任丙強(qiáng) 馮琨

［摘要］近年，京津冀地區(qū)大氣污染治理的顯著成效印證了縱向“權(quán)威型”跨區(qū)域協(xié)同治理方式的有效性。基于“激勵(lì)—結(jié)構(gòu)—行動(dòng)—反饋”框架的分析表明，京津冀大氣污染協(xié)同治理存在政治激勵(lì)、中央統(tǒng)籌、運(yùn)動(dòng)治理和中央督查反饋等特征，并相應(yīng)地存在動(dòng)力差異、結(jié)構(gòu)不合理、缺乏合作以及逃避監(jiān)督等問題。為進(jìn)一步優(yōu)化治理機(jī)制，京津冀大氣污染協(xié)同治理應(yīng)建立包容性的激勵(lì)機(jī)制、多主體參與的跨域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)、可持續(xù)法治化的治理過程和多元化監(jiān)督途徑，不斷推進(jìn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，建立高效可持續(xù)的協(xié)同治理模式。

［關(guān)鍵詞］京津冀大氣污染；協(xié)同治理；治理結(jié)構(gòu)；治理過程

［中圖分類號(hào)］ D630 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］1003-7608（2023）02-0065-09

京津冀大氣污染治理是我國環(huán)境治理中的重要議題。由于大氣污染的復(fù)合性與流動(dòng)性特征，京津冀大氣污染防治工作不斷加強(qiáng)中央、地方之間的相互合作，探索地方政府間的協(xié)同治理，逐步克服屬地化管理的局限，形成了日益完善的大氣污染協(xié)同治理體系。京津冀大氣污染協(xié)同治理防控范圍日益擴(kuò)大，防控手段日益嚴(yán)格，取得了顯著的協(xié)同成效。

2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，持續(xù)深入打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。加強(qiáng)污染物協(xié)同控制，消除重污染天氣?！保?］黨的二十大報(bào)告明確要求加強(qiáng)協(xié)同控制，基本消除重污染天氣，這為京津冀大氣污染治理提出了更高的要求。然而，目前大氣污染協(xié)同治理模式和效果仍存在一定問題［2］，在“雙碳”目標(biāo)背景下，大氣污染治理任務(wù)依然艱巨。因此，本文主要探討京津冀大氣污染協(xié)同治理模式的特征和困境，并從完善大氣污染協(xié)同治理制度和運(yùn)行框架入手，提出切實(shí)有效的協(xié)同治理路徑，從根本上改善區(qū)域空氣質(zhì)量。

一、文獻(xiàn)回顧

京津冀大氣污染治理的影響因素眾多，央地關(guān)系、利益關(guān)系、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)同動(dòng)力等因素均影響到京津冀大氣污染協(xié)同治理模式及其過程，尤其是京津冀三地在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和“政治位勢”等方面的差異，極易導(dǎo)致大氣污染治理行動(dòng)陷入集體行動(dòng)困境［3］。

因此，京津冀大氣污染治理的一個(gè)顯著特征是中央權(quán)威在協(xié)同治理過程中扮演重要的推動(dòng)者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色。中央的監(jiān)督約束是平衡地區(qū)差距、促進(jìn)合作的穩(wěn)定性的重要手段，從而克服地方政府的“搭便車”行為，有效促進(jìn)了京津冀大氣污染治理行動(dòng)［4］。同時(shí)，依賴于中央政府推動(dòng)的京津冀大氣污染治理具有等級(jí)權(quán)威治理特征［5］，是基于中央指導(dǎo)下的被動(dòng)式回應(yīng)型協(xié)同［6］。

然而，以“政治權(quán)威”為動(dòng)力來源的協(xié)同模式必然存在地方主動(dòng)參與意愿不足、機(jī)會(huì)主義行為、合作缺乏穩(wěn)定協(xié)調(diào)等諸多困境［7］，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置上協(xié)同治理機(jī)制設(shè)計(jì)會(huì)影響到合作效果［8］。針對(duì)協(xié)同治理機(jī)制存在的一些問題，學(xué)者們提出了一些關(guān)鍵性的解決方案。孫靜等強(qiáng)調(diào)賦予跨區(qū)域污染治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)高度的權(quán)威性，并參照央地雙方權(quán)責(zé)分配結(jié)構(gòu)建立合理的財(cái)政分權(quán)制度［9］。鎖利銘等總結(jié)分析了聯(lián)席型、牽頭型及支持型三種類型的協(xié)同治理組織，提出改變現(xiàn)有的區(qū)域治理體制，增加多元治理主體［10］。針對(duì)程序性機(jī)制運(yùn)行中的政策失效問題，諸多學(xué)者試圖對(duì)其進(jìn)行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。司林波等對(duì)績效問責(zé)模式的設(shè)定提供了由制度規(guī)則、責(zé)任主體、協(xié)同執(zhí)行、結(jié)果評(píng)估、績效反饋五個(gè)要素構(gòu)成的分析框架［11］。李珒提出建立獨(dú)立職權(quán)、高于區(qū)域內(nèi)環(huán)保治理單位的協(xié)同組織，通過污染治理的利益分配來彌補(bǔ)弱勢主體的利益損失［12］。

盡管京津冀大氣污染協(xié)同治理取得了突破性的成績［13］，但在生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)和“雙碳”治理任務(wù)的背景下，京津冀合作治理仍需在一定理論指導(dǎo)下，深入分析問題癥結(jié)，逐步完善協(xié)同治理理念和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更加良好的跨域協(xié)同治理。

