柯靜

摘要： 自歐盟委員會主席馮德萊恩提出對華“去風(fēng)險(xiǎn)”概念以來，美歐在該概念措辭上逐步趨于一致，并開始在全球范圍內(nèi)利用其主導(dǎo)的國際機(jī)制，聯(lián)手推進(jìn)“趨同存異”的對華“去風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)程。美歐意圖聯(lián)合盟友和伙伴，拉攏目標(biāo)發(fā)展中國家，在關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈、“經(jīng)濟(jì)脅迫”和“非市場政策”、出口管制和投資審查、新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題上，進(jìn)一步朝著具體化、機(jī)制化、趨同化的方向發(fā)展。同時(shí)，美歐雖然均采用“去風(fēng)險(xiǎn)”的對華政策表述，在戰(zhàn)略意圖、實(shí)施路徑等方面存在趨同之處，但仍在戰(zhàn)略目標(biāo)、優(yōu)先區(qū)域等方面有所區(qū)別。美歐對華“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略給中國經(jīng)濟(jì)、科技、外交層面帶來一定壓力，但其戰(zhàn)略目標(biāo)能否完全實(shí)現(xiàn)，不僅取決于美歐之間政策的趨同水平，還取決于美歐正致力于推進(jìn)的新規(guī)范在全球?qū)用娴慕邮芏?，仍然存在相?dāng)大的不確定性。

關(guān)鍵詞：“去風(fēng)險(xiǎn)”；“脫鉤”；經(jīng)濟(jì)韌性；趨同存異

中圖分類號：Ｄ８１ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）０８－００３１－１４

２０２３ 年３ 月底，馮德萊恩發(fā)表關(guān)于歐中關(guān)系的演講，重申其在年初召開的世界經(jīng)濟(jì)論壇上提到的對華“需關(guān)注去風(fēng)險(xiǎn)而非脫鉤”①，詳細(xì)闡述歐盟對華“去風(fēng)險(xiǎn)”概念并就如何“去風(fēng)險(xiǎn)”提出了初步戰(zhàn)略構(gòu)想②。４ 月２７ 日，美國國家安全顧問沙利文在布魯金斯學(xué)會演講時(shí)指出，“美歐領(lǐng)導(dǎo)人尋求對華貿(mào)易‘去風(fēng)險(xiǎn)而非對華‘脫鉤”③。這一表態(tài)是拜登政府針對此前各方所爭論的對華“脫鉤”的否認(rèn)，同時(shí)也是美國對歐盟對華“去風(fēng)險(xiǎn)”立場的確切呼應(yīng)。自此，這一概念開始取代“脫鉤”成為美歐對華政策主流，并在其主導(dǎo)下呈向外擴(kuò)散趨勢。特別是美國，利用七國集團(tuán)（Ｇ７）、“四方安全對話”（ＱＵＡＤ）、“印太經(jīng)濟(jì)框架”（ＩＰＥＦ）、美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會（ＴＴＣ）乃至經(jīng)合組織（ＯＥＣＤ）等機(jī)制，以“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)韌性和安全”為名，鼓動對華“去風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)程，并在構(gòu)建關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈、集體對抗“經(jīng)濟(jì)脅迫”、合作應(yīng)對“非市場政策”、協(xié)調(diào)出口管制和投資審查、新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題上逐步取得進(jìn)展。美歐廣泛聯(lián)手，以對華“去風(fēng)險(xiǎn)”概念作為抓手，力圖最大限度地凝聚盟友和伙伴的共識，分化中國與發(fā)展中國家的關(guān)系，助推富含對華競爭意圖和西方價(jià)值觀的新規(guī)范落地。本文旨在探討美歐對華“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)意圖及其主要發(fā)展，分析美歐的戰(zhàn)略異同，在此基礎(chǔ)上，探討該戰(zhàn)略的前景和對中國的影響。

一、美歐對華“去風(fēng)險(xiǎn)”概念的戰(zhàn)略意圖

自馮德萊恩提出對華“去風(fēng)險(xiǎn)”以來，美歐終于尋得一個(gè)概念，既能在其中找到彼此的共同利益點(diǎn)，又足以容納雙方之間的分歧，共同推進(jìn)趨同存異的對華“去風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)程。在此概念下，美歐在全球范圍內(nèi)廣泛聯(lián)手，構(gòu)建針對中國的新規(guī)范和新機(jī)制，以此來重新平衡與中國的貿(mào)易和投資關(guān)系，調(diào)整國際經(jīng)濟(jì)體系的利益分配格局。

１．１ 減少措辭的對抗性，為己方尋求更大的轉(zhuǎn)圜余地

２０２３ 年１ 月，馮德萊恩在達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇次首提歐盟對華“去風(fēng)險(xiǎn)”立場時(shí)，便將之與“脫鉤”一詞進(jìn)行了區(qū)分，指出歐盟“關(guān)注去風(fēng)險(xiǎn)而非脫鉤”，并表示“仍需與中國合作和貿(mào)易，特別是在（向凈零經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型） 的過渡時(shí)期”①。

從文義而言，“脫鉤”意味著與中國切割政治和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，削弱或中斷與中國的相互依存關(guān)系，強(qiáng)調(diào)彼此間的分離和獨(dú)立，而“去風(fēng)險(xiǎn)”則更注重降低風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素，意味著在保持與中國接觸的同時(shí)，采取措施來實(shí)現(xiàn)更加可控和穩(wěn)定的關(guān)系，措辭的對抗性較前者明顯降低。在馮德萊恩逐步推動歐盟對華政策轉(zhuǎn)向更加強(qiáng)硬之際，精心擇取這一概念，表明了歐盟在處理對華關(guān)系上希望留有余地的謹(jǐn)慎姿態(tài)。而美國在呼應(yīng)歐盟這一概念之際，正值美國國務(wù)卿布林肯訪華行程因所謂的“氣球事件”而暫停，使得美國原本期望重啟美中溝通渠道的計(jì)劃落空。歐盟對華“去風(fēng)險(xiǎn)”概念的提出，使美國找到更加“溫和而貼切”的對華政策表述。４ 月５ 日，布林肯在接受采訪時(shí)首次表達(dá)了美國對這一表述的認(rèn)同②。而后，經(jīng)由沙利文在布魯金斯學(xué)會的演講，正式確立為美歐共同接受的概念，以此表明美歐均認(rèn)為對華關(guān)系至關(guān)重要，但在維持關(guān)系的同時(shí)需保持警惕。③

然而，在這一看似溫和的措辭背后，是美歐并未轉(zhuǎn)變的對華強(qiáng)硬立場。就在布林肯訪華前夕，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局再次將３１ 家中國公司列入實(shí)體清單。而對于布林肯訪華時(shí)所澄清的美國僅關(guān)注去風(fēng)險(xiǎn)和多樣性而非在經(jīng)濟(jì)上遏制中國，拜登政府隨后強(qiáng)調(diào)這并非美國治國方略的新變化。美國仍將堅(jiān)決捍衛(wèi)自身利益和價(jià)值觀，確保持久的競爭優(yōu)勢。④ 歐盟則在６ 月２０ 日發(fā)布其首份《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》，明確將地緣政治背景納入風(fēng)險(xiǎn)評估因素，區(qū)別對待系統(tǒng)性競爭對手和盟友?？梢姡瑢θA“去風(fēng)險(xiǎn)”概念的提出，絕非意味著美歐對華立場的轉(zhuǎn)變。其本質(zhì)在于采用較為緩和的措辭，避免在對華關(guān)系上產(chǎn)生過于負(fù)面的影響，從而在推進(jìn)重置對華經(jīng)貿(mào)關(guān)系、重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈布局的進(jìn)程中，為己方尋求更大的轉(zhuǎn)圜余地。

