彭小霞

內(nèi)容提要：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任有著特定的對象、目標(biāo)和實現(xiàn)條件。公共信托理論為政府承擔(dān)入市中的環(huán)境責(zé)任提供理論支撐。當(dāng)前，政府在入市改革中的生態(tài)保護理念缺失、政府的土地利用規(guī)劃不合理、入市立法中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)范缺乏、入市中環(huán)境監(jiān)管體制不完善，由此造成農(nóng)村環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)生態(tài)破壞等不利后果。因此，應(yīng)重構(gòu)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任，包括政府環(huán)境決策責(zé)任、政府環(huán)境執(zhí)法責(zé)任和政府環(huán)境保障責(zé)任等?；诖耍趯崿F(xiàn)路徑上，應(yīng)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中踐行生態(tài)保護的理念、加強入市中的生態(tài)保護規(guī)劃、完善入市中的生態(tài)保護立法、健全入市中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制；在實現(xiàn)機制上，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的環(huán)境風(fēng)險評估機制、環(huán)境風(fēng)險預(yù)警機制、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理機制以及政府環(huán)境問責(zé)機制。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)對于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、為城市化建設(shè)提供土地保障以及推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，意義重大。然而，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中卻出現(xiàn)了環(huán)境污染、生態(tài)破壞等嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。造成入市改革中出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題的原因是多方面的，而政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)保護應(yīng)責(zé)無旁貸的負(fù)起主要責(zé)任。但從現(xiàn)實來看，政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境責(zé)任存在嚴(yán)重缺失，不僅威脅著生態(tài)安全，也制約著入市改革的順利推進(jìn)。在理論研究上，一方面，當(dāng)前在對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題的研究方面，學(xué)者們較多關(guān)注的是入市中的收益分配、現(xiàn)實困境與理論誤區(qū)、尋租行為與治理以及入市流轉(zhuǎn)的范圍、主體、方式與程序等問題，對入市給生態(tài)環(huán)境帶來的沖擊關(guān)注較少，特別是對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任問題未引起足夠的重視；另一方面，在對政府環(huán)境責(zé)任的研究方面，學(xué)者們主要從政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)、制約政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的原因以及完善政府環(huán)境責(zé)任的制度建構(gòu)等方面展開，缺乏政府環(huán)境責(zé)任在具體領(lǐng)域的應(yīng)用研究。因而，在綠色發(fā)展成為我國未來經(jīng)濟發(fā)展必然趨勢的時代背景下，探討集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任問題，有利于實現(xiàn)政府對入市改革中環(huán)境問題的規(guī)范性治理，進(jìn)而推動我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的改革和完善。

一、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任之理論闡述

(一)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任之內(nèi)涵與內(nèi)容

我國《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定“地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。為了實現(xiàn)政府對環(huán)境質(zhì)量的結(jié)果責(zé)任，《環(huán)境保護法》進(jìn)一步將政府的環(huán)境責(zé)任細(xì)化為兩個方面：一是政府對環(huán)境的監(jiān)管責(zé)任，即預(yù)防環(huán)境破壞以及保護生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，體現(xiàn)為一種預(yù)防性和保護性的責(zé)任；二是政府的環(huán)境法律責(zé)任，即政府未能履行上述環(huán)境監(jiān)管責(zé)任需要承擔(dān)的不利法律后果，主要體現(xiàn)在對政府責(zé)任的追究上。因此，根據(jù)上述規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任是指政府應(yīng)當(dāng)對入市過程中的生態(tài)環(huán)境履行監(jiān)督管理職責(zé)，并對其監(jiān)管失職或違法行為追究法律責(zé)任。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任區(qū)別于一般主體的環(huán)境責(zé)任，也與政府對水、草原、森林、礦產(chǎn)等自然資源的環(huán)境責(zé)任存在差異，其內(nèi)容主要包括以下三個方面：

第一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任之對象。確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任首先要明確的是政府對誰履行環(huán)境責(zé)任。從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對生態(tài)環(huán)境的影響以及結(jié)合其主要利益相關(guān)主體來看，入市改革中政府環(huán)境責(zé)任對象主要有生態(tài)環(huán)境、土地開發(fā)企業(yè)、公眾。具體而言，就是政府應(yīng)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中加強生態(tài)保護，使生態(tài)系統(tǒng)維持生態(tài)平衡，具有良好的生物多樣性、良好的環(huán)境質(zhì)量，并對造成的生態(tài)環(huán)境效益損失予以補償和修復(fù)；政府對土地開發(fā)企業(yè)的環(huán)境責(zé)任是制定科學(xué)的入市生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)管制等相關(guān)政策措施，以規(guī)范其土地開發(fā)行為，確保入市改革與該區(qū)域的生態(tài)承受力相適應(yīng)、不降低該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，并對土地開發(fā)企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的行為追究相應(yīng)責(zé)任；政府對公眾的環(huán)境責(zé)任是培育生態(tài)文化與生態(tài)道德，引導(dǎo)公眾樹立環(huán)境責(zé)任意識和生態(tài)保護觀念，同時大力培育農(nóng)村生態(tài)保護組織，使其成為公眾參與生態(tài)保護的平臺。

第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任之目標(biāo)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中要求政府履行環(huán)境責(zé)任，其主要目標(biāo)有兩方面：一是維護生態(tài)環(huán)境安全的客觀要求。生態(tài)環(huán)境安全要求人類在開發(fā)利用農(nóng)村土地資源過程中堅持經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所帶來的生態(tài)破壞，政府通過在入市增值收益中提取一定比例的調(diào)節(jié)金或稅收并以生態(tài)補償費用的形式發(fā)放給農(nóng)民，既能夠體現(xiàn)土地作為自然資源的生態(tài)價值，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的外部性問題的內(nèi)部化，也能對農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境的行為予以激勵，從而協(xié)調(diào)土地資源保護者與土地利用者之間的利益沖突，使“開發(fā)者保護、受益者補償”的環(huán)境公平原則得以體現(xiàn)。二是促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地可持續(xù)入市的現(xiàn)實需要。政府在入市改革中通過踐行生態(tài)保護的理念、加強生態(tài)保護規(guī)劃和提高生態(tài)保護投入，能夠有效降低入市對生態(tài)環(huán)境的沖擊程度，減少農(nóng)村環(huán)境群體性事件的發(fā)生頻率，從而推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的順利開展。