二、“激勵(lì)—結(jié)構(gòu)—行動(dòng)—反饋”（MSAF）協(xié)同治理框架的構(gòu)建

由于公共管理問題的復(fù)雜性，很多管理問題已經(jīng)超越了行政管轄的邊界和部門界限，甚至也超出了政府單獨(dú)決策的界限，因此，西方國家協(xié)同治理超越了利益政治和管理主義模式，成為一種新型的治理復(fù)雜公共問題的治理模式。然而，協(xié)同治理的概念卻紛繁復(fù)雜，不同學(xué)者強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)有所不同。Ansell和Gash等認(rèn)為，協(xié)同治理是一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)吸納非國家利益相關(guān)者參與集體決策過程的治理安排，這種集體決策是正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的、協(xié)商式的，旨在制定或執(zhí)行公共政策，或管理公共項(xiàng)目與財(cái)產(chǎn)［14］，并提出了由初始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程構(gòu)成的SFIC模型。

在這個(gè)模型基礎(chǔ)上，我國學(xué)者劉小泉、朱德米提出了由起始條件、協(xié)作過程和結(jié)果三要素構(gòu)成的協(xié)同治理框架［15］。之后，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)動(dòng)力機(jī)制和制度結(jié)構(gòu)是協(xié)同治理的重要要素。司林波等建構(gòu)了“動(dòng)力—結(jié)構(gòu)—過程”協(xié)同治理分析模型，并應(yīng)用模型進(jìn)行了京津冀協(xié)作行動(dòng)問題的研究。魏娜將上述模型修改為“結(jié)構(gòu)—過程—效果”模型，對(duì)協(xié)同的制度、結(jié)構(gòu)、利益機(jī)制、理念進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)和優(yōu)化，并根據(jù)協(xié)同效果探究制度和過程中的治理困境。謝永樂等認(rèn)為，“協(xié)同—績效”機(jī)制建設(shè)缺位，現(xiàn)有區(qū)域大氣污染協(xié)同治理“閉環(huán)”體系存在斷鏈，忽視了治理效果對(duì)行動(dòng)的反饋?zhàn)饔茫?6］。因此，學(xué)者們逐步完善了協(xié)同治理過程中的動(dòng)力、結(jié)構(gòu)、過程、績效等重要環(huán)節(jié)，構(gòu)建了不同的協(xié)同治理過程模型。本文試圖對(duì)上述模型進(jìn)行一定優(yōu)化，突出核心要素，加入重要的反饋環(huán)節(jié)，構(gòu)建全流程框架來探討協(xié)同治理系統(tǒng)過程。

首先，激勵(lì)機(jī)制是協(xié)同治理的重要?jiǎng)恿?，是協(xié)同治理框架運(yùn)行的初始條件。在自然存在的協(xié)同需求與政府主導(dǎo)的激勵(lì)措施共同作用下，協(xié)同治理的動(dòng)機(jī)得以形成，并構(gòu)成協(xié)同組織和結(jié)構(gòu)更新與再設(shè)計(jì)、協(xié)同過程運(yùn)行的重要前提；其次，協(xié)同結(jié)構(gòu)是協(xié)同治理模式運(yùn)行的組織基礎(chǔ)，其中的核心部分包括協(xié)同組織結(jié)構(gòu)和協(xié)同權(quán)力分配，在內(nèi)部需求與外部激勵(lì)的共同作用下，協(xié)同結(jié)構(gòu)完成組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配的優(yōu)化，并直接影響到協(xié)同過程；再次，協(xié)同過程是區(qū)域協(xié)同治理運(yùn)行框架中的主體部分，體現(xiàn)了協(xié)同行動(dòng)產(chǎn)生的作用機(jī)制和具體邏輯，在多元主體共同參與、共識(shí)構(gòu)建以及協(xié)同能力提升的共同作用下，最終產(chǎn)生一系列協(xié)同行動(dòng)；最后，監(jiān)督機(jī)制是協(xié)同治理模型運(yùn)行、修正與達(dá)成協(xié)同結(jié)果的重要保障，監(jiān)督機(jī)制通過績效評(píng)估、監(jiān)督與問責(zé)、結(jié)果反饋等途徑作用于前置環(huán)節(jié)，優(yōu)化整體治理實(shí)踐和效果，最終形成“激勵(lì)—結(jié)構(gòu)—行動(dòng)—反饋”（MSAF）協(xié)同治理分析框架（見圖1）。

上述分析框架用于分析京津冀跨區(qū)域大氣污染的治理實(shí)踐具有科學(xué)性和可行性。京津冀大氣污染協(xié)同治理是一個(gè)開放的系統(tǒng)空間，各級(jí)政府、環(huán)保組織、企業(yè)及公民擁有相對(duì)開放的政策環(huán)境，對(duì)政策制定、實(shí)施和結(jié)果產(chǎn)生復(fù)雜的互動(dòng)和影響；在中央政策壓力和各主體內(nèi)生動(dòng)力的雙重影響下逐漸形成有序、協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)，并產(chǎn)生了各層級(jí)之間的復(fù)雜集體行動(dòng)。近年，京津冀大氣污染協(xié)同治理實(shí)踐不斷發(fā)展，在探討深化協(xié)同治理效果的過程中，需要加入對(duì)效果的考量，以發(fā)揮其對(duì)結(jié)構(gòu)和過程的反饋?zhàn)饔?。因此，本文依?jù)MSAF全流程框架來分析京津冀大氣污染協(xié)同治理的特征及其制度改進(jìn)。

