曹 辰,吳 勇

(1.武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所,湖北 武漢 430064; 2.湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411105)

近年來我國環(huán)境司法繼續(xù)沿著專門化的方向發(fā)展,環(huán)境司法專門化改革不斷取得突破。2022年6月5日,最高人民法院在《中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告(2021)》中指出我國環(huán)境司法專門化體系建設(shè)正在向縱深掘進(jìn),在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、司法機(jī)制創(chuàng)新等方面有了新的突破。同時(shí)報(bào)告也指出我國將繼續(xù)堅(jiān)持推進(jìn)環(huán)境司法專門化建設(shè)。[1]環(huán)境公益訴訟是環(huán)境司法重要組成部分,針對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行統(tǒng)籌性立法是環(huán)境司法專門化的必然要求,其直接影響環(huán)境審判機(jī)制與環(huán)境審判程序?qū)ｉT化效果,對我國繼續(xù)堅(jiān)持推進(jìn)環(huán)境司法專門化建設(shè)具有重要意義。

在環(huán)境司法專門化發(fā)展的同時(shí)環(huán)境法法典化進(jìn)程也在不斷前進(jìn)。2021年4月21日,全國人大常委會宣布將研究啟動環(huán)境法典編纂工作。在環(huán)境法典編纂工作緊鑼密鼓開展的同時(shí),相關(guān)研究成果關(guān)注的焦點(diǎn)也正從編纂環(huán)境法典的必要性和可行性轉(zhuǎn)向法典編纂的體例框架與方法保障,并進(jìn)一步向著法典具體制度的設(shè)計(jì)方向延伸。[2]環(huán)境公益訴訟制度是環(huán)境法律體系重要組成部分,其屬于環(huán)境法典編纂研究中必須解決的重要理論問題,如何通過環(huán)境法典確立環(huán)境公益訴訟基本制度規(guī)范,并借由環(huán)境法典的指引梳理重構(gòu)現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟法律體系,以期形成邏輯清晰、融貫統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟法律規(guī)范體系,在當(dāng)下具有重大研究價(jià)值與意義。故本文從環(huán)境法法典化視角出發(fā),分析不同環(huán)境公益訴訟立法模式,探討環(huán)境法法典化背景下環(huán)境公益訴訟立法的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路,以期對形成統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟程序作出積極回應(yīng)。

一、環(huán)境公益訴訟立法動因與核心問題

“法學(xué)最重要的任務(wù)之一在于發(fā)現(xiàn)迄今為止現(xiàn)行法尚未解決的法律問題并藉此促成司法裁判或立法的改變?！盵3](P114)我國作為成文法淵源國家,在處理法律問題時(shí)也更加青睞立法推動主義,即通過推動立法解決相關(guān)問題。同時(shí)目前我國環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中也反映出部分問題亟需通過環(huán)境公益訴訟統(tǒng)籌立法對其予以回應(yīng)。有鑒于此,早期由司法機(jī)關(guān)探索實(shí)踐的環(huán)境公益訴訟在具備一定理論儲備與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后將其上升至國家立法層面,對其進(jìn)行統(tǒng)籌立法是契合我國國情和社會發(fā)展規(guī)律的。

(一)立法動因

環(huán)境公益訴訟統(tǒng)籌立法的動因,即為什么需要借由特殊性規(guī)則安排對當(dāng)下環(huán)境公益訴訟規(guī)則體系予以回應(yīng)。其具體表現(xiàn)為傳統(tǒng)訴訟規(guī)則難以契合環(huán)境公益訴訟特殊性、難以適應(yīng)不同性質(zhì)環(huán)境公益訴訟規(guī)則間的牽連性以及難以滿足日益增長的環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐需求三個(gè)方面。