第三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任之實現(xiàn)條件。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)是一個動態(tài)的過程，是指政府在一定的理念指導(dǎo)下，依托制度、機構(gòu)、行為方式等方面對入市中的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護，以期達(dá)到土地利用的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。這一動態(tài)過程包括幾個條件：(1)科學(xué)的環(huán)境責(zé)任價值觀?？茖W(xué)的環(huán)境責(zé)任價值觀是環(huán)境責(zé)任在實踐中得以履行的精神指引，它要求政府在觀念上認(rèn)識到人是自然界的一部分，認(rèn)識到土地資源不是取之不竭的，人類開發(fā)和利用土地資源必須在土地資源的承受力之內(nèi)，要求政府將維護土地資源生態(tài)平衡的觀念植入環(huán)境責(zé)任的價值觀中。(2)科學(xué)的環(huán)境責(zé)任制度和組織?？茖W(xué)的制度和組織是環(huán)境責(zé)任在現(xiàn)實中得以承擔(dān)的重要載體，是政府完成環(huán)境責(zé)任的重要保證，它要求政府在履行環(huán)境責(zé)任時應(yīng)確立一套科學(xué)的制度體系，以完善的規(guī)則確定政府的環(huán)境責(zé)任、以明確的制度規(guī)范政府的環(huán)境行為，同時為保證上述制度能夠有效實施，還需設(shè)立執(zhí)行上述環(huán)境責(zé)任制度的結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的組織機構(gòu)。(3)科學(xué)的政府環(huán)境責(zé)任執(zhí)行方式。政府的公共性、生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性決定了政府應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)保護中承擔(dān)最主要責(zé)任?？茖W(xué)的政府環(huán)境責(zé)任行為，體現(xiàn)在政府應(yīng)加強入市中生態(tài)保護方面的財政資金投入，注重培養(yǎng)公眾參與入市中生態(tài)保護的意識和能力，對入市后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用的生態(tài)影響實行嚴(yán)格的監(jiān)管等方面。(1)曲延春：《農(nóng)村環(huán)境治理中的政府責(zé)任再論析：元治理視域》，《中國人口·資源與環(huán)境》2021年第2期。

(二)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中確立政府環(huán)境責(zé)任之理論依據(jù)——公共信托理論

公共信托理論是起源于羅馬法的關(guān)于公共資源利用的經(jīng)典理論，其核心思想是政府有義務(wù)依據(jù)“最佳和最高配置”的原則管理所有的公共資源，并盡可能讓作為受益者的公眾享受其利益。(2)王靈波：《公共信托理論在美國自然資源配置中的作用及啟示》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》2018年第1期。公共信托理論最早適用于捕魚、航行等傳統(tǒng)商業(yè)領(lǐng)域，后來被美國的一些聯(lián)邦制定法和判例將其應(yīng)用于國家公園、野生動物的保護以及各州境內(nèi)的所有自然資源的保護，從而推動了美國環(huán)保運動的快速發(fā)展。環(huán)境保護領(lǐng)域的公共信托理論，主要是為了督促政府采取有效的措施來應(yīng)對日趨嚴(yán)重的環(huán)境資源危機，要求政府承擔(dān)起保護生態(tài)環(huán)境的首要義務(wù)。我國《憲法》第9條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”以及“國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”的條款規(guī)定可以解讀為蘊含著公共信托理論的理論內(nèi)核：自然資源國家所有和公共信托環(huán)境權(quán)益。(3)王小鋼：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公共信托理論闡釋——自然資源國家所有和公共信托環(huán)境權(quán)益的二維構(gòu)造》，《法學(xué)論壇》2018年第6期。也就是說，為了保障公眾對自然資源合理利用的環(huán)境權(quán)益，政府在國家所有自然資源事項上有控制、管理和保護的權(quán)力和義務(wù)。公共信托理論本身蘊含著公民環(huán)境權(quán)益對自然資源政府規(guī)制權(quán)力的限制。生態(tài)環(huán)境是一種典型的公共產(chǎn)品，其具有的生態(tài)功能和社會功能在維護私人利益的財產(chǎn)規(guī)則的規(guī)制下，由于產(chǎn)權(quán)邊界難以確定常常不被考慮，(4)周立群、張紅星：《最優(yōu)轉(zhuǎn)讓權(quán)安排是農(nóng)地治理核心》，《中國社會科學(xué)報》2011年9月1日第9版。使得生態(tài)環(huán)境所具有的生態(tài)價值和社會價值在市場的趨利性下很難在交易成本中體現(xiàn)出來，出現(xiàn)了生態(tài)效益和社會效益的外溢，即生態(tài)環(huán)境利用外部性的問題，此時公眾的環(huán)境權(quán)益遭到了損害。在公共信托理論下，政府接受農(nóng)民的委托對土地的開發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)管，政府在履行監(jiān)管職責(zé)時應(yīng)對土地的生態(tài)效益負(fù)責(zé)，當(dāng)土地開發(fā)會對生態(tài)環(huán)境造成不利影響并侵犯了農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益時，政府有權(quán)基于善良管理人的身份限制該開發(fā)行為。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)實踐中，由于土地開發(fā)企業(yè)為了追求更高的經(jīng)濟利益而忽視土地的生態(tài)保護，導(dǎo)致土地資源的低效、粗放利用以及生態(tài)環(huán)境的破壞，這種情形下亟需一個強有力的組織機構(gòu)采取有效措施予以干預(yù)和規(guī)制。環(huán)境保護領(lǐng)域里的公共信托理論的提出，要求政府在為促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置而推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)嚴(yán)格履行生態(tài)保護的義務(wù)，通過理念、行政、制度、體制、經(jīng)濟等多種途徑來維護生態(tài)環(huán)境安全。因此，公共信托理論的內(nèi)涵與要求在一定程度上契合了集體經(jīng)營性性建設(shè)用地入市中要求政府履行環(huán)境保護責(zé)任的現(xiàn)實需求。總之，公共信托理論在相關(guān)法律未明確規(guī)定集體經(jīng)營性性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任的情形下，闡釋了政府環(huán)境責(zé)任存在的正當(dāng)性和必要性，為政府承擔(dān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境責(zé)任提供理論支撐。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任缺失之反思

(一)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府環(huán)境責(zé)任缺失分析

1.政府在入市改革中的生態(tài)保護理念缺失。眾所周知，土地是不可再生資源，對土地資源的利用必須做到合理開發(fā)與有效保護。然而，一些地方政府環(huán)保意識淡薄，對土地利用中的生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系認(rèn)識存在偏差，致使大量土地被粗放利用，土地資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。從我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的33個試點地區(qū)情況來看，部分地方缺乏低碳發(fā)展的理念，在發(fā)展中將促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展作為主要目標(biāo)，不顧實際情況盲目鋪攤子上項目，為此加大建設(shè)用地供應(yīng)量，盲目地擴大入市改革的規(guī)模和加快入市改革的速度，導(dǎo)致農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象屢禁不止；甚至有些地方政府對一些不合規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市項目大開綠燈，放任其對生態(tài)資源的破壞和生態(tài)環(huán)境的污染，這種做法反過來也對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市造成不利影響。究其原因，在于地方政府長期奉行“泛經(jīng)濟理性”的狹隘發(fā)展觀，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中盲目堅持經(jīng)濟優(yōu)先的發(fā)展思路以及受生態(tài)環(huán)境問題讓位于經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)思維定式影響的結(jié)果。