三、基于MSAF框架的京津冀大氣污染協(xié)同治理特征與困境分析

（一）基于MSAF框架的京津冀大氣污染協(xié)同治理特征分析

我國跨行政區(qū)政府間協(xié)同治理大多屬于結(jié)構(gòu)性協(xié)同體制，分為縱向協(xié)同、橫向協(xié)同和條塊間協(xié)同三種類型，其中，縱向協(xié)同體現(xiàn)為以權(quán)威為依托的等級(jí)制模式［17］。一般而言，權(quán)威被認(rèn)為是某主體使其他主體服從并執(zhí)行的能力。在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染的協(xié)同治理中，組織結(jié)構(gòu)、組織運(yùn)行及效能都集中反映出中央權(quán)威的縱向協(xié)同特點(diǎn)?；贛SAF框架，本文對(duì)京津冀大氣污染協(xié)同各環(huán)節(jié)的特征進(jìn)行具體分析。

1. 以自上而下的政治性動(dòng)員為主的協(xié)同激勵(lì)機(jī)制

京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)治及其空氣治理的重大成果如“APEC藍(lán)”“兩會(huì)藍(lán)”等，主要是通過自上而下的政治權(quán)威驅(qū)動(dòng)所取得的。從積極引力來看，空氣治理行動(dòng)的主要推動(dòng)力在于自上而下的政治理念變革。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念有效地改變了地方政府的行為方式，生態(tài)文明建設(shè)成為各級(jí)政府的重要工作目標(biāo)和工作內(nèi)容，生態(tài)環(huán)保考核納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)并與晉升等激勵(lì)密切聯(lián)系起來［18］。中央的高度重視使京津冀三地政府積極組織、籌劃并參與大氣污染的治理行動(dòng)。因此，基于縱向協(xié)調(diào)的高度政治權(quán)威，是京津冀大氣污染協(xié)同治理的根本動(dòng)力。地方政府執(zhí)行和完成大氣污染治理任務(wù)有利于地方官員的政治評(píng)價(jià)和職務(wù)晉升，政治激勵(lì)是地方政府參與協(xié)同治理的重要推動(dòng)力。從壓力來看，中央環(huán)保督察對(duì)地方所形成的督辦、問責(zé)、動(dòng)員三重約束力，是地方提高環(huán)保政策注意力的重要原因［19］。來自國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部的直接考核監(jiān)管壓力也促使京津冀采取協(xié)同治理的方式來改善作為區(qū)域公共事務(wù)的大氣污染問題。由此可見，來自中央宏觀統(tǒng)籌下的任務(wù)分配與監(jiān)督考核等自上而下的政治激勵(lì)共同構(gòu)成了京津冀地區(qū)協(xié)同治理的主要?jiǎng)恿Γ咕┙蚣酱髿馕廴緟f(xié)同治理過程具有集中統(tǒng)一的高度權(quán)威性特征，保證了大氣污染治理行動(dòng)、資源和利益的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2. 以中央統(tǒng)籌、地方協(xié)同為特征的治理結(jié)構(gòu)

京津冀大氣污染治理具有公共產(chǎn)品特征，面臨著集體行動(dòng)困境。地方政府合作水平面臨溝通成本高昂、利益分配不均以及機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)等問題，交易成本高昂?？v向關(guān)系的嵌入式治理有利于降低交易成本，提高合作收益［20］。京津冀大氣污染治理具備顯著的縱向嵌入的治理結(jié)構(gòu)，充分體現(xiàn)了中央意志和統(tǒng)籌治理特征。2013年，中央統(tǒng)籌成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”（以下簡稱“協(xié)作小組”），其組織運(yùn)作主要通過省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)間專題會(huì)議的形式進(jìn)行。在一些專項(xiàng)大氣污染治理中，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制會(huì)議經(jīng)常由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)出席，并要求各地方政府相互協(xié)同，共同承擔(dān)大氣污染治理任務(wù)。為進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)、高效的治理結(jié)構(gòu)，黨中央、國務(wù)院于2018年決定將“協(xié)作小組”調(diào)整為“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），組長由國務(wù)院副總理擔(dān)任，進(jìn)一步加強(qiáng)了縱向權(quán)力對(duì)于協(xié)同治理的統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用。

地方政府在中央統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)下，在大氣污染治理行動(dòng)中不斷強(qiáng)化協(xié)同行動(dòng)，嘗試聯(lián)合執(zhí)法，共同強(qiáng)化了大氣污染協(xié)同治理的強(qiáng)度和質(zhì)量。2017年，京津冀三地人大出臺(tái)了《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》，進(jìn)一步提升了京津冀大氣污染協(xié)同治理的法治化水平。雖然以中央統(tǒng)籌推進(jìn)為主的縱向治理結(jié)構(gòu)取得了顯著的效益，但在常態(tài)化治理過程中由于京津冀三地的“政治位勢”差異明顯，三省市利益訴求不匹配等，使治理效果未得到完全持續(xù)鞏固。

3. 以高效率為特征的“運(yùn)動(dòng)式”治理過程

“領(lǐng)導(dǎo)小組”在實(shí)際工作中以會(huì)議制為協(xié)同機(jī)制，以任務(wù)指標(biāo)化和指標(biāo)拆解為執(zhí)行目標(biāo)［21］。在國務(wù)院下達(dá)重要大氣污染跨域協(xié)同治理任務(wù)時(shí)，組長定期組織召開專項(xiàng)工作會(huì)議，對(duì)重點(diǎn)防治行業(yè)、協(xié)同指標(biāo)和治理任務(wù)等進(jìn)行協(xié)商討論。隨后將政策任務(wù)分配給地方政府，各省市參照此模式對(duì)本區(qū)域內(nèi)的任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行再分解，確保大氣污染治理任務(wù)的落實(shí)。以縱向權(quán)威為主的協(xié)同具有顯著的行政強(qiáng)制性和推動(dòng)力。

