余超 楊麗娟

摘 要：綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉改革是新時(shí)代全面依法治國中國家治理體系、治理能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，武漢作為中部地區(qū)國家中心城市，在此方面的探索經(jīng)驗(yàn)具有典型性、示范性意義。對武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）綜合行政執(zhí)法權(quán)下沉實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以街道辦事處及下屬綜合執(zhí)法中心為依托，借助集中座談、廣泛走訪等形式，可以發(fā)現(xiàn)該區(qū)乃至全市當(dāng)前在此改革中，還存有以體制機(jī)制的構(gòu)建完善、執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)、法律法規(guī)的依據(jù)缺失為表征的結(jié)構(gòu)性障礙、現(xiàn)實(shí)性困境問題，亟待進(jìn)一步解決和改進(jìn)。針對以上問題，可從結(jié)構(gòu)主義理論出發(fā)，著力從表層上建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建構(gòu)權(quán)力平衡關(guān)系，中層上加強(qiáng)權(quán)力清單監(jiān)督、完善執(zhí)法能力培訓(xùn)，深層上強(qiáng)化地方立法、夯實(shí)法治基礎(chǔ)三方面入手找尋破解之策。①

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法；綜合執(zhí)法權(quán)；執(zhí)法權(quán)下沉；結(jié)構(gòu)主義

中圖分類號：D922.1 文章標(biāo)志碼：A 文章編號：1006-6152（2023）04-0094-10

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2023.04.010

一、引? 言

作為國家治理體系和治理能力建設(shè)的重要一環(huán)，以街道辦事處（下稱“街道”）為中心展開的綜合行政執(zhí)法權(quán)“下沉到底”（下稱“綜執(zhí)下沉”）之模式探索，2010年即開其端緒。從2010年到2021年，黨中央、國務(wù)院先后頒布了一系列政策文件，分別從執(zhí)法體制改革、執(zhí)法中心下移、組建統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、直接賦權(quán)基層等各個(gè)方面，進(jìn)行了改革路線圖的頂層設(shè)計(jì)②。與之配套，修訂后的《行政處罰法》第24條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。進(jìn)而，各地紛紛因地制宜，展開探索。從2019年到2020年，全國部分省市地區(qū)陸續(xù)頒布了同綜執(zhí)下沉相關(guān)的政府文件，為改革立據(jù)③。

同時(shí)，近年來學(xué)界也對綜執(zhí)下沉改革相關(guān)理論、實(shí)踐問題進(jìn)行了研究，成果大體可分為以下幾個(gè)類型：其一，地方經(jīng)驗(yàn)探索論，如譚波等在《“行政權(quán)下沉”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)研究——以海南省為例》中針對海南省綜執(zhí)下沉改革中存在的缺陷和漏洞，提出基于規(guī)則性思維、綜合性思維和精確性思維指導(dǎo)下的規(guī)范、制度與技術(shù)層面的建構(gòu)完善。其二，權(quán)力有效嵌入論，如張敏純等在《環(huán)保垂改與綜合執(zhí)法改革的銜接困局及其消解》中探討了在環(huán)保監(jiān)測執(zhí)法權(quán)上收和綜合執(zhí)法權(quán)下沉的矛盾張力中，如何通過“局隊(duì)合一，有限授權(quán)”，并輔之以環(huán)境問責(zé)、公眾參與和公益訴訟的手段解決此問題。其三，法治框架建構(gòu)論，如葉必豐在《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》中針對綜執(zhí)下沉的法律性質(zhì)做出了實(shí)系“執(zhí)法權(quán)二次配置”的初步界定，并以此為基礎(chǔ)指出在目前法治框架內(nèi)要繼續(xù)通過人大修法，解決其中“組織法—行為法”不相匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾。此外，還有部分學(xué)者分別從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)力配置機(jī)制論、地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)論等角度，進(jìn)行了相關(guān)研究。④

二、綜執(zhí)下沉的法理分析：法律性質(zhì)、核心要義與理論意義

要想實(shí)現(xiàn)綜執(zhí)下沉改革的目標(biāo)，在新時(shí)代全面依法治國大背景下，筆者認(rèn)為有幾個(gè)前提問題需要厘清：第一，權(quán)力來源的授予層級。第二，權(quán)力客體的基本標(biāo)準(zhǔn)。第三，權(quán)力下放的路徑依賴。

首先，關(guān)于權(quán)力來源的授予層級，《行政處罰法》第24條業(yè)已明文規(guī)定，系“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況”相機(jī)而為的結(jié)果。即：其一，其權(quán)力來源為省級行政機(jī)關(guān)。其二，該省級行政機(jī)關(guān)并不當(dāng)然、必須要將原為縣級人民政府所專屬的行政處罰權(quán)下放。換言之，該條作為綜執(zhí)下沉改革的法源性條件之一，是為滿足“基層管理迫切需要”的一定程度權(quán)宜性、變通性結(jié)果。畢竟，從《行政處罰法》內(nèi)容體系來看，第23條已對縣級人民政府的專屬行政處罰權(quán)進(jìn)行了明確框定。而第24條所做的變通性修正，實(shí)質(zhì)是將“上位行政主體”的處罰權(quán)集中到一個(gè)本無法定處罰權(quán)的“下位行政主體”，由該行政主體以自己的名義行使相應(yīng)行政執(zhí)法權(quán)，達(dá)到江國華教授所謂“一級職權(quán)行政主體”［1］的賦權(quán)效果。此外，從綜執(zhí)下沉的權(quán)力客體衍生對象來看，葉必豐教授還談到“執(zhí)法權(quán)下沉到底”除行政處罰權(quán)外，還應(yīng)有行政審批權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等，即：將縣級行政主管部門的部分行政處罰權(quán)、行政審批權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)一體交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處以它們的名義行使，本質(zhì)也是從理論層面和實(shí)踐層面賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處“一級行政執(zhí)法權(quán)” ［2］，同時(shí)構(gòu)成了理解綜執(zhí)下沉法律性質(zhì)的邏輯起點(diǎn)。

