèn)定提供參考。因此，可考慮出臺(tái)規(guī)制境內(nèi)NGO 境外活動(dòng)的《境內(nèi)非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》，建立一套完善、公開透明的運(yùn)作管理機(jī)制。內(nèi)容除了資質(zhì)認(rèn)定外，還應(yīng)包括NGO 海外分支機(jī)構(gòu)和代表機(jī)構(gòu)的設(shè)置、物資或資金跨境流動(dòng)管理、專業(yè)人員培養(yǎng)、政府對(duì)NGO 的資金支持使用與監(jiān)督、項(xiàng)目完成質(zhì)量評(píng)價(jià)、信息披露和問責(zé)辦法等。從法律層面規(guī)制和保障NGO 的境外援助活動(dòng)，助力NGO“走出去”，豐富我國對(duì)外援助實(shí)施方式，創(chuàng)新與受援國的協(xié)調(diào)機(jī)制。

對(duì)外援助的實(shí)施不僅有援助國與受援助國之間的直接援助,還包括與國際組織合作的多邊援助和三方合作援助等方式。①①《對(duì)外援助管理辦法》第二十條規(guī)定：“援助項(xiàng)目一般通過政府間援助方式實(shí)施，中方也可以同其他國家、國際組織、非政府組織等合作實(shí)施。2021年國合署發(fā)布的《新時(shí)代的中國國際發(fā)展合作》白皮書中明確要加強(qiáng)國際交流，穩(wěn)步推進(jìn)國際發(fā)展領(lǐng)域三方合作，充分尊重受援國在三方合作中的主導(dǎo)權(quán)的總體立場?！眹H上，相比于NGO，雙邊合作和三方合作可能更有利于提升我國在對(duì)外援助領(lǐng)域的話語權(quán)。我國多年來不斷深化同聯(lián)合國糧農(nóng)三機(jī)構(gòu)（聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計(jì)劃署、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金）的合作，糧農(nóng)組織—中國南南合作計(jì)劃開展的項(xiàng)目覆蓋了20 個(gè)發(fā)展中國家，向全球南方國家派駐了1000 多名專家。該計(jì)劃直接惠及十萬余人，使數(shù)十萬農(nóng)村基層民眾間接受益。[26]同在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展的中國-英國-馬拉維水產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目、中國-英國-烏干達(dá)木薯發(fā)展項(xiàng)目、中國-美國-東帝汶農(nóng)業(yè)項(xiàng)目等三方合作也都取得良好效果。[27]作為聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國之一和多極化格局中的重要一極,我國在推動(dòng)“南南合作”和“南北對(duì)話”中被寄予厚望。在今后的對(duì)外援助實(shí)踐中，我國應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大與發(fā)達(dá)國家的三方合作，充分聽取受援國的現(xiàn)實(shí)訴求，通過政策對(duì)話、同行互鑒、知識(shí)技術(shù)交流和經(jīng)驗(yàn)推廣等方式，提升援助實(shí)效，幫助受援國增強(qiáng)自身發(fā)展能力和提升我國的國際影響力。

（四）效果保障：健全對(duì)外援助監(jiān)督制度

盡管過去七十年我國在全球?qū)ν庠I(lǐng)域做出了突出貢獻(xiàn)，但質(zhì)疑之聲仍然不絕于耳。部分西方媒體和國家擔(dān)心中國國際話語權(quán)的增強(qiáng)及在受援國地位的提升會(huì)對(duì)本國造成威脅，于是借機(jī)在國際主流媒體上詆毀甚至批評(píng)中國的對(duì)外援助為“新殖民主義”[28]“掠奪資源”“漠視人權(quán)”。國內(nèi)也有不少民眾認(rèn)為，目前剛打完脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，雖已實(shí)現(xiàn)全面小康，但疫情過后就業(yè)形勢嚴(yán)峻、地區(qū)間發(fā)展極不平衡、人民群眾福祉尚有待提升等社會(huì)問題重重。在此情況下，是否仍有必要花巨額資金援助他國？對(duì)外援助資金的大部分源自國民稅收，對(duì)資金的監(jiān)控實(shí)質(zhì)上是對(duì)公眾對(duì)政府權(quán)利的制約。日本外務(wù)省將確保對(duì)國民的說明責(zé)任設(shè)為ODA 評(píng)價(jià)的目標(biāo)之一，每年以發(fā)布白皮書的方式向國內(nèi)外交代過去一年的ODA 實(shí)績。從日本ODA 官方網(wǎng)站獲取的豐富內(nèi)容也可以看出日本極其重視信息披露。隨著“依法治國”的深入推進(jìn)、社會(huì)整體法治意識(shí)的增強(qiáng)，尊重民眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化信息公開，也是培養(yǎng)公眾對(duì)外援助責(zé)任感，營造對(duì)外援助氛圍的重要途徑。