因此，以縱向權(quán)威為特征的治理結(jié)構(gòu)在一定程度上決定了協(xié)同行動(dòng)的過程特征。中央政府為了改變地方政府的環(huán)保意愿和長期形成的行動(dòng)方式，必然選擇政治動(dòng)員和“運(yùn)動(dòng)式”治理的方式，通過宣傳教育、組織調(diào)整和專項(xiàng)行動(dòng)等方式落實(shí)黨和政府的大政方針。自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)使生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理任務(wù)執(zhí)行模式呈現(xiàn)高效率、嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、穩(wěn)落實(shí)的特征，地方政府暫時(shí)放棄各自的地方利益，服從于國家的長遠(yuǎn)利益。在壓力型體制下，地方政府的大氣治理動(dòng)員各種資源，采取多種措施以滿足中央的標(biāo)準(zhǔn)和要求，尤其是隨著層層指標(biāo)分解，基層政府甚至采用“一刀切”的形式強(qiáng)制關(guān)停轄區(qū)內(nèi)污染企業(yè)［22］。顯然，治理過程高效與高成本密切聯(lián)系在一起，而基層政府在執(zhí)行政策中的偏差極易造成污染的反彈。

4. 以中央政府主導(dǎo)下的督察與整改為特征的反饋機(jī)制

環(huán)境督察是政府對(duì)下級(jí)行政機(jī)構(gòu)的環(huán)境政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。尤其是在黨的十八大以來，中央環(huán)保督察不斷加強(qiáng)，在京津冀大氣污染治理中發(fā)揮了重要的監(jiān)督和反饋整改作用。京津冀大氣污染治理效果的考核一般分為重大任務(wù)期間的直接成果檢驗(yàn)和日常巡查整改兩部分。其中，前者在“領(lǐng)導(dǎo)小組”牽頭下由生態(tài)環(huán)境部門通過事前檢測、限期整改等方式高效完成，結(jié)合環(huán)保約談的途徑直接向省、市領(lǐng)導(dǎo)部門反饋，在“任務(wù)壓力”和“指標(biāo)壓力”傳導(dǎo)下，京津冀及周邊地區(qū)迅速完成整改，過程呈現(xiàn)出中央主導(dǎo)、地方參與的特征。

日常中央環(huán)保監(jiān)督主要通過中央督察組進(jìn)駐的形式展開，通過省市多輪各級(jí)提前自查、現(xiàn)場督辦和后期反饋，督促各級(jí)地方政府限期整改。中央督察組落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任，直接向下跨級(jí)“追責(zé)問責(zé)”，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了重要的協(xié)同治理結(jié)果的評(píng)估和反饋功能。中央政府在政治理念上的注意力調(diào)整，強(qiáng)化了環(huán)境監(jiān)督檢查，為提升跨區(qū)域間的大氣污染治理績效提供了重要保障。從反饋機(jī)制角度來看，縱向權(quán)威主導(dǎo)下的協(xié)同治理與橫向協(xié)同治理在反饋機(jī)制方面存在一定差別。橫向權(quán)力協(xié)同治理反饋更加強(qiáng)調(diào)合作各方共同對(duì)合作效果進(jìn)行評(píng)估，而不存在自上而下的評(píng)估。例如，長三角城市合作是在確保參與合作城市平等決策權(quán)之下，建立了專題性的評(píng)價(jià)體系，把評(píng)價(jià)結(jié)果和專題資助相結(jié)合，推進(jìn)落實(shí)合作事務(wù)［23］。

（二）縱向“權(quán)威型”協(xié)同治理模式的困境及原因探析

1. 協(xié)同治理的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力存在顯著差異

高效的協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)各主體主動(dòng)、平等地參與到協(xié)商之中，爭取實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益的最大化。長期依靠自上而下的中央權(quán)威推動(dòng)的區(qū)域協(xié)同并不能夠充分發(fā)揮各區(qū)域的積極性和內(nèi)在動(dòng)力，其長期協(xié)同治理成效將會(huì)下降。只有在合作各方治理意愿一致時(shí)，才能驅(qū)動(dòng)復(fù)雜的環(huán)境監(jiān)管各子系統(tǒng)恪盡職守，積極合作，形成強(qiáng)大的治理合力［24］。而因?yàn)閷俚刂卫砝砟?、“政治位勢”差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異帶來的經(jīng)濟(jì)利益失衡等原因，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理意愿存在差異，這種內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力差異將影響到協(xié)同治理效果。

屬地治理思維仍未打破。京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的成功實(shí)踐主要源于自上而下的危機(jī)應(yīng)對(duì)和完成政治任務(wù)的壓力，而協(xié)同治理的觀念和科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制并沒有完全建立起來。我國行政區(qū)劃的條塊分割及權(quán)力分配現(xiàn)狀容易加劇區(qū)域環(huán)境中的信息不對(duì)稱，造成地方政府的轄區(qū)化控制，阻礙資源要素在區(qū)域內(nèi)部自由流動(dòng)［25］。地方政府都著眼于自身利益，加之缺乏有效的交流、協(xié)商機(jī)制，在政策制定時(shí)，往往無法從國家全局角度出發(fā)，只停留在屬地本位利益層面，直接帶來治理過程和結(jié)果的碎片化，阻礙區(qū)域間協(xié)同治理信任的形成。