其次，關(guān)于綜執(zhí)下沉權(quán)力客體的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)對現(xiàn)行全國范圍內(nèi)綜執(zhí)下沉權(quán)力類型清單的系統(tǒng)化梳理可知，包括但不限于北京（408項(xiàng)）、湖北（209項(xiàng)）、甘肅（205項(xiàng)）、江西（177項(xiàng)）、江蘇（5項(xiàng)）、湖南（5項(xiàng)）等在內(nèi)的已下放的以行政處罰權(quán)為主的執(zhí)法權(quán)力中，一般涉及的權(quán)力類型有：1. 種類上，多為與基層群眾的生存環(huán)境、生活質(zhì)量關(guān)系密切的事權(quán)，如針對市容環(huán)境衛(wèi)生、排水污水處理等違法行為的行政處罰；2. 范圍上，多為執(zhí)法主體所“看得見、管得著”的事權(quán)，如針對基本農(nóng)田保護(hù)、違章亂搭亂蓋等違法行為的行政處罰；3. 性質(zhì)上，多為違法違規(guī)、未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)要求的損益性事權(quán)，如針對水質(zhì)檢測超標(biāo)、超限超重車輛等違法行為的行政處罰；4. 技術(shù)上，多為非強(qiáng)“專業(yè)”性事權(quán)，如針對公廁衛(wèi)生管理、建筑垃圾處理等違法行為的行政處罰；5. 判斷上，多為權(quán)責(zé)關(guān)系較為明晰的事權(quán)，如針對道路施工違規(guī)、出租房屋管理等違法行為的行政處罰；6. 主體上，多為特定、特殊群體權(quán)益的保障類事權(quán)，如針對學(xué)生安全管理、傳染病防護(hù)等違法行為的行政處罰；7. 時(shí)間上，多為緊急情況、突發(fā)情況事權(quán)，如針對醫(yī)療廢物處置、非法行醫(yī)查處等違法行為的行政處罰；8. 程序上，多為執(zhí)法程序相對簡單的簡易性事權(quán)，如針對盜伐濫伐林木、違法銷售煙花爆竹等違法行為的行政處罰。③換言之，這些執(zhí)法事權(quán)類型，在下放初衷上皆需滿足“最低限度”要求，帶有明顯的部分性、基礎(chǔ)性與常見性特點(diǎn)。

最后，關(guān)于權(quán)力下放的路徑依賴，“綜執(zhí)下沉”是在堅(jiān)持中央統(tǒng)一部署、事權(quán)和資源相統(tǒng)一的原則下，在縣級行政機(jī)關(guān)下沉執(zhí)法事權(quán)的同時(shí)，將人員、機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)等資源一并下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，由他們管理和使用，原則上實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)事權(quán)和資源的一致性，保障執(zhí)法權(quán)下沉到底的真正落實(shí)［2］。因此，前文所談到的包括但不限于行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政審批權(quán)等在內(nèi)的下沉到底，并非簡單的執(zhí)法權(quán)相對集中行使，而是涉及執(zhí)法事項(xiàng)的垂直管理與屬地管理，即行政權(quán)與行政執(zhí)法事項(xiàng)的條塊關(guān)系。屬于行政事權(quán)的級別管理或垂直管理，又稱條條管理，是職能對口的體現(xiàn)，涉及的是執(zhí)法層級的劃分，即管轄權(quán)問題［2］。而執(zhí)法權(quán)相對集中行使，秉承誰主管、誰負(fù)責(zé)，又稱塊塊管理，解決的是多頭執(zhí)法的問題，體現(xiàn)的是屬地管理中各職能機(jī)構(gòu)的職能劃分。如金國坤教授所言，“相對集中行使行政處罰權(quán)，決定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使其他行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，這些行政機(jī)關(guān)是平等的關(guān)系，原因是法律、法規(guī)將不同的行政處罰權(quán)分別授予了多個(gè)行政機(jī)關(guān)”［3］ 。易言之，這實(shí)質(zhì)上是一種上位事權(quán)的縱向二次配置之動(dòng)態(tài)過程及其結(jié)果，亦同前文論及“一級行政主體創(chuàng)設(shè)”本身具有一體兩面、互為表里的前后呼應(yīng)、邏輯閉環(huán)關(guān)系。

此三點(diǎn)是我們理解和判識(shí)各地、各部門在綜執(zhí)下沉改革過程中合法性、合理性的基礎(chǔ)，即：在權(quán)力下放最低限度原則指引下，通過配置一種不同以往的事權(quán)功能，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道“新”一級行政組織的主體角色，使它們滿足基層社會(huì)治理過程中便利性、高效性的客觀現(xiàn)實(shí)需要。這既是習(xí)近平總書記關(guān)于“必須從系統(tǒng)觀念出發(fā)全面協(xié)調(diào)推動(dòng)各領(lǐng)域工作和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”之論斷在基層社會(huì)治理、綜執(zhí)下沉改革領(lǐng)域的體現(xiàn)與反映——即：以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道”一級行政主體為中心，重新整合、有效配置行政執(zhí)法權(quán)力，使它們在基層治理體系、治理能力建設(shè)完善過程中，更好發(fā)揮主體性、能動(dòng)性和基礎(chǔ)性的作用；也從另一側(cè)面反證了公共行政領(lǐng)域整體政府理論的基本精神、治理方法，即：以滿足公民整體需求為主導(dǎo)理念，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、合作、整合和責(zé)任為治理策略，注重治理層級、治理功能、公私部分、破碎化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)等方面的整合，旨在構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和政府運(yùn)作模式的整體性治理理論。［4］

三、綜執(zhí)下沉改革的成效：以湖北省、武漢市、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）為例

（一）權(quán)力清單

以湖北省、武漢市兩級地方政府為例。2021年，湖北省人民政府下發(fā)《湖北省街道賦權(quán)事項(xiàng)指導(dǎo)清單等“兩清單一目錄”和推進(jìn)街道賦權(quán)事項(xiàng)承接運(yùn)行確認(rèn)制度的通知》（鄂政發(fā)［2021］71號，下稱“湖北省推進(jìn)街道賦權(quán)通知”），附件1針對綜執(zhí)下沉設(shè)定了249項(xiàng)賦權(quán)事項(xiàng)，涵括三方面內(nèi)容：第一，職源主體上，涉及部門十余個(gè)，主要有發(fā)改、自然資源規(guī)劃、住建城管、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)健、應(yīng)急管理、林業(yè)、民政等。第二，權(quán)力類型上，主要分為依申請的行政審批與依職權(quán)的行政處罰。第三，法律法規(guī)上，涉及相關(guān)法律法規(guī)凡數(shù)十件，基本涵蓋基層行政管理的方方面面⑤。

在區(qū)級領(lǐng)域，為更好貫徹落實(shí)中央、地方關(guān)于綜執(zhí)下沉的總體要求，同年武漢市各區(qū)陸續(xù)下發(fā)相關(guān)文件，針對本區(qū)綜執(zhí)下沉事宜進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃。以武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）（下稱“該區(qū)”）為例，該區(qū)下發(fā)了《武漢經(jīng)開區(qū)管委會(huì)、漢南區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）街道職權(quán)清單、執(zhí)法目錄和推進(jìn)街道賦權(quán)事項(xiàng)承接運(yùn)行確認(rèn)制度的通知》（武經(jīng)開［2021］26號）（下稱《漢南區(qū)街道賦權(quán)通知》），主要內(nèi)容為：其一，剛性要求上，強(qiáng)調(diào)了作為《漢南區(qū)街道賦權(quán)通知》附件之《武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）街道職權(quán)清單》（下稱《漢南區(qū)街道職權(quán)清單》）、《武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）街道執(zhí)法目錄》（下稱《漢南區(qū)街道執(zhí)法目錄》）的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和權(quán)威性，明確提出“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的工作要求。其二，執(zhí)行過程上，綜合遵循《漢南區(qū)街道職權(quán)清單》《漢南區(qū)街道執(zhí)法目錄》在合法性、合理性上的動(dòng)態(tài)要求，為賦權(quán)主體、賦權(quán)對象因地制宜、因時(shí)制宜進(jìn)行調(diào)整與完善預(yù)留了余地和空間。其三，組織保障上，初步確立了區(qū)直部門、所屬街道彼此之間的承接關(guān)系、權(quán)責(zé)界限與保障措施等，為街道更好地貫徹落實(shí)綜執(zhí)下沉總體要求奠定了基礎(chǔ)。⑥