2.政府的土地利用規(guī)劃不合理。我國人口基數(shù)大，對糧食的需求也較大，這就需要提高耕地的利用效率和優(yōu)化土地資源配置，要求政府制定合理的土地利用規(guī)劃，以保證建設(shè)用地與農(nóng)用地規(guī)模之間的動態(tài)平衡。但現(xiàn)實情況是：由于土地規(guī)劃的目標(biāo)分解粗略且缺乏完善的實施保障措施，以及土地規(guī)劃的分區(qū)模式不當(dāng)、管制規(guī)則不足與土地規(guī)劃制定中缺乏公眾參與等原因，(5)汪莉：《建設(shè)用地指標(biāo)法律屬性的重釋與厘定》，《法學(xué)評論》2022年第4期。導(dǎo)致一些地方政府在土地利用中缺乏科學(xué)的規(guī)劃，或者一些地方雖制定了土地利用規(guī)劃但可操作性欠缺而難以有效實施。地方政府的土地利用規(guī)劃不合理，造成一些地方制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)劃時，忽視對耕地的保護，不顧本地的實際情況，片面追求“高起點、高標(biāo)準(zhǔn)”，盲目擴大入市規(guī)模，甚至不惜占用耕地，致使耕地數(shù)量銳減。而在某些地區(qū)，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，土地開發(fā)企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織常常結(jié)成利益共同體，不考慮集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的布局和結(jié)構(gòu)與生態(tài)環(huán)境安全之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，大面積毀林伐木、炸山取石或擅自在耕地上進(jìn)行商業(yè)開發(fā)等?？陀^而言，中央政府在編制土地利用總體規(guī)劃時是以維護國家糧食安全、耕地保有量以及生態(tài)平衡這些全局性和戰(zhàn)略性的目標(biāo)為出發(fā)點和前提的，但由于地方政府更加注重城鎮(zhèn)建設(shè)、土地資產(chǎn)效益等短期性目標(biāo)，中央政府和地方政府在土地規(guī)劃目標(biāo)上存在的差異，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行乏力或執(zhí)行出現(xiàn)偏差。此外，我國土地利用規(guī)劃權(quán)在配置上不均衡，土地利用規(guī)劃的編制與管理權(quán)力集中于中央政府，地方政府的該項權(quán)限被嚴(yán)格限制，此種權(quán)限分配模式固然有利于避免地方政府濫用土地規(guī)劃權(quán)，但中央政府所確立的各項指標(biāo)由于技術(shù)和時差等原因并不完全符合各地方的現(xiàn)實需求，(6)李樂：《我國土地利用規(guī)劃存在的問題及建議》，《中國國土資源經(jīng)濟》2014年第12期。由于地方政府的利益訴求無法在中央層面得到回應(yīng)，使得中央為地方新增的建設(shè)用地配置與地方發(fā)展實際情況不匹配，導(dǎo)致其難以在地方有效實施。

3.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市立法中有關(guān)生態(tài)保護的法律規(guī)范缺乏。我國當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的相關(guān)立法較為關(guān)注集體經(jīng)營性建設(shè)用地“如何入市和入市后怎么辦”的問題，對土地資本化過程中的環(huán)境問題重視不夠。如《土地管理法》第64條雖然規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必須符合“兩規(guī)”，但在立法具體內(nèi)容上僅規(guī)定了入市的程序、范圍、用途、方式等，并未提及入市中的生態(tài)環(huán)境保護問題。此外，《土地管理法實施條例》第40條雖然規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)符合生態(tài)環(huán)境保護要求，但這項規(guī)定較為籠統(tǒng)，尚未規(guī)定其入市中有關(guān)環(huán)境監(jiān)管的對象、程序、目標(biāo)、責(zé)任等。從現(xiàn)實來看，我國各地方出臺的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策文件較為重視發(fā)揮入市所帶來的農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加和優(yōu)化土地資源的優(yōu)化配置等功能，因而在價值目標(biāo)上更關(guān)注其集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的經(jīng)濟效益而忽視其生態(tài)影響，(7)汪曉華：《土地發(fā)展權(quán)與土地利用規(guī)劃權(quán)關(guān)系之法理釋明》，《河北法學(xué)》2019年第12期。這種目標(biāo)定位直接影響著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)制度安排和規(guī)則設(shè)計上缺乏對環(huán)境問題規(guī)制的考量。不僅如此，我國有關(guān)土地利用中生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)范存在原則性規(guī)定多，確定性規(guī)范少；安排部署多，責(zé)任追究少等問題。(8)彭小霞：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境法律規(guī)制》，《北京社會科學(xué)》2022年第3期。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市立法中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)范缺乏，使得市場主體的土地開發(fā)行為在生態(tài)環(huán)境影響方面缺乏嚴(yán)格的約束，導(dǎo)致入市改革中的生態(tài)破壞問題時有發(fā)生。

4.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中環(huán)境監(jiān)管體制不完善。首先，在監(jiān)管的權(quán)力設(shè)置上，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的劃分相對分散，生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督部門眾多，導(dǎo)致職能的分割和管理的混亂。例如，相關(guān)法律和政策文件規(guī)定自然資源部門有權(quán)對土地、礦產(chǎn)、水、草原、濕地等資源進(jìn)行監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境部門有權(quán)對土地、礦產(chǎn)等資源進(jìn)行監(jiān)管，水利部門有權(quán)對水資源進(jìn)行監(jiān)管，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門也有權(quán)對草原、濕地等資源進(jìn)行監(jiān)管。這種分散和交叉的權(quán)力劃分模式不但提高了部門之間職能銜接的成本，而且環(huán)境資源監(jiān)管權(quán)力配置的碎片化既容易造成監(jiān)管漏洞，(9)張忠民、冀鵬飛：《論生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的事權(quán)配置邏輯》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》 2020年第6期。更容易出現(xiàn)政出多門、推諉扯皮的問題，最終降低了環(huán)境治理的整體水平。此外，由于生態(tài)系統(tǒng)具有整體性和系統(tǒng)性的特征，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管事權(quán)的部門化，背離了生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)聯(lián)性和整體性要求，難以有效防治集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)環(huán)境問題。其次，在監(jiān)管的事項安排上，一些地方政府在GDP增速目標(biāo)的指引下，為吸引市場主體參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)而出臺了大量優(yōu)惠政策，卻往往忽視對這些企業(yè)環(huán)保資格的嚴(yán)格審查。實踐中，許多地方政府一般只對企業(yè)所開發(fā)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及是否將其用于工商業(yè)用途進(jìn)行限定，而對企業(yè)本身的排污減污能力、環(huán)境修復(fù)和治理能力等涉及到入市中環(huán)境保護的能力則缺乏實質(zhì)性限制。再次，在監(jiān)管的機制保障上，我國當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)管呈現(xiàn)出“運動式治理”的特征，缺乏可持續(xù)性的長效機制。從制度層面來看，我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管制度主要是中央生態(tài)環(huán)保督察制度。中央環(huán)保督察實行例行督察，由高層級的中央官員組成并推動，在環(huán)境督察時間和對象上具有不確定性，因而是一種典型的運動式環(huán)境治理模式。這種運動式環(huán)保督察能在短時間內(nèi)整合各種社會資源，促使環(huán)境治理目標(biāo)高效推進(jìn)，但環(huán)境治理成本過高，容易反彈且削弱了規(guī)則和程序。環(huán)保督察在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的運用會增加違法者的投機心理，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境還未恢復(fù)而破壞又重來的尷尬局面，難以達(dá)到入市中生態(tài)環(huán)境長期治理的效果。

