〔日〕中原秋櫻 劉宏松
20 世紀(jì)90 年代初,隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展,日本將產(chǎn)業(yè)數(shù)字化上升為國(guó)家戰(zhàn)略。自2000 年起發(fā)布了《IT 基本法》,并隨著科技的進(jìn)步不斷改進(jìn)日本在數(shù)字領(lǐng)域的發(fā)展戰(zhàn)略。跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)有助于加速產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型,對(duì)提升日本在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力起著至關(guān)重要的作用。在瑞士洛桑國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院(International Institute for Management Development,IMD)公布的全球數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)力排行榜中,日本排名27,其中數(shù)據(jù)利用的排名為63 名,遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國(guó)家。而日本的數(shù)據(jù)流動(dòng)從2018 年至2019 年增長(zhǎng)了15%。[1]2015 年以來隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及,跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)增長(zhǎng)了45 倍,預(yù)計(jì)未來五年將再增長(zhǎng)9 倍。[2]與此同時(shí),數(shù)據(jù)是一種無形的非競(jìng)爭(zhēng)性的特殊資源,可以通過技術(shù)和法律手段使數(shù)據(jù)產(chǎn)生不同程度的排他性。日本早在2013 年就發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的重要性,近年來加速推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理,并積極將日本方案推向世界。2018 年,日本政府發(fā)布《世界最先進(jìn)IT 國(guó)家創(chuàng)造宣言·官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本計(jì)劃》。[3]在國(guó)際方面,2019 年日本時(shí)任首相安倍晉三提出“可信任的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”(Data Free Flow With Trust,DFFT)概念,并呼吁創(chuàng)建數(shù)據(jù)自由流通框架的“大阪軌道”。[4]同年,日本開始加強(qiáng)與歐美在跨境數(shù)據(jù)領(lǐng)域的合作,并于2019年與歐盟達(dá)成協(xié)議,認(rèn)定日本符合歐盟的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(General Data Protection Regulation,GDPR)的“充分性認(rèn)定”(Adequacy Decision)條款,與美國(guó)達(dá)成《日美數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》(U.S.-Japan Digital Trade Agreement)。[5]
既有文獻(xiàn)已對(duì)日本跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)展開相關(guān)研究。中國(guó)相關(guān)文獻(xiàn)較少,研究基本集中分析日本推進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)的目的。如江天驕研究了日本參與跨國(guó)數(shù)據(jù)流動(dòng)的目的,認(rèn)為日本并不滿足僅僅參與數(shù)據(jù)流動(dòng)的討論,而是謀求主導(dǎo)全球規(guī)則的制定。[6]陳友俊則研究了數(shù)據(jù)治理對(duì)日本綜合發(fā)展的作用,認(rèn)為日本利用數(shù)據(jù)治理作為切入點(diǎn)構(gòu)建大國(guó)的政治影響力,并將數(shù)據(jù)視為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要路徑。[7]張曉磊的文章深入和系統(tǒng)地分析了推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的目的邏輯及背后動(dòng)因,認(rèn)為強(qiáng)化數(shù)據(jù)流動(dòng)治理是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要手段,能夠?yàn)槿毡緮?shù)字產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易和貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力提供重要制度保障,以此對(duì)沖日本經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)。日本促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)是因?yàn)橐鲑Y源不足的困境,改變傳統(tǒng)貿(mào)易結(jié)構(gòu),利用數(shù)字化信息貿(mào)易對(duì)前者加以改善。[8]日本學(xué)者的研究?jī)?nèi)容相對(duì)更寬,涉及面廣。如納富史仁提出,日本一方面期待數(shù)據(jù)流通可以為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)新做出貢獻(xiàn),但在規(guī)定數(shù)據(jù)流通范圍和企業(yè)應(yīng)遵守的規(guī)則方面仍存在模糊的部分,導(dǎo)致日本國(guó)民對(duì)數(shù)據(jù)流通抱有懷疑態(tài)度。[9]巖田一政指出日本政府應(yīng)著力解決兩個(gè)問題:一是要兼顧數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和個(gè)人隱私保護(hù)。隱私保護(hù)和數(shù)字服務(wù)的選擇權(quán)屬于個(gè)人,而不是平臺(tái)與企業(yè)。政府需要明確個(gè)人的數(shù)據(jù)控制權(quán)并為大型科技企業(yè)制定數(shù)據(jù)共享指導(dǎo)方針。二是思考如何符合國(guó)家安全要求,促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。目前全球?qū)?shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)保護(hù)和國(guó)家安全維護(hù)尚未達(dá)成共識(shí)。日本的跨境數(shù)據(jù)流通將面臨其實(shí)施方針需要適應(yīng)美國(guó)、歐盟、中國(guó)等國(guó)家情況。[10]日本提出的DFFT 是作為推動(dòng)多方合作的概念框架,由日美歐三方成立聯(lián)盟,再推向其他國(guó)家,形成一個(gè)大型的“數(shù)據(jù)池”。[11]城山英明則指出,盡管日本與歐美和中國(guó)相比數(shù)字流通規(guī)模較小,但日本已經(jīng)成功地與歐盟達(dá)成充分性認(rèn)定、與美國(guó)達(dá)成日美數(shù)字貿(mào)易協(xié)定、與中國(guó)在RCEP 共同合作。[12]日本在歐美跨境數(shù)據(jù)政策存在差異的情況下協(xié)調(diào)政策,兼顧各方。長(zhǎng)期對(duì)美歐開展政策協(xié)調(diào),進(jìn)行合作和博弈,并通過對(duì)外協(xié)調(diào)倒逼國(guó)內(nèi)政策改革。[13]
以往學(xué)者的研究主要停留在梳理日本數(shù)據(jù)流動(dòng)政策與分析日本參與數(shù)據(jù)治理的動(dòng)機(jī),卻對(duì)日本的數(shù)據(jù)治理沒有進(jìn)行多角度研究,目前看學(xué)者對(duì)日本的跨境數(shù)據(jù)治理的困境研究也比較少?;谶@一情況,本文在以往研究的基礎(chǔ)上從日本的數(shù)字戰(zhàn)略背景出發(fā),梳理日本政府在國(guó)內(nèi)與全球?qū)用嫔蠀⑴c數(shù)據(jù)治理的動(dòng)機(jī),并分析日本數(shù)據(jù)治理的困境與現(xiàn)狀。