1.難以完美契合環(huán)境公益訴訟特殊性

環(huán)境公益訴訟的特殊性主要體現(xiàn)在其訴訟本身具有特殊性與訴訟程序規(guī)則具有特殊性,決定了需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境公益訴訟立法對其予以回應(yīng)。環(huán)境公益訴訟本身的特殊性主要體現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟的起訴主體、訴訟功能與訴訟結(jié)果的特殊性。其中起訴主體的特殊性主要體現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟打破了三大訴訟法傳統(tǒng)的訴訟主體理論,不要求起訴主體與案件結(jié)果有直接利害關(guān)系;訴訟功能的特殊性主要體現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟具備預(yù)防功能,即環(huán)境公益訴訟除可針對損害結(jié)果提起外還可針對可能造成損害的重大風(fēng)險(xiǎn)行為提起;訴訟結(jié)果的特殊性主要體現(xiàn)為訴訟結(jié)果的非排他性,即每一個(gè)受害主體都可援用公益訴訟判決向侵權(quán)人主張權(quán)益,新增加的受害主體主張其權(quán)益并不影響原有受益主體的利益。環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則的特殊性主要體現(xiàn)為自身訴訟規(guī)則的特殊性與訴訟程序類別的特殊性,其中自身訴訟規(guī)則的特殊性主要體現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟在舉證責(zé)任分配、證明標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境損害評估與鑒定等訴訟規(guī)則方面與傳統(tǒng)訴訟存在較大差異;訴訟程序類別的特殊性主要體現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟具有諸如支持起訴程序、督促起訴程序、檢察建議前置程序等傳統(tǒng)訴訟所不具備的特殊程序類別。環(huán)境公益訴訟的特殊性決定了單純依靠傳統(tǒng)訴訟法規(guī)則難以充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟效能,需要借由統(tǒng)一立法對其進(jìn)行專門回應(yīng),以構(gòu)建獨(dú)立環(huán)境公益訴訟法律體系,充分實(shí)現(xiàn)其生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能。

2.難以適應(yīng)不同性質(zhì)環(huán)境公益訴訟規(guī)則間的牽連性

不同性質(zhì)的環(huán)境公益的訴訟主體、客體與對象之間具備較強(qiáng)牽連性。如環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟主體均包括檢察機(jī)關(guān),二者的客體也均為國家或社會公共利益,而環(huán)境民事公益訴訟的對象,即行為人污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為是環(huán)境行政公益訴訟對象即負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職能行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不履行職責(zé)行為的前置。不同性質(zhì)環(huán)境公益訴訟規(guī)則間的牽連性決定了環(huán)境公益訴訟體系中需要借由立法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定以確定各規(guī)范調(diào)整范圍與位階,進(jìn)而制定明確統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟規(guī)則。而目前環(huán)境公益訴訟主要法律規(guī)范則散見于法律與司法解釋以及其他規(guī)范性文件中,實(shí)踐中難免存在不同性質(zhì)公益訴訟規(guī)則間互不統(tǒng)屬自相矛盾現(xiàn)象,造成規(guī)則適用與選擇障礙,難以適應(yīng)不同性質(zhì)環(huán)境公益訴訟規(guī)則間的牽連性。

3.難以滿足日益增長的環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐需求

我國的環(huán)境法治實(shí)踐正處于不斷豐富的過程中,具體體現(xiàn)為專門環(huán)境審判機(jī)構(gòu)的數(shù)目不斷增長、環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量也與日俱增,截至2021年12月,全國共有環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)2149個(gè),與上一年度相比增速為7.83%、2021年全年共受理環(huán)境公益訴訟類案件5267件,與2020年相比同比增長25.97%,同時(shí)一些地方在專門機(jī)構(gòu)建設(shè)方面進(jìn)行了有益探索,如建立法院環(huán)境資源審判組織體系、探索流域集中管轄等。[1]這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)無不為環(huán)境公益訴訟立法打下了厚實(shí)的實(shí)踐根基。但與此同時(shí),在實(shí)踐探索的過程中暴露出環(huán)境公益訴訟立法層次整體較低導(dǎo)致公益訴訟地位較低;缺乏高位階原則性規(guī)定導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟法律體系協(xié)調(diào)性存在缺失、現(xiàn)有立法松散零亂等諸多亟待解決的問題,對我國環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)一步完善發(fā)展造成了阻礙,也是我國環(huán)境公益訴訟立法所需要解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

(二)核心問題

環(huán)境公益訴訟立法的核心問題,即環(huán)境公益訴訟實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)的,需要借由統(tǒng)籌立法進(jìn)行規(guī)制化解的問題。其具體表現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟現(xiàn)有立法層次整體較低導(dǎo)致公益訴訟地位較低;缺乏高位階原則性規(guī)定導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟法律體系協(xié)調(diào)性缺失、立法松散零亂;環(huán)境民事與行政公益訴訟規(guī)則體系不完備統(tǒng)一與環(huán)境公益訴訟特殊規(guī)則與傳統(tǒng)訴訟法間關(guān)系不清晰等。

1.立法層次整體較低

除從整體上確立公益訴訟制度的兩大訴訟法外,現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟規(guī)范體系中僅有《環(huán)境保護(hù)法》處于法律位階,且其僅規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的適格起訴主體,環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行則較為依賴司法解釋等規(guī)范性文件,其立法層次整體較低,直接導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟在我國生態(tài)環(huán)境法律體系中居于較低地位,難以充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟功能,滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求。