(二)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任缺失之不利后果

從現(xiàn)實情況來看，由于政府未切實履行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境責(zé)任，在監(jiān)管缺失的情形下，入市改革對生態(tài)環(huán)境造成了不利影響，主要體現(xiàn)：一是集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)引起農(nóng)村環(huán)境污染。從33個試點地區(qū)的實踐來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為一些被城市淘汰的污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移提供了機會，這些企業(yè)在生產(chǎn)中所產(chǎn)生的廢水、廢氣和固體廢棄物未經(jīng)處理就直接排放，造成了農(nóng)村水污染、土壤污染和大氣污染，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。據(jù)統(tǒng)計，城市化建設(shè)導(dǎo)致的工業(yè)三廢污染農(nóng)田已達(dá)0.1億公頃，因固體廢棄物堆砌而被占用和毀損的農(nóng)田面積已達(dá)13.3萬公頃以上。(10)劉慧敏：《城市固體廢棄物污染治理及再利用措施》，《環(huán)境與發(fā)展》2019年第10期。二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)破壞。在利益的驅(qū)動下，許多企業(yè)在入市中違法占用農(nóng)地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。2021年12月，自然資源部公開通報了100起涉刑土地違法案件，大多是未經(jīng)批準(zhǔn)，以營利為目的非法占用耕地從事非農(nóng)業(yè)開發(fā)的破壞農(nóng)地的行為。(11)《自然資源部公開通報100起涉刑土地違法案件》，參見：https：//news.cctv.com/2021/12/24/ARTI68jdWImAQ5dRzfFySttO211224.shtml。農(nóng)地非農(nóng)化打破了農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)，不僅會對土壤環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞，也會對被改變用途的地塊周圍的生態(tài)環(huán)境帶來不利影響。(12)彭小霞：《我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的功能檢視及其改革路徑》，《理論探索》2022年第1期。三是集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)威脅生物安全。隨著對入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的工商業(yè)用途的開發(fā)，會涉及到大量工廠、倉庫和辦公場所的修建。由鋼筋水泥所形成的建筑物不僅會破壞生物棲息場所，在建設(shè)建筑物過程中產(chǎn)生的污染物還會污染生態(tài)環(huán)境，使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地區(qū)域內(nèi)整體生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生改變，生物結(jié)構(gòu)出現(xiàn)簡化。同時，在對入市的土地開發(fā)利用中，經(jīng)營者還會建造道路和橋梁，這些交通設(shè)施不僅造成原有的灌木叢、田埂溝渠、濕地植被等自然景觀的消失，還打破了原本完整的生態(tài)圈，使生物棲息地破碎化，不利于生物的正常遷徙，增加了生物基因遺傳和變異的風(fēng)險。

為減少集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革對生態(tài)環(huán)境安全帶來的不利影響，降低入市的頻率以及限制入市的規(guī)模是短期內(nèi)最行之有效的措施。然而，隨著新修訂的《土地管理法》首次在立法上確立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的規(guī)定，可以預(yù)見的是入市改革將在全國范圍內(nèi)全面展開。在這種情況下，倘若政府不切實履行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境責(zé)任，入市改革極有可能會使生態(tài)環(huán)境面臨更大的風(fēng)險。因此，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中如何重構(gòu)政府環(huán)境責(zé)任成為當(dāng)前迫切需要解決的現(xiàn)實問題。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任之重構(gòu)

我國《環(huán)境保護法》第28條第1款規(guī)定了政府是環(huán)境保護的主要責(zé)任主體，要求政府采取有效措施，改善轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量。這是法律對政府在環(huán)境保護職權(quán)上的規(guī)定。具言之，根據(jù)法律的規(guī)定，政府可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的實際情況，通過科學(xué)的環(huán)境決策，靈活運用合理的環(huán)境執(zhí)法手段或環(huán)境保護措施以履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。(13)姜淵：《政府環(huán)境法律責(zé)任的反思與重構(gòu)》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》2020年第2期。此外，我國《環(huán)境保護法》第26條、27條和第68條又分別規(guī)定了政府的政治責(zé)任、行政處分責(zé)任以及管理行為責(zé)任等環(huán)境責(zé)任追究形態(tài)。這是法律對政府不履行環(huán)境責(zé)任或違法履行環(huán)境保護義務(wù)應(yīng)承擔(dān)法定不利后果的規(guī)定。因此，基于公共信托理論對政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的理論闡釋，結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)環(huán)境受損的實際情況，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任應(yīng)具有完整性，在內(nèi)容的重構(gòu)上既要包括政府環(huán)境決策責(zé)任、政府環(huán)境執(zhí)法責(zé)任、政府環(huán)境保障責(zé)任，還要包括政府承擔(dān)生態(tài)保護不利后果的責(zé)任。

1.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境決策責(zé)任。眾所周知，現(xiàn)階段政府之重要職責(zé)是制定政策推進(jìn)經(jīng)濟社會的發(fā)展，而在推進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)程中，政府的許多決策不當(dāng)都會造成整個區(qū)域嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。由此可見，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中要承擔(dān)環(huán)境決策責(zé)任。當(dāng)前，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下優(yōu)化土地資源配置和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的現(xiàn)實要求，政府作出了推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的科學(xué)決策，為預(yù)防和減少集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對生態(tài)環(huán)境的沖擊，政府必須正確履行環(huán)境決策責(zé)任。政府應(yīng)確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護目標(biāo)，在充分尊重民意和相關(guān)信息調(diào)查收集的基礎(chǔ)上設(shè)計集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方案，并對該方案進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，根據(jù)環(huán)境影響評價結(jié)果優(yōu)化和調(diào)整方案。政府作為頂層設(shè)計者，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市區(qū)域的生態(tài)保護應(yīng)當(dāng)制定整體規(guī)劃、中長期規(guī)劃，以科學(xué)的土地規(guī)劃指引環(huán)境執(zhí)法活動的實施。

2.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境執(zhí)法責(zé)任。政府作為環(huán)境保護的責(zé)任主體，其實現(xiàn)環(huán)保職責(zé)的重要途徑是嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法活動，政府環(huán)境執(zhí)法活動也是政府執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)保護而言，政府的環(huán)境執(zhí)法責(zé)任體現(xiàn)在：對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制定生態(tài)規(guī)劃，在規(guī)劃范圍內(nèi)對土地開發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)排污行為設(shè)置排污許可并征收排污費用于污染物的治理；對企業(yè)的土地開發(fā)行為進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測和現(xiàn)場檢查，對企業(yè)的生態(tài)破壞行為進(jìn)行處罰，對嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)根據(jù)情節(jié)輕重做出罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷執(zhí)照等處理決定，對突發(fā)環(huán)境污染事故及時采取有效應(yīng)急措施；對在入市的生態(tài)保護中作出貢獻(xiàn)或犧牲的組織和個人，給予生態(tài)補償。