日本一直以來都是全球自由貿(mào)易的受益者,目前日本國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)容量無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,只有轉(zhuǎn)向國(guó)外市場(chǎng)才能夠持續(xù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作。所以在全球經(jīng)濟(jì)衰退、保護(hù)主義盛行的情況下,日本依舊堅(jiān)持全球自由貿(mào)易,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(Economic Partnership Agreement,EPA)合作。越來越多的國(guó)家為了保護(hù)本國(guó)數(shù)據(jù)安全,選擇數(shù)據(jù)本地化,對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管限制。企業(yè)為了傳輸數(shù)據(jù)不得不在各個(gè)國(guó)家或地區(qū)建立或運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)中心,數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制會(huì)給國(guó)際貿(mào)易體系帶來高昂的成本,也會(huì)阻礙國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。數(shù)據(jù)作為一種無形的資產(chǎn),只有在流動(dòng)的情況下才能創(chuàng)造價(jià)值。作為全球貿(mào)易的受益者,日本強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的流動(dòng)性,只有最大程度地發(fā)揮數(shù)據(jù)的潛力才能夠?qū)θ毡緮?shù)字產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易提供有利條件。日本提倡的數(shù)據(jù)流動(dòng)主要側(cè)重于產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù),并沒有想把個(gè)人數(shù)據(jù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及涉及國(guó)家安全的機(jī)密數(shù)據(jù)納入到DFFT 流通體制內(nèi)。目前全球的數(shù)據(jù)主要掌握在知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè),日本在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)方面不占優(yōu)勢(shì),通過建立數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制,可以使日本在劣勢(shì)的情況下也能從美國(guó)四大互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)“GAFA”(Google、Apple、Facebook、Amazon)和中國(guó)三大互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)“BAT”(Baidu、Alibaba、Tencent)等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。另外,日本有雄厚的制造業(yè)優(yōu)勢(shì),制造業(yè)增加值占日本GDP 的20%。[14]然而,日本制造業(yè)的數(shù)據(jù)利用程度遠(yuǎn)低于美、英、德企業(yè)。[15]在制造業(yè)的供應(yīng)鏈中,日本雖然善于使用產(chǎn)品開發(fā)和設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù),但生產(chǎn)方面和銷售、流通方面的數(shù)據(jù)利用處于劣勢(shì),面臨著缺乏收集數(shù)據(jù)的方法、數(shù)據(jù)分析人才不足等問題。在制造業(yè)領(lǐng)域促成數(shù)據(jù)共享也能使日本的制造業(yè)獲得更大的優(yōu)勢(shì)。促進(jìn)數(shù)據(jù)的共享也是為了促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易,進(jìn)而推動(dòng)日本與外國(guó)的貿(mào)易。
數(shù)字化可以幫助日本解決國(guó)內(nèi)問題,改善國(guó)民生活質(zhì)量。政府與民間的數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)和再利用,可以以更低的成本、更準(zhǔn)確的方式延緩少子老齡化的發(fā)展以及防范公共衛(wèi)生問題的發(fā)生。例如,數(shù)字化可以提高企業(yè)的生產(chǎn)力,行政效率的提升可以解決勞動(dòng)力不足的問題。另外,數(shù)字化也可以為日本帶來遠(yuǎn)程辦公、遠(yuǎn)程醫(yī)療等新生活方式,使住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的老年人可以獲得大城市的先進(jìn)醫(yī)療服務(wù),實(shí)現(xiàn)智慧養(yǎng)老。
在全球經(jīng)濟(jì)治理體系擁有主導(dǎo)權(quán)意味著一國(guó)具有強(qiáng)大的實(shí)力。當(dāng)今世界各國(guó)將參與全球經(jīng)濟(jì)治理作為一個(gè)參與權(quán)力博弈、塑造國(guó)家形象和展示本國(guó)實(shí)力、維護(hù)國(guó)家利益的手段。日本近年來一直強(qiáng)調(diào)要履行與世界大國(guó)相匹配的責(zé)任,為世界和平與穩(wěn)定做出貢獻(xiàn),發(fā)揮更好的作用。作為世界第三經(jīng)濟(jì)大國(guó),日本有能力推動(dòng)實(shí)施全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制,并為全球經(jīng)濟(jì)治理提供公共產(chǎn)品。
日本希望通過主動(dòng)承擔(dān)主導(dǎo)國(guó)責(zé)任,解決世界面臨的問題,展示日本的實(shí)力和誠(chéng)意,贏取成員國(guó)的好感,在國(guó)際社會(huì)中樹立良好的國(guó)家形象,從經(jīng)濟(jì)大國(guó)成為真正的政治大國(guó)。20 世紀(jì)70 年代,日本在參與全球治理時(shí)更多處于一個(gè)被動(dòng)接受的角色,直到在G7 主動(dòng)提出核不擴(kuò)散和環(huán)保等議題,才逐漸提高在全球治理體系中的地位,成為全球治理的積極參與角色。[16]然而,G20 逐漸取代了G7 的地位,G7 一直是支撐日本國(guó)際地位最重要的外交支柱,一旦其被G20取代,日本在全球治理的地位將從1/7 下降為1/20。[17]日本專門將數(shù)據(jù)流動(dòng)捆綁到G20 的議題中,以便發(fā)揮日本在全球數(shù)據(jù)治理的參與和引導(dǎo)作用,提升日本在國(guó)際社會(huì)的地位。隨著數(shù)字化時(shí)代的到來,除了經(jīng)濟(jì)、軍事等傳統(tǒng)實(shí)力可以代表硬實(shí)力外,在網(wǎng)絡(luò)空間的實(shí)力也成為一種衡量國(guó)家的硬實(shí)力標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)作為網(wǎng)絡(luò)空間的重要要素之一,雖然日本在網(wǎng)絡(luò)空間不具備中美的互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì),但是目前中美歐在數(shù)據(jù)流動(dòng)管制方面存在意見分歧,如果日本可以在數(shù)據(jù)治理議題獲得主導(dǎo)權(quán),那么日本的網(wǎng)絡(luò)實(shí)力可以趕超中美歐,增強(qiáng)日本的硬實(shí)力。