地方政府存在顯著的“政治位勢”差異。京津冀三地不同的政治目標(biāo)和區(qū)域定位是造成這種差異的主要原因。北京作為全國的政治中心以及中央政府所在地，直接受到中央政府決策壓力的影響，在區(qū)域聯(lián)合治理中處于政策和資源上的主導(dǎo)地位，而天津和河北卻在治理任務(wù)中承擔(dān)了更多責(zé)任和困難。這種差異化的“位勢”導(dǎo)致天津和河北因資源吸引力較弱、面臨更多阻力和嚴(yán)峻困難，而使推進(jìn)協(xié)同治理的積極性弱化，損害了兩地推動(dòng)常態(tài)化協(xié)同的積極性。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異導(dǎo)致了治理背后的經(jīng)濟(jì)利益失衡。產(chǎn)業(yè)、能源和運(yùn)輸結(jié)構(gòu)是京津冀地區(qū)減碳治污的重要內(nèi)容，均與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，顯然第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重較高的天津和河北兩地轉(zhuǎn)型壓力大、成本高。在對(duì)“兩高”項(xiàng)目堅(jiān)決遏制的過程中對(duì)于兩地GDP造成極大影響，倒逼其產(chǎn)業(yè)快速進(jìn)行轉(zhuǎn)型和升級(jí)。反觀收益角度，北京在大氣污染治理過程中付出成本相對(duì)較低，而能收獲大氣質(zhì)量提高更加明顯的收益；而天津和河北雖然也享有大氣質(zhì)量提高的收益，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化所付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于北京。利益補(bǔ)償機(jī)制的缺乏削弱了利益受損地區(qū)和企業(yè)的協(xié)同動(dòng)力。

2. 協(xié)同組織的結(jié)構(gòu)不夠合理

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理從組織架構(gòu)到各協(xié)同主體之間進(jìn)行的溝通、交流、合作、幫扶等行為多由中央政府主導(dǎo)，區(qū)域內(nèi)部協(xié)同組織的結(jié)構(gòu)設(shè)置規(guī)范性不足，無法有效發(fā)揮組織本身的結(jié)構(gòu)性功能。協(xié)同組織是促進(jìn)合作領(lǐng)域內(nèi)各行動(dòng)者進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)、利益分配和監(jiān)督評(píng)估的重要組織行為體。在橫向協(xié)同結(jié)構(gòu)中，正式的協(xié)同組織結(jié)構(gòu)是由跨域合作者共同推動(dòng)成立并且是達(dá)成共識(shí)和推動(dòng)政策執(zhí)行的重要機(jī)構(gòu)。然而，京津冀大氣污染治理的協(xié)同組織并沒有充分發(fā)揮地方政府、企業(yè)和社會(huì)組織的協(xié)同作用。組織結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配主要集中和體現(xiàn)在中央政府和地方各級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任劃分上，企業(yè)、社會(huì)組織并沒有真正地成為大氣污染治理的權(quán)責(zé)主體，這也導(dǎo)致治理過程呈現(xiàn)單向度的命令執(zhí)行特征。這種結(jié)構(gòu)性特征也決定了協(xié)同過程缺乏相關(guān)主體的協(xié)商和共識(shí)達(dá)成。

從組織機(jī)構(gòu)來看，目前，領(lǐng)導(dǎo)小組是京津冀大氣污染的協(xié)同組織，發(fā)揮了重要的權(quán)力協(xié)調(diào)、責(zé)任分配和政策執(zhí)行等功能，該協(xié)同機(jī)構(gòu)以專項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)為主要工作，再通過集中會(huì)議上傳下達(dá)工作條目完成目標(biāo)。然而，此平臺(tái)缺少責(zé)任主體之間的談判、溝通以及在此基礎(chǔ)上的協(xié)議、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等，沒有明確規(guī)定協(xié)同過程中的權(quán)力、協(xié)同責(zé)任等制度安排。另外，這種機(jī)構(gòu)模式不利于協(xié)同治理的常規(guī)化和日?；?/p>

3. 協(xié)同過程的合作困境

由于大氣污染的協(xié)同治理過程是在中央政府強(qiáng)力推動(dòng)下而展開，地方政府在強(qiáng)大政治壓力和績效壓力下，直接通過任務(wù)的逐級(jí)下發(fā)與層層分解來保證良好的治理效果。在長期行為慣性、環(huán)境問題的復(fù)雜性、資源有限以及短期目標(biāo)的條件約束下，地方政府往往采取動(dòng)員各種力量、集中突擊的“運(yùn)動(dòng)式”治理模式。在這個(gè)過程中，中央政府和地方政府僅在權(quán)力壓力下形成治理目標(biāo)的簡單共識(shí)，而社會(huì)團(tuán)體和污染企業(yè)等都缺乏對(duì)于大氣污染的治理共識(shí)，從而導(dǎo)致高度動(dòng)員式的治理模式形成，并產(chǎn)生一系列治理問題。

“運(yùn)動(dòng)式”治理的突出問題在于其效果的短期化。京津冀大氣污染治理落實(shí)到基層，也具有顯著的“運(yùn)動(dòng)式”治理特征，呈現(xiàn)臨時(shí)性、間斷性以及目標(biāo)單一性［26］。地方政府由于缺乏大氣污染協(xié)同治理動(dòng)機(jī)和目標(biāo)共識(shí)，其行動(dòng)主要將滿足中央政府的目標(biāo)為根本目的。一旦中央政府的壓力下降或者短期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，那么地方政府便實(shí)現(xiàn)了治理達(dá)標(biāo)。因此，這種狀況不利于形成基于協(xié)同主體共同認(rèn)同的制度規(guī)范和行動(dòng)機(jī)制。