3.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境保障責(zé)任。政府作為公共利益的維護者和分配者，為公眾提供生態(tài)保護所需的公共服務(wù)、公共物品是政府環(huán)境責(zé)任的體現(xiàn)和重要組成部分。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)保護首先需要一定的物質(zhì)投入，體現(xiàn)在：政府應(yīng)加強對生態(tài)保護基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如污水處理工程項目建設(shè)、垃圾綜合處理項目建設(shè)等；政府應(yīng)為入市中的生態(tài)保護提供可量化的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，如制定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系等，以約束管理入市中破壞生態(tài)環(huán)境的行為；政府還應(yīng)控制入市中區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞的態(tài)勢，并組織各方面的力量進(jìn)行生態(tài)環(huán)境綜合整治，如河流污染整治、土壤污染治理等。通過對上述環(huán)境方面的公共投入，以改善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)環(huán)境的總體質(zhì)量。

4.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府承擔(dān)生態(tài)保護不利后果的責(zé)任。我國環(huán)境法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)基本是按照“設(shè)定行為規(guī)則——制裁違法者”的邏輯來設(shè)置的，但這里的“制裁違法者”主要是指作為環(huán)境行為人的公民、法人等主體，卻對政府作為環(huán)境責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果規(guī)定不足。毋庸置疑，只有明確規(guī)定政府承擔(dān)環(huán)境保護不利后果的責(zé)任形式，使政府環(huán)境責(zé)任成為“硬性和強制約束力”的責(zé)任，才能真正督促政府承擔(dān)保護環(huán)境、維護生態(tài)安全的責(zé)任。具體而言，為督促政府履行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境責(zé)任，應(yīng)在相關(guān)政策文件和法律規(guī)范中規(guī)定：當(dāng)政府沒有履行生態(tài)保護職責(zé)或者履責(zé)不達(dá)標(biāo)使區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行降級、撤職等行政處分；對造成生態(tài)環(huán)境重大事故有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)由同級權(quán)力機關(guān)罷免。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境責(zé)任之實現(xiàn)路徑

從根本目的上看，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中確立政府環(huán)境責(zé)任是通過督促政府履行入市中的環(huán)保義務(wù)以及對其不未履行環(huán)保義務(wù)追究法律責(zé)任，以保護入市中的生態(tài)環(huán)境安全。因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)路徑，應(yīng)以入市改革的生態(tài)環(huán)境安全需求為出發(fā)點，重點圍繞回應(yīng)和解決入市中的政府環(huán)境責(zé)任缺失問題而展開。

1.在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中強化生態(tài)保護的價值理念

(1)政府應(yīng)通過多種途徑讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部充分了解入市改革對生態(tài)環(huán)境的沖擊，在思想觀念上認(rèn)識到在入市改革推進(jìn)中加強生態(tài)保護的現(xiàn)實必要性，同時讓他們摒棄唯GDP的片面發(fā)展觀，樹立綠色政績觀。通過對政府官員任期內(nèi)的自然資源、環(huán)境污染及整體生態(tài)狀態(tài)的考核，督促政府對入市中的生態(tài)保護承擔(dān)更多的責(zé)任，要強化他們?yōu)檎环剑旄Ｒ黄膱?zhí)政理念，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價來推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)。

(2)政府應(yīng)加強對農(nóng)民開展入市中生態(tài)保護的宣傳教育。基層政府應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民將生態(tài)保護理念納入村規(guī)民約，通過黨群議事會、村民大會充分討論后予以確認(rèn)，將其內(nèi)化為思想自覺、外化為行為準(zhǔn)則，發(fā)揮鄉(xiāng)村軟法對農(nóng)村生態(tài)保護和綠色發(fā)展方面的積極推動作用。此外，還應(yīng)通過各種形式的培訓(xùn)會、宣講會強化農(nóng)民的生態(tài)保護觀念，讓廣大農(nóng)民群眾意識到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中加強生態(tài)保護的必要性。特別要注意引導(dǎo)新型職業(yè)農(nóng)民樹立清潔生產(chǎn)的理念，發(fā)揮他們在生態(tài)保護方面的示范效應(yīng)。

(3)政府應(yīng)采取多種有效措施，為生態(tài)保護營造良好的社會氛圍。在宣傳主體上，可依靠學(xué)校、社會團體、公共傳媒等機構(gòu)運用教育、引導(dǎo)和灌輸?shù)姆绞綇V造輿論，使社會公眾在潛移默化中接受生態(tài)保護理念。在宣傳載體上，應(yīng)創(chuàng)新渠道，通過文藝演出、專題講座、技術(shù)培訓(xùn)、書畫攝影、廣播電視等形式普及生態(tài)保護知識，提高社會公眾保護生態(tài)安全的責(zé)任意識和能力；在具體途徑上，可以行政村為單位設(shè)立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會，負(fù)責(zé)組織民間環(huán)境保護公益活動，監(jiān)督本村的生態(tài)保護活動。

2.加強集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)保護規(guī)劃

加強集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)保護規(guī)劃，就是根據(jù)入市區(qū)域內(nèi)的自然、經(jīng)濟和環(huán)境污染和破壞情況，確立該區(qū)域的生態(tài)安全狀態(tài)指標(biāo)，以確保對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)在該區(qū)域的生態(tài)承受力范圍之內(nèi)。具體而言，入市改革背景下生態(tài)保護規(guī)劃包括如下內(nèi)容：

(1)確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下生態(tài)保護規(guī)劃的原則。為避免入市中對生態(tài)環(huán)境的破壞，應(yīng)以維護區(qū)域生態(tài)安全作為入市的前提條件。因此，在原則上應(yīng)確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與環(huán)境資源的生態(tài)適宜性相協(xié)調(diào)原則以及有利于自然資源優(yōu)化配置原則。該兩項原則要求：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在土地用途上要提高第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的用地比例，尤其要提高低碳產(chǎn)業(yè)的用地比重；限制集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市占用農(nóng)用地；提高環(huán)境綠化用地比重；保障“三廢”治理的用地量。

(2)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市區(qū)域按照生態(tài)安全程度差異將生態(tài)環(huán)境劃分為高度安全—中度安全—低度安全—不安全四個等級。對不同安全等級區(qū)域?qū)嵤┎煌胧泄苤拼胧?，即生態(tài)高度安全區(qū)域允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，生態(tài)中度安全區(qū)域限制集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，生態(tài)低度安全區(qū)域允許生態(tài)修復(fù)性集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、生態(tài)不安全區(qū)域禁止集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。(14)包慶德、劉雨婷：《制度底線：確保中國國土生態(tài)安全的控制線》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報》2022年第1期。

(3)建立基于生態(tài)安全的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的指標(biāo)控制。集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)要符合國家相關(guān)法律和政策規(guī)定的單位GDP二氧化碳排放、人均綠化面積、森林覆蓋率、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比、高新技術(shù)產(chǎn)值比等指標(biāo)要求，在此基礎(chǔ)上確定入市改革的規(guī)模和用途，確立入市區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地、道路和住宅等合理的用地結(jié)構(gòu)和布局。

(4)制定基于生態(tài)安全的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的管制措施。完善的生態(tài)安全等級劃分和指標(biāo)控制必須借助有效的管制措施予以落實。因此，在管制措施上，應(yīng)制定促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在規(guī)模方面適度、結(jié)構(gòu)方面優(yōu)化、布局方面合理的管制規(guī)則體系，以及推動入市中生態(tài)保護規(guī)劃有效實施的法律、行政、經(jīng)濟、環(huán)境技術(shù)、環(huán)境教育宣傳等配套措施體系的制定和實施。