目前跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球治理處于規(guī)制多極化和美歐爭(zhēng)奪數(shù)據(jù)流動(dòng)控制權(quán)的兩大發(fā)展趨勢(shì),存在制定者的偏好差異,各個(gè)國(guó)家未達(dá)成一致意見,且國(guó)際機(jī)制效力不足。例如,OECD 僅為全球數(shù)據(jù)治理提供一個(gè)指導(dǎo)方針,G20 沒有強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制,GATS(服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定)內(nèi)部條例相互矛盾、法律效力遭到削弱。各國(guó)的意見不統(tǒng)一易受歐美兩大規(guī)制體系的影響導(dǎo)致無法保持自身獨(dú)立性,難以平衡數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。[18]在全球數(shù)據(jù)規(guī)則空缺的情況下,參與國(guó)際規(guī)則的制定意味著在國(guó)際社會(huì)能夠擁有一定的話語權(quán)。此外,日本一直將“自由、民主、人權(quán)、法制”價(jià)值觀作為基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與日本具有相同價(jià)值觀的國(guó)家合作。[19]日本的數(shù)據(jù)治理理念是在受歐美的影響下逐步建立的,在各個(gè)國(guó)家爭(zhēng)奪數(shù)據(jù)治理的規(guī)制權(quán)時(shí),日本提出的DFFT 也是為了與歐洲的GDPR、美國(guó)的CBPR 和中國(guó)的數(shù)據(jù)流動(dòng)治理理念有所區(qū)別,以此展現(xiàn)日本的獨(dú)特性。但是,日本也清楚制定規(guī)則離不開其他國(guó)家的支持,日本希望依舊能夠與和日本具有相同價(jià)值觀的歐美國(guó)家一同合作,發(fā)揮主導(dǎo)作用,保持現(xiàn)有國(guó)際秩序。[20]尤其是日本認(rèn)為中國(guó)采取的是“數(shù)據(jù)保護(hù)主義”,中國(guó)在數(shù)據(jù)治理中所采取的立場(chǎng)更多是保護(hù)本國(guó)數(shù)據(jù),如果由中國(guó)獲得數(shù)據(jù)治理的主導(dǎo)權(quán),那么很有可能會(huì)偏離日本的偏好。[21]日本通過與偏好一致的國(guó)家建立自由開放的秩序,在一定程度上可以抑制中國(guó)參與全球數(shù)據(jù)治理的影響,以增加自身的國(guó)際影響力。日本目前與歐盟簽署了《日歐經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》(EUJapan Economic Partnership Agreement,EPA),確保了日本與歐盟之間的數(shù)據(jù)共享的可能性。日本目前在《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)處于主導(dǎo)地位,只要英國(guó)加入,甚至美國(guó)也加入的話,那么CPTTP 將會(huì)成為一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)圈。通過多方面在區(qū)域組織滲透DFFT,很有可能實(shí)現(xiàn)將DFFT升級(jí)為國(guó)際規(guī)則。
此外,日本一方面致力于開放數(shù)據(jù)流通,另一方面又提倡數(shù)據(jù)的安全性。日本總務(wù)省在進(jìn)行民眾對(duì)數(shù)據(jù)流通的認(rèn)識(shí)的相關(guān)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),日本國(guó)民提供個(gè)人數(shù)據(jù)的意愿度與理解度遠(yuǎn)低于中美英德,其中最大原因是國(guó)民對(duì)提供數(shù)據(jù)有不安感,尤其是對(duì)提供本人的個(gè)人信息相比其他國(guó)家有著深度的戒備。其背后原因在于擔(dān)心個(gè)人信息會(huì)被泄露或者被惡用。[22]但大多數(shù)國(guó)民愿意在企業(yè)做好安全管理、可以在一定的期間擁有刪除權(quán)、使用數(shù)據(jù)時(shí)須獲得本人同意等條件的情況下提供數(shù)據(jù)。如果一味地開放數(shù)據(jù)自由流通,反而會(huì)造成國(guó)民的反感,而沒有國(guó)民的配合,數(shù)據(jù)是無法源源不斷產(chǎn)生的,日本深知只有提高數(shù)據(jù)的安全性才能夠真正地促進(jìn)數(shù)據(jù)的流通。日本在國(guó)內(nèi)努力完善個(gè)人隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)安全保護(hù)等相關(guān)法律,保障國(guó)民的個(gè)人隱私,將數(shù)據(jù)保護(hù)措施達(dá)到世界標(biāo)準(zhǔn),最終獲得歐盟GDPR 的充分性認(rèn)可。與外國(guó)締結(jié)數(shù)字相關(guān)條約時(shí)要求把數(shù)字知識(shí)產(chǎn)權(quán)納入產(chǎn)權(quán)保護(hù)范疇,提出禁止強(qiáng)制公開源代碼和算法、禁止政府對(duì)加密技術(shù)等特定技術(shù)的使用施加強(qiáng)制要求、禁止政府訪問企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密時(shí)以不正當(dāng)方式獲取。[23]
20 世紀(jì)90 年代隨著電腦、手機(jī)等通信技術(shù)產(chǎn)品的快速普及,日本政府在2000 年建立了情報(bào)通信技術(shù)戰(zhàn)略本部,頒布了《IT 基本法》,[24]同時(shí),日本政府發(fā)表了《e-Japan 戰(zhàn)略》,[25]提出5 年內(nèi)將日本發(fā)展為世界最先進(jìn)的IT 國(guó)家。事實(shí)上,日本在發(fā)表《e-Japan 戰(zhàn)略》兩年后就達(dá)成了“建設(shè)高速寬帶網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施”的目標(biāo),電商環(huán)境和電子政府的制度也有所推進(jìn),因此在2003 年,IT 戰(zhàn)略部門在《e-Japan 戰(zhàn)略》的基礎(chǔ)上提出了《e-Japan 戰(zhàn)略II》。[26]在醫(yī)療、飲食、生活、中小企業(yè)金融、知識(shí)、勞動(dòng)和行政服務(wù)7大領(lǐng)域作為先行領(lǐng)域推動(dòng)數(shù)字化,實(shí)現(xiàn)“健康、安心、感動(dòng)、便利的社會(huì)”。
然而,隨著科技的快速發(fā)展以及金融危機(jī)的發(fā)生,日本政府發(fā)現(xiàn)已有的IT 戰(zhàn)略已經(jīng)無法滿足新時(shí)代發(fā)展的要求,尤其是無法應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此,2009 年IT 戰(zhàn)略本部制定了新的發(fā)展計(jì)劃——《面向數(shù)字化新時(shí)代的新戰(zhàn)略:三年緊急計(jì)劃》,[27]并在同年制定了中長(zhǎng)期計(jì)劃《i-Japan 戰(zhàn)略2015》。[28]新計(jì)劃的制定者認(rèn)識(shí)到,以往的戰(zhàn)略計(jì)劃更多地是從網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的角度考慮,缺乏國(guó)民視角,應(yīng)當(dāng)站在用戶的角度形成以人為中心的數(shù)字技術(shù),讓用戶能夠更加自發(fā)地接受數(shù)字社會(huì)。新計(jì)劃將“電子政府”“醫(yī)療健康”“教育與人才”作為三大重點(diǎn),以此推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與地方的改革,提升日本產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
2013 年,日本政府發(fā)布了《世界最尖端IT國(guó)家創(chuàng)造宣言》,[29]據(jù)此構(gòu)建未來日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石,計(jì)劃在2020 年前,將日本打造為世界最高水準(zhǔn)的IT 使用社會(huì),并將其成果向國(guó)際社會(huì)推廣。宣言提出:第一,創(chuàng)造創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和服務(wù),形成促進(jìn)所有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)。第二,建造一個(gè)世界高水平的可應(yīng)對(duì)災(zāi)難、能夠使國(guó)民健康與安心的生活體系。第三,建造一個(gè)任何人、任何地點(diǎn)和任何時(shí)間都可以接受公共服務(wù)的一站式社會(huì)。在宣言中,日本首次提及了對(duì)數(shù)據(jù)的看法,明確表示:“官民持有的海量數(shù)據(jù)是全新的知識(shí)源泉和經(jīng)營(yíng)資源。通過利用數(shù)字化數(shù)據(jù)創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)與服務(wù),振興現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要。