同時(shí)，在《漢南區(qū)街道職權(quán)清單》中還針對街道進(jìn)行了272項(xiàng)賦權(quán)。其中，又可分為兩類，一為法定權(quán)力事項(xiàng)，共79項(xiàng)。二為賦權(quán)承接事項(xiàng)，共193項(xiàng)。前者根據(jù)種類可劃分為：其一，事權(quán)類型上，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、食品安全、水利、民政、林業(yè)、教育、衛(wèi)健、應(yīng)急管理、政治權(quán)利、物業(yè)管理等。其二，權(quán)力類型上，涉及行政許可、行政確認(rèn)、行政給付、行政裁決、行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政調(diào)解等。其三，法律法規(guī)上，涉及數(shù)量亦為多樣、涵蓋較廣。后者從事權(quán)類型、權(quán)源主體來看，涉及自然資源規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理執(zhí)法、水務(wù)和湖泊、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理、民政等。與之配套，在《漢南區(qū)街道執(zhí)法目錄》中，同時(shí)對《漢南區(qū)街道職權(quán)清單》中的宏觀賦權(quán)之微觀操作問題，進(jìn)行了職權(quán)界定，明確其職權(quán)類型，明晰其設(shè)立依據(jù)，保證了具體執(zhí)法工作的前提基礎(chǔ)、范圍框定。⑥

此外，在作為《漢南區(qū)街道賦權(quán)通知》附件3的《推進(jìn)街道賦權(quán)事項(xiàng)承接運(yùn)行確認(rèn)制度》（下稱《漢南區(qū)街道承接制度》）中，針對區(qū)直部門、街道彼此之間的下放職權(quán)范圍、承接權(quán)限、相互責(zé)任分工等技術(shù)性、制度性問題也進(jìn)行了規(guī)定。例如，建立健全了相關(guān)賦權(quán)下放程序制度、重大事項(xiàng)回避制度、清單目錄調(diào)整制度、統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)制度、綜合支持保障制度與剛性義務(wù)落實(shí)制度等。同時(shí)，還明確了包括但不限于該區(qū)管委會(huì)、工委（區(qū)委）編辦、區(qū)司法局、區(qū)財(cái)政局、區(qū)直主管部門與街道自身在內(nèi)的各個(gè)責(zé)任主體權(quán)義關(guān)系內(nèi)容，為綜執(zhí)下沉體制機(jī)制的初步建立、有序運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。⑥

（二）具體落實(shí)

為了解自2021年綜執(zhí)下沉改革具體實(shí)施以來在武漢市的進(jìn)展情況，筆者帶領(lǐng)調(diào)研團(tuán)隊(duì)選取了該區(qū)作為主要調(diào)研樣本，系統(tǒng)了解綜執(zhí)下沉改革具體運(yùn)作過程中的得失損益，期以小見大、由點(diǎn)及面，管窺制度設(shè)計(jì)運(yùn)行之一斑。該區(qū)各街道反饋較為集中的主要成績、亮點(diǎn)、特色概括如下。

第一，基本認(rèn)識(shí)上，各街道以綜合執(zhí)法中心（下稱“綜執(zhí)中心”）負(fù)責(zé)人為代表的調(diào)研對象，普遍對改革的積極意義予以了充分肯定。他們大多認(rèn)為，在新時(shí)代全面依法治國，加強(qiáng)國家治理體系、治理能力建設(shè)的大背景下，增強(qiáng)街道的執(zhí)法力量、資源保障，能更好地發(fā)揮“貼近一線，靠前指揮”的既有優(yōu)勢，更好地對廣大人民群眾、行政相對人的呼應(yīng)、訴求進(jìn)行有效回應(yīng)、著力解決，更好地提升行政管理工作，特別是行政執(zhí)法工作整體效率。

第二，機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各街道均已完成以綜執(zhí)中心為基礎(chǔ)的體制機(jī)制改革，通過整合各方資源，初步建立了“傳統(tǒng)城管執(zhí)法內(nèi)容為基礎(chǔ)，非傳統(tǒng)城管執(zhí)法事項(xiàng)為輔助”的綜執(zhí)下沉隊(duì)伍，健全了執(zhí)法保障體系，人員、車輛、器材與辦公器材等資源配置，能滿足現(xiàn)階段日常綜合執(zhí)法工作的大體需要。

第三，權(quán)力賦予上，各街道同區(qū)職能部門在各自行政管轄范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際情況，均已基本完成執(zhí)法權(quán)力下沉的有效承接。既順應(yīng)了政策文件的剛性要求，又因應(yīng)了各自管轄區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況，做到了因地制宜、有的放矢。

第四，街道地位上，較以前有所提升。自1954年全國人大頒布《城市街道辦事處組織條例》（下稱《街道組織條例》）以來，街道在性質(zhì)定位上一直是作為我國市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民政府派出機(jī)關(guān)，權(quán)力地位較為有限。2000年以后全國各地普遍開始啟動(dòng)以社區(qū)建設(shè)為中心的街道管理體制配套改革，街道作為城市基層治理體制改革中的關(guān)鍵一環(huán)，角色作用逐漸凸現(xiàn)。2009年全國人大廢止《街道組織條例》，2022年全國人大修改《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》（下稱《地方政府組織法》），明確賦予街道公共服務(wù)、管理、公共安全之綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)后，街道地位的增強(qiáng)獲得了法源性支撐。此次綜執(zhí)下沉改革，也是將上述法律發(fā)展落到實(shí)處的必然之途。

第五，特色經(jīng)驗(yàn)上，各街道根據(jù)自身實(shí)際情況，在綜執(zhí)下沉工作中，形成了一批較有典型性和代表性的工作模式、有益經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒與推廣。例如，沌口街道在違章建筑執(zhí)法工作中的黨員模范帶頭機(jī)制，軍山街道在基層治理調(diào)解工作中的傳統(tǒng)性權(quán)威借鑒方法，紗帽街道在績效考核工作中的多元激勵(lì)模式，沌陽街道在職能融合工作中的執(zhí)法環(huán)衛(wèi)相互打通等。