3.完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)保護立法

完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)保護立法，其基本要求是在法律中以農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益限制入市經(jīng)營主體以經(jīng)濟利益為出發(fā)點的意思自治，制定與土地綠色利用目標(biāo)相契合的有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的制度體系。(15)李嵩譽：《土地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境規(guī)制》，《法學(xué)雜志》2019年第6期。依據(jù)上述思路，可出臺專門的《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理條例》，在該法律文件中規(guī)定如下內(nèi)容：

(1)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的目的條款中突出綠色發(fā)展理念，強調(diào)入市不得破壞生態(tài)環(huán)境。

(2)明確規(guī)定受讓人保護生態(tài)安全的法定義務(wù)，規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的受讓人應(yīng)具備綠色發(fā)展的理念以及環(huán)保技術(shù)能力，在經(jīng)營中應(yīng)依法保護農(nóng)用地和合理利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，禁止入市開發(fā)中一切破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

(3)創(chuàng)設(shè)農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境權(quán)，為對農(nóng)民基于生態(tài)資源的環(huán)境權(quán)和基于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的財產(chǎn)權(quán)的同等保護，規(guī)定“保護農(nóng)民的土地增值收益權(quán)利和生態(tài)環(huán)境權(quán)益”。

(4)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)合同效力中體現(xiàn)生態(tài)保護的要求，規(guī)定非法占用農(nóng)地以及污染、破壞生態(tài)環(huán)境的合同為無效合同，同時規(guī)定將降低環(huán)境污染作為履行合同的附隨義務(wù)。(16)李嵩譽：《綠色原則在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的貫徹》，《中州學(xué)刊》2019年11期。

(5)設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值稅，在增值收益稅款中單獨增列生態(tài)稅，明確生態(tài)稅的使用范圍、征收對象，明確生態(tài)稅的稅率、征收程序等。

(6)設(shè)立破壞生態(tài)環(huán)境的侵權(quán)責(zé)任條款，規(guī)定對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的環(huán)境污染和資源破壞行為承擔(dān)懲罰性賠償?shù)呢?zé)任；在生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額不確定的情況下，規(guī)定侵權(quán)人應(yīng)該承擔(dān)將被破壞的生態(tài)環(huán)境予以修復(fù)的責(zé)任。

4.健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制

由于構(gòu)成生態(tài)環(huán)境的要素眾多，所以對入市改革中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管涉及面較大，各環(huán)境因素之間關(guān)系復(fù)雜，在具體實施中需要各部門的配合。因此，加強入市改革中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，其關(guān)鍵是健全生態(tài)監(jiān)管體制，包括：

(1)發(fā)揮國務(wù)院環(huán)境保護主管部門的綜合協(xié)調(diào)能力?；谏鷳B(tài)環(huán)境部在環(huán)境保護工作中的地位和基本職責(zé)，對于入市改革引發(fā)的跨地區(qū)的嚴(yán)重生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題當(dāng)由其總體負(fù)責(zé)。生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)制定有關(guān)生態(tài)保護的政策文件，對不同區(qū)域環(huán)境保護的內(nèi)容加以統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)全國的生態(tài)監(jiān)測工作，統(tǒng)籌各部門力量集中解決全國范圍的生態(tài)破壞問題，并組織開展全國生態(tài)保護督查。

(2)建立跨區(qū)域的生態(tài)保護專門機構(gòu)。對于由入市改革引發(fā)的涉及跨區(qū)域的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題，應(yīng)成立跨區(qū)域的生態(tài)保護專門機構(gòu)，該機構(gòu)受生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的監(jiān)督管理，該機構(gòu)下設(shè)環(huán)境保護、資源保護及內(nèi)部監(jiān)察等科室，行使有關(guān)資源保護和生態(tài)環(huán)境保護的職權(quán)。(17)張忠民：《新時代生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治創(chuàng)新論綱》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2021年第3期。同時，該機構(gòu)有權(quán)根據(jù)區(qū)域的不同，因地制宜，在排污權(quán)交易、環(huán)保準(zhǔn)入、區(qū)域限批、生態(tài)補償?shù)确矫娌扇〔町惢沫h(huán)境監(jiān)管措施。

(3)加強基層環(huán)保機構(gòu)的生態(tài)監(jiān)管能力建設(shè)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管力度最終取決于基層環(huán)保機構(gòu)的生態(tài)監(jiān)管能力。因此，在我國當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法設(shè)施、經(jīng)費與技術(shù)在基層投入不足的情形下，應(yīng)從“人、財、物”等方面加強對基層環(huán)保機構(gòu)的投入。體現(xiàn)在：提高執(zhí)法隊伍裝備設(shè)施水平，并提供環(huán)境執(zhí)法所需的充足的資金；通過集中學(xué)習(xí)、專家講座、網(wǎng)絡(luò)會議等形式持續(xù)提升環(huán)境執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；加快信息化、標(biāo)準(zhǔn)化基層環(huán)保執(zhí)法建設(shè)，保證信息化時代下基層環(huán)保執(zhí)法的質(zhì)量。

(4)廣泛吸收企業(yè)和社會公眾參與入市中的環(huán)境監(jiān)督。政府可通過政策支持、稅收補貼等方式促進(jìn)企業(yè)主動進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，同時督促企業(yè)制定與其發(fā)展相適應(yīng)的環(huán)保目標(biāo)體系、定期與企業(yè)開展環(huán)保約談、實行環(huán)境行政獎勵等措施引導(dǎo)企業(yè)主動承擔(dān)環(huán)境保護責(zé)任。此外，政府應(yīng)建立環(huán)保決策公民參與機制，制定公民參加環(huán)保決策的流程和方法，同時從權(quán)利與義務(wù)結(jié)合層面引導(dǎo)公民承擔(dān)環(huán)境監(jiān)督義務(wù)。

五、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)機制

為更有效促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)，除應(yīng)在宏觀上探索其一般性規(guī)范路徑之外，更需要在微觀層面建立具體的實施機制為其提供明確的規(guī)范性指引。從現(xiàn)實來看，完備的政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)機制應(yīng)著眼于保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)環(huán)境安全的全過程，即涵蓋“事前嚴(yán)防——事中嚴(yán)管——事后處置”三個階段。具體而言，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)機制包括貫徹“事前嚴(yán)防”理念的環(huán)境風(fēng)險評估機制和環(huán)境風(fēng)險預(yù)警機制，遵循“事中嚴(yán)管”理念的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理機制，(18)吳賢靜：《區(qū)域環(huán)境風(fēng)險的法律規(guī)制》，《暨南學(xué)報》2019年第11期。以及環(huán)境損害發(fā)生后體現(xiàn)“事后處置”理念的政府環(huán)境問責(zé)機制。

1.建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的環(huán)境風(fēng)險評估機制

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境風(fēng)險評估的目的在于科學(xué)評估入市對于生態(tài)環(huán)境未來可能帶來的不利影響。結(jié)合我國現(xiàn)行法律規(guī)范和技術(shù)規(guī)范的文本，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境風(fēng)險評估機制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)從實體和程序兩個方面展開。