此外,建立一個(gè)公開與可利用的數(shù)據(jù)環(huán)境是日本作為國(guó)際社會(huì)一員的使命?!比毡菊J(rèn)為應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建一個(gè)公開的平臺(tái),讓日本國(guó)內(nèi)外都可以自由地獲取高信賴度的公共數(shù)據(jù)(地理數(shù)據(jù)、防災(zāi)數(shù)據(jù)等),利用民間數(shù)據(jù)共同創(chuàng)建新產(chǎn)業(yè)與服務(wù)。其背后原因在于,日本的數(shù)據(jù)利用處于“癱瘓”狀態(tài)。政府掌握著高度可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),在民間有著高度需求,然而,由于對(duì)公共數(shù)據(jù)的二次使用存在限制,數(shù)據(jù)難以通過機(jī)器或軟件進(jìn)行解析和讀取,有許多公共數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域未能夠充分利用,影響了日本的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新。因此,日本認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開放數(shù)據(jù)。自2013 年起,日本修改了原有對(duì)公共數(shù)據(jù)的二次利用的限制規(guī)定,將解析數(shù)據(jù)的機(jī)器改善到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大數(shù)據(jù)的利用以使其在商業(yè)和官民合作服務(wù)中產(chǎn)生價(jià)值。關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù),建立一個(gè)既能促進(jìn)個(gè)人數(shù)據(jù)利用又能保護(hù)個(gè)人隱私的環(huán)境。此外,建設(shè)隱私與信息安全規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)化國(guó)際體系促進(jìn)國(guó)際合作。事實(shí)上,宣言對(duì)數(shù)據(jù)治理的闡述所占比例較小,對(duì)數(shù)據(jù)的解釋僅在第一類的創(chuàng)造創(chuàng)新新產(chǎn)業(yè)、服務(wù)和實(shí)現(xiàn)促進(jìn)所有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)中被提及,更多關(guān)注在防災(zāi)與醫(yī)療等方面的IT 利用。
自此之后,日本政府的戰(zhàn)略報(bào)告涉及數(shù)據(jù)的次數(shù)增多,在2016 年出臺(tái)了《官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本法》,[30]明確官民數(shù)據(jù)的界限與基本理念,要求都道府縣地方政府有“義務(wù)”、市町村政府有“努力義務(wù)”,基于官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本計(jì)劃制定各地區(qū)政府的規(guī)劃。在組織建設(shè)方面,日本政府在IT 綜合戰(zhàn)略本部體系下設(shè)置官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)戰(zhàn)略會(huì)議,對(duì)數(shù)據(jù)利用計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估與推進(jìn)。在2017 年,政府將已有的《世界最先進(jìn)IT 國(guó)家創(chuàng)造宣言》加上《官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本法》的基本理念,提出《世界最先進(jìn)IT 國(guó)家創(chuàng)造宣言——官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)的基本計(jì)劃》(「世界最先端IT 國(guó)家創(chuàng)造宣言·官民データ活用推進(jìn)基本計(jì)畫」)。文中表示數(shù)據(jù)大流通時(shí)代即將來臨,其未來AI 與機(jī)器人等尖端技術(shù)會(huì)產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù),應(yīng)當(dāng)把握機(jī)會(huì),積極利用,為日本新技術(shù)與新服務(wù)等創(chuàng)新做出貢獻(xiàn)。[31]日本逐漸從IT治理轉(zhuǎn)化為數(shù)字治理,基于IT 宣言·官民數(shù)據(jù)計(jì)劃制定了《數(shù)字治理推進(jìn)方針》,[32]并于次年提出《數(shù)字治理實(shí)行計(jì)劃》,[33]要求各府省制定中長(zhǎng)期計(jì)劃,最少每年一次評(píng)估計(jì)劃的進(jìn)展,進(jìn)行修改或擴(kuò)充。2018 年,日本政府宣布將已有的IT 計(jì)劃改為數(shù)字計(jì)劃,發(fā)布《世界最先進(jìn)數(shù)字國(guó)家創(chuàng)造宣言·官民數(shù)據(jù)利用推進(jìn)基本計(jì)劃》,對(duì)行政服務(wù)、地方、民間部門進(jìn)行數(shù)字化改革,構(gòu)建數(shù)據(jù)流通的環(huán)境,對(duì)行政部門持有的數(shù)據(jù)100%公開,促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)。2019 年6 月,又再次發(fā)表了數(shù)字時(shí)代的新IT 政策大綱,主要目的有兩點(diǎn):第一,贏得數(shù)字時(shí)代的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。以往的日本擅長(zhǎng)在制造業(yè)等實(shí)物空間中的競(jìng)爭(zhēng),然而隨著數(shù)字化時(shí)代發(fā)展,數(shù)字產(chǎn)品與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有著更大的發(fā)展空間,假如日本無法獲取數(shù)據(jù)利用的優(yōu)勢(shì),其在國(guó)際社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)弱化。第二,通過高度的社會(huì)數(shù)字化來解決日本的問題。目前少子老齡化成為許多國(guó)家的共同問題,日本作為超少子老齡化國(guó)家,假如能夠通過數(shù)字化提高效率,日本可以成為國(guó)際社會(huì)的榜樣。
縱觀日本數(shù)字化戰(zhàn)略的發(fā)展歷程,可以分為四個(gè)階段:2000 年的e-Japan 戰(zhàn)略可以被視為第一階段的ICT 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段,2009 年的i-Japan 戰(zhàn)略使日本上升到第二階段,即ITC 使用推進(jìn)階段。隨著日本政府發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的重要性,自2013 年起日本將數(shù)據(jù)寫入國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃,進(jìn)入第三階段——數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)使用推進(jìn)階段。目前,日本從IT 國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換為數(shù)字國(guó)家戰(zhàn)略,全面進(jìn)入第四階段——構(gòu)建數(shù)字化社會(huì)階段。從日本的國(guó)家戰(zhàn)略演變可以發(fā)現(xiàn),日本不斷調(diào)整本國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略,確定數(shù)字國(guó)家的立場(chǎng)與數(shù)據(jù)的重要性,再將其戰(zhàn)略推廣到全球范圍。
1.日本在提出數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的同時(shí)致力于完善國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)安全的相關(guān)立法,為推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)提供法律保障