１．２ 安撫盟友和伙伴，以促進(jìn)美歐主導(dǎo)的新規(guī)范擴(kuò)散

對于歐美而言，若要在涉華議題上取得進(jìn)展，特別是要實(shí)現(xiàn)全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的重新布局，僅西方國家聯(lián)手尚不足以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，必須聯(lián)合包括發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在內(nèi)的廣泛國家，特別是那些在關(guān)鍵技術(shù)、礦產(chǎn)等領(lǐng)域位于全球生產(chǎn)鏈和供應(yīng)鏈重要節(jié)點(diǎn)的國家，來重構(gòu)更符合歐美利益的全球經(jīng)貿(mào)新秩序。然而，新的規(guī)范只有在獲得目標(biāo)國家的認(rèn)同和采納之后，才有可能通過網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)加以擴(kuò)散，逐步替代、改變當(dāng)前的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系。以美國正在推進(jìn)的“印太經(jīng)濟(jì)框架”為例，該框架的成效在很大程度上取決于東南亞國家參與的廣度和深度。而中國作為亞洲生產(chǎn)和貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵樞紐，２０２１ 年與東盟貿(mào)易額達(dá)到６ ６９２ 億美元，較同期美國與東盟３ ６４５ 億美元的貿(mào)易額超出近一倍①。這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)決定，任何旨在推動和中國“脫鉤”的提議，都可能因其巨大的經(jīng)濟(jì)成本、破壞東南亞國家的發(fā)展戰(zhàn)略，而導(dǎo)致東南亞國家的抵制。

雖然拜登政府聲稱不會迫使他國在中美之間作出選擇，但美國在對華科技、人權(quán)、臺灣等問題上所采取的對抗姿態(tài)，仍令其盟友和伙伴感到深深不安。以新加坡為例，其教育部長陳振聲明確表示，“新加坡不會在地緣政治沖突中站隊(duì)。任何形式的分裂都會使個(gè)別國家‘處于次優(yōu)地位并在經(jīng)濟(jì)上遭受損失”②。前美國國防部官員德魯·湯普森在其報(bào)告中也指出，東南亞國家試圖避免卷入中美競爭，會小心翼翼地避免與中國對抗③。而歐盟在對華態(tài)度日益強(qiáng)硬之際，也面臨著包括其成員在內(nèi)的質(zhì)疑。

２０２３ 年４ 月，法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)谠L華時(shí)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和商業(yè)關(guān)系，敦促歐洲避免“被拖入”中美在臺灣問題上的對抗④，充分表明了即便在歐盟內(nèi)部，亦對歐盟對華政策的重大轉(zhuǎn)變存在分歧，并對潛在的“脫鉤”效應(yīng)十分警惕。

因此，通過采用對抗程度明顯降低的“去風(fēng)險(xiǎn)”措辭，摒棄導(dǎo)致盟友和伙伴產(chǎn)生疑慮的“脫鉤”言論，聲明對華“脫鉤”會對自身和全球產(chǎn)生己所不欲的災(zāi)難性后果，美歐試圖向他國傳遞理性、務(wù)實(shí)的政策立場，以吸引不愿在中美之間做出明確選擇的國家，加入美歐為主導(dǎo)的陣營化集團(tuán)，助推內(nèi)含西方價(jià)值觀要求的新規(guī)范進(jìn)一步擴(kuò)散。

１．３ 概念寬泛且自裁決，有利于形成制衡中國的統(tǒng)一戰(zhàn)線

拜登執(zhí)政以來，始終致力于打造制衡中國的統(tǒng)一戰(zhàn)線，⑤屢次聲稱當(dāng)美國與其他民主國家聯(lián)合時(shí)，便能擁有足以塑造環(huán)境、勞工、貿(mào)易、技術(shù)和透明度等一切規(guī)則的影響力，⑥尤其注重與歐盟就共同關(guān)切的涉華議題尋求合作。２０２１ 年３月，美歐重啟有關(guān)中國的雙邊對話。當(dāng)年９ 月，雙方啟動美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會，下設(shè)十個(gè)專門的工作組，涵蓋供應(yīng)鏈安全、濫用技術(shù)威脅安全和人權(quán)、出口管制等領(lǐng)域，富含針對中國的意圖。同時(shí)，美歐還通過七國集團(tuán)平臺就中國問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。然而，在對華“去風(fēng)險(xiǎn)”概念提出之前，美歐并未找到合適的共同概念，既能充分容納彼此分歧，又足以讓雙方凝聚共識，且適合在全球范圍內(nèi)炒作，引導(dǎo)其他地區(qū)的盟友和伙伴在中國問題上進(jìn)行合作。共同概念的缺失，使得美國僅能就各項(xiàng)涉華議題與歐盟協(xié)商政策的趨同度，很難聲稱雙方在對華問題上取得一致立場。

歐盟“去風(fēng)險(xiǎn)”概念的提出，為美國尋求“共同但有區(qū)別”的對華立場提供了契機(jī)。一方面，這一概念范圍極其寬泛，并未對風(fēng)險(xiǎn)所涉的領(lǐng)域做出任何限定，足以覆蓋經(jīng)濟(jì)、科技、人權(quán)、環(huán)境等所有關(guān)切的議題。另一方面，這一概念具備自裁決性質(zhì)，各方可自行評估風(fēng)險(xiǎn)因素，實(shí)施其認(rèn)為適當(dāng)?shù)摹叭ワL(fēng)險(xiǎn)”政策，有助于概念在更廣范圍內(nèi)擴(kuò)散。例如，七國集團(tuán)廣島峰會計(jì)劃推出的境外投資限制，并未涉及任何法律細(xì)節(jié)或具體應(yīng)用，將留待成員自主決定對該問題的看法和應(yīng)對。① 同樣，美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會第四次部長級會議（以下簡稱“ＴＴＣ－４”）亦表示在美歐政策日益趨同的同時(shí)，歐盟及其成員和美國將基于自身利益做出自主決定。② 如此，美歐得以目標(biāo)一致，在共同的“去風(fēng)險(xiǎn)”概念下各取所需，攜手推進(jìn)趨同存異的對華“去風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)程。同時(shí)，在看似保留各國經(jīng)濟(jì)主權(quán)的面紗下，通過炒作中國體制對民主國家的威脅、中國高科技發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)、對華貿(mào)易產(chǎn)生的依賴性和脆弱性，拜登政府試圖重塑他國對華關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，為其最終形成制衡中國的統(tǒng)一戰(zhàn)線奠定基礎(chǔ)。

綜上所述，美歐所采用的對華“去風(fēng)險(xiǎn)”概念及其對“脫鉤”一說的否認(rèn)，并非意味著對華立場的轉(zhuǎn)變，拜登政府也未打算逆轉(zhuǎn)此前對華“部分脫鉤”的政策效應(yīng)，而是因該措辭具有的寬泛、靈活色彩和較少對抗性的特征，能夠緩解美歐內(nèi)部及其盟友和伙伴對當(dāng)前美歐對華強(qiáng)硬立場的疑慮，有助于在全球范圍內(nèi)推進(jìn)針對中國的新規(guī)范落地和傳播，為其“重構(gòu)”國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、“再平衡”國際經(jīng)濟(jì)體系的利益分配格局奠定基礎(chǔ)。

二、美歐對華“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略的主要進(jìn)展

自對華“去風(fēng)險(xiǎn)”概念提出以來，美歐在這一看似緩和的措辭下，在其各自對華關(guān)系的所謂“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，以“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性和經(jīng)濟(jì)安全”為名，大力推進(jìn)多項(xiàng)針對中國的新規(guī)范，并使之朝著具體化、機(jī)制化、趨同化的方向發(fā)展。

２．１ 關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈領(lǐng)域，致力于加強(qiáng)自身韌性和多樣性

美歐均將此作為確保國家安全與經(jīng)濟(jì)“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略的核心要素，致力于從兩大層面推行對華“去風(fēng)險(xiǎn)”政策。