四、綜執(zhí)下沉改革困境及其成因：

基于結(jié)構(gòu)主義的視角

依據(jù)結(jié)構(gòu)主義理論，結(jié)構(gòu)是由若干局部及其轉(zhuǎn)換規(guī)律通過相互作用而組成的一個(gè)有自身調(diào)整性質(zhì)及其特定功能表達(dá)的圖式體系之整體［5］。在此意義上，任何事物、現(xiàn)象皆可還原成為某一結(jié)構(gòu)。而組成結(jié)構(gòu)的各個(gè)局部彼此之間是否能夠兼容互攝、有序運(yùn)轉(zhuǎn)，是決定結(jié)構(gòu)本身能否發(fā)揮出應(yīng)有功能的關(guān)鍵，此亦即從結(jié)構(gòu)到功能的應(yīng)有之義。綜執(zhí)下沉改革也不例外。具言之，筆者認(rèn)為在這一結(jié)構(gòu)圖式中體制機(jī)制是顯性變化之表層，執(zhí)法保障是運(yùn)行支撐之中層，合法基礎(chǔ)是正當(dāng)根基之深層。一個(gè)設(shè)計(jì)科學(xué)合理、運(yùn)行資源充足、法治基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)的綜執(zhí)改革之三角架構(gòu)，是能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)的核心。而在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)，正是這三個(gè)方面的先天性缺陷、結(jié)構(gòu)性困境，導(dǎo)致制度在具體落實(shí)中，還沒有充分、全面反映出獨(dú)特的優(yōu)越性、適應(yīng)性，需在接下來改革向深水區(qū)繼續(xù)攻堅(jiān)克難過程中，予以正視與解決。

（一）表層結(jié)構(gòu)：體制機(jī)制

在體制機(jī)制構(gòu)建的完善上，執(zhí)法權(quán)力雖然已經(jīng)下沉，職能部門一定程度上卻依然“懸浮”，街道、區(qū)職能部門之間關(guān)系還未完全理順，日常工作銜接的權(quán)責(zé)、管道、方式與方法，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一方面，依據(jù)本省、市、區(qū)相關(guān)政策文件，權(quán)力本身確已下沉、得到落地。但另一方面，大部分以區(qū)職能部門為代表的權(quán)力清單上的原執(zhí)法主體，其相應(yīng)組織、人員、執(zhí)法資質(zhì)及其他匹配性資源并未隨之一并下沉。換言之，目前以原區(qū)屬城管部門為班底所組建的綜執(zhí)中心，在新形勢下適應(yīng)新的執(zhí)法工作需要，常顧此失彼、力有不逮。此一點(diǎn)，在傳統(tǒng)城管執(zhí)法工作向非傳統(tǒng)新型執(zhí)法工作過渡過程中，矛盾、沖突體現(xiàn)得較為明顯。這一結(jié)構(gòu)性缺陷，在實(shí)踐中又易于導(dǎo)致幾個(gè)方面的次生性問題。

其一，部分專業(yè)性較強(qiáng)存量執(zhí)法事項(xiàng)，街道應(yīng)對常感困難。因現(xiàn)綜執(zhí)下沉體制是以原傳統(tǒng)城管執(zhí)法為基礎(chǔ)建立的，而無論是在知識(shí)基礎(chǔ)上，還是在執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)上，抑或人員隊(duì)伍上，應(yīng)對賦權(quán)下放后的“非傳統(tǒng)”執(zhí)法事項(xiàng)，存在應(yīng)對不力的情況。這是在調(diào)研過程中，各個(gè)街道普遍反映較為強(qiáng)烈的問題之一。例如，各街道曾多次反映針對自然資源規(guī)劃執(zhí)法中的土地圖斑，衛(wèi)健執(zhí)法中的非法行醫(yī)，環(huán)保執(zhí)法中的污水定位等問題，會(huì)因?qū)I(yè)壁壘，導(dǎo)致執(zhí)法工作較難開展。以非法行醫(yī)執(zhí)法工作為例，究竟何為《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中所界定的“診療活動(dòng)”？各類生活美容、醫(yī)療美容、養(yǎng)生保健及藥店經(jīng)營中，正常經(jīng)營活動(dòng)、非法診療活動(dòng)之間的關(guān)鍵界限又在哪里？而以上也不獨(dú)見于“強(qiáng)專業(yè)性”執(zhí)法領(lǐng)域，在以市場監(jiān)管執(zhí)法為代表的相對“弱專業(yè)性”執(zhí)法領(lǐng)域，同樣存在因?yàn)橹R(shí)經(jīng)驗(yàn)的欠缺，導(dǎo)致執(zhí)法工作常有阻滯的情形。

其二，部分區(qū)職能部門在綜執(zhí)下沉過程中對街道存有一定的“一賦了之”現(xiàn)象，前者針對后者缺乏有力指導(dǎo)和幫助，后者針對前者缺乏有效考核和監(jiān)督。該問題同上一個(gè)問題存在邏輯上、現(xiàn)實(shí)中的因果關(guān)系，是各街道普遍反映較為強(qiáng)烈、亟待解決的又一問題。此外，區(qū)職能部門面對賦權(quán)事項(xiàng)的承接街道，也未建立人員、業(yè)務(wù)方面培訓(xùn)的長效工作機(jī)制。例如，筆者在某街道曾問及相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)情況，對方回答除了區(qū)城管、國土部門每年會(huì)定期舉辦一到兩次培訓(xùn)外，其他部門、單位在非傳統(tǒng)執(zhí)法事項(xiàng)上并未面向街道舉辦任何有關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，導(dǎo)致實(shí)際工作中，街道在這一領(lǐng)域往往只能各自為戰(zhàn)、自行摸索。另外，街道因?yàn)樘幱谫x權(quán)下沉中的被動(dòng)性地位，在同區(qū)職能部門的雙向互動(dòng)、良性關(guān)系的構(gòu)建中，較為欠缺有效的反向評價(jià)、考核機(jī)制。這一權(quán)力配置失衡特點(diǎn)，在非權(quán)力清單范圍內(nèi)事權(quán)下沉過程中，體現(xiàn)得更為明顯。某街道綜執(zhí)負(fù)責(zé)同志曾告訴筆者，面對這一情況，街道往往出于人情面子等綜合因素，不得不“為避免得罪人，順便幫忙承接了事，以免將來工作不好開展”。

其三，缺乏能居中協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌管理的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，來對綜執(zhí)下沉過程中所涉系列問題在平臺(tái)搭建、信息溝通、關(guān)系協(xié)調(diào)和監(jiān)督反饋等方面予以保障。此一點(diǎn)恰是導(dǎo)致上文所談到的專業(yè)壁壘、培訓(xùn)不夠、地位被動(dòng)、缺乏保障等問題之基礎(chǔ)性原因。如前所述，在目前“區(qū)職能部門—街道”的綜執(zhí)下沉工作體制機(jī)制設(shè)計(jì)中，信息傳導(dǎo)上的單向維度、權(quán)責(zé)配置上失衡態(tài)勢是其根本，即造成各街道綜執(zhí)中心在當(dāng)前執(zhí)法工作中常面臨的所謂“下無終端，上無天線；左無監(jiān)督，右無保障”困境的源頭所在。