2003 年5 月是日本個(gè)人信息保護(hù)制度發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn),在此之前的個(gè)人信息保護(hù)制度主要由地方政府和自治體設(shè)立。2003 年5 月,日本國(guó)會(huì)正式通過了《個(gè)人信息保護(hù)法》①①日語“情報(bào)”一詞的中文對(duì)應(yīng)詞匯為“信息”,因此本文將日本的“個(gè)人情報(bào)保護(hù)法”翻譯為“個(gè)人信息保護(hù)法”,但是涉及到一些機(jī)構(gòu)名稱如“個(gè)人情報(bào)委員會(huì)”等,為便于查找保留了原名。,[34]并于2005年4 月1 日正式生效,這一法律成為日本第一個(gè)有關(guān)隱私保護(hù)類的綜合性法律?!秱€(gè)人信息保護(hù)法》與以往的法律結(jié)構(gòu)不同,在第1 章至第3 章采取了歐洲“集錦式”管理的基本法,第4 章至第6 章采取了美國(guó)“分治式”管理的一般法,受到了歐美的不同影響。[35]根據(jù)團(tuán)體的性質(zhì)分別對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、地方團(tuán)體、獨(dú)立行政法人等制定信息保護(hù)法律。早期階段,日本致力于推進(jìn)電子政府和公開公共機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù),以提高行政管理效率,對(duì)公共機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格要求可以使國(guó)民放心,促進(jìn)政府行政透明化。民營(yíng)企業(yè)的數(shù)據(jù)收集行為大多屬于內(nèi)部管理和正常商業(yè)行為,假如對(duì)民營(yíng)企業(yè)管理嚴(yán)格,反而很有可能會(huì)限制數(shù)據(jù)的流動(dòng)。
《個(gè)人信息保護(hù)法》于2005 年4 月1 日正式生效,然而由于時(shí)代的快速發(fā)展,該法案已經(jīng)無法適應(yīng)新的環(huán)境變化。2016 年歐洲GDPR 法案的實(shí)施讓日本希望能夠與歐盟達(dá)成充分性認(rèn)定,以此實(shí)現(xiàn)在歐盟和日本之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)。而已有的個(gè)人信息保護(hù)法案無法達(dá)到歐盟的要求。因此日本政府對(duì)法案進(jìn)行了大幅修正,2015 年公布了修改法案,2017 年全面正式實(shí)施,并決定了每三年就要重新評(píng)估法案,進(jìn)行修改。2020 年6 月12 日公布了修訂法,并宣布2022 年4 月1 日生效。[36]
新修訂的法規(guī)主要關(guān)注的問題有以下方面:第一,強(qiáng)化本人的權(quán)利保護(hù),將6 個(gè)月以內(nèi)的數(shù)據(jù)視為“受保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)”,個(gè)人信息處理者有義務(wù)向本人進(jìn)行公開、修改或刪除等。第二,追加企業(yè)及機(jī)構(gòu)的責(zé)任分擔(dān),要求個(gè)人信息處理者當(dāng)發(fā)生信息泄露時(shí)有義務(wù)向本人和個(gè)人情報(bào)保護(hù)委員會(huì)進(jìn)行報(bào)告(第22 條)。第三,對(duì)特定領(lǐng)域的企業(yè)實(shí)施認(rèn)定團(tuán)體制度。第四,促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)。新增“假名加工信息”制度,刪除干擾他人所含有的部分記述和全部個(gè)人識(shí)別符號(hào),對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行加工,使其無法被特定個(gè)人識(shí)別,采取“假名加工信息”的個(gè)人信息處理者可以免除部分個(gè)人信息保護(hù)法的義務(wù)規(guī)定,在一定程度上可以減輕個(gè)人信息處理者的負(fù)擔(dān),從而促進(jìn)數(shù)據(jù)的流動(dòng)(第35 條2 項(xiàng))。第五,加強(qiáng)對(duì)違法行為的責(zé)罰。舊法對(duì)違反法規(guī)的處罰是6 個(gè)月以內(nèi)的有期徒刑或30 萬日元以內(nèi)的罰金,新法則是將刑罰提升到1 年以內(nèi)的有期徒刑或100 萬日元以內(nèi)的罰金,對(duì)違反報(bào)告義務(wù)課以50 萬日元以內(nèi)的罰金(第85 條)。對(duì)法人的違法行為進(jìn)行重罰,將違反命令和個(gè)人信息不正當(dāng)利用行為的罰金從30 萬日元以內(nèi)提升至1 億日元以內(nèi)(第87 條)。這條法規(guī)可以被認(rèn)為是在向GDPR 看齊,通過強(qiáng)化罰則減少企業(yè)的違法行為。第六,對(duì)外國(guó)機(jī)構(gòu)追加報(bào)告征收、入地檢查等罰則。舊法中,擁有日本國(guó)內(nèi)的個(gè)人信息的外國(guó)企業(yè)并不是監(jiān)督對(duì)象,以往只能由個(gè)人情報(bào)保護(hù)委員會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)和勸告,但不具有強(qiáng)制性。新法明確表示在信息情報(bào)委員會(huì)的支持下,可以到外國(guó)個(gè)人信息處理者的事務(wù)所或召其職員開展訊問或檢查賬簿資料等物品。新法的修訂內(nèi)容規(guī)定可以采取更有效的措施,減少外國(guó)企業(yè)的不正當(dāng)信息處理行為。[37]
2.日本在政府的指導(dǎo)下成立了由國(guó)家主導(dǎo)的信息銀行
信息銀行是目前日本獨(dú)有的新系統(tǒng),其機(jī)制是用戶可以將個(gè)人信息存儲(chǔ)在銀行進(jìn)行管理,經(jīng)過用戶的同意后,銀行可將用戶的個(gè)人信息提供給需要的企業(yè),進(jìn)行讀取與分析,而用戶可以享受到信息所帶來的利益。信息銀行對(duì)外部提供用戶信息,其前提是用戶可以選擇愿意提供的商家,也可選擇提供個(gè)人信息的范圍,保證對(duì)個(gè)人信息的控制權(quán)。另一方面,商家所拿到的信息都是經(jīng)過本人確定過的,可以放心對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。信息銀行成立的背景是谷歌、蘋果等科技巨頭公司擁有的龐大數(shù)據(jù),利用個(gè)人數(shù)據(jù)賺取巨額利潤(rùn)。日本深知數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域的重要性,然而,日本并沒有與GAFA 相當(dāng)?shù)目萍季揞^公司。通過設(shè)立本土的信息銀行,讓國(guó)民可以放心地交付個(gè)人信息,而企業(yè)則可以不用通過外國(guó)的科技巨頭,也能獲得用戶信息進(jìn)行分析。日本既可以流通數(shù)據(jù),也能保證本國(guó)的數(shù)據(jù)安全,減少數(shù)據(jù)流入到外國(guó)企業(yè),從而促進(jìn)國(guó)內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[38]
3.日本創(chuàng)建了數(shù)字廳,負(fù)責(zé)數(shù)字政策的建言與監(jiān)督,并制定數(shù)字改革政策
新冠疫情的暴發(fā)暴露了日本數(shù)字化戰(zhàn)略存在的缺陷。雖然日本一直布局?jǐn)?shù)字國(guó)家計(jì)劃,要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通、電子政府等計(jì)劃。但事實(shí)上在抗擊疫情過程中,日本政府發(fā)現(xiàn)以往制定的戰(zhàn)略計(jì)劃只是紙上談兵,并沒有真正地落實(shí)。尤其發(fā)現(xiàn),中國(guó)可以通過各個(gè)地方政府的數(shù)據(jù)共享,對(duì)疫情傳播鏈進(jìn)行調(diào)控分析,而日本還處于需要人工進(jìn)行數(shù)據(jù)確認(rèn)階段。2020 年9 月發(fā)表的世界數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)力排行榜,日本在63 個(gè)國(guó)家中排第27 名。雖然在ICT 設(shè)施等方面排位居前,但是在大數(shù)據(jù)利用、數(shù)字人才與企業(yè)數(shù)字化改革等方面排位都非常低。這也使日本推進(jìn)數(shù)字化政策成為重中之重。2020 年菅義偉內(nèi)閣成立后,便將數(shù)字改革作為政策重點(diǎn),同年12 月發(fā)布了題為“為創(chuàng)建數(shù)字社會(huì)實(shí)施改革的基本方針”的文件,創(chuàng)建數(shù)字廳,首相擔(dān)任最高負(fù)責(zé)人,內(nèi)閣任命擔(dān)當(dāng)大臣,聘用40%民間企業(yè)人士和60%公務(wù)員,使其成為推行數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的指揮部。菅內(nèi)閣廢止了原有的《IT 基本法》,向國(guó)會(huì)提交《構(gòu)建數(shù)字社會(huì)基本法》法案,[39]通過審議,取代《IT 基本法》。基本法提出了“數(shù)字社會(huì)”的發(fā)展愿景和制定“數(shù)字社會(huì)”的基本原則。數(shù)字社會(huì)的基本內(nèi)涵是通過互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò),在全球范圍內(nèi)自由、安全地獲取、共享和傳播各種信息或知識(shí)。另外,將包含尖端技術(shù)的信息和通信技術(shù)進(jìn)行電磁記錄,適當(dāng)有效地利用所記錄的多樣化和大量數(shù)據(jù)在各種領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)造性和獲利性的發(fā)展。