一是推動國內(nèi)立法以提高競爭力所需關(guān)鍵環(huán)節(jié)的本土產(chǎn)能。２０２３ 年３ 月，歐盟發(fā)布《關(guān)鍵原材料法案》，為其戰(zhàn)略原材料供應(yīng)鏈上的國內(nèi)產(chǎn)能設(shè)定明確基準(zhǔn)，規(guī)定在任何加工階段每種戰(zhàn)略原材料的年消耗量，來自單一第三國的比例不超過６５％。③ 對此，馮德萊恩明確表示，歐盟在原材料領(lǐng)域過于依賴中國，其９８％的稀土、９３％的鎂和９７％的鋰均來自中國。④ 而拜登繼簽署《芯片與科學(xué)法案》《通脹削減法案》來促進(jìn)半導(dǎo)體和清潔能源制造業(yè)回流美國之后，仍在積極推動國會將其２０２１ 年簽署的《購買美國貨》行政令納入《國防授權(quán)法案》，以使國防項(xiàng)目聯(lián)邦采購國內(nèi)含量門檻從５５％ 逐步提升至７５％。法案推動者時(shí)常援引美國國防部合作商戈維尼的報(bào)告稱，從２０１０ 年到２０１９ 年，五角大樓供應(yīng)基地的中國公司數(shù)量已增加了４２０％，并將此作為其供應(yīng)鏈脆弱性的重要例證。①

二是在全球范圍內(nèi)加快構(gòu)建關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈的合作機(jī)制。美歐之間，２０２３ 年５ 月已建成半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中斷的聯(lián)合預(yù)警機(jī)制和信息分享透明度機(jī)制，并正探索建立半導(dǎo)體供應(yīng)鏈生態(tài)系統(tǒng)和關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈合作機(jī)制。② 此外，美國與歐盟的關(guān)鍵礦物貿(mào)易談判已接近尾聲，美英則于６ 月８ 日啟動了該協(xié)定的談判。美歐之外，雙方正在通過多個(gè)雙邊和復(fù)邊機(jī)制加快實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，并愈發(fā)注重將發(fā)展中國家納入其中。

美國所主導(dǎo)的“印太經(jīng)濟(jì)框架”供應(yīng)鏈協(xié)議已于今年５ 月底完成談判，菲律賓、印度尼西亞等成員正在推動美國將關(guān)鍵礦物供應(yīng)鏈談判納入“印太經(jīng)濟(jì)框架”。③ 此外，２０２３ 年七國集團(tuán)廣島峰會計(jì)劃在年底前推出包含發(fā)展中國家的“增強(qiáng)韌性和包容性供應(yīng)鏈”機(jī)制，④６ 月經(jīng)合組織巴黎部長級理事會也已通過包含關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈內(nèi)容的“印太戰(zhàn)略框架”，印度則于同月被吸納為美國、加拿大等主導(dǎo)的“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”的最新成員。未來，美歐以“去風(fēng)險(xiǎn)”名義所構(gòu)建的關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈合作機(jī)制會持續(xù)擴(kuò)張，而明確將地緣政治和價(jià)值觀納入風(fēng)險(xiǎn)評估意味著中國將會被排斥在所有這些合作機(jī)制之外。

２．２ 對華貿(mào)易關(guān)系領(lǐng)域，集體應(yīng)對“經(jīng)濟(jì)脅迫”與“非市場政策”

自明確對華實(shí)施“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略以來，美歐在多個(gè)場合炒作對華貿(mào)易關(guān)系蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)，渲染對華依賴帶來的脆弱性，為其推進(jìn)針對中國的系列措施尋找借口。

一是構(gòu)建集體對抗“經(jīng)濟(jì)脅迫”機(jī)制。美國戰(zhàn)略界指出，拜登政府若要成功地與中國競爭，必須消除其合作伙伴擔(dān)心中國實(shí)施經(jīng)濟(jì)報(bào)復(fù)的顧慮，否則將難以形成制衡中國的統(tǒng)一戰(zhàn)線。鑒于中國進(jìn)口的數(shù)百種商品中有逾７０％來自美國的合作伙伴，集體行動能夠有效反擊中國。⑤在此建議下，美國聯(lián)手歐盟，推動建立相關(guān)合作機(jī)制。２０２３ 年５ 月，七國集團(tuán)廣島峰會正式啟動“經(jīng)濟(jì)脅迫協(xié)調(diào)平臺”，提高應(yīng)對“經(jīng)濟(jì)脅迫”的集體評估、準(zhǔn)備、威懾和反應(yīng)。⑥ 隨后，類似內(nèi)容出現(xiàn)在美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會第四次部長級會議（ＴＴＣ－４）的聲明中，提出美歐將加強(qiáng)在七國集團(tuán)等平臺的合作，解決“經(jīng)濟(jì)脅迫”問題。⑦６ 月，經(jīng)合組織巴黎部長級理事會期間，美、澳、加、日、英和新西蘭六國貿(mào)易部長發(fā)表了“反對與貿(mào)易有關(guān)的經(jīng)濟(jì)脅迫和非市場政策做法的聯(lián)合聲明”，承諾將與感興趣的伙伴共同努力，識別、預(yù)防、阻止和解決此類做法。⑧

二是合作應(yīng)對“非市場政策”機(jī)制。特朗普時(shí)期開始，美國便試圖聯(lián)合西方國家，打擊所謂的中國“非市場政策”，但當(dāng)時(shí)仍停留在美歐日

三方貿(mào)易部長寬泛的聯(lián)合聲明階段。拜登執(zhí)政以來，尤其在“去風(fēng)險(xiǎn)”概念提出后，這些倡議已逐漸發(fā)展為解決具體問題的協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，美歐將在今年１０ 月前完成可持續(xù)鋼鋁貿(mào)易談判，阻止排放密集型的鋼鋁產(chǎn)品貿(mào)易，富含針對中國鋼鋁產(chǎn)品“產(chǎn)能過?！钡囊鈭D。又如，ＴＴＣ－４ 發(fā)布的“打擊強(qiáng)迫勞動貿(mào)易戰(zhàn)略”，是在七國集團(tuán)廣島峰會基礎(chǔ)上邁向機(jī)制化的關(guān)鍵一步。

再如，美歐正在探索就所謂的“中國在醫(yī)療器材領(lǐng)域的保護(hù)主義、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、傳統(tǒng)芯片領(lǐng)域非市場做法”等議題采取協(xié)調(diào)行動。① 而隨著２０２３ 年中國電動汽車出口激增，美國貿(mào)易代表辦公室又在評估中國非市場補(bǔ)貼對該領(lǐng)域的影響及其對美國帶來的“威脅”，將此納入對中國加征３０１ 關(guān)稅審查時(shí)的考慮因素，并表示歐盟也可能對此采取貿(mào)易救濟(jì)措施。② 可預(yù)見的是，美歐以對華“去風(fēng)險(xiǎn)”名義采取的措施不會止步于此，這些安排都會逐步填充細(xì)節(jié)并將在全球范圍內(nèi)擴(kuò)散。

２．３ 對華科技限制方面，進(jìn)一步體現(xiàn)政策趨同化和機(jī)制陣營化

拜登上任后，以價(jià)值觀為抓手將世界劃分為兩大陣營，強(qiáng)調(diào)民主國家須在全球范圍內(nèi)遏制專制主義帶來的威脅，召集“科技民主國家”阻止中國等“技術(shù)專制國家”獲取先進(jìn)技術(shù)。③在“去風(fēng)險(xiǎn)”概念的推動下，美歐對華科技政策進(jìn)一步呈現(xiàn)趨同跡象，并開始加快構(gòu)建陣營化的協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其體現(xiàn)在以下幾個(gè)領(lǐng)域的政策。

一是出口管制相關(guān)政策。七國集團(tuán)廣島峰會和ＴＴＣ－４ 申明將在軍民兩用敏感物項(xiàng)、微電子、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等關(guān)鍵和新興技術(shù)的出口管制及制裁等政策方面合作，解決國際安全和人權(quán)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。半導(dǎo)體領(lǐng)域，日本、荷蘭已分別宣布將于今年７ 月和９ 月實(shí)施其半導(dǎo)體設(shè)備出口限制新規(guī)，而拜登政府還在計(jì)劃限制向中國企業(yè)提供使用先進(jìn)人工智能芯片的美國云計(jì)算服務(wù)，預(yù)計(jì)將與荷蘭和日本統(tǒng)一芯片制造設(shè)備的管制清單。④