（二）中層結(jié)構(gòu)：執(zhí)法保障

首先，在執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)上，較普遍存在人員、經(jīng)費(fèi)、器材乃至執(zhí)法資格證、執(zhí)法文書等保障上的不足，一定程度上影響了綜執(zhí)下沉執(zhí)法效能的發(fā)揮。一線執(zhí)法人員長期超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、工作，成為一種常態(tài)。原因多為：

第一，綜執(zhí)中心人員編制普遍有限，在日常工作中面對大量多發(fā)、紛繁復(fù)雜的執(zhí)法事項(xiàng)，較多依賴編外的輔助執(zhí)法人員。例如某街道綜執(zhí)中心僅有編制21人，其中在崗14人，輔助執(zhí)法人員91人，共計(jì)105人。換言之，輔助執(zhí)法人員占比約87%，成為執(zhí)法隊(duì)伍中的主要組成部分。再如某街道綜執(zhí)中心編制21人，在崗19人，且年齡結(jié)構(gòu)整體偏大，80后、90后僅有5人。面對該街道107平方公里的管轄范圍，四到七萬人的常住人口數(shù)量，在信息化、數(shù)字化、平臺(tái)化的智慧執(zhí)法新型工作模式下，執(zhí)法壓力、工作強(qiáng)度皆較大。另某街道也面臨類似情況，該街道綜執(zhí)中心編制27人，在崗22人，其中50歲以上14人，占比約64%，幾乎處于全無雙休、24小時(shí)隨時(shí)待命狀態(tài)。

第二，擁有執(zhí)法資格證書人員數(shù)量有限，執(zhí)法文書欠缺規(guī)范，各自為政。依據(jù)《行政處罰法》第55條，擁有執(zhí)法證是開展行政執(zhí)法工作的必要性、前置性條件。然而筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，擁有執(zhí)法證的編制內(nèi)執(zhí)法人員總體占比相對較少，進(jìn)一步稀釋了本就薄弱的執(zhí)法力量。以某街道為例，在所有105名正式、輔助執(zhí)法人員中，擁有執(zhí)法證者僅10人。再加之，根據(jù)現(xiàn)行執(zhí)法證書考核、發(fā)放制度，實(shí)行的是“事項(xiàng)證書，嚴(yán)格對應(yīng)”，不能進(jìn)行“相互打通，綜合使用”。易言之，在執(zhí)法權(quán)下沉的綜合性同執(zhí)法證發(fā)放的單一性間，出現(xiàn)了一定的結(jié)構(gòu)性矛盾。實(shí)踐中，有的街道在執(zhí)法文書下達(dá)過程中，仍然沿用原城管部門的公文印章；有的街道則自行以“綜合執(zhí)法中心”的名義另行制作了公文印章；甚至有的街道，連執(zhí)法服裝款式、樣式的設(shè)計(jì)，也存在一定程度的自行其是情況。

第三，執(zhí)法物質(zhì)保障手段、措施，包括但不限于器材、車輛、辦公場所等有所不足。例如在某街道，執(zhí)法車輛數(shù)量有限，執(zhí)法人員開展外出執(zhí)法工作多以駕駛自有車輛方式進(jìn)行。類似情況，也存在于其他街道。此外，執(zhí)法記錄儀作為執(zhí)法過程中的重要取證設(shè)備，配備上也有所欠缺。

（三）深層結(jié)構(gòu)：法治基礎(chǔ)

在法理依據(jù)、制度設(shè)計(jì)上，執(zhí)法權(quán)力配置欠缺源頭依據(jù)，主體權(quán)責(zé)劃分不清。如在《漢南區(qū)街道職權(quán)清單》中，如何才能把“基層管理迫切需要、有效承接”之條件、標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處，是技術(shù)上決定綜執(zhí)下沉改革能否鞏固的基礎(chǔ)。以湖北省《推進(jìn)街道賦權(quán)通知》所涉及的原10個(gè)職能部門為例，該249項(xiàng)事權(quán)中有相當(dāng)一部分在是否符合“專業(yè)適宜”的標(biāo)準(zhǔn)上，是有待商榷的。此外有部分街道提出，在綜執(zhí)下沉改革中，將行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)相互割裂的做法，是否具有合法性、合理性。筆者認(rèn)為，此觀點(diǎn)確有一定道理，同時(shí)也同前文論及葉必豐教授所提“一體下沉”論有異曲同工之妙。畢竟，從合理性角度而言，為更好提升執(zhí)法效能，由同一機(jī)關(guān)同時(shí)行使行政許可權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)等職權(quán)無論是從信息掌握上、還是專業(yè)能力上，皆有其便利性。但是，此處合法性障礙依然存在，即：現(xiàn)行綜執(zhí)下沉改革是以《行政處罰法》第24條為主要依據(jù)來開展的，并未涉及其他類型行政權(quán)力。換言之，無論是學(xué)理上的“一體下沉論”，還是現(xiàn)實(shí)中的“權(quán)力清單實(shí)際賦權(quán)”，超越行政處罰范疇的其他權(quán)力下沉，事實(shí)上并無法律依據(jù)而存有“非法之嫌”。此一點(diǎn)，主要?dú)w因于《地方政府組織法》并未針對街道進(jìn)行相關(guān)賦權(quán)這一“主體法—行為法”結(jié)構(gòu)上的立法源頭性缺失。此外，依據(jù)《行政處罰法》第58條，涉及重大行政處罰的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由法制審核通過，方得決定、執(zhí)行。同時(shí)，法制審核人員應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格，而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分街道尚未配備有法學(xué)專業(yè)背景的法制審核人員，更毋談通過國家法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格證。

五、綜執(zhí)下沉的制度構(gòu)建之完善建議

（一）體制機(jī)制：建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，健全相關(guān)配套制度