第一,提出所謂的“大阪軌道”倡議,在G20 機(jī)制中提出DFFT 數(shù)字治理理念。2018 年9月日本經(jīng)濟(jì)大臣與美國(guó)貿(mào)易代表和歐盟委員進(jìn)行第四次日美歐會(huì)談,首次對(duì)數(shù)字貿(mào)易達(dá)成共識(shí),并發(fā)表共同聲明,表示對(duì)數(shù)字保護(hù)主義泛濫的擔(dān)憂,認(rèn)為三方應(yīng)當(dāng)以合作的方式促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,現(xiàn)有的WTO 規(guī)則不能適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的技術(shù)發(fā)展新形勢(shì)。應(yīng)當(dāng)加速對(duì)WTO 的改革,基于WTO 多邊框架促進(jìn)數(shù)據(jù)安全、改善商業(yè)環(huán)境。[40]2019 年1 月,時(shí)任首相安倍晉三在世界經(jīng)濟(jì)論壇峰會(huì)的演講中指出:“希望(不久日本主辦的)G20 峰會(huì)成為啟動(dòng)全球數(shù)據(jù)治理的機(jī)會(huì),為大家長(zhǎng)久記憶,將新倡議命名為‘大阪軌道’,在WTO 之下討論的焦點(diǎn)聚集在數(shù)據(jù)治理上面。”[41]日本提出的方案核心內(nèi)容就是DFFT;基于信任與自由的原則,在保護(hù)個(gè)人信息、國(guó)家安全機(jī)密信息的同時(shí),將醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)、交通等有利用價(jià)值與非個(gè)人的匿名數(shù)據(jù)將不受政府或外在因素的干預(yù),可以在國(guó)際自由流通,賦予數(shù)據(jù)信任與自由。[42]在同年的G20 峰會(huì)上,各國(guó)同意了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)生產(chǎn)與創(chuàng)新的重要性這一觀點(diǎn)。各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人表示要致力于實(shí)現(xiàn)DFFT 的愿景,就更開放與可信賴的數(shù)據(jù)流動(dòng)是全球治理所需達(dá)成了一致。日本希望通過DFFT 來主導(dǎo)全球數(shù)據(jù)治理。事實(shí)上,DFFT 只是明確了數(shù)據(jù)治理的概念,尚未真正地形成規(guī)則,更多的工作應(yīng)在于促進(jìn)規(guī)則的制定。[43]日本一直致力于與歐美共同構(gòu)建數(shù)據(jù)治理體系,在發(fā)表DFFT 后,日本分別對(duì)美國(guó)與歐洲進(jìn)行對(duì)話,2019 年2 月與美國(guó)國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、聯(lián)邦委員會(huì)、電氣通信情報(bào)廳進(jìn)行局長(zhǎng)級(jí)別會(huì)談。2019 年3 月于布魯塞爾與歐盟委員會(huì)進(jìn)行會(huì)談。2019 年5 月起與歐美多次舉辦了有關(guān)創(chuàng)造自由與安心的個(gè)人數(shù)據(jù)國(guó)際流通的會(huì)議。[44]與此同時(shí),日本與OECD 也召開了有關(guān)數(shù)據(jù)治理與隱私保護(hù)的專家會(huì)議并提出提案。雖然日本與各國(guó)政府、國(guó)際組織、行業(yè)、學(xué)界等進(jìn)行了多方會(huì)談,但目前并沒有一個(gè)專門針對(duì)全球數(shù)據(jù)治理的論壇。日本通過在G20 峰會(huì)提出DFFT 是希望能夠?qū)?shù)據(jù)流動(dòng)上升為全球議題,讓日本能夠在國(guó)際社會(huì)中做出貢獻(xiàn)。
第二,與歐盟達(dá)成“充分性認(rèn)定”協(xié)議。2019 年1 月23 日,日本與歐盟宣布雙方互認(rèn)對(duì)方數(shù)據(jù)保護(hù)系統(tǒng),充分性認(rèn)定協(xié)議正式生效。日本成為了歐盟認(rèn)定名單中的第一個(gè)亞洲國(guó)家。充分性認(rèn)定被稱為世界上最大的安全數(shù)據(jù)傳輸領(lǐng)域。[45]基于雙方在個(gè)人隱私領(lǐng)域的相同價(jià)值觀,日本與歐盟企業(yè)可以相互傳輸對(duì)方國(guó)家公民數(shù)據(jù)信息,有利于歐盟與日本之間的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。早在2013 年,日本就開始關(guān)注歐洲的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則,認(rèn)為日本應(yīng)當(dāng)與外國(guó)進(jìn)行制度協(xié)調(diào)使本國(guó)企業(yè)可以順利地在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和傳輸。為了實(shí)現(xiàn)與歐盟的充分性認(rèn)定,2016 年,日本專門設(shè)置個(gè)人情報(bào)委員會(huì),與歐盟進(jìn)行對(duì)話,提出希望日本與歐盟之間能夠構(gòu)建一個(gè)相互之間轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)的體系。個(gè)人情報(bào)委員會(huì)的國(guó)際協(xié)調(diào)的權(quán)限也逐漸轉(zhuǎn)向外交形式,代表日本與歐盟進(jìn)行協(xié)商。歐盟的GDPR 被稱為史上最嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)法,為了獲得歐盟的充分性認(rèn)定,日本首先通過補(bǔ)充本國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法案》的規(guī)則,加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)來彌補(bǔ)與歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)方面存在的差距。在已有的個(gè)人情報(bào)委員會(huì)的基礎(chǔ)上,建立“爭(zhēng)端處置機(jī)制”,以確保處理歐盟數(shù)據(jù)在日本使用時(shí)所產(chǎn)生的投訴。由于雙方制度不同,日本修改法律需要很長(zhǎng)時(shí)間,日本提出了不修改法律,在個(gè)人情報(bào)保護(hù)委員的權(quán)限內(nèi)進(jìn)行改進(jìn),最終歐盟同意以個(gè)人情報(bào)委員會(huì)提交數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移指南作為替代解決方案。[46]日本之所以迫切地與歐盟達(dá)成互認(rèn),其背后推手與日本企業(yè)有關(guān)。一般情況下,企業(yè)會(huì)傾向于選擇監(jiān)管寬松的機(jī)制,然而,日本商界卻選擇了接受歐盟的嚴(yán)格監(jiān)管。其背后因素是歐盟是日本的第三大出口市場(chǎng),雖然日本有較大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng),使歐盟愿意與日本就EPA 進(jìn)行談判,但日本對(duì)歐盟市場(chǎng)依賴超過歐盟對(duì)日本市場(chǎng)的依賴。為了減少日本企業(yè)轉(zhuǎn)移歐盟數(shù)據(jù)所面臨的風(fēng)險(xiǎn),商界會(huì)主動(dòng)敦促日本政府與歐盟談判,達(dá)成互認(rèn)。因?yàn)閺臍W盟平穩(wěn)地傳輸個(gè)人數(shù)據(jù)的好處大于遵守嚴(yán)格數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則所帶來的調(diào)整成本。歐盟的監(jiān)管機(jī)構(gòu)使日本企業(yè)推動(dòng)政府進(jìn)行國(guó)內(nèi)改革,對(duì)外做出反應(yīng)。[47]盡管日歐已經(jīng)生效充分性認(rèn)定協(xié)議,且沒有時(shí)間限制,但歐盟委員會(huì)每四年將會(huì)對(duì)日本是否達(dá)到充分性認(rèn)定條件進(jìn)行審查。未來遇到被取消的或調(diào)整的可能性仍然存在,另外有裁判歐美“隱私盾”失效的前車之鑒,日歐的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)也存在不確定性。