二是境外投資審查政策。２０２３ 年８ 月９日，拜登簽署對華投資限制行政令，授權(quán)財(cái)政部監(jiān)管美國實(shí)體和個(gè)人參與半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)和人工智能這三大領(lǐng)域的對華投資，規(guī)定通報(bào)機(jī)制并制定禁令范圍，重點(diǎn)關(guān)注可能幫助中國獲得技術(shù)訣竅的私募股權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)資本、合資企業(yè)和綠地投資類型。⑤ 而歐盟則計(jì)劃在２０２３ 年底提出新的境外投資控制倡議以限制關(guān)鍵行業(yè)的資金和技術(shù)外流。⑥ 盡管美歐尚未出臺協(xié)同方案，但雙方持續(xù)就影響國家安全的投資趨勢交換意見并分享經(jīng)驗(yàn)，這一領(lǐng)域的規(guī)范必然會日益趨同，且會通過七國集團(tuán)等陣營化平臺向外擴(kuò)散。

三是新興技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)制定。５ 月以來，七國集團(tuán)廣島峰會、ＴＴＣ－４ 及美英《大西洋宣言》均提及加強(qiáng)人工智能、先進(jìn)半導(dǎo)體、生物技術(shù)、量子計(jì)算等新興技術(shù)方面的合作開發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)制定。其中，人工智能領(lǐng)域進(jìn)展尤為突出。七國集團(tuán)峰會計(jì)劃在２０２３ 年底前建立廣島人工智能進(jìn)程，重點(diǎn)關(guān)注人工智能治理、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、提高透明度、應(yīng)對外國信息操縱以及負(fù)責(zé)任地利用技術(shù)等議題。⑦ ＴＴＣ－４ 則啟動了三個(gè)專家組，推進(jìn)實(shí)施相關(guān)問題。結(jié)合美歐近期系列舉措，尊重隱私和人權(quán)、促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動和反對數(shù)據(jù)本地化等內(nèi)容都會被納入新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在彰顯所謂的民主和法治國家共同價(jià)值觀的同時(shí)，便于其推進(jìn)對華科技“去風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)程。

２．４ 關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，廣泛聯(lián)手以提供替代中國的競爭方案

一段時(shí)期以來，美國以中國“一帶一路”倡議缺乏透明度、附帶條件等為由，警示他國陷入“債務(wù)陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過推廣美國國際開發(fā)金融公司項(xiàng)目、“千年挑戰(zhàn)計(jì)劃”和“重建更美好世界” 倡議，以及聯(lián)合盟友推進(jìn)美日澳英“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”、七國集團(tuán)“全球基礎(chǔ)設(shè)施與投資伙伴關(guān)系”（ＰＧＩＩ）及歐盟“全球門戶計(jì)劃”，宣稱為發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供可持續(xù)的、高質(zhì)量的其他選擇，來制衡中國發(fā)起的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和“一帶一路”倡議，但因未能提供充分的替代資源而收效甚微。自美歐確立對華“去風(fēng)險(xiǎn)”立場以來，該領(lǐng)域進(jìn)展主要體現(xiàn)在兩方面。

一是加大對發(fā)展中國家的拉攏力度。七國集團(tuán)廣島峰會重申通過“全球基礎(chǔ)設(shè)施與投資伙伴關(guān)系”調(diào)動６ ０００ 億美元資金，突出強(qiáng)調(diào)勞工和環(huán)境的高標(biāo)準(zhǔn)和透明度，以彰顯與中國“一帶一路”倡議的區(qū)別。值得注意的是，峰會特意邀請科摩羅、庫克群島、印度、印尼、越南等國官員，就解決債務(wù)問題和高水平基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)交換意見，以此拉近與全球南方國家的關(guān)系，特別是和中國爭奪影響力的非洲、太平洋島國、印太地區(qū)。此外，美歐還計(jì)劃組織由主要新興經(jīng)濟(jì)體數(shù)字部長參加的“包容與互聯(lián)互通”圓桌會議，旨在推進(jìn)在第三國建立安全可靠的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，為新興經(jīng)濟(jì)體提供替代“一帶一路”倡議的其他選擇。

二是明確為海底電纜等通信基礎(chǔ)設(shè)施提供替代方案的優(yōu)先性。作為國際互聯(lián)網(wǎng)主干，海底電纜被視為爭奪技術(shù)主導(dǎo)權(quán)的關(guān)鍵領(lǐng)域，近年來逐漸成為美國重點(diǎn)關(guān)注的通信基礎(chǔ)設(shè)施，并以擔(dān)心中國從事所謂間諜活動為名，數(shù)次阻撓中國公司競標(biāo)海底電纜工程等多個(gè)項(xiàng)目。

２０２３ 年３ 月底，美國國會眾議院全票通過了《海底電纜管制法案》，旨在限制中國等國家獲得用于開發(fā)和支持海底電纜的美國制造的商品和技術(shù)。七國集團(tuán)廣島峰會提議加強(qiáng)海底電纜等通信基礎(chǔ)設(shè)施安全性，ＴＴＣ－４ 在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出需確保跨大西洋海底電纜的連通性和安全性，包括連接歐洲、北美和亞洲的替代路線。①隨著美歐在全球范圍內(nèi)推進(jìn)對華“去風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)程，中國企業(yè)承接這類項(xiàng)目將會遭遇更多外部干擾。

三、美歐對華“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略的異同分析

２０２３ 年６ 月２０ 日歐盟發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》被視為馮德萊恩“去風(fēng)險(xiǎn)”概念的具體化，闡述了歐盟定義的風(fēng)險(xiǎn)類型、評估方法、“去風(fēng)險(xiǎn)”方針和實(shí)施步驟。雖然美歐均采用“去風(fēng)險(xiǎn)”的對華政策表述，且在戰(zhàn)略意圖、實(shí)施路徑等方面存在趨同之處，但仍在戰(zhàn)略目標(biāo)、優(yōu)先區(qū)域等方面有所區(qū)別。

３．１ 趨同之處

（１）均注重產(chǎn)業(yè)政策以提升自身實(shí)力和減少對華依賴

美國方面，拜登政府在其“去風(fēng)險(xiǎn)”政策辯論過程中，始終將投資于美國自身能力和塑造安全、有韌性的供應(yīng)鏈作為第一支柱，主張產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策須齊頭并進(jìn)，在國內(nèi)進(jìn)行明智的投資以提高自身競爭力。② 在沙利文那篇闡述拜登政府國際經(jīng)濟(jì)原則和對華“去風(fēng)險(xiǎn)”立場的演講中，重點(diǎn)突出中國給國際經(jīng)濟(jì)秩序造成的挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)美國對能源、醫(yī)療設(shè)備、半導(dǎo)體和關(guān)鍵礦物等產(chǎn)品的過度依賴和供應(yīng)鏈的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)，并將通過“現(xiàn)代美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”在國內(nèi)奠定新的工業(yè)基礎(chǔ)，作為拜登政府重振美國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位的第一步。③

歐盟方面，馮德萊恩將國際供應(yīng)鏈對中國鋰或鈷等關(guān)鍵原材料、高鐵和可再生能源技術(shù)的依賴，作為歐盟需推進(jìn)對華“去風(fēng)險(xiǎn)”的重要例證。① 作為歐盟運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段“去風(fēng)險(xiǎn)”的首個(gè)戰(zhàn)略，《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》亦將促進(jìn)自身競爭力和技術(shù)優(yōu)勢作為首要支柱，提出要通過深化單一市場，投資于技能和促進(jìn)歐盟的研究、技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)，來促進(jìn)歐盟的競爭力。這包括繼續(xù)通過“下一代歐盟”復(fù)興計(jì)劃，加大對綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的投資，以及歐盟《關(guān)鍵原材料法案》《芯片法案》《凈零工業(yè)法案》等產(chǎn)業(yè)政策立法，吸引更多私人投資。②

可見，歐美均將關(guān)鍵產(chǎn)品的對華依賴視為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和脆弱性，主張加大實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，以提高自身韌性和多樣性，降低對華經(jīng)濟(jì)依賴。