2.缺乏高位階原則性規(guī)定

環(huán)境公益訴訟規(guī)則體系缺乏高位階原則性規(guī)定會導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟法律體系協(xié)調(diào)性缺失、立法松散零亂。高位階原則性規(guī)定的缺失致使環(huán)境公益訴訟法律體系在產(chǎn)生、形成與不斷發(fā)展的過程中缺乏明確統(tǒng)一的原則指引,不同規(guī)范制定主體在制定具體規(guī)范的過程中各自為政,導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟規(guī)范體系中部分規(guī)則存在重復(fù)冗雜現(xiàn)象,彼此間又難以完美契合,進(jìn)而使得環(huán)境公益訴訟規(guī)范體系較為凌亂松散,協(xié)調(diào)性存在不足。

3.環(huán)境民事與行政公益訴訟規(guī)則體系不完備統(tǒng)一

目前我國環(huán)境公益訴訟體系中環(huán)境民事公益訴訟規(guī)則體系與環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則體系主要規(guī)則散見于各司法解釋與工作規(guī)范中,環(huán)境民事公益訴訟規(guī)則體系與行政公益訴訟規(guī)則體系相對混雜不完備統(tǒng)一,致使二者共同適用規(guī)范部分與獨(dú)立適用規(guī)范部分及其關(guān)系存在模糊,導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟間牽連性較弱,尚未完全形成生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護(hù)合力。

4.環(huán)境公益訴訟特殊規(guī)則與傳統(tǒng)訴訟法間關(guān)系不清晰

目前環(huán)境公益訴訟規(guī)則體系對傳統(tǒng)訴訟法仍存在較強(qiáng)依賴,其獨(dú)立訴訟之地位尚未得到完全確立,環(huán)境公益訴訟特殊規(guī)則與傳統(tǒng)訴訟法間關(guān)系也尚不清晰。致使現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟法律體系難以體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟在訴訟觀念上的區(qū)別,亦難以保障環(huán)境公益訴訟本身的特殊性與其訴訟程序規(guī)則的特殊性,對環(huán)境公益訴訟功效的充分發(fā)揮造成阻礙。

二、環(huán)境公益訴訟立法模式與選擇

對環(huán)境公益訴訟規(guī)范進(jìn)行立法是生態(tài)治理法治化探索的重要組成部分。沒有科學(xué)完備的環(huán)境公益訴訟立法就沒有公正高效的環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐。而縱觀世界各國現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟立法模式,具有代表性的主要包括內(nèi)置于傳統(tǒng)訴訟法立法模式、附屬于環(huán)境實(shí)體法立法模式、制定專門環(huán)境訴訟法立法模式以及載明于環(huán)境法典立法模式?；谖覈ㄖ谓ㄔO(shè)道路與環(huán)境司法實(shí)踐現(xiàn)狀,我國宜采取載明于環(huán)境法典模式作為環(huán)境公益訴訟立法模式。

(一)環(huán)境公益訴訟立法模式類型

1.內(nèi)置于傳統(tǒng)訴訟法模式

內(nèi)置于訴訟法立法模式是指將環(huán)境公益訴訟相關(guān)規(guī)定內(nèi)置于傳統(tǒng)的訴訟法中,由訴訟法對該門類環(huán)境公益訴訟進(jìn)行調(diào)整規(guī)制的立法模式。我國目前采取的便是該種立法模式,即將環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)定分別內(nèi)置于民事訴訟法與行政訴訟法,由《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境公益訴訟的提起主體進(jìn)行規(guī)定,再輔以《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》《檢察公益訴訟司法解釋》等部分司法解釋進(jìn)一步確立環(huán)境公益訴訟的具體性程序規(guī)則,令兩大訴訟法原則性內(nèi)容具有可操作性,進(jìn)而形成以兩大訴訟法與環(huán)境保護(hù)法為核心,相關(guān)司法解釋和地方性文件為補(bǔ)充的立法模式。此種立法模式主要針對環(huán)境公益訴訟立法體系初步確立到發(fā)展完善階段,一方面該立法模式通過傳承傳統(tǒng)的法律模式保持法律的穩(wěn)定性,另一方面該立法模式也可以保證環(huán)境公益訴訟程序具有一定開放性和彈性,便于進(jìn)一步發(fā)展完善,在環(huán)境公益訴訟制度探索初期不失為一種較好的立法模式。[4]