大氣污染治理的運(yùn)動(dòng)化顯著提高了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本。為了盡快落實(shí)政策，基層政府往往采取關(guān)停并轉(zhuǎn)、限產(chǎn)停產(chǎn)等強(qiáng)制性手段盡快達(dá)到治理目標(biāo)。這種措施一方面能夠起到立竿見影的效果，也能在一定程度上不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使地方經(jīng)濟(jì)向綠色節(jié)能方向發(fā)展；另一方面由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個(gè)長期過程，短時(shí)間內(nèi)的強(qiáng)制關(guān)?；蛲．a(chǎn)等措施，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、就業(yè)、收入等各方面產(chǎn)生嚴(yán)重影響，提高治理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本；同時(shí)，在治理過程中，地方政府投入大量人力、物力和財(cái)力等進(jìn)行大氣治理，但由于效果的短期性使得污染治理陷入惡性循環(huán)，造成行政資源的大量浪費(fèi)和政府治理成本不斷提高。

另外，單向度的治理過程易形成企業(yè)的逃避和對(duì)立情緒。簡單的威懾方法未能解決結(jié)構(gòu)性問題以及企業(yè)等政策對(duì)象并未參與到協(xié)同治理過程等問題。因此，基層政府雖然努力執(zhí)法，企業(yè)卻質(zhì)疑執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法方式。污染企業(yè)選擇逃避檢查和執(zhí)法，甚至產(chǎn)生對(duì)立情緒，在治理主體與治理對(duì)象間形成了“突擊檢查”與“靈活應(yīng)對(duì)”的行為模式，不但降低了污染治理效果，而且還會(huì)降低政府的公信力［27］。

4. 協(xié)同監(jiān)督反饋缺乏常態(tài)化和精準(zhǔn)度

目前，京津冀大氣污染協(xié)同治理監(jiān)督反饋機(jī)制呈現(xiàn)自上而下的特征，在短期內(nèi)達(dá)到了一定監(jiān)督效果，但從長期來看，反映出監(jiān)督反饋缺乏常態(tài)化和精準(zhǔn)度的問題，沒有建立制度健全、權(quán)責(zé)清晰的常態(tài)化、精準(zhǔn)化監(jiān)督反饋機(jī)制。首先，以“自上而下”為主的監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致京津冀各地方政府、企業(yè)均面臨較大壓力，尤其是以重工業(yè)為主的河北省，其在協(xié)同治理主體中處于較弱勢地位，面臨的評(píng)估、督查壓力顯著增加，由此引發(fā)地方政府和污染企業(yè)避責(zé)行為甚至數(shù)據(jù)造假行為，嚴(yán)重阻礙了監(jiān)督反饋機(jī)制的有效運(yùn)行。其次，協(xié)同主體之間的數(shù)據(jù)和信息交流不足，中央與地方間也存在信息不對(duì)稱的問題，導(dǎo)致中央無法對(duì)京津冀協(xié)同治理過程和效果做出常態(tài)化和準(zhǔn)確監(jiān)督，巡查監(jiān)督的流動(dòng)性導(dǎo)致各級(jí)地方政府將注意力集中于整改時(shí)段，而常態(tài)化的污染排放監(jiān)督失位，甚至掩蓋創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益的污染企業(yè)。

除此之外，現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制還存在監(jiān)督主體單一的問題，成為制約京津冀協(xié)同治理模式發(fā)揮效用的困境之一?！白陨隙隆钡谋O(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致只有中央政府及其相關(guān)部門成為監(jiān)督者，地方政府、各地基層政府和污染企業(yè)等其他主體都只作為被監(jiān)督者，橫向監(jiān)督機(jī)制缺失，難以形成京津冀三地在共識(shí)基礎(chǔ)之上的互相評(píng)估，導(dǎo)致橫向評(píng)估難以施行，進(jìn)一步阻礙了常態(tài)化、精準(zhǔn)化監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，甚至導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了地方政府與污染企業(yè)合謀以應(yīng)對(duì)中央督查的情況。監(jiān)督主體單一還導(dǎo)致了制度性的權(quán)責(zé)不清，實(shí)際監(jiān)督問責(zé)過程中權(quán)責(zé)不對(duì)等、責(zé)任目標(biāo)與執(zhí)行行為存在不一致等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，模糊與動(dòng)態(tài)監(jiān)督致使跨區(qū)域污染協(xié)同治理績效問責(zé)效果不佳。

四、完善京津冀大氣污染協(xié)同治理的建議

京津冀地區(qū)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的實(shí)踐取得了顯著的成績，印證了縱向“權(quán)威型”協(xié)同治理具有鮮明的區(qū)域特色性與現(xiàn)實(shí)有效性。但是“權(quán)威型”協(xié)同仍舊面臨著不可忽視的困境。因此，要想切實(shí)推進(jìn)京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量的常態(tài)化持續(xù)向好發(fā)展，需要不斷完善京津冀大氣污染協(xié)同治理的路徑，創(chuàng)新具有約束力和持久性的協(xié)同機(jī)制，具體包含以下幾方面建議。

（一）增強(qiáng)協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制：完善協(xié)同治理理念和激勵(lì)機(jī)制