（２）均將對華技術(shù)限制視為“去風(fēng)險(xiǎn)”的重點(diǎn)領(lǐng)域

自美歐重啟有關(guān)中國的雙邊對話以及啟動美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會以來，涉華議題趨同度顯著提升。尤其是對華科技限制政策，雙方在出口管制、投資審查、新興和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域呈現(xiàn)明顯趨同趨勢。

一是對華科技限制的立場方針趨同。美歐都將中國高科技發(fā)展視為某種程度的威脅，主張?jiān)陉P(guān)鍵部門利用一切現(xiàn)有工具并開發(fā)新的防御工具，對華實(shí)施嚴(yán)格的出口管制和投資審查，確保敏感的高科技不流向中國。馮德萊恩在提出對華“去風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)稱，中國引發(fā)了技術(shù)安全和技術(shù)泄漏的特殊關(guān)切。③ 而歐盟的《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》明確其目的是防止敏感的新興技術(shù)以及其他兩用物項(xiàng)泄漏到實(shí)施軍民融合戰(zhàn)略的關(guān)切目的地。在評估風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，歐盟將考慮地緣政治背景，區(qū)別對待系統(tǒng)性競爭對手和盟友。

二是對華科技限制的評估標(biāo)準(zhǔn)趨同。在拜登政府不遺余力地渲染中國將技術(shù)用于侵犯人權(quán)，并以此為由采取諸多對華限制措施后，歐盟亦表示將對經(jīng)濟(jì)安全至關(guān)重要的兩用技術(shù)制定新的風(fēng)險(xiǎn)評估程序，技術(shù)賦能性和變革性、軍民融合或侵犯人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)都將被納入評估標(biāo)準(zhǔn)。④其中，人權(quán)考量方面，較歐盟２０２１ 年“出口管制條例”所采用的“國內(nèi)鎮(zhèn)壓或嚴(yán)重違反人權(quán)和國際人道主義法”的措辭更加寬泛。⑤

三是對華科技限制的具體措施趨同。例如，６ 月１５ 日，歐盟委員會發(fā)布“關(guān)于實(shí)施歐盟５Ｇ 網(wǎng)絡(luò)安全工具箱”進(jìn)展報(bào)告，首次將華為、中興通訊列為“高風(fēng)險(xiǎn)”供應(yīng)商，將限制或禁止這兩家公司提供的服務(wù)。又如，在七國集團(tuán)廣島峰會、ＴＴＣ－４ 共識基礎(chǔ)上，歐盟已在其《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》中進(jìn)一步明確改進(jìn)“出口管制條例”的技術(shù)清單和實(shí)施框架、推進(jìn)境外投資審查的具體時(shí)間表。

（３）均高度強(qiáng)調(diào)需加強(qiáng)盟友和伙伴之間的政策協(xié)調(diào)

美歐均將此視為“去風(fēng)險(xiǎn)” 戰(zhàn)略的重要支柱，高度關(guān)乎戰(zhàn)略的有效性。一方面，缺乏盟友之間的政策協(xié)調(diào)，各類對華限制措施效果有限，尤其在高科技領(lǐng)域。另一方面，在關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈等領(lǐng)域與盟友和伙伴廣泛合作，有助于提升其經(jīng)濟(jì)韌性和多樣性，幫助降低對華經(jīng)濟(jì)依賴。⑥ 鑒于此，美歐正在其占主導(dǎo)優(yōu)勢的雙邊、復(fù)邊場合，大肆炒作對華貿(mào)易和投資關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)、勸說、施壓盟友和伙伴接受對華“去風(fēng)險(xiǎn)”概念，加強(qiáng)彼此之間的政策協(xié)調(diào)。同時(shí)，美歐正試圖通過對發(fā)展中國家提供更多技術(shù)援助和能力建設(shè)等方式，加大對發(fā)展中國家的籠絡(luò)力度，將發(fā)展中國家納入其主導(dǎo)的機(jī)制，以形成更加廣泛的應(yīng)對中國“風(fēng)險(xiǎn)”的陣營化集團(tuán)。例如，七國集團(tuán)計(jì)劃于２０２３ 年底推出包含新興和發(fā)展中國家的“增強(qiáng)韌性和包容性供應(yīng)鏈”機(jī)制，將在關(guān)鍵礦物、半導(dǎo)體、電池等產(chǎn)品的供應(yīng)鏈方面尋求發(fā)展中國家的合作。又如，關(guān)鍵礦物領(lǐng)域，美歐將繼續(xù)通過七國集團(tuán)《關(guān)鍵礦產(chǎn)安全五點(diǎn)計(jì)劃》、“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（ＭＳＰ）等平臺，與發(fā)展中國家合作應(yīng)對市場中斷等緊急情況，以實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)精煉和加工等領(lǐng)域的供應(yīng)鏈多樣化。① 對此，歐盟表示，要與盡可能廣泛的伙伴進(jìn)行合作，包括但不限于長期志同道合的國家，并將繼續(xù)加強(qiáng)與發(fā)展中國家的伙伴關(guān)系，將此作為《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》的三大支柱之一。②

３．２ 差異之處

（１）“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略目標(biāo)存在差異

鑒于美國將中國視為最大戰(zhàn)略競爭對手的認(rèn)知，在其《國家安全戰(zhàn)略》中宣稱“中國是唯一一個(gè)既有重塑國際秩序意圖的競爭者，也逐漸擁有經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和科技力量來日益推進(jìn)這一目標(biāo)”，③中國是美國“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略的核心目標(biāo)，甚至是唯一目標(biāo)。這在美國官員圍繞“去風(fēng)險(xiǎn)”政策的辯論中得到明顯體現(xiàn)，所有的話題幾乎全部圍繞著中國展開。

歐盟雖然將中國界定為“系統(tǒng)性對手”和“經(jīng)濟(jì)競爭對手”，但在視中國為必要的合作伙伴這一點(diǎn)上，相較美國更加言行一致。在歐盟有關(guān)“風(fēng)險(xiǎn)”問題的討論中，除了會涉及歐盟對中國原材料的依賴，也會高度關(guān)注歐盟對俄羅斯能源依賴的問題以及俄烏沖突給歐洲帶來的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，歐盟將中國對待俄烏沖突的立場視為“歐中關(guān)系未來發(fā)展的決定性因素”。④ 這表明歐盟的對華立場及其“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略的具體實(shí)施，相較美國而言仍然存在變數(shù)，一定程度上取決于俄烏沖突的演變、中國立場的選擇以及利益攸關(guān)方之間的互動。中國雖然是歐盟“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一，但絕非唯一目標(biāo)。當(dāng)前階段，俄烏沖突、能源安全等問題給歐盟帶來的挑戰(zhàn)在某種程度上更加艱巨。因此，歐盟對于加強(qiáng)能源安全、加速向清潔能源轉(zhuǎn)型可能具有更加緊迫的“去風(fēng)險(xiǎn)”關(guān)切。

（２）資源投入的優(yōu)先區(qū)域有所不同

如前所述，鑒于美國將中國作為其“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略的核心乃至唯一目標(biāo)，阻撓中國擴(kuò)大影響力、提升競爭力是其最大戰(zhàn)略要務(wù)。因此，在與中國展開影響力爭奪的非洲、太平洋島國、拉美和印太地區(qū)，美國必然會加大投入力度。例如，２０２３ 年６ 月，耶倫在出席國會聽證會時(shí)，提出需加強(qiáng)對美洲開發(fā)銀行的私募基金和非洲開發(fā)基金的參與，以對抗中國日益增長的影響力。⑤ 又如，美國在印太地區(qū)推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”、在美洲地區(qū)推進(jìn)“美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系”、任命有史以來首位美國駐太平洋諸島論壇特使并在該地區(qū)新設(shè)大使館，以及在其占主導(dǎo)優(yōu)勢的七國集團(tuán)峰會上邀請科摩羅、庫克群島等國領(lǐng)導(dǎo)參會，這一系列行動均明顯存有與中國爭奪地區(qū)影響力的意圖。