2.附屬于環(huán)境實(shí)體法模式

附屬于環(huán)境實(shí)體法立法模式即將環(huán)境公益訴訟的主要規(guī)定附屬于環(huán)境實(shí)體法中,再輔以部分程序法規(guī)范加以補(bǔ)充。美國采取的便是此種立法模式。自20世紀(jì)70年代起,美國在《清潔空氣法》中首次提出“公民訴訟”概念并允許公民作為“私人檢察總長”對違反環(huán)境法規(guī)的行為提起訴訟以來,隨后在《清潔水法》《國家環(huán)境政策法》《有毒物質(zhì)控制法》等法律法規(guī)中進(jìn)一步對“公民訴訟”提起條件、訴訟程序等內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定,同時(shí)在《美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》中載入環(huán)境公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容加以補(bǔ)充,進(jìn)而形成以環(huán)境實(shí)體法律為主,程序法為輔的立法模式。[5](P31～32)

3.制定專門環(huán)境訴訟法模式

制定專門環(huán)境訴訟法立法模式是指將環(huán)境公益訴訟作為特別訴訟或特別程序,在傳統(tǒng)三大訴訟法外制定獨(dú)立環(huán)境訴訟法以規(guī)制環(huán)境公益訴訟的立法模式。德國是這種立法模式的典型代表,其在2010年分別制定實(shí)施《環(huán)境訴訟法》與《環(huán)境上訴法》以規(guī)制環(huán)境公益訴訟。其中《環(huán)境訴訟法》載明了提起環(huán)境公益訴訟的適格主體,《環(huán)境上訴法》則列舉了環(huán)境公益訴訟的起訴范圍與“非直接利益原則”的起訴限制。[6]制定專門環(huán)境訴訟法立法模式在相當(dāng)程度上保障了環(huán)境公益訴訟本身的特殊性與其訴訟程序規(guī)則的特殊性,突出了不同種環(huán)境公益訴訟規(guī)則間牽連性的同時(shí)又較好地避免了立法碎片化現(xiàn)象與各環(huán)境實(shí)體法互不統(tǒng)屬、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象出現(xiàn)。

4.載明于環(huán)境法典模式

載明于環(huán)境法典立法模式顧名思義,就是將環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則載于環(huán)境法典中,由環(huán)境法典作為環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)最高準(zhǔn)則統(tǒng)領(lǐng)其余環(huán)境公益訴訟法律規(guī)范并協(xié)調(diào)與傳統(tǒng)訴訟法間關(guān)系,對環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行規(guī)制。法國是采用該種立法模式的典型國家,瑞典與意大利的環(huán)境法典中也存在部分類環(huán)境公益訴訟規(guī)則。法典化的立法模式是環(huán)境法律規(guī)范發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物,其可以幫助環(huán)境法律體系朝著嚴(yán)謹(jǐn)清晰的方向邁進(jìn)。

(二)我國法治建設(shè)視野下環(huán)境公益訴訟立法模式選擇

1.內(nèi)置于傳統(tǒng)訴訟法模式不利于環(huán)境公益訴訟制度長遠(yuǎn)發(fā)展

將環(huán)境公益訴訟規(guī)則內(nèi)置于傳統(tǒng)訴訟法模式立法模式存在著諸多阻礙環(huán)境公益訴訟制度的進(jìn)一步發(fā)展的問題。 其一,會導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟立法散見于不同法律,進(jìn)而導(dǎo)致立法碎片化的問題出現(xiàn)。雖有利于保障環(huán)境公益訴訟程序的開放性和彈性,便于環(huán)境公益訴訟相關(guān)規(guī)則的修改,但其忽視了環(huán)境公益訴訟制度整體性與一致性,既難以統(tǒng)籌兼顧全局又可能導(dǎo)致重復(fù)立法現(xiàn)象出現(xiàn)。 其二,會導(dǎo)致不同類型公益訴訟立法間缺乏牽連性,進(jìn)而出現(xiàn)不同訴訟法中公益訴訟內(nèi)容各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象出現(xiàn)。一方面削弱了不同種公益訴訟間協(xié)調(diào)性,另一方面也不利于環(huán)境公益訴訟的整體統(tǒng)籌規(guī)劃。 其三,未充分考量環(huán)境公益訴訟本身的特殊性與其訴訟程序規(guī)則的特殊性。環(huán)境公益訴訟本身的特殊性決定其與傳統(tǒng)訴訟在訴訟主體等方面存在本質(zhì)性區(qū)別,構(gòu)成對傳統(tǒng)訴訟觀念的突破;其訴訟程序規(guī)則的特殊性則致使其具備傳統(tǒng)訴訟所不具備的專屬特殊訴訟規(guī)則。因此將環(huán)境公益訴訟程序簡單地作為特別程序內(nèi)置于傳統(tǒng)訴訟法中有點(diǎn)欠妥。 其四,難以窮盡復(fù)雜多樣的生態(tài)環(huán)境問題,而以司法解釋甚至地方規(guī)范性文件的形式進(jìn)行補(bǔ)充又存在效力位階較低問題以及可能存在司法解釋超越其所解釋法律范圍進(jìn)而形成對立法機(jī)關(guān)立法權(quán)權(quán)限僭越問題。 其五,難以回應(yīng)環(huán)境司法專門化的要求。環(huán)境司法專門化要求環(huán)境審判機(jī)制與審判程序?qū)ｉT化,而內(nèi)置于傳統(tǒng)訴訟法立法模式?jīng)Q定環(huán)境公益訴訟立法不具備獨(dú)立性,難以通過該模式實(shí)現(xiàn)環(huán)境審判機(jī)制與審判程序?qū)ｉT化,進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法專門化要求。 因此,將環(huán)境公益訴訟相關(guān)規(guī)定內(nèi)置于傳統(tǒng)的訴訟法中的立法模式更適合作為完善環(huán)境公益訴訟立法過程中的過渡性舉措,不宜作為環(huán)境公益訴訟立法發(fā)展完善后的長遠(yuǎn)立法模式。