首先，京津冀大氣污染協(xié)同治理應(yīng)推進(jìn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，打造協(xié)商視角下的協(xié)同環(huán)境與共同體意識(shí)。一是進(jìn)一步貫徹落實(shí)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的要求，提高對(duì)中央政府縱向協(xié)調(diào)重要性的認(rèn)識(shí)。充分發(fā)揮集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢，在大氣污染立法過程中強(qiáng)化京津冀區(qū)域整體責(zé)任意識(shí)和共治理念，通過建立集體責(zé)任制度促使地方政府在處理跨區(qū)域的治污問題時(shí)主動(dòng)與周邊行政區(qū)進(jìn)行合作。二是強(qiáng)化京津冀及周邊政府橫向協(xié)同的意識(shí)。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理應(yīng)充分依托“京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略”，實(shí)現(xiàn)京津冀及周邊地區(qū)從單方面援助向多主體共贏思維的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)地方政府橫向間的聯(lián)系和合作。三是增強(qiáng)企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體共同參與大氣污染防治的意識(shí)。大氣污染治理包含了企業(yè)、行業(yè)組織、環(huán)保組織、民眾等多元行為主體，依托行業(yè)聯(lián)盟等民間權(quán)威促進(jìn)大氣污染治理共同體意識(shí)的形成至關(guān)重要，要通過主動(dòng)溝通營造共同發(fā)展的協(xié)商環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行動(dòng)。

其次，以制度化的激勵(lì)機(jī)制增強(qiáng)地方政府以及其他各行為體的協(xié)同動(dòng)力。建構(gòu)和優(yōu)化中央縱向支付為主、京津冀地區(qū)政府間橫向利益補(bǔ)償機(jī)制為輔的激勵(lì)相容機(jī)制。充分發(fā)揮財(cái)政性政策工具作用，健全以“受益者支付”為核心的利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，明晰央地財(cái)政權(quán)責(zé)分配和地方財(cái)政可支配范圍，加大中央污染治理財(cái)政支持，賦予地方政府足夠的利益空間，尤其是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中額外的成本與損失進(jìn)行利益平衡與補(bǔ)償。同時(shí)逐步建立區(qū)域內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，由發(fā)達(dá)地區(qū)橫向承擔(dān)欠發(fā)達(dá)省市因治理任務(wù)加劇而產(chǎn)生的治理成本，激發(fā)欠發(fā)達(dá)省市的治污積極性，防止“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）完善協(xié)同治理結(jié)構(gòu)：優(yōu)化網(wǎng)格化權(quán)責(zé)分配基礎(chǔ)上的獨(dú)立協(xié)同治理機(jī)構(gòu)

塑造網(wǎng)格化的大氣污染協(xié)同治理權(quán)責(zé)分配。一是明晰央地政府在大氣污染協(xié)同治理過程中的權(quán)責(zé)分配。京津冀協(xié)同治理的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府要持續(xù)發(fā)揮宏觀統(tǒng)籌作用和監(jiān)督管理職能，在權(quán)責(zé)細(xì)化與匹配的基礎(chǔ)上，將環(huán)保督察、監(jiān)督幫扶常規(guī)化，確保協(xié)同治理的長期有效。同時(shí)，通過法律法規(guī)的制定，賦予省級(jí)政府在協(xié)同過程中的自主決策權(quán)和自由執(zhí)行權(quán)，在制度層面營造有利于政府間增進(jìn)認(rèn)同、跨越邊界和約束的政策環(huán)境。二是全面提高企業(yè)、社會(huì)組織等主體在大氣污染協(xié)同治理過程中的話語權(quán)。盡管大氣污染協(xié)同治理的責(zé)任主體是省級(jí)政府，但環(huán)境治理的流動(dòng)性和區(qū)域性決定了企業(yè)、行業(yè)組織、環(huán)保組織等多元行為主體的參與是至關(guān)重要的。需要通過主動(dòng)溝通營造共同治理的協(xié)商環(huán)境，在政策制定、防治規(guī)劃、統(tǒng)一行動(dòng)等方面拓寬行業(yè)聯(lián)盟等民間權(quán)威廣泛參與治理的渠道。

逐步建立獨(dú)立運(yùn)行、權(quán)責(zé)明晰的跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)構(gòu)。目前的協(xié)同治理組織仍需要不斷完善，尤其要逐步建立獨(dú)立、常設(shè)的跨區(qū)域性治理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)協(xié)同治理目標(biāo)的制定、政策協(xié)商和治理行動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)行等，將分散的地方政府權(quán)力聯(lián)系起來，通過系統(tǒng)的權(quán)責(zé)分配、有效的溝通協(xié)調(diào)破除協(xié)同壁壘，強(qiáng)化地方政府間的通暢性和凝聚力，引導(dǎo)其在大氣污染治理領(lǐng)域進(jìn)行常態(tài)化的合作。同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大大氣污染防治專家委員會(huì)的權(quán)威性與話語權(quán)，定期邀請(qǐng)學(xué)界和業(yè)界人員共同參與區(qū)域內(nèi)大氣污染的協(xié)同治理的商討過程。

（三）構(gòu)建可持續(xù)、法治化協(xié)同治理過程：挖掘多元主體力量和大數(shù)據(jù)治理功能

京津冀大氣污染協(xié)同治理中治理過程的優(yōu)化，需要推動(dòng)治理過程向法治化、常態(tài)化方向轉(zhuǎn)變，并在治理過程中充分挖掘大數(shù)據(jù)治理的功能與多元主體共同參與的力量。

一是通過強(qiáng)化協(xié)同治理組織與地方政府職責(zé)，提高京津冀日常性、常態(tài)化協(xié)同治理的能力。各協(xié)同組織需要定期召開專項(xiàng)會(huì)議，總結(jié)階段性工作成果及問題，部署下一步工作重點(diǎn)和任務(wù)，確立協(xié)同治理行動(dòng)的目標(biāo)，各地政府需要協(xié)調(diào)本地治理與跨域協(xié)同治理的關(guān)系，切實(shí)履行協(xié)同治理要求。