歐盟對其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的認(rèn)知與美國并不完全一致，且并無與中國爭奪影響力的地緣政治考慮，因此，除了同樣關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮蟮膩喬貐^(qū)之外，出于自身安全的考慮，歐盟可能注重加大在東歐、中亞等地區(qū)的投入，特別是能夠改善其能源安全、降低對俄羅斯能源依賴的合作。例如，自２０２２ 年以來，歐盟高級官員和歐洲國家政要明顯加強(qiáng)與中亞的外交往來。對此，歐盟強(qiáng)調(diào)，鑒于相互依存關(guān)系，歐盟與中亞國家需加強(qiáng)合作。① ２０２１—２０２４ 年，歐盟向中亞提供援助預(yù)計(jì)至少達(dá)到３．９ 億歐元。２０２２ 年１１ 月，歐盟啟動預(yù)算為６８０ 萬歐元的“中亞可持續(xù)能源互聯(lián)互通”（ＳＥＣＣＡ）項(xiàng)目（２０２２—２０２６），旨在促進(jìn)中亞地區(qū)實(shí)現(xiàn)更可持續(xù)的能源平衡。② 歐洲自身的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)促使其加大資源投入的優(yōu)先區(qū)域與美國存在一定差異。

（３）對待自由貿(mào)易協(xié)定的立場不同

拜登政府認(rèn)為傳統(tǒng)的自貿(mào)協(xié)定（ＦＴＡ）在使跨國公司及其高管受益的同時(shí)，犧牲了工人利益。過于自由化的貿(mào)易規(guī)則導(dǎo)致各國逐底競爭，讓生產(chǎn)轉(zhuǎn)移至國外，使中國等經(jīng)濟(jì)體得以操縱成本結(jié)構(gòu)、控制關(guān)鍵行業(yè)，成為諸多重要商品和技術(shù)的主導(dǎo)供應(yīng)商，加大美國經(jīng)濟(jì)的脆弱性。③ 為此，拜登政府迄今仍未參與任何自貿(mào)協(xié)定談判，而是主張將地緣政治和價(jià)值觀念置于經(jīng)濟(jì)和效率之上的貿(mào)易新理念，通過“印太經(jīng)濟(jì)框架”、美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會、“美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系”、“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”等不再包含市場準(zhǔn)入議題的新貿(mào)易議程，來鞏固和加強(qiáng)與貿(mào)易伙伴之間的聯(lián)系。對此，戴琪辯稱，傳統(tǒng)自由貿(mào)易協(xié)定的市場準(zhǔn)入所能提供的刺激效應(yīng)有限，貿(mào)易便利化、監(jiān)管規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等非關(guān)稅壁壘，能夠提供不同于市場準(zhǔn)入的另一種激勵和機(jī)遇。

而馮德萊恩在談及其經(jīng)濟(jì)“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略時(shí)依然十分注重發(fā)揮自貿(mào)協(xié)定的作用，主張歐盟需拓展自貿(mào)協(xié)定網(wǎng)絡(luò)至新西蘭、澳大利亞、印度、東盟和南方共同市場伙伴等地區(qū)，“現(xiàn)代化”（Ｍｏｄｅｒｎｉｚｅ） 與墨西哥和智利等已有自貿(mào)協(xié)定。④ 歐盟的《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》也繼續(xù)將自貿(mào)協(xié)定與“綠色聯(lián)盟”“關(guān)鍵原材料俱樂部”“全球門戶”計(jì)劃等一起納入其地緣經(jīng)濟(jì)工具箱，提出將充分利用其龐大的自貿(mào)協(xié)定網(wǎng)絡(luò)來開辟新市場，促進(jìn)企業(yè)降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)多樣化和減少依賴，建立互利的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。可見，美歐對待自貿(mào)協(xié)定的立場存在明顯差異，故導(dǎo)致這一經(jīng)濟(jì)工具在其“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略中扮演的角色有所不同。

四、美歐對華“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略前景及對中國影響

雖然美歐終于找到一個(gè)彼此皆能接受的概念，來闡釋其對華政策立場，并在政策趨同度、具體化、機(jī)制化等方面取得進(jìn)展，但其戰(zhàn)略目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，不僅取決于美歐政策最終的趨同水平，還取決于其正致力于推進(jìn)的新規(guī)范在區(qū)域和全球的接受度，仍然存在很大的不確定性。

４．１ 前景展望

（１）拜登政府新貿(mào)易議程的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)仍然面臨不少挑戰(zhàn)

一是缺乏市場準(zhǔn)入的貿(mào)易安排吸引力有限。不少美國國會議員認(rèn)為，拜登政府所推進(jìn)的新貿(mào)易議程，可能是積極參與亞洲事務(wù)的第一步，但它無法取代全面的自由貿(mào)易協(xié)定。缺乏市場準(zhǔn)入議題，將難以吸引印太國家在經(jīng)濟(jì)上選擇美國而非中國，且難以說服這些國家接受嚴(yán)格的勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。馬來西亞投資、貿(mào)易和工業(yè)部副部長劉鎮(zhèn)東（Ｌｉｅｗ Ｃｈｉｎ Ｔｏｎｇ）坦言，成員必須能夠向其國內(nèi)民眾解釋，“印太經(jīng)濟(jì)框架”如何幫助本國的工人和小企業(yè)。⑤ 缺乏市場準(zhǔn)入優(yōu)惠意味著框架或許無法通過部分國家的批準(zhǔn)程序?！坝√?jīng)濟(jì)框架”供應(yīng)鏈協(xié)議雖已完成談判，但在貿(mào)易等其他三個(gè)支柱上進(jìn)展緩慢，已清楚地印證了這一點(diǎn)。

二是國內(nèi)政治分歧加大協(xié)調(diào)難度。美國２０２４ 年大選逐漸臨近，若要實(shí)現(xiàn)雄心勃勃的談判目標(biāo)，拜登政府需要為談判方提供足夠的激勵方案，但當(dāng)前的美國國內(nèi)政治顯然缺乏這樣的支持條件。美國民眾對自由貿(mào)易協(xié)定的支持度有限，民主黨人和進(jìn)步團(tuán)體又將勞工和環(huán)境的高標(biāo)準(zhǔn)作為談判的當(dāng)然條件，美國通信工業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織則在為推動數(shù)字貿(mào)易黃金規(guī)則奔走疾呼。若要在任內(nèi)完成談判，拜登政府需要在規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)方面作出妥協(xié)。但一個(gè)妥協(xié)的方案不僅會面臨國內(nèi)諸多抨擊，也會讓其對華“去風(fēng)險(xiǎn)”的戰(zhàn)略目標(biāo)打上折扣。此外，無論拜登政府能否在明年大選前完成所有支柱的談判，一旦民主黨人輸?shù)舸筮x，尤其是若特朗普入主白宮，鑒于其對依靠關(guān)稅再平衡貿(mào)易關(guān)系和對小型自由貿(mào)易協(xié)定談判的青睞，“印太經(jīng)濟(jì)框架”作為未經(jīng)國會參與和批準(zhǔn)的大型貿(mào)易行政協(xié)議，其持久性十分令人懷疑。

三是始終會面臨企業(yè)和國家利益之間的沖突。對于希望與中國擴(kuò)大商業(yè)聯(lián)系的企業(yè)來說，對華“去風(fēng)險(xiǎn)”的實(shí)施無疑使其面臨更大的不確定性。英偉達(dá)集團(tuán)首席執(zhí)行官黃仁勛警告稱，若美企被禁止向中國出售先進(jìn)芯片，將對其造成巨大損害。韓國政府和企業(yè)已要求美國重新考慮《芯片與科學(xué)法案》的相關(guān)限制，一些韓企甚至考慮放棄美國政府資助，以確保其經(jīng)營決策不被限制。在這些壓力下，６ 月初，美國商務(wù)部負(fù)責(zé)工業(yè)與安全局的副部長埃斯特維茲表示，拜登政府計(jì)劃延長美國出口管制政策的現(xiàn)有豁免，允許韓國和臺灣地區(qū)芯片制造商在中國維持和擴(kuò)大現(xiàn)有的芯片制造業(yè)務(wù)。① 而這對于拜登政府出口管制目標(biāo)來說，無疑是不小的挫敗。