2.附屬于環(huán)境實(shí)體法模式與我國制定法立法模式相矛盾

將環(huán)境公益訴訟規(guī)則附屬于環(huán)境實(shí)體法的立法模式可以較好地兼顧環(huán)境公益訴訟程序的彈性,較為契合以判例法作為主要立法形式的美國,但在制定法模式的我國則存在以下問題。

其一,會導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟程序設(shè)置過于零亂。如美國在《清潔水法》中明確了公民訴訟起訴期限延長期限等內(nèi)容;在《清潔空氣法》則對公民訴訟的管轄、投訴與救濟(jì)途徑作出了規(guī)定;在《資源保護(hù)法》中則規(guī)定公民訴訟人在向法院提起公民訴訟前需要將起訴書的副本送達(dá)美國總檢察長與管理員。[6]但由于制定法國家各環(huán)境實(shí)體法在立法目的、調(diào)整范圍和調(diào)整對象上存在較大差異,將環(huán)境公益訴訟規(guī)則散見于各環(huán)境實(shí)體法中的做法在制定法國家將直接導(dǎo)致訴訟程序設(shè)置的混亂進(jìn)而引發(fā)司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟程序性規(guī)則適用困難。其二,會導(dǎo)致立法冗雜重復(fù)。散見于各環(huán)境實(shí)體法的環(huán)境公益訴訟規(guī)則中的一部分具有共性,而不同生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專門實(shí)體法又因其調(diào)整對象的各不相同而具有其特殊性,反映在環(huán)境公益訴訟規(guī)則中便是針對不同生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的部分公益訴訟規(guī)則又具有一定特殊性。因此簡單地將環(huán)境公益訴訟程序附屬于各實(shí)體法中便可能導(dǎo)致重復(fù)立法和立法冗雜的現(xiàn)象出現(xiàn),一方面徒耗立法成本卻事倍功半;另一方面在司法實(shí)踐中也容易出現(xiàn)規(guī)則選擇障礙。其三,會導(dǎo)致法律適用領(lǐng)域產(chǎn)生爭議。如美國公民訴訟制度首先由《清潔空氣法》確立,而《清潔空氣法》為特定領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)立法,將其作為環(huán)境公益訴訟普適性規(guī)則適用于各生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域在判例法國家自然無傷大雅。但在制定法國家,特定領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)實(shí)體立法適用于本領(lǐng)域自然無可爭議,但由其確立的規(guī)范是否當(dāng)然適用于整體環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域仍然存在疑問。 其四,難以解決環(huán)境公益訴訟法律規(guī)范沖突。將環(huán)境公益訴訟相關(guān)規(guī)則附屬于環(huán)境實(shí)體法的立法模式具有一定的松散性,將會直接導(dǎo)致各環(huán)境實(shí)體法之間缺少統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)范,進(jìn)而在司法實(shí)踐中一旦出現(xiàn)法律規(guī)定不一致時(shí)缺乏統(tǒng)屬難以確定可供參考的上位法律,直接影響環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行。 因此,將環(huán)境公益訴訟相關(guān)規(guī)則附屬于環(huán)境實(shí)體法的立法模式與我國制定法模式存在沖突,不宜作為我國環(huán)境公益訴訟立法模式。