二是以共同價(jià)值為導(dǎo)向，推動(dòng)法治化協(xié)同治理過程。具體來說，一方面要推動(dòng)京津冀大氣污染治理立法工作的協(xié)同，通過建立明確的協(xié)同立法流程，實(shí)現(xiàn)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃與立法行為的整體協(xié)同合作和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，從協(xié)同立法的角度規(guī)避大氣污染治理相關(guān)法規(guī)規(guī)章與條例等的不一致甚至沖突。另一方面要在跨區(qū)域執(zhí)法的過程中強(qiáng)調(diào)聯(lián)合、協(xié)同執(zhí)法的重要性，建立科學(xué)、合理的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，并注重保障執(zhí)法主體與執(zhí)法權(quán)限的優(yōu)化協(xié)同，促進(jìn)京津冀各地方政府在法治化治理中的步調(diào)統(tǒng)一。

三是大氣污染協(xié)同治理應(yīng)逐漸走向以政府為中心的多主體參與式協(xié)同，進(jìn)一步整合、優(yōu)化市場和社會(huì)資源，吸納社會(huì)元素進(jìn)入?yún)f(xié)同治理實(shí)踐。協(xié)同治理本質(zhì)上要求社會(huì)組織、企業(yè)等主體的參與，因此，要充分發(fā)揮社會(huì)環(huán)保組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，根據(jù)地方實(shí)際靈活賦權(quán)、信息共享，充分利用社會(huì)團(tuán)體的行業(yè)優(yōu)勢與專業(yè)特長，打造便于社會(huì)團(tuán)體參與的政策環(huán)境。另外，還要調(diào)動(dòng)公民、企業(yè)等多元主體共同參與大氣污染治理的積極性，增強(qiáng)公民對(duì)各地交通、取暖等環(huán)保政策的支持力度，拓寬多元主體參與渠道。

四是充分發(fā)揮新興技術(shù)與大數(shù)據(jù)治理的先進(jìn)優(yōu)勢，推動(dòng)京津冀大氣污染協(xié)同治理過程中的信息共享與協(xié)同。首先，打破大數(shù)據(jù)共享困境。整合現(xiàn)有相關(guān)信息共享平臺(tái)，建立京津冀統(tǒng)一的信息與數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，打破“數(shù)據(jù)鴻溝”限制。其次，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)的協(xié)同應(yīng)用。通過對(duì)京津冀大氣污染與治理相關(guān)信息的獲取、處理與分析，推動(dòng)下一步協(xié)同決策或調(diào)整等過程的進(jìn)一步精準(zhǔn)化、科學(xué)化。

（四）完善多元監(jiān)督途徑：擴(kuò)大橫向監(jiān)督，完善評(píng)估與問責(zé)機(jī)制

完善京津冀大氣污染協(xié)同治理的多元監(jiān)督途徑，需要通過擴(kuò)大橫向及常態(tài)化監(jiān)督以及完善評(píng)估與問責(zé)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。

一是擴(kuò)大橫向監(jiān)督與常態(tài)化監(jiān)督。破除內(nèi)部監(jiān)督與縱向監(jiān)督的局限性，通過建立社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體及公眾共同監(jiān)督的渠道，增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制的實(shí)時(shí)性、全面性和有效性。具體來說，可以創(chuàng)建京津冀大氣污染協(xié)同治理社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)平臺(tái)，為多元主體隨時(shí)隨地參與大氣污染治理監(jiān)督提供渠道和保障。還可以吸納社會(huì)團(tuán)體代表、專家及公眾代表建立社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)，定期形成社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)果，推動(dòng)多主體共同參與監(jiān)督過程的正規(guī)化、程序化進(jìn)程。

二是完善大氣污染協(xié)同治理績效評(píng)估機(jī)制，創(chuàng)新評(píng)估與監(jiān)督手段。首先，增強(qiáng)京津冀大氣污染協(xié)同治理的內(nèi)部橫向評(píng)估。目前，治理績效評(píng)估基本上是建立在中央對(duì)于地方的評(píng)估上，存在評(píng)估效果不佳的問題。而建立在協(xié)同共識(shí)基礎(chǔ)上的各地方政府應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部的相互評(píng)估，形成治理成員內(nèi)部的相互監(jiān)督。其次，區(qū)別于地方政府治理，區(qū)域協(xié)同治理績效評(píng)估應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大評(píng)估范圍，考慮各地政府在大氣污染協(xié)同治理中發(fā)揮的作用與表現(xiàn)，建立更加全面、科學(xué)且細(xì)化的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，為進(jìn)一步的責(zé)任劃分提供依據(jù)。再次，積極引入高新技術(shù)手段，優(yōu)化大氣污染相關(guān)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測過程，不斷更新績效評(píng)估方法，借助技術(shù)手段提高評(píng)估機(jī)制的效率與科學(xué)性。

三是健全大氣污染協(xié)同治理的問責(zé)機(jī)制。問責(zé)制的目標(biāo)是對(duì)政府組織及官員的行動(dòng)、行為形成責(zé)任約束。一方面，要加強(qiáng)大氣污染協(xié)同治理監(jiān)督問責(zé)的過程規(guī)范性，在明確因果關(guān)系與權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行問責(zé)，并將問責(zé)過程和結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布，保障程序規(guī)范性和公眾知情權(quán)；另一方面，要進(jìn)一步細(xì)化和量化問責(zé)事由，建立明確、統(tǒng)一的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)問責(zé)公平，并適當(dāng)保留必要限度內(nèi)的容錯(cuò)機(jī)制，在強(qiáng)化責(zé)任的同時(shí)避免問責(zé)制度過于嚴(yán)苛。

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［責(zé)任編輯：薛瑞漢］