第一,“可信任的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”政策難以執(zhí)行。DFFT 概念是安倍內(nèi)閣提出的政策。目前,日本繼安倍之后已經(jīng)換了兩任首相。盡管菅政府在任時(shí)積極組建數(shù)字廳,進(jìn)行數(shù)字化改革,但當(dāng)時(shí)菅內(nèi)閣的執(zhí)政根基不牢靠,扁平化的“閣僚主導(dǎo)型”內(nèi)閣導(dǎo)致責(zé)權(quán)不清,經(jīng)常受到在野黨的批評(píng)。其提交的數(shù)字改革法案被在野黨挑出45 處問題。[48]由于菅內(nèi)閣的數(shù)字改革是在既有的制度基礎(chǔ)上進(jìn)行的,阻礙既得利益集團(tuán)的利益鏈,因此受到反對(duì)。盡管菅內(nèi)閣繼承了安倍內(nèi)閣的方針,但由于疫情愈加嚴(yán)重,菅政府只能把精力放在防疫政策上,對(duì)數(shù)字改革無暇顧及,后勁不足,出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減。菅政府曾經(jīng)表示2022年達(dá)成普及“個(gè)人號(hào)碼卡”的目標(biāo)。個(gè)人號(hào)碼卡將與個(gè)人的銀行賬戶、保險(xiǎn)、駕照進(jìn)行統(tǒng)一綁定,為未來日本數(shù)據(jù)利用打下重要的基礎(chǔ),但這一政策也因?yàn)閲?guó)民的反對(duì)不得不推遲。另外,國(guó)民認(rèn)為菅政府抗疫不力,導(dǎo)致其支持率逐漸下降,最終以短短的一年時(shí)間結(jié)束了執(zhí)政。2021 年新任首相岸田公開表示:“隨著世界貿(mào)易保護(hù)主義抬頭,日本作為自由貿(mào)易的旗手,將在制定國(guó)際規(guī)則方面發(fā)揮積極作用,以實(shí)現(xiàn)數(shù)字時(shí)代的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和DFFT”,[49]并將DFFT 納入到岸田政府的三大外交·安保計(jì)劃之中。但是岸田內(nèi)閣依舊面臨著選擇疫情防控或經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的兩大困境,又會(huì)走菅內(nèi)閣的老路,時(shí)而偏重疫情防控政策,時(shí)而偏重經(jīng)濟(jì)恢復(fù),最終兩邊都績(jī)效甚微。目前岸田內(nèi)閣開始出現(xiàn)脫離安倍路線的趨勢(shì),停止一部分安倍內(nèi)閣時(shí)期的政策。作為安倍內(nèi)閣遺產(chǎn)之一的DFFT 是否能夠真正地在岸田內(nèi)閣時(shí)期貫徹下去還有待觀察。
日本將推廣DFFT 分為三個(gè)階段,第一階段是2021 年前成立了第一期DFFT 研究會(huì),調(diào)研企業(yè)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的需求以及問題。日本認(rèn)為不應(yīng)該把各個(gè)國(guó)家的法律差異視為問題,而是應(yīng)該采取措施來填補(bǔ)不同國(guó)家之間對(duì)跨境數(shù)據(jù)領(lǐng)域存在的法律法規(guī)空白。第二階段是將DFFT 研究會(huì)所調(diào)研的結(jié)果在國(guó)際上進(jìn)一步加以討論,分析日本國(guó)內(nèi)的案例是否在國(guó)際上也有效。日本國(guó)內(nèi)是由數(shù)字廳、總務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省三省協(xié)調(diào)共同研究如何在日本開展DFFT,而通過與OECD 共同合作使DFFT 推向國(guó)際化,旨在消除發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的數(shù)據(jù)鴻溝。第三階段則是日本打算在2023 年G7 會(huì)議再次提出DFFT 議案,建議建立協(xié)調(diào)措施系統(tǒng),確保跨境數(shù)據(jù)可以在不同國(guó)家的治理體系之間順利轉(zhuǎn)移。[50]盡管日本致力于推廣DFFT,但是日本在國(guó)際社會(huì)提出的DFFT也面臨著國(guó)際協(xié)調(diào)的困境。各國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)安全保護(hù)的立場(chǎng)與看法不同,通過DFFT 達(dá)成全球共識(shí)仍需時(shí)間。例如,印度政府在G20 宣稱拒絕參與DFFT,未簽署《大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言》。印度認(rèn)為DFFT 的概念過于模糊無法全面涵蓋所有國(guó)家,其次,作為發(fā)展中國(guó)家,過度的數(shù)據(jù)開放會(huì)使外國(guó)科技企業(yè)獲取本國(guó)公民的海量數(shù)據(jù)信息,并不會(huì)為本國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新反而會(huì)影響發(fā)展中國(guó)家本國(guó)企業(yè)的數(shù)字化發(fā)展。[51]歐盟與美國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的立場(chǎng)不同,也會(huì)導(dǎo)致日本難以推行DFFT,日本希望成為歐美之間的橋梁,填補(bǔ)雙方立場(chǎng)的空白之處,發(fā)揮日本的優(yōu)勢(shì),然而僅靠日本無法將跨境數(shù)據(jù)規(guī)則上升到全球規(guī)則,歐美雙方目前處于博弈狀態(tài),各自都希望推行本國(guó)的體系GDPR 和CBPR,掌握全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)。日本不僅需要與歐美協(xié)調(diào),還需要在歐美兩大強(qiáng)勢(shì)體系下拓展日本方案。
第二,日本國(guó)內(nèi)數(shù)字化發(fā)展緩慢,難以在數(shù)據(jù)流通領(lǐng)域占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。盡管日本早在20 世紀(jì)90 年代就將數(shù)字化發(fā)展作為國(guó)家戰(zhàn)略大力推進(jìn),但仍處于被動(dòng)落后的狀態(tài)。與中國(guó)和美國(guó)相比,目前在日本很難找到能與谷歌、蘋果、騰訊、阿里巴巴等相同水準(zhǔn)的互聯(lián)網(wǎng)巨頭,日常所使用的社交軟件幾乎都是用外國(guó)企業(yè)的軟件,數(shù)據(jù)占有方面難以搶得先機(jī)。根據(jù)對(duì)日本企業(yè)的數(shù)字化調(diào)查結(jié)果,盡管日本企業(yè)在數(shù)據(jù)儲(chǔ)存等安全領(lǐng)域有著高度成熟的表現(xiàn),但在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域中依舊處于弱勢(shì)。大多數(shù)企業(yè)沒有對(duì)企業(yè)的數(shù)據(jù)治理建設(shè)合理的規(guī)則,企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)的人才短缺使企業(yè)除了需要耗費(fèi)精力制定數(shù)據(jù)利用政策及數(shù)據(jù)利用范圍等,還需招聘數(shù)字治理人才提高內(nèi)部培訓(xùn)水平。企業(yè)距離實(shí)現(xiàn)真正的數(shù)字化還需時(shí)間。[52]此外,日本的行政機(jī)關(guān)、行業(yè)系統(tǒng)、各大企業(yè)處于各自為政的狀態(tài),不愿意真正地做到各部門之間相互暢通。疫情的暴發(fā)更加暴露出了日本數(shù)字行政的滯后,日本行政依舊受制于以往的“印章”“紙質(zhì)化”等傳統(tǒng)模式,導(dǎo)致政府派發(fā)補(bǔ)貼時(shí)出現(xiàn)延遲事故,保健機(jī)構(gòu)收集確診人數(shù)據(jù)只能依賴傳真機(jī),并沒有真正實(shí)現(xiàn)信息數(shù)字化。日本疫情初期,在政府的推進(jìn)下研發(fā)了確認(rèn)新冠接觸的APP—COCOA,通過收集行動(dòng)數(shù)據(jù)獲取疫情信息,假如使用者在兩周內(nèi)接觸到新冠確診者,就會(huì)收到APP 發(fā)來的信息。然而,從2000年6 月APP 推出至2021 年9 月,在一年多時(shí)間內(nèi)只有3000 萬下載量,登錄數(shù)不及日本國(guó)內(nèi)人口的四分之一。使用人數(shù)的不足,也使APP 無法真正地發(fā)揮作用,并沒有發(fā)揮防疫的作用。低下載率與沒有得到國(guó)民的信賴有一定的聯(lián)系,APP 需要隨時(shí)掌握使用者的行動(dòng)數(shù)據(jù),而日本國(guó)民對(duì)自己的行蹤會(huì)被掌握一事有抵觸,COCOA 推出之時(shí)曾出現(xiàn)過安卓系統(tǒng)無法正常使用等問題,導(dǎo)致國(guó)民擔(dān)心數(shù)據(jù)會(huì)被泄露,對(duì)下載APP 并不熱衷。[53]