建立綜執(zhí)下沉統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，健全日常聯(lián)絡(luò)、信息傳遞、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、訴求反饋與督察追責(zé)等各項(xiàng)工作制度，一定程度上改變目前街道綜執(zhí)中心“無天線，無上級；多頭領(lǐng)導(dǎo)，缺乏重點(diǎn)”的工作困局，是關(guān)乎當(dāng)前綜執(zhí)下沉改革能否真正發(fā)揮設(shè)計(jì)效能的核心性問題。如前所述，地位、功能相對獨(dú)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺失，是綜執(zhí)下沉體制、機(jī)制的有序、順暢運(yùn)行上一較大阻滯性因素?；氐健逗笔⊥七M(jìn)街道賦權(quán)通知》本身，作為賦權(quán)主體的區(qū)直部門與賦權(quán)對象的街道究竟是一種什么樣的行政關(guān)系、法律關(guān)系？在實(shí)踐中尚未完全厘清。應(yīng)然而言，依據(jù)《地方政府組織法》第68條，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。該法第69條規(guī)定，街道辦事處在本轄區(qū)內(nèi)辦理派出它的人民政府交辦的公共服務(wù)、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)，反映居民的意見和要求。換言之，至少從行政關(guān)系來看，根據(jù)“誰派出，誰對口”的隸屬原則，街道上級即為區(qū)人民政府本身，而非其下屬的相關(guān)職能部門，即，街道同區(qū)直部門之間不應(yīng)發(fā)生直接的行政層級關(guān)系、權(quán)力支配關(guān)系。否則，以《地方政府組織法》為基礎(chǔ)所建構(gòu)的行政組織法律關(guān)系難免流于形式。街道自身，也在“多頭管理、交叉命令”中“深陷其中、無法自拔”。反而會(huì)在一定程度上，降低基層行政執(zhí)法的效能。實(shí)然而言，實(shí)踐中以《督辦單》為基礎(chǔ)所形成的“區(qū)直部門—街道”準(zhǔn)行政指令關(guān)系，在某種程度上業(yè)已突破了這一法律框架。因此，在區(qū)人民政府以降下設(shè)關(guān)于綜執(zhí)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，重構(gòu)彼此之間的“條條關(guān)系”，再以它為基，重構(gòu)“區(qū)直部門—街道”之間的“塊塊關(guān)系”已刻不容緩、迫在眉睫。

此外，還要重新梳理綜執(zhí)下沉統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、區(qū)職能部門、街道之間的權(quán)力承接關(guān)系、具體工作聯(lián)系，建立健全“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—區(qū)職能部門—街道”之間三方權(quán)力承接制度，“區(qū)職能部門—街道”雙向考核評估制度以及“街道—司法機(jī)關(guān)”的案件移轉(zhuǎn)制度等，保障各主體之間在權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任配置上的大體平衡。依前所論，當(dāng)以綜執(zhí)下沉統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為中心重新建構(gòu)整個(gè)體制、機(jī)制運(yùn)行時(shí)，在賦權(quán)關(guān)系上可考慮改變目前“區(qū)職能部門—街道”的多頭、直接賦權(quán)關(guān)系，新建以“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—街道（綜執(zhí)中心）”為中心的新型賦權(quán)關(guān)系，即：一方面，建立“區(qū)職能部門—統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的第一性賦權(quán)關(guān)系，并將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為針對賦權(quán)行為合法性、合理性進(jìn)行審查的第一責(zé)任主體。另一方面，將經(jīng)過審查后的權(quán)力清單，通過建立“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—街道”的第二性賦權(quán)關(guān)系，簽訂《權(quán)力承接確認(rèn)書》。換言之，街道不再同各區(qū)職能部門之間發(fā)生直接的甚至是支配性的行政內(nèi)部管理關(guān)系，一定程度上緩解當(dāng)前因?yàn)椤岸囝^賦權(quán)、多頭管理”所引發(fā)的種種問題。同時(shí)，在賦權(quán)后，區(qū)職能部門同街道建立的更多的是一種真正意義上的指導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系。

這種指導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系可通過修訂相應(yīng)考核、評估辦法對彼此工作績效進(jìn)行考評、打分。例如，街道可以針對區(qū)職能部門就綜執(zhí)下沉工作支持力度從日常培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法配合等方面進(jìn)行打分；反之，區(qū)職能部門可以針對街道就綜執(zhí)工作實(shí)施效能角度從培訓(xùn)表現(xiàn)、執(zhí)法效果、群眾反映等方面進(jìn)行打分。此舉，一方面既可解決在調(diào)研中各街道所普遍反映的“多頭管理”問題，另一方面也可從權(quán)力制約、相互監(jiān)督角度，對區(qū)職能部門工作自身起到一定督促作用，盡量抑制它在綜執(zhí)下沉過程中的“甩鍋”傾向。而這一制度設(shè)計(jì)的思路與方法，除了適用于“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—街道”之間的內(nèi)部賦權(quán)關(guān)系外，還可應(yīng)用于“街道—其他司法機(jī)關(guān)”之間的外部案件承接關(guān)系中，以回應(yīng)武漢市下發(fā)的《市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全市綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作的通知》（武政辦［2022］99號，下稱《武漢市綜執(zhí)規(guī)范通知》）中關(guān)于落實(shí)案件銜接機(jī)制，有助于將《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務(wù)院令第310號）［6］、《武漢市行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作規(guī)則》（武辦發(fā)［2016］1號）［7］等規(guī)章、文件內(nèi)容落到實(shí)處。

（二）執(zhí)法保障：實(shí)施權(quán)力動(dòng)態(tài)監(jiān)測，完善外部保障手段

從合法化治理角度來看，至少在行政處罰領(lǐng)域，如何才能保障賦權(quán)清單上的權(quán)力類型，以滿足 “迫切需要、專業(yè)適宜”的要求，即：落實(shí)權(quán)力下放體系標(biāo)準(zhǔn)的完善性問題。否則，如下放的權(quán)力本身事實(shí)上已經(jīng)超出街道現(xiàn)行的承接能力，執(zhí)法效能同下沉以前相比反而會(huì)打折扣。以《武漢市綜執(zhí)規(guī)范通知》為例，專業(yè)性較強(qiáng)執(zhí)法事項(xiàng)至少就有土地管理、基本農(nóng)田保護(hù)、國土資源監(jiān)督檢查、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑工程施工、商品房屋租賃、危險(xiǎn)房屋安全監(jiān)督、野生植物保護(hù)、動(dòng)物防疫、農(nóng)業(yè)機(jī)械管理、獸藥管理、乳品質(zhì)量安全監(jiān)管、重大動(dòng)物疫情、公共場所衛(wèi)生管理、艾滋病防治、野生動(dòng)植物保護(hù)、森林保護(hù)、森林防火、古樹名木管理、血吸蟲病防治、地質(zhì)災(zāi)害等，涉及專業(yè)學(xué)科、知識(shí)范疇則包括但不限于城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、建筑學(xué)、法學(xué)、植物學(xué)、動(dòng)物學(xué)、醫(yī)學(xué)、藥學(xué)等。⑦顯見僅憑街道綜執(zhí)中心現(xiàn)有編制、人員及能力，斷乎是難以勝任、完成相關(guān)的執(zhí)法工作要求、任務(wù)的。