3.制定專門環(huán)境訴訟法模式與現(xiàn)階段我國國情不符

立足于我國環(huán)境司法實(shí)踐現(xiàn)狀而言,制定專門環(huán)境訴訟法立法模式存在以下問題。 其一,立法缺乏彈性,難以適應(yīng)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)下我國仍處于發(fā)展中階段,環(huán)境問題因其自身具有較強(qiáng)的技術(shù)背景跟隨時(shí)代的變遷日新月異。故而在當(dāng)下直接制定專門環(huán)境訴訟法規(guī)制環(huán)境公益訴訟則難免會面臨較高的決策風(fēng)險(xiǎn),甚至產(chǎn)生立法穩(wěn)定性與環(huán)境問題多變性之間的矛盾,對專門環(huán)境訴訟法的公定力存在影響。 其二,環(huán)境訴訟程序缺乏獨(dú)立性。環(huán)境訴訟在其部分規(guī)則具有特殊性的同時(shí),其訴訟總則(管轄、回避、證據(jù)、送達(dá))、審判程序、執(zhí)行程序等內(nèi)容均依賴于傳統(tǒng)訴訟法,在整體規(guī)則上無法獨(dú)立于傳統(tǒng)民事、行政訴訟法之外。因此將環(huán)境訴訟完全獨(dú)立于傳統(tǒng)訴訟法進(jìn)行單獨(dú)立法則在程序設(shè)置時(shí)將會出現(xiàn)如按照傳統(tǒng)訴訟法模式詳細(xì)載明總則、審判程序、執(zhí)行程序等內(nèi)容則難免存在立法冗雜重復(fù)且成本較高問題;如規(guī)定在總則、審判程序等方面依傳統(tǒng)訴訟法規(guī)定,特殊規(guī)則依環(huán)境訴訟法規(guī)定則存在環(huán)境訴訟規(guī)則獨(dú)立內(nèi)容較少,難以支撐起獨(dú)立環(huán)境公益訴訟法律體系問題。 其三,在當(dāng)下存在一定立法技術(shù)障礙。當(dāng)下我國環(huán)境公益訴訟立法尚不成熟,訴訟程序主體部分仍散見于各司法解釋甚至地方性文件中,直接將法律位階以下的上述文件統(tǒng)籌形成專門環(huán)境訴訟法在立法技術(shù)上存在較大障礙,勉強(qiáng)為之也難以達(dá)到預(yù)期效果。 因此,制定專門環(huán)境訴訟法規(guī)制環(huán)境公益訴訟立法模式不符合我國現(xiàn)階段國情,不宜作為當(dāng)下我國環(huán)境公益訴訟立法模式。

4.載明于環(huán)境法典模式與我國環(huán)境立法最具契合性

其一,可以提升環(huán)境法律體系與環(huán)境公益訴訟地位,防止環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中弱化。目前環(huán)境法律規(guī)范體系內(nèi)針對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定僅有《環(huán)境保護(hù)法》處于法律位階,但《環(huán)境保護(hù)法》僅是由全國人大常委會制定的普通法,其效力位階較刑法民法等基本法相去甚遠(yuǎn)。而將環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則載明于環(huán)境法典則可以在較大程度上提升環(huán)境公益訴訟的效力位階,防止其在實(shí)踐中弱化以保障其更好地發(fā)揮功效。[7]

其二,可以在環(huán)境公益訴訟規(guī)則體系中確立原則性規(guī)定,增強(qiáng)環(huán)境公益訴訟法律規(guī)范體系間的協(xié)調(diào)性。將環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則載明于環(huán)境法典可以在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域確立可供參考的最高位階原則性規(guī)定并令其較好地統(tǒng)領(lǐng)各環(huán)境法律規(guī)范,更好地協(xié)調(diào)各環(huán)境公益訴訟法律規(guī)范體系間關(guān)系。[8]同時(shí)該做法也有利于環(huán)境法律體系整體統(tǒng)籌兼顧規(guī)劃,進(jìn)而以環(huán)境法典所載明的環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性原則為指引構(gòu)建環(huán)境公益訴訟法律體系,明確環(huán)境公益訴訟規(guī)則體系中不同法律規(guī)范位階,達(dá)到將現(xiàn)行環(huán)境法律體系由分散變?yōu)閮?nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一,以保障和提升環(huán)境公益訴訟規(guī)則體系的整體性與協(xié)調(diào)性。

其三,可以更好地化解環(huán)境公益訴訟立法松散問題、避免立法零亂與冗雜重復(fù)現(xiàn)象出現(xiàn)。將環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則載明于環(huán)境法典后可以通過環(huán)境法典中原則性規(guī)定為其他環(huán)境公益訴訟法律規(guī)范的制定提供指引,將當(dāng)下散見于不同法律中的環(huán)境公益訴訟規(guī)則整合一致,進(jìn)而令環(huán)境公益訴訟規(guī)則體系從分離分散走向協(xié)調(diào)一致,幫助其相互協(xié)調(diào)相互促進(jìn),更好地發(fā)揮其助力生態(tài)文明建設(shè)的作用。[8]