（ ２）歐盟內(nèi)部對新規(guī)范的接受度和執(zhí)行度仍存在較大變數(shù)

一是歐盟成員國對新規(guī)范的接受度存在分歧。在歐盟委員會即將發(fā)布《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》之際，法國、德國、意大利和荷蘭的外交官員對馮德萊恩辦公室主任塞伯特在演講中提到的“國家安全”表示擔(dān)憂，擔(dān)心將貿(mào)易政策與“國家安全”混為一談，并對歐盟與華盛頓走得太近感到不安。與此同時(shí)，這一新戰(zhàn)略的發(fā)布被認(rèn)為并未充分征求歐盟成員國政府的意見，而成員國在國家安全事務(wù)上擁有專屬權(quán)限。② 德法在內(nèi)的成員國仍對任何可能干擾其國家安全權(quán)限的計(jì)劃保持警惕，且并不希望在歐盟尋求達(dá)成新貿(mào)易協(xié)議之際采取可能限制投資流動的措施。③這意味著歐盟接下來推進(jìn)建立對外投資審查機(jī)制和改進(jìn)“出口管制條例”技術(shù)清單可能遭遇成員國的阻力，從而影響歐盟實(shí)際推出的新規(guī)范與美式新規(guī)則之間的趨同度。

二是歐盟成員國對于新規(guī)范的執(zhí)行力存在不確定性。以歐盟２０２１ 年修訂的“出口管制條例”為例，雖然其規(guī)定了出口管制的整體框架和準(zhǔn)則，但具體措施的制定與實(shí)施權(quán)限仍屬于成員國。為提高成員國立法的一致性，條例允許成員國根據(jù)另一成員國的立法實(shí)施出口管制。④然而，這完全取決于成員國的自主決定，并不能確保在這一問題上的步調(diào)一致。

三是現(xiàn)代科技的日新月異提升政策協(xié)調(diào)的復(fù)雜性。新興技術(shù)的出現(xiàn)和更迭極為迅速，也給成員國協(xié)調(diào)出口管制措施增加了難度。只要?dú)W盟仍然尊重其成員的主權(quán)及其與成員之間權(quán)限的劃分，協(xié)調(diào)和出臺政策所需耗費(fèi)的大量時(shí)間，就可能導(dǎo)致政策在推出之際就嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)，從而難以發(fā)揮預(yù)期作用，而這一問題很難在歐盟制度框架內(nèi)獲得解決。

（３）美歐倡導(dǎo)的新規(guī)范的擴(kuò)散效應(yīng)存在差異性和不確定性

任何的新規(guī)范都會面臨趨同水平的挑戰(zhàn)。新規(guī)范的落地需要其成員逐漸消化替代的程序和行為模式，接受新的未知結(jié)果，協(xié)調(diào)各成員圍繞新焦點(diǎn)議題的博弈和期望。鑒于國際社會利益沖突的普遍性和分歧的嚴(yán)重性，新規(guī)范期望值的趨同過程往往是緩慢的，且結(jié)果往往是不確定的。①

從目前來看，美歐所推進(jìn)的部分對華“去風(fēng)險(xiǎn)”安排可能產(chǎn)生一定的擴(kuò)散效應(yīng)。較具代表性的包括：一是加強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性的合作機(jī)制。美國倡導(dǎo)在未來的貿(mào)易世界形成新的基本規(guī)則、管理原則和新的國際互動方式，呼吁市場主體在“效率和安全”的權(quán)衡中，從效率驅(qū)動轉(zhuǎn)向重視安全，促進(jìn)全球產(chǎn)業(yè)鏈本土化、多樣化和區(qū)域化。確切來說，自新冠疫情發(fā)生以來，這種貿(mào)易互動方式已逐步融入美國對外經(jīng)濟(jì)政策，并成為拜登政府貿(mào)易政策的主導(dǎo)性思路，甚至在白宮針對供應(yīng)鏈韌性發(fā)布的報(bào)告中還創(chuàng)造出一個(gè)新詞匯：“ｆｒｉｅｎｄ－ｓｈｏｒｉｎｇ”（友岸外包），意指在可靠的政治盟友或價(jià)值觀相同的國家建立供應(yīng)鏈。而自“去風(fēng)險(xiǎn)”概念提出以來，美歐以此為名，將這一做法貫徹至“印太經(jīng)濟(jì)框架”談判、關(guān)鍵礦物合作機(jī)制等諸多倡議中?？陀^而言，因其在某種程度上意味著擁有更多吸引外商投資的機(jī)會，或有助于加強(qiáng)其國內(nèi)的制造業(yè)，提高本地區(qū)人民的就業(yè)，這部分內(nèi)容對于不少國家具有吸引力。二是應(yīng)對“非市場政策” 的合作機(jī)制。這一機(jī)制的本質(zhì)在于削弱中國企業(yè)的競爭力，打壓中國產(chǎn)品的市場份額，降低盟友和伙伴的對華經(jīng)濟(jì)依賴，對于美歐等發(fā)達(dá)國家以及那些與中國存在競爭關(guān)系的發(fā)展中國家而言具有吸引力。因此，這部分對華“去風(fēng)險(xiǎn)”的安排也可能被一些國家接受，從而具備一定的擴(kuò)散效應(yīng)。

但同時(shí)，這也意味著這些國家必須接受美歐所施加的附加條件，在新規(guī)則的約束下很可能被迫減少與中國開展經(jīng)貿(mào)合作，給其帶來極不確定的機(jī)會成本。美歐潛在的合作伙伴也必然會根據(jù)對自身利益的認(rèn)知作出其認(rèn)為最為合適的決定。從根本上來說，新規(guī)范的實(shí)際效力及其擴(kuò)散效應(yīng)，最終仍將取決于具體規(guī)范在實(shí)踐中能否產(chǎn)生持續(xù)的積極治理績效。如若新規(guī)范在實(shí)施中并不符合大多數(shù)成員的利益，則這些成員將會逐漸轉(zhuǎn)向其他的制度安排，放棄使其利益受損的新規(guī)則，從而導(dǎo)致這部分規(guī)則擴(kuò)散喪失動能甚至發(fā)生逆轉(zhuǎn)。

４．２ 對中國的影響

雖然美歐對華“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略目標(biāo)能否完全實(shí)現(xiàn)尚存疑問，但其在價(jià)值觀對立視域下持續(xù)深化對華負(fù)面認(rèn)知，渲染對華貿(mào)易和投資帶來的風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建或升級排斥中國的網(wǎng)絡(luò)體系，制定針對中國的新規(guī)范，也必然給中國的發(fā)展環(huán)境帶來干擾，而經(jīng)濟(jì)和科技層面的影響尤甚。

（１）經(jīng)濟(jì)層面阻礙中國更深融入全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程

首先，美歐提升自身韌性的產(chǎn)業(yè)政策類立法必然會帶來貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移效應(yīng)。無論是美國的《芯片與科學(xué)法案》《通脹削減法案》，還是歐盟的《關(guān)鍵原材料法案》《凈零工業(yè)法案》，都是通過提供大規(guī)模產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、大幅提升本土含量的做法，來促進(jìn)制造業(yè)回流本土。美歐經(jīng)濟(jì)政策的日益內(nèi)向化，正在全球范圍內(nèi)引發(fā)競相實(shí)施補(bǔ)貼和保護(hù)政策的浪潮，給全球經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)鏈帶來的影響仍在形塑之中。而作為此類法案關(guān)注的目標(biāo)國乃至“去風(fēng)險(xiǎn)”對象，中國需面對大量行政干預(yù)和補(bǔ)貼政策帶來的貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移影響。以《芯片與科學(xué)法案》為例，該法包含一項(xiàng)禁止性規(guī)定，獲得美國政府資助的實(shí)體在１０ 年內(nèi)不得參與中國等受關(guān)注國的實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大半導(dǎo)體產(chǎn)能的重大交易，除非該交易生產(chǎn)的是技術(shù)含量較低的傳統(tǒng)芯片，且主要服務(wù)于受關(guān)注實(shí)體的當(dāng)?shù)厥袌觥＂?也即，限制受資助方在中國擴(kuò)大或升級先進(jìn)芯片產(chǎn)能。對于先進(jìn)芯片相關(guān)產(chǎn)業(yè)而言，這一規(guī)定必然影響其投資選址中國的決策。