(1)在實體上，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中環(huán)境風(fēng)險的評估內(nèi)容。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險評估通過精準(zhǔn)識別和科學(xué)研判入市改革對于生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生的消極影響，以此作為環(huán)境主管部門在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中采取減緩生態(tài)損害策略、出臺應(yīng)急預(yù)案的主要依據(jù)。事實上，無論是從評估對象還是評估程序，環(huán)境風(fēng)險評估都是一個動態(tài)的、系統(tǒng)的過程。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境風(fēng)險評估要求建立環(huán)境敏感性評價體系。環(huán)境系統(tǒng)敏感性能反映集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對環(huán)境系統(tǒng)的干擾程度。從現(xiàn)實作用來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會對水、大氣、土壤等生態(tài)環(huán)境安全造成破壞，開展生態(tài)環(huán)境敏感性評價對構(gòu)建生態(tài)環(huán)境安全格局和促進(jìn)環(huán)境保護具有重要意義。因此，可以參考原環(huán)境保護部和中國科學(xué)院在2015年11月發(fā)布的《全國生態(tài)功能區(qū)劃(編修版)》，選取集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的水、土壤和大氣作為生態(tài)環(huán)境安全評價指標(biāo)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境安全敏感性評價，將評價結(jié)果劃分為極敏感、高度敏感、中度敏感和低敏感四個級別。對不同級別的生態(tài)系統(tǒng)開展科學(xué)識別和動態(tài)監(jiān)測，依據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)得出集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對生態(tài)系統(tǒng)整體產(chǎn)生影響的可能性，并且據(jù)此作出規(guī)避環(huán)境風(fēng)險的應(yīng)對方案。

(2)在程序上，構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境風(fēng)險評估公眾參與機制。在我國有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)法律規(guī)定中，環(huán)境風(fēng)險評估中的公眾參與機制是缺失的，這就使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制決策陷入合法性危機之中。因此，應(yīng)促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中環(huán)境風(fēng)險評估的公眾實質(zhì)性參與。根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對環(huán)境帶來的風(fēng)險程度的不同，可以將環(huán)境風(fēng)險分為簡單性風(fēng)險、復(fù)雜性風(fēng)險、不確定性風(fēng)險。由于解決不同屬性的風(fēng)險問題需要不同類型的知識，環(huán)境風(fēng)險評估的主要任務(wù)是通過對技術(shù)專家、利益相關(guān)者和普通公眾在內(nèi)的不同參與主體之間知識的恰當(dāng)運用來對不同屬性的風(fēng)險進(jìn)行解釋和描述。在簡單性環(huán)境風(fēng)險中，參與主體的范圍以直接受影響的利益相關(guān)者為主，在參與方式上以常規(guī)的意見陳述程序即可；在復(fù)雜性環(huán)境風(fēng)險中，參與主體更多的是來自不同領(lǐng)域內(nèi)的專家就復(fù)雜性風(fēng)險問題進(jìn)行共同協(xié)商，在參與方式上主要包括專家聽證會、專家委員會、專家共識會議等；在不確定環(huán)境風(fēng)險中，由于科學(xué)知識在處理這種風(fēng)險存在固有局限性，有必要引入以常識和經(jīng)驗方式存在的個體知識，因此參與主體范圍需要由包括專家、利益相關(guān)者在內(nèi)的不同類型的知識主體，參與方式包括利益相關(guān)者聽證、公民咨詢委員會等。

2.建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境風(fēng)險預(yù)警機制

環(huán)境風(fēng)險預(yù)警是依照一定的程序?qū)撛诘沫h(huán)境風(fēng)險進(jìn)行診斷，并作出相應(yīng)警告和采取相應(yīng)應(yīng)急措施的規(guī)范體系，也是引導(dǎo)和約束集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市活動的新型環(huán)境風(fēng)險規(guī)制工具和治理手段。為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)環(huán)境安全設(shè)置科學(xué)的警戒線，及時對環(huán)境風(fēng)險的演變趨勢作出判斷并建立合理的機制，對于促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)具有重要意義。為實現(xiàn)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中可能發(fā)生的生態(tài)危機進(jìn)行早期的調(diào)控和矯正，建立環(huán)境風(fēng)險的預(yù)警機制主要包括：

(1)建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。環(huán)境主管部門應(yīng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的土壤、水文、空氣等各項影響生態(tài)環(huán)境的單項環(huán)境要素指標(biāo)進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)控，根據(jù)監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行生態(tài)環(huán)境安全的動態(tài)分析，確定生態(tài)環(huán)境安全的實時狀態(tài)、變化趨勢，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境安全變化的原因追蹤分析。

(2)建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)環(huán)境安全預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系。預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境安全風(fēng)險預(yù)警制度的核心，更是生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險預(yù)警制度有效實施的前提。生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系不是一成不變的，而是隨著實踐需要不斷變化和調(diào)整。為增強生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系的正當(dāng)性、適應(yīng)性和有效性，可以根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)連續(xù)維持和提升功效建立一體化的生態(tài)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系，如生物承載力指數(shù)、氣候調(diào)整力指數(shù)、儲備和凈化力指數(shù)，并篩選有典型性、預(yù)防性、實用性的指標(biāo)，兼顧各個指數(shù)之間的有機銜接。

(3)建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)環(huán)境安全預(yù)警級別發(fā)布模式。完善生態(tài)環(huán)境安全預(yù)警級別發(fā)布模式有助于顯著提升環(huán)境風(fēng)險治理的能力和水平。為此，可以考慮從綜合定期和單項動態(tài)兩方面相結(jié)合構(gòu)建環(huán)境安全預(yù)警級別發(fā)布模式。一是定期發(fā)布生態(tài)環(huán)境安全預(yù)警級別。生態(tài)環(huán)境安全預(yù)警級別的調(diào)整變動將會對集體建設(shè)用地入市進(jìn)程有所限制，如有關(guān)部門會采取停產(chǎn)整頓、限制生產(chǎn)等強制性措施，再加之其所考量的環(huán)境指標(biāo)繁多，所涉范圍廣泛，不太可能采取實時動態(tài)的預(yù)警級別發(fā)布模式，所以應(yīng)采取定期發(fā)布模式而且要特別審慎處理生態(tài)環(huán)境安全預(yù)警級別的變動。二是實時動態(tài)發(fā)布單項環(huán)境要素的預(yù)警級別。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市容易在短時間內(nèi)造成水、空氣、土壤等單項環(huán)境要素的污染，因此動態(tài)的預(yù)警級別發(fā)布模式較為適合于單項環(huán)境要素預(yù)警級別的發(fā)布，而且這種動態(tài)發(fā)布模式能夠向已經(jīng)開發(fā)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地上的開發(fā)商提供預(yù)警，讓其有時間規(guī)避損失。

3.建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理機制

在缺乏有效的環(huán)境規(guī)制情形下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會導(dǎo)致突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生。突發(fā)環(huán)境事件具有突發(fā)性、危害性、緊急性等特點，延誤時機會造成危害的擴大和損害的增加。因此，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下的突發(fā)性環(huán)境事件的應(yīng)急工作，應(yīng)該遵循反應(yīng)及時、措施果斷、加強合作的原則，體系化的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理機制應(yīng)當(dāng)包含如下幾方面內(nèi)容：