其四,可以更好地統(tǒng)合環(huán)境民事與行政公益訴訟規(guī)則體系,厘清環(huán)境公益訴訟特殊規(guī)則與傳統(tǒng)訴訟法間關(guān)系。將環(huán)境公益訴訟規(guī)則載于環(huán)境法典,可以通過環(huán)境法典中環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則部分統(tǒng)合散見于其余法律規(guī)范中的環(huán)境公益訴訟規(guī)則,促進(jìn)以環(huán)境法典為基礎(chǔ),以傳統(tǒng)訴訟法與其他法律規(guī)范為補(bǔ)充的環(huán)境公益訴訟規(guī)則框架體系的形成。既可以強(qiáng)化環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟間協(xié)調(diào)關(guān)系加強(qiáng)其牽連性,又可以較好地厘清環(huán)境公益訴訟特殊規(guī)則與傳統(tǒng)訴訟法間的關(guān)系,進(jìn)而令載于法典的環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則部分與傳統(tǒng)訴訟法規(guī)則各盡其責(zé)又遙相呼應(yīng),共同對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行規(guī)制。

其五,環(huán)境公益訴訟本身的特殊性與其訴訟程序規(guī)則的特殊性要求將環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則載明于環(huán)境法典。將環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則載明于環(huán)境法典的做法可以更好地突出環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟在訴訟觀念上的區(qū)別,進(jìn)而確立有別于傳統(tǒng)訴訟的環(huán)境公益訴訟專屬特殊訴訟規(guī)則,幫助環(huán)境公益訴訟改變其附庸于傳統(tǒng)訴訟法的現(xiàn)狀,確立其獨(dú)立訴訟之地位,進(jìn)而保障其本身的特殊性與其訴訟程序規(guī)則的特殊性。

其六,可以較好地契合環(huán)境司法專門化的要求。將環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則載明于環(huán)境法典正是對環(huán)境審判機(jī)制與審判程序?qū)ｉT化的最好回應(yīng),而環(huán)境司法專門化又可以較好地呼應(yīng)和推動環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則立法,兩者互為表里相互促進(jìn),共同推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)。

因此,將環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則載明于環(huán)境法典的立法模式具有較多優(yōu)勢,可以納入當(dāng)下我國環(huán)境公益訴訟立法模式考量范圍。而關(guān)于法典化立法模式成本較高、立法缺乏彈性與立法技術(shù)障礙問題,則需要借由法典化視角下合理的環(huán)境公益訴訟程序設(shè)置路徑與立法規(guī)劃來進(jìn)行規(guī)制。

三、法典化背景下“一體兩翼”的環(huán)境公益訴訟立法路線

在法典化背景下對環(huán)境公益訴訟立法路線進(jìn)行規(guī)劃時(shí),應(yīng)運(yùn)用“提取公因式”的法典化立法技術(shù)對現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟規(guī)則體系進(jìn)行梳理,宜采取“一體兩翼”的立法模式。

(一)“一體兩翼”立法路線的設(shè)計(jì)理念與分工

當(dāng)下我國環(huán)境法典的編纂基本條件正借由國家治理體系的需求和環(huán)境法治實(shí)踐的體系化動力不斷發(fā)展并趨近于成熟,學(xué)界對環(huán)境法法典化理論研究已逐步深入并趨于完善,為中國環(huán)境法法典化指明了前進(jìn)的道路。[9]而作為現(xiàn)代社會與法治所必需的環(huán)境公益訴訟,其建制也不僅僅是一個(gè)簡單的訴訟法或訴訟制度的擴(kuò)張或完善問題。[10]針對我國環(huán)境公益訴訟立法問題,一方面需要認(rèn)識到目前我國環(huán)境公益訴訟制度仍處于動態(tài)發(fā)展的過程,環(huán)境公益訴訟制度體系仍沒有完全形成,還有許多制度細(xì)節(jié)需要司法機(jī)關(guān)在審判實(shí)踐中進(jìn)一步探索;另一方面也需要認(rèn)識到環(huán)境公益訴訟本身的復(fù)雜性、專業(yè)性與特殊性以及目前我國環(huán)境公益訴訟立法發(fā)展相對較晚的事實(shí)。因此從立法技術(shù)的角度看,一步到位直接制定完善的環(huán)境公益訴訟立法在現(xiàn)實(shí)中難免會增大錯誤出現(xiàn)的概率,不僅無益于環(huán)境公益訴訟立法的進(jìn)程,反而可能累及司法公正。[11]因此要實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟立法可以在借鑒部分域外立法經(jīng)驗(yàn)并將其內(nèi)化為契合中國特色社會主義法治化道路的立法積累的基礎(chǔ)上采取循序漸進(jìn)的方式,在環(huán)境法“適度法典化”的基本構(gòu)想下采取“法典+單行法”的雙法源布局,[12]具體體現(xiàn)為以環(huán)境法典為體,以傳統(tǒng)訴訟法與環(huán)境實(shí)體法為翼,以相關(guān)司法解釋為補(bǔ)充的“一體兩翼”立法路線,進(jìn)而統(tǒng)籌規(guī)劃環(huán)境公益訴訟立法路線,逐步推進(jìn)立法進(jìn)程以期實(shí)現(xiàn)最佳立法效果。