因此，一方面，要依據(jù)《武漢市綜執(zhí)規(guī)范通知》要求，建立街道綜合行政執(zhí)法人員培訓(xùn)工作機(jī)制，并由市、區(qū)司法行政部門會(huì)同賦權(quán)的市、區(qū)職能部門負(fù)責(zé)專業(yè)法律知識(shí)、政策解讀、業(yè)務(wù)辦理、執(zhí)法技能、操作流程等培訓(xùn)，培養(yǎng)既熟悉執(zhí)法業(yè)務(wù)又精通法律知識(shí)的行政執(zhí)法隊(duì)伍。目前，武漢市司法局以漢陽區(qū)為試點(diǎn)，著手開始推動(dòng)此項(xiàng)工作，并在2022年?duì)款^舉辦了首期《綜合行政執(zhí)法示范培訓(xùn)班》。該培訓(xùn)班針對漢陽全區(qū)部分專業(yè)性較強(qiáng)的行政執(zhí)法事項(xiàng)，包括但不限于城管、園林、衛(wèi)健、水務(wù)、房管、建設(shè)、應(yīng)急等領(lǐng)域，進(jìn)行了系統(tǒng)性培訓(xùn)，取得了一定的效果。另一方面，還要從源頭上真正把編制資源、執(zhí)法崗位落到實(shí)處，及時(shí)招錄補(bǔ)充街道綜合行政執(zhí)法人員，通過增加人員編制或者購買政府服務(wù)等方式，配齊配強(qiáng)街道司法所人員力量，并結(jié)合轄區(qū)內(nèi)各街道管轄范圍、人口密度、經(jīng)濟(jì)活躍等因素，合理配置綜合行政執(zhí)法輔助人員。同時(shí)，再進(jìn)一步從辦公用房、作訓(xùn)場地、辦公設(shè)備、執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀及其他執(zhí)法裝備方面予以特殊保障，以滿足日常辦公、辦案、訓(xùn)練、備勤等相關(guān)工作的需要。

（三）法治基礎(chǔ)：加強(qiáng)法制審核力量，夯實(shí)立法資源基石

在依法治國、依法行政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)的大背景下，不斷充實(shí)強(qiáng)化未來綜執(zhí)下沉統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、街道綜執(zhí)中心中的法制審核力量，將法律法規(guī)、政策文件中關(guān)于合法性審查的剛性要求落到實(shí)處，是持續(xù)夯實(shí)綜執(zhí)下沉改革法治基礎(chǔ)的根本。對此，可考慮仿行國內(nèi)其他省市在綜執(zhí)下沉改革中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)綜執(zhí)改革地方立法的逐步完善，保證執(zhí)法工作法源性基礎(chǔ)的不斷強(qiáng)化。譬如，從加強(qiáng)地方立法計(jì)，武漢市作為湖北省省會(huì)所在地的副省級城市、國家中心城市，可以仿效浙江、河北與內(nèi)蒙古的做法，針對綜執(zhí)下沉制定專門性地方性法規(guī)，予以一體賦權(quán)，從而改善當(dāng)前改革主要依賴政府文件開展的客觀情況，不斷提升超大城市精細(xì)化治理的法治化水平。據(jù)了解，目前武漢市業(yè)已出臺(tái)了部分對應(yīng)規(guī)范性文件，如《武漢市街道綜合行政執(zhí)法行政處罰程序規(guī)范》（試行），《武漢市街道綜合行政執(zhí)法行政強(qiáng)制程序規(guī)范》（試行）等。接下來，一方面，亟待進(jìn)一步將此類政府規(guī)范性文件通過立法形式予以確認(rèn)，提升其法律效力；另一方面，還需另行制定以前述統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為中心的，涵蓋全市所有綜合行政執(zhí)法體制、機(jī)制整體謀劃方面的法律法規(guī)，理順內(nèi)部關(guān)系，合理配置權(quán)力，提升實(shí)施效能。

承襲前論，鑒于綜執(zhí)下沉固有的法律性質(zhì)，如欲解決該問題，還應(yīng)回歸到法律制度本身的構(gòu)建、完善層面，將夯實(shí)合法化基礎(chǔ)作為根本歸宿。對此，筆者認(rèn)為可著力從以下兩方面予以展開。

第一，圍繞《行政處罰法》第24條，著力解決當(dāng)前綜執(zhí)下沉中存在立法上的“一般法、特殊法，上位法、下位法”彼此之間不相匹配的問題。畢竟現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)前全國各地推行此工作的具體、直接依據(jù)，仍主要為政府文件，而非針對街道本身的專門性或地方性法規(guī)。因此，至少在《地方政府組織法》層面針對“街道”進(jìn)行立法擴(kuò)容，賦予它同“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”類同的明細(xì)權(quán)限則勢成必然。

第二，圍繞基層社會(huì)治理中“迫切需要，適宜可行”的基本要求，構(gòu)建科學(xué)、合理與完善的權(quán)力下放標(biāo)準(zhǔn)體系。一方面，如何將《行政處罰法》第24條中的“迫切需要，適宜可行”落到實(shí)處，使之既符合該法要求，又具有現(xiàn)實(shí)可操作性，單純依據(jù)《行政處罰法》甚至地方性立法勢難根本解決。如現(xiàn)行《武漢市街道辦事處條例》第6條規(guī)定，市、區(qū)人民政府有關(guān)部門不得擅自將職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)委托或者交由街道辦事處承擔(dān)；在不違反法律、法規(guī)的前提下，確需委托或者交由街道辦事處承擔(dān)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)“同級人民政府”決定，并為它提供相應(yīng)的保障措施。但是，究竟何為“不得擅自”？“確需委托”的標(biāo)準(zhǔn)又在哪里？怎樣才算是充足之“相應(yīng)的保障措施”？“同級人民政府”以何種名義、通過何種機(jī)構(gòu)來予決定等等？凡此種種，仍未明確。筆者建議，可依據(jù)2021年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈行政處罰法〉的通知》（國法［2021］26號）要求，通過建立健全事權(quán)清單制度，全面公開事權(quán)清單明細(xì)，將日常性、基礎(chǔ)性事權(quán)因地制宜、清晰羅列［8］。如《北京市街道辦事處條例》第10條即規(guī)定，本市建立街道辦事處職責(zé)清單制度，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定確定街道辦事處具體職責(zé)。街道辦事處職責(zé)清單由市人民政府向社會(huì)公布。區(qū)人民政府可以結(jié)合本區(qū)實(shí)際細(xì)化職責(zé)清單，是為現(xiàn)實(shí)中可供參考范例。

另一方面，鑒于綜執(zhí)下沉改革并非單純指向行政處罰權(quán)的問題，作為一個(gè)體系化、結(jié)構(gòu)化的執(zhí)法過程，包括但不限于行政許可、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政征收、行政強(qiáng)制等具體行政行為，皆可歸于廣義的行政執(zhí)法范疇之內(nèi)［9］。因此，在每一具體行政行為（廣義行政執(zhí)法行為）中，疏通“上位法—下位法，一般法—特別法”的法治脈絡(luò)，而非僅用一紙文件、決定命令的抽象行政行為形式推行，是衡量綜執(zhí)下沉改革合法化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。畢竟，依據(jù)《行政訴訟法》第53條，抽象行為本身目前仍然不能單獨(dú)作為司法審查的對象。所以，權(quán)力意志總難避免“任性溢出，不受制約”的習(xí)慣沖動(dòng)，需得到一定的抑制［10］。從而改易當(dāng)前“政策文件本位主義”的路徑依賴模式，淡化行政權(quán)力恣意色彩，探索出一條適合中國特色國情、武漢地方市情的基層社會(huì)治理法治新路。