(1)加強集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對過程的應(yīng)急聯(lián)動。突發(fā)環(huán)境事件在發(fā)生時間上具有緊迫性和影響范圍上具有廣泛性，因而既需要促進(jìn)政府部門之間及其與非政府組織和公眾之間的協(xié)同合作，還要求清晰界定多方力量在應(yīng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中突發(fā)環(huán)境事件的職責(zé)，以有效緩解政府在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的人力、物力等方面的應(yīng)急壓力。此外，環(huán)境主管部門在對企業(yè)、協(xié)會等非政府組織的聲譽評價、資金財產(chǎn)評估等應(yīng)急能力進(jìn)行綜合評估基礎(chǔ)上，還應(yīng)確立不同主體之間的應(yīng)急聯(lián)動指揮機制、應(yīng)急會商響應(yīng)機制、聯(lián)合演練機制。

(2)加強集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對過程的信息公開。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，公眾對時效信息的需求量劇增。這就要求政府能及時、準(zhǔn)確、全面地公布信息，否則在信息不透明的情形下容易以訛傳訛，引起更大的社會危害性。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》《政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等法律文件的相關(guān)規(guī)定，政府是生態(tài)環(huán)境安全突發(fā)事件中信息公開的主體，為避免政府部門在公布環(huán)境信息出現(xiàn)責(zé)任推諉現(xiàn)象，應(yīng)在各級地方政府甚至到鄉(xiāng)一級都設(shè)立專門的環(huán)境信息發(fā)布機構(gòu)。在環(huán)境突發(fā)事件的信息公開的方式上，既可利用公眾號、政府網(wǎng)站、政府公報形式公開，在網(wǎng)絡(luò)獲取信息條件不足的農(nóng)村地區(qū)也可以采用最原始的張貼公示欄的方式公布環(huán)境信息。在環(huán)境突發(fā)事件信息公開的時間上，應(yīng)遵循及時、高效的原則，在最短的時間內(nèi)發(fā)布最新的、準(zhǔn)確的、詳細(xì)的信息，使公眾能盡早知道集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境狀況。在突發(fā)環(huán)境事件信息公開的內(nèi)容上，為有效回應(yīng)公眾訴求，應(yīng)以信息公開為原則，不公開為特殊，全面、詳細(xì)的公開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境信息。

(3)加強集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對過程的全方位保障，包括有關(guān)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急決策支持系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)急管理機構(gòu)和隊伍建設(shè)、資金保障、應(yīng)急設(shè)備配置、技術(shù)保障等方面。地方政府可針對集體經(jīng)營性入市設(shè)立專門的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急操作中心，提升政府部門的應(yīng)急指揮能力。同時，地方政府還應(yīng)當(dāng)建設(shè)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急職業(yè)隊伍，積極開展突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對技能培訓(xùn)和演練，以提高應(yīng)急隊伍的污染物攔截與應(yīng)急救援能力。

4.建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境問責(zé)機制

環(huán)境問責(zé)的出發(fā)點在于環(huán)境義務(wù)，落腳點在于環(huán)境責(zé)任。從功能上而言，政府環(huán)境問責(zé)機制是實現(xiàn)政府環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的重要制度保障。當(dāng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境損害發(fā)生后，為維護公眾在入市中的環(huán)境權(quán)益，應(yīng)對政府未有效履行入市中的環(huán)境義務(wù)以及未依法承擔(dān)入市中的環(huán)境責(zé)任建立多元問責(zé)機制。

(1)立法機關(guān)問責(zé)。一方面，確立立法機關(guān)問責(zé)的主體。我國人大及人大常委會由于職責(zé)所限和工作機制等原因難以對政府環(huán)境責(zé)任進(jìn)行全面的監(jiān)督，為保證對政府履行環(huán)境責(zé)任監(jiān)督的常態(tài)性和有效性，可以參考?xì)W美等國的經(jīng)驗，在全國人大的環(huán)境與資源保護委員會下設(shè)立土地生態(tài)與資源保護委員會，賦予其直接和獨立的監(jiān)督權(quán)，對政府制定的不合理的生態(tài)保護相關(guān)規(guī)定及在治理生態(tài)環(huán)境中的失職行為進(jìn)行問責(zé)；此外，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中出現(xiàn)嚴(yán)重的、突發(fā)生態(tài)損害時，也可臨時成立生態(tài)損害特定問題調(diào)查委員會對相關(guān)責(zé)任主體啟動問責(zé)程序。另一方面，確立多元的問責(zé)方式和建立終身問責(zé)制。對于在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中造成的嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，對相關(guān)責(zé)任人可以采取聽取審議、調(diào)查詢問、誡勉談話、罷免等問責(zé)方式；對于生態(tài)保護失職失責(zé)后果嚴(yán)重的，不論是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗，都應(yīng)嚴(yán)格追究其責(zé)任。

(2)行政機關(guān)問責(zé)。首先，設(shè)立入市的生態(tài)環(huán)境審計機構(gòu)，對土地利用規(guī)劃審查、建設(shè)用地審批、生態(tài)保護資金的管理和使用等方面進(jìn)行監(jiān)督，加大對土地資源管理和保護監(jiān)督責(zé)任履行情況的審計力度。其次，強化對各主管職能部門的問責(zé)。針對環(huán)境監(jiān)管失職的情形，依據(jù)各項可量化的指標(biāo)對各主管部門履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的過程、結(jié)果、效率等進(jìn)行考核，督促其限期進(jìn)行整改，并將考核結(jié)果和整改情況作為干部職務(wù)晉升的重要評判標(biāo)準(zhǔn)。

(3)司法機關(guān)問責(zé)。法院主要通過環(huán)境行政訴訟加強對政府環(huán)境責(zé)任行為的監(jiān)督，因此司法機關(guān)對政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)的關(guān)鍵是完善環(huán)境行政審判。司法機關(guān)應(yīng)不斷擴大生態(tài)保護糾紛的受理案件范圍，不僅要受理生態(tài)環(huán)境損害案件，還要受理有關(guān)生態(tài)環(huán)境安全的抽象行政行為，如生態(tài)環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境安全規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境安全評價等。此外，在訴訟類型上，由于傳統(tǒng)的撤銷之訟與賠償之訟等訴訟類型在司法機關(guān)問責(zé)政府環(huán)境責(zé)任的審判中作用有限，因此，應(yīng)在環(huán)境公益訴訟中增加環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟類型，明確各類訴訟的適用條件，充分發(fā)揮司法機關(guān)的問責(zé)作用。特別要注意的是，為對集體建設(shè)用地入市中的環(huán)境破壞者形成有力的威懾，在刑事責(zé)任的追究上，應(yīng)在入市有關(guān)的環(huán)境犯罪案件中加大對被告的實刑判決力度，根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重程度對被告判處罰金、有期徒刑等刑罰并嚴(yán)格執(zhí)行。(19)周峨春、趙慧婷：《恢復(fù)性司法視角下環(huán)境犯罪刑民責(zé)任銜接的實現(xiàn)》，《法治研究》2022年第3期。