第三,日本政府及民眾對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)可能會(huì)導(dǎo)致隱私泄露問題持有戒備心理。2021 年,日本國(guó)內(nèi)8600 萬人利用的社交軟件Line 被曝出軟件系統(tǒng)內(nèi)容排查業(yè)務(wù)和開發(fā)工作外包給中國(guó)公司,該公司員工利用職務(wù)訪問了Line 用戶的個(gè)人信息,另外,Line 公司的另一個(gè)支付軟件Line pay 也被曝料稱,用戶支付信息與個(gè)人信息均保存在韓國(guó)境內(nèi)的數(shù)據(jù)中心。根據(jù)日本的《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定,假如企業(yè)將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到海外保管時(shí),必須先征得用戶的同意,而Line 在隱私政策中并沒有如實(shí)地向用戶說明有利用外包業(yè)務(wù),包括數(shù)據(jù)在海外存檔一事。Line 作為日本最大的社交軟件,日本各大行政體在Line 擁有公眾號(hào),方便國(guó)民辦理行政業(yè)務(wù)。Line 事件暴露后,在日本引發(fā)了熱議,國(guó)民擔(dān)心自己的個(gè)人信息與聊天記錄會(huì)被國(guó)外訪問,發(fā)生信息泄露,日本總務(wù)省也宣布停止在Line 的公眾號(hào)應(yīng)用。盡管Line 公司聲稱Line 是一家全球企業(yè),與外國(guó)公司合作開發(fā)屬于正常范圍,但是為了重新獲得國(guó)民與政府的信任,Line 宣布結(jié)束在中國(guó)和韓國(guó)的所有業(yè)務(wù),轉(zhuǎn)回日本國(guó)內(nèi),在日本設(shè)立數(shù)據(jù)中心,將所有數(shù)據(jù)保存在日本國(guó)內(nèi)。Line 事件也表明日本依舊對(duì)數(shù)據(jù)海外流出抱有戒心,難以做到數(shù)據(jù)自由跨境流通。[54]
振興日本經(jīng)濟(jì)和提高日本在國(guó)際社會(huì)的話語權(quán)是日本積極推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的兩個(gè)主要原因。數(shù)據(jù)流通可以提高日本的外貿(mào)經(jīng)濟(jì),使日本制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步增強(qiáng),應(yīng)對(duì)日本的少子老齡化等社會(huì)問題,推動(dòng)日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在全球治理體系中,美國(guó)與歐盟對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的分歧使日本贏得機(jī)會(huì),吸取歐美數(shù)據(jù)流動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)并主動(dòng)構(gòu)建和提出日本方案,創(chuàng)建平臺(tái)讓發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家可以共同參與。這些做法既能展現(xiàn)日本爭(zhēng)取成為政治大國(guó)的角色,還能使日本謀求在制定全球數(shù)據(jù)規(guī)則中的主導(dǎo)地位,提高在國(guó)際社會(huì)的話語權(quán)。日本參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的路徑分為國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)層面:在跨境數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域中首先完善本國(guó)政策,在國(guó)內(nèi)層面將提升數(shù)字化作為國(guó)家戰(zhàn)略之一,對(duì)日本國(guó)內(nèi)進(jìn)行數(shù)字化改革推廣數(shù)據(jù)治理。在國(guó)際層面與歐美協(xié)調(diào),將本國(guó)的數(shù)據(jù)安全保護(hù)水平達(dá)到西方國(guó)家數(shù)據(jù)流通的要求。積極地在G20 等國(guó)際治理機(jī)制中提出日本的全球數(shù)據(jù)方案,同時(shí)試圖建立一個(gè)以日美歐為中心的“數(shù)據(jù)流動(dòng)圈”,與擁有共同價(jià)值觀的國(guó)家之間進(jìn)行數(shù)據(jù)流動(dòng),保障數(shù)據(jù)安全。日本深知想要讓數(shù)據(jù)達(dá)到真正的流通,就需要先確保數(shù)據(jù)的安全性。為了能夠更好地推廣數(shù)據(jù)流通理念,先從國(guó)內(nèi)進(jìn)行一系列改革;設(shè)立個(gè)人情報(bào)保護(hù)委員會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管,對(duì)已有的《個(gè)人信息保護(hù)法》進(jìn)行完善與修改,推進(jìn)信息銀行體系,設(shè)置數(shù)字廳。盡管日本的數(shù)據(jù)流動(dòng)治理已取得階段性成效,但依舊面臨著一些困境,新任的岸田內(nèi)閣是否會(huì)著重推廣安倍內(nèi)閣時(shí)期的DFFT 還有待考察,國(guó)民對(duì)個(gè)人信息強(qiáng)烈的自我保護(hù)意識(shí)也使日本數(shù)字化改革發(fā)展滯后,而落后的數(shù)字化很難讓日本成功地將本國(guó)模式向全球推廣。
目前,發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在數(shù)據(jù)流通方面仍然存在鴻溝,日本要做到讓所有國(guó)家采納日本的概念是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。日本本身對(duì)數(shù)據(jù)流通一事還處于搖擺不定階段,一方面希望數(shù)據(jù)能夠在全球進(jìn)行流通,另一方面又擔(dān)心本國(guó)數(shù)據(jù)會(huì)被泄露。Line 事件也證明,日本對(duì)可以開展數(shù)據(jù)流通的國(guó)家有偏好,未來會(huì)強(qiáng)化建立一個(gè)以日美歐為主的數(shù)據(jù)流動(dòng)圈,一部分國(guó)家可能會(huì)被排除在外,如此便無法做到真正的全球性數(shù)據(jù)流通。
跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)與日本國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相連,對(duì)增強(qiáng)日本的全球競(jìng)爭(zhēng)力有著重要的作用。筆者建議日本未來推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)應(yīng)當(dāng)將DFFT 方案清晰化,目前DFFT 僅處于概念層面,并沒有對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則提出明確的法律方案。沒有統(tǒng)一的和明確的制度將導(dǎo)致各個(gè)國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)產(chǎn)生誤解。日本應(yīng)當(dāng)借鑒GDPR 或CBPR,將DFFT 從概念方案落地到明確的法律制度,構(gòu)建源于日本的全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則。