六、結(jié)? 語

本文以武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）所屬各街道為主要調(diào)研對象，在獲取了大量第一手資料信息的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分析、研判擴(kuò)展。但需指出，因種種因素，調(diào)研過程中所獲結(jié)論難免帶有一定局限性。同時(shí)，該區(qū)經(jīng)驗(yàn)之一隅也不可避免地具有某些片面性、特色性，無法充分、全面地反映出綜執(zhí)下沉改革的成績、問題在全市、全省乃至全國的全貌。但無論如何，文中論及基于體制機(jī)制，人員保障，法治基礎(chǔ)中的結(jié)構(gòu)性、現(xiàn)實(shí)性、依據(jù)性等問題，至少在武漢市具有一定范圍內(nèi)的共性特征這一初步結(jié)論，筆者認(rèn)為是基本成立的。其理由主要為：第一，具體調(diào)研過程中，在該區(qū)人大常委會(huì)的大力支持、居中協(xié)調(diào)下，各街道及其綜執(zhí)中心相關(guān)負(fù)責(zé)同志都較為重視，并提供了資源支持、信息供給上的較大工作便利。集中座談、單獨(dú)訪談等環(huán)節(jié)中調(diào)研對象的知無不言、言無不盡，為調(diào)研信息的有效獲取、調(diào)研結(jié)論的相對客觀助力甚廣。第二，相關(guān)資料搜集中，從現(xiàn)有研究成果、現(xiàn)實(shí)實(shí)踐情況反饋來看，綜執(zhí)下沉改革中的部分結(jié)構(gòu)性、現(xiàn)實(shí)性問題，如前所述，至少在體制機(jī)制、法治保障等領(lǐng)域，無論在武漢各區(qū)抑或全國其他省市地區(qū)，具有一定的同質(zhì)性、普遍性。從某種意義上，這也是任何改革在先試先行探索中的必然陣痛、正常調(diào)適。譬如，尤其是在法治基礎(chǔ)之一端，各地皆較為欠缺國家層面的立法授權(quán)，從而易于導(dǎo)致地方層面的文件依賴本位主義傾向，這幾為一種常態(tài)。

而上述這些問題，在筆者為系統(tǒng)研究綜執(zhí)下沉改革實(shí)施效能掛職的武漢市漢陽區(qū)五里墩街道（下稱“該街道”）近半年的基層工作調(diào)研過程中，同樣得到了一定證成。例如，體制機(jī)制上，該街道相關(guān)負(fù)責(zé)同志就曾多次對改革因缺乏行之有效的居中協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致基層執(zhí)法工作中的千頭萬緒、繁雜無章、疲于應(yīng)付，提出過個(gè)人建議。又如，執(zhí)法保障上，該街道即因原城管執(zhí)法的專業(yè)性限制，遂不得已從市場監(jiān)管部門另調(diào)一經(jīng)驗(yàn)較豐富的同志專門負(fù)責(zé)此類執(zhí)法事項(xiàng)。同時(shí)，還對法治基礎(chǔ)上的改革工作政出多門、文件泛濫提出了自己的意見和看法。須知，該街道的綜執(zhí)下沉改革的力度步伐相對較大、資源配套相對齊全還是得到了漢陽區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志的支持，享有多項(xiàng)政策優(yōu)惠下的結(jié)果，其效能尚且如此，另外各區(qū)情形，就更可見一斑。因此，唯望本文所提問題及其應(yīng)對之策，能為綜執(zhí)下沉改革在武漢市下一階段于系統(tǒng)性、整體性上的建立健全、不斷完善供給有益資源，為中國超大城市的精細(xì)化治理模式探索做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

注釋：

① 本文系武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）人大常委會(huì)擬委托江漢大學(xué)法學(xué)院的橫向研究課題“武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）綜合行政執(zhí)法權(quán)‘下沉到底實(shí)施效能研究”的初步研究成果。

② 參見：《中共中央全面深化改革決定》（2013年），《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干問題的決定》（2014年），《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（2015年），《關(guān)于推進(jìn)基層審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》（2019年），《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（2021年），《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》（2021年）。

③ 參見：《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單與責(zé)任清單》《湖南省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限指導(dǎo)目錄的通知》（湘政辦發(fā)［2019年］54號），《向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部門行政執(zhí)法職權(quán)并實(shí)行綜合執(zhí)法的決定》（京政發(fā)［2020］9號），《甘肅省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道部分縣級經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)限指導(dǎo)目錄》（甘政發(fā)［2020］88號），《浙江省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）縣級審批服務(wù)權(quán)限指導(dǎo)目錄的通知》（浙政辦發(fā)［2020］63號）、浙江省杭州市桐廬縣探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）事權(quán)清單制管理新模式（浙江省桐廬縣委編辦2020年），《湖北省街道賦權(quán)事項(xiàng)指導(dǎo)清單等“兩清單一目錄”和推進(jìn)街道賦權(quán)事項(xiàng)承接運(yùn)行確認(rèn)制度的通知》（鄂政發(fā)［2021］71號），《江西省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）縣級審批服務(wù)權(quán)限指導(dǎo)目錄》（贛府發(fā)［2021］23號），《江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法定權(quán)力事項(xiàng)清單通用目錄的通知》（蘇政辦發(fā)［2021］71號），江蘇省委編辦、省司法庭、省政務(wù)辦印發(fā)了《賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限指導(dǎo)目錄》，《市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全市街道綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作的通知》（武政辦［2022］9號）等。

④ 參見：譚波、趙智《“行政權(quán)下沉”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)研究——以海南省為例》，載《福建江夏學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第10期；張敏純、鄧順萍《環(huán)保垂改與綜合執(zhí)法改革的銜接困局及其消解》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2022年第8期；駱梅英、黃柳建《市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革中的權(quán)限配置》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第6期；葉必豐《執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)》，載《法學(xué)評論》2021年第3期；官豐《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法改革制度保障研究》，2019年中共四川省委黨校碩士學(xué)位論文，等。

⑤ 參見：湖北省人民政府《湖北省街道賦權(quán)事項(xiàng)指導(dǎo)清單等“兩清單一目錄”和推進(jìn)街道賦權(quán)事項(xiàng)承接運(yùn)行確認(rèn)制度的通知》（鄂政發(fā)［2021］71號）。

⑥ 參見：武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，武漢市漢南區(qū)人民政府《武漢經(jīng)開區(qū)管委會(huì)、漢南區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）街道職權(quán)清單、執(zhí)法目錄和推進(jìn)街道賦權(quán)事項(xiàng)承接運(yùn)行確認(rèn)制度的通知》（武經(jīng)開［2021］26號），2021年6月4日。

⑦ 參見：武漢市政府辦公廳《市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全市街道綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作的通知》（武政辦［2021］99號），2022年8月1日。

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責(zé)任編輯：劉伊念

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