對(duì)外援助的監(jiān)督評(píng)價(jià)制度作為開展對(duì)外援助的成效判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于確保對(duì)外援助工作順利開展、提高資金使用透明度方面具有重要作用。目前，我國已經(jīng)初步建立了對(duì)外援助監(jiān)督評(píng)價(jià)制度，《對(duì)外援助管理辦法》中就監(jiān)督和評(píng)價(jià)問題做出了專章規(guī)定。此前也出臺(tái)了部分對(duì)援外活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)性規(guī)范。但是，這些規(guī)定原則性、概括性較強(qiáng)，適用性不足，尚未進(jìn)一步明確操作步驟、評(píng)價(jià)指標(biāo)等具體內(nèi)容。其次，缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。對(duì)外援助工作的復(fù)雜性和特殊性要求監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須具備相應(yīng)的獨(dú)立性和專業(yè)性。國合署下設(shè)監(jiān)督評(píng)估司，負(fù)責(zé)監(jiān)督對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施情況?！秾?duì)外援助管理辦法》中規(guī)定國合署監(jiān)督評(píng)估司會(huì)同援外執(zhí)行部門建立對(duì)外援助項(xiàng)目監(jiān)督制度，對(duì)援外項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。這些機(jī)構(gòu)既是監(jiān)督者，又是執(zhí)行者，自查自糾很可能造成監(jiān)督職能的缺位。而且，現(xiàn)有援外規(guī)范性文件側(cè)重于對(duì)援助項(xiàng)目的事前審查而非事后評(píng)價(jià)，容易忽略援助效果的反饋。

就對(duì)外援助的監(jiān)督評(píng)價(jià)的范圍而言，應(yīng)該貫穿于事前、事中、事后全過程，即立項(xiàng)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)和可行性評(píng)估，實(shí)施階段對(duì)援外資金、資源使用和實(shí)施進(jìn)展的監(jiān)督，完成后對(duì)項(xiàng)目結(jié)果和影響評(píng)估。[29]我國可以借鑒日本發(fā)展援助評(píng)價(jià)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，具體而言：一是強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的可操作性。建議由國合署監(jiān)督評(píng)估司組織專家制定《對(duì)外援助評(píng)價(jià)手冊(cè)》，細(xì)化對(duì)外援助的評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)模式、評(píng)價(jià)主體、操作程序、評(píng)價(jià)反饋以及結(jié)果披露等具體內(nèi)容。[30]在考慮受援國的受援效果的同時(shí)也要兼顧我國的外交利益，如我國國家形象的改善和受尊重程度等。二是增加評(píng)價(jià)主體，提高評(píng)價(jià)客觀性。建議在全國人民代表大會(huì)設(shè)置對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)以保證評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和權(quán)威性。也可委托獨(dú)立于援助國和受援國之外的第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)。社會(huì)監(jiān)督方面，建議設(shè)立定期社會(huì)輿論調(diào)查機(jī)制，監(jiān)測民意趨向，提高公眾的對(duì)外援助認(rèn)同感。監(jiān)督評(píng)價(jià)完成后還應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新宣傳方式，加大對(duì)外援助成果的宣傳力度，消除國外媒體群眾的偏見與誤解，塑造中國在對(duì)外援助領(lǐng)域的良好形象，提升我國在國際援助體系影響力。

四、結(jié)語

對(duì)外援助是國家開展外交博弈、輸出自身話語、保護(hù)海外利益的重要工具。日本對(duì)外援助思路清晰，圍繞“國家利益”的終極目標(biāo)建立起了一套完善高效的法律體系及貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督的一體化運(yùn)行機(jī)制。在深入推進(jìn)“一帶一路”倡議和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的時(shí)代背景下，正視和解決我國對(duì)外援助機(jī)制中存在的問題，具有迫切的現(xiàn)實(shí)意義與時(shí)代價(jià)值。建議我國可以從以下幾個(gè)方面著手：第一，加快對(duì)外援助基本法的立法進(jìn)程，發(fā)揮綱領(lǐng)性作用以避免上位法缺失的尷尬現(xiàn)狀，同時(shí)積極參與對(duì)外援助國際法治，靈活運(yùn)用軟法治理平衡國內(nèi)外訴求；第二，優(yōu)化職能部門設(shè)置，提高援外工作實(shí)施效率；第三，探索和NGO、國際組織和其他援助國等主體展開更為新型多樣的合作方式；第四，增強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)的客觀性和可操作性，以提升我國對(duì)外援助的實(shí)施效果。