其次，美歐當(dāng)前所提倡的新貿(mào)易理念將對全球化發(fā)展進(jìn)程和方向產(chǎn)生重大影響。美歐當(dāng)前正在建立的貿(mào)易制度安排強(qiáng)調(diào)不應(yīng)僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)成本和效率，還須重新考量供應(yīng)鏈過于集中的代價(jià)，重視地緣政治和價(jià)值觀念。以美國正在推進(jìn)的“印太經(jīng)濟(jì)框架”為例，試圖在“去風(fēng)險(xiǎn)”的名義下，將中國排斥在其打造的“印太地區(qū)”供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)之外，以此重構(gòu)亞太區(qū)域的合作架構(gòu)。若美歐執(zhí)意推行此類區(qū)分系統(tǒng)性競爭對手與盟友、強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀和意識形態(tài)對立的陣營化機(jī)制，最終可能導(dǎo)致亞太地區(qū)乃至全球經(jīng)濟(jì)體系出現(xiàn)分裂。而這些旨在削弱中國競爭力和影響力的排他性制度制衡，也必然對世貿(mào)組織、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》、“一帶一路”倡議等合作機(jī)制造成干擾。這可能會在一定程度上降低美歐及其盟友和伙伴對中國的經(jīng)濟(jì)依賴，推動涉華產(chǎn)業(yè)鏈在亞太乃至世界其他地區(qū)的重構(gòu)，從而阻撓中國更深融入全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

（２）科技層面阻礙中國向全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈上游攀升

美歐正致力于構(gòu)建“小院高墻”模式的技術(shù)同盟，協(xié)調(diào)推進(jìn)對華實(shí)施愈發(fā)嚴(yán)格的技術(shù)限制措施，并試圖以西方價(jià)值觀為抓手，壟斷人工智能等新興和關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)?？陀^而言，美歐在高科技供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈上占據(jù)上游，對規(guī)則的制定和運(yùn)用強(qiáng)于他國，這不僅阻礙中國獲取和制造高科技產(chǎn)品所需的技術(shù)、設(shè)備、人才、融資的渠道，打壓中國科技企業(yè)的生存空間，且可能形成以價(jià)值觀和西方規(guī)則為驅(qū)動的高端技術(shù)集團(tuán)與中低端技術(shù)合作形態(tài)之間的分立與割裂。對于中國來說，對于科技層面的影響主要體現(xiàn)在兩大方面。

首先，破壞中國科技行業(yè)的發(fā)展生態(tài)。在美歐等國日趨嚴(yán)厲的出口管制、境內(nèi)外投資審查的限制措施下，部分外企可能因此減少與中企合作或避免在華投資，以降低無法獲取生產(chǎn)所需的設(shè)備、材料、技術(shù)乃至資金流的風(fēng)險(xiǎn)。例如，美國禁止ＳＫ 海力士中國無錫工廠使用ＥＵＶ光刻機(jī)，導(dǎo)致ＳＫ 海力士直接經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)，也會使其他外企規(guī)避在華投資半導(dǎo)體相關(guān)行業(yè)，從而削弱中國科技行業(yè)生產(chǎn)、出口和引資水平。更重要的是，雖然企業(yè)對外投資選址主要受市場等因素驅(qū)動，但以國家安全等為由促使企業(yè)轉(zhuǎn)移供應(yīng)鏈的政策仍會對企業(yè)選址帶來顯著影響。隨著美歐對華“去風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)程的推進(jìn)，對華科技打壓態(tài)勢極易引發(fā)“寒蟬效應(yīng)”，降低中國引資能力，打擊科技行業(yè)整體發(fā)展水平。

其次，阻礙中國科技行業(yè)的創(chuàng)新能力。以美歐重點(diǎn)關(guān)注的半導(dǎo)體行業(yè)為例，目前，拜登政府一直在與韓國、日本、中國臺灣及歐洲地區(qū)的盟友就出口管制政策加強(qiáng)溝通，并通過立法禁止先進(jìn)芯片制造商在華投資，試圖組建公私合作網(wǎng)絡(luò)，限制關(guān)鍵產(chǎn)品和技術(shù)的流向。彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所報(bào)告曾指出，若日本、荷蘭加入美半導(dǎo)體供應(yīng)鏈控制圈，就能控制全球超過一半的出口市場。若韓國和臺灣地區(qū)也加入，則能控制全球２／３ 的出口市場。② 從當(dāng)前趨勢來看，在美國持續(xù)施壓之下，日本、荷蘭等國家和地區(qū)的半導(dǎo)體相關(guān)的管制措施的趨同度已在逐步提升。美歐正致力于打造的半導(dǎo)體供應(yīng)鏈同盟，正在向微電子、量子信息技術(shù)、人工智能等更多行業(yè)蔓延。作為中國產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈向上游攀升的關(guān)鍵，美歐對這類行業(yè)采取的限制措施，將對中國科技創(chuàng)新構(gòu)成不小的挑戰(zhàn)。

結(jié) 語

中國長期踐行多邊主義，廣泛通過聯(lián)合國、世貿(mào)組織等多邊機(jī)制捍衛(wèi)發(fā)展中國家利益，推動完善全球治理，為應(yīng)對共同挑戰(zhàn)作出重要貢獻(xiàn)。然而，以美國為主導(dǎo)，在價(jià)值觀對立視域下持續(xù)深化對華負(fù)面認(rèn)知，渲染對華貿(mào)易和投資帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并以對華“去風(fēng)險(xiǎn)”為名，在全球范圍內(nèi)廣泛聯(lián)手，加快構(gòu)建和擴(kuò)張各類陣營化機(jī)制，試圖削弱乃至取代當(dāng)前在其看來更有利于中國的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，重構(gòu)富含地緣政治色彩、體現(xiàn)價(jià)值觀差異的新貿(mào)易秩序，“再平衡”國際經(jīng)濟(jì)體系的利益分配格局。美歐的對華“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略正在形成多層次、網(wǎng)絡(luò)化、嵌套式的排斥中國的網(wǎng)絡(luò)，給疫情后仍處于艱難復(fù)蘇階段的全球經(jīng)濟(jì)帶來諸多不穩(wěn)定因素。而這種不斷拓展風(fēng)險(xiǎn)定義和范圍、將地緣政治和價(jià)值觀凌駕于經(jīng)濟(jì)和效率之上的做法，正在使經(jīng)濟(jì)問題政治化、意識形態(tài)化，嚴(yán)重侵蝕貿(mào)易和投資的開放理念，最終也會對其商業(yè)社會、科技與創(chuàng)新生態(tài)造成反噬。對于中國來說，一方面，應(yīng)充分利用美歐對華“去風(fēng)險(xiǎn)”戰(zhàn)略差異，來尋找對中國有利的突圍方向；另一方面，仍應(yīng)堅(jiān)定不移地致力于自身經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不斷提升國內(nèi)投資和營商環(huán)境的開放度、便利度和透明度，以此來鞏固中國在亞洲和全球產(chǎn)業(yè)鏈中的重要地位。同時(shí)，中國仍應(yīng)堅(jiān)定維護(hù)以世貿(mào)組織為代表的多邊貿(mào)易體系，進(jìn)一步深化《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，并積極加入真正提升貿(mào)易開放度、便利度的自由貿(mào)易協(xié)定，以此制衡當(dāng)前美歐在對華“去風(fēng)險(xiǎn)”概念下所倡導(dǎo)的新規(guī)范和新機(jī)制。

編輯 鄧文科