“一體兩翼”立法路線要求在環(huán)境法典中提取現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟法律體系中最為重要且具有共性的法律規(guī)則,提綱挈領(lǐng)地將其以一般化形式對其進(jìn)行概括性規(guī)定,將大量的基礎(chǔ)性概念歸結(jié)到少數(shù)的最高概念上以構(gòu)建環(huán)境公益訴訟法律體系中的共同性規(guī)范,[13]以期形成邏輯嚴(yán)密適用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性、原則性規(guī)則作為環(huán)境公益訴訟制度體系的最高位階規(guī)范。進(jìn)而借由環(huán)境法典中環(huán)境公益訴訟原則性規(guī)定厘清各環(huán)境公益訴訟具體性規(guī)則之間的關(guān)系,通過其指導(dǎo)實(shí)體環(huán)境法律與傳統(tǒng)訴訟法中的環(huán)境公益訴訟具體性規(guī)則制定與適用。而傳統(tǒng)訴訟法與環(huán)境實(shí)體法則在環(huán)境法典中環(huán)境公益訴訟原則性規(guī)定的引領(lǐng)下載明環(huán)境公益訴訟各項(xiàng)具體規(guī)則以填補(bǔ)環(huán)境公益訴訟制度框架體系,并由各司法解釋對環(huán)境法典中公益訴訟原則性規(guī)定與傳統(tǒng)訴訟法與環(huán)境實(shí)體法中的各項(xiàng)具體規(guī)則進(jìn)行解釋與說明。

(二)“一體兩翼”立法路線的構(gòu)建思路

1.環(huán)境法典為體

以環(huán)境法典為體即在環(huán)境法典中對環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)性規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。在環(huán)境法典中載明環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)性規(guī)定在大陸法系國家是較為通行的做法,如德國在2009年公布的《環(huán)境法典立法草案》第一冊(總則)中規(guī)定了“被公認(rèn)的自然保護(hù)組織共同參與情形下的法律救濟(jì)規(guī)定與協(xié)會認(rèn)可程序”,載明了環(huán)境公益訴訟主體適格條件與其參與環(huán)境公益訴訟相關(guān)規(guī)定;[14]《法國環(huán)境法典》第一卷(共同規(guī)定)第四編“環(huán)境保護(hù)協(xié)會與地方政府”部分,同樣明確了環(huán)境保護(hù)協(xié)會提起公益訴訟的認(rèn)可條件與可以環(huán)境公益訴訟適用范圍等基礎(chǔ)性規(guī)定。[15]

在環(huán)境法典中對環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)性規(guī)則進(jìn)行規(guī)定首先需要在法典中明確環(huán)境公益訴訟的立法目的,即保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;[16]其次在法典中需要明確環(huán)境公益訴訟的適格主體資格,即社會組織與檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的適格條件與檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的相應(yīng)要求;再次在法典中需要明確環(huán)境公益訴訟的提起范圍,即社會組織與檢察機(jī)關(guān)可以針對何種污染環(huán)境破壞生態(tài)行為提起環(huán)境民事公益訴訟,檢察機(jī)關(guān)可以針對何種環(huán)境行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為行為提起環(huán)境行政公益訴訟;最后在法典中可以將“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”明確為環(huán)境公益訴訟基本原則,以進(jìn)一步奠定預(yù)防性環(huán)境公益訴訟之基礎(chǔ)。

在環(huán)境法典中對環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)性規(guī)則進(jìn)行規(guī)定具有如下好處:首先該做法提升了環(huán)境公益訴訟在我國法律體系中的地位,契合“用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”之要求;其次該做法保障了環(huán)境公益訴訟自身的特殊性,契合了環(huán)境司法專門化之要求;再次該做法可以將提煉出的環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)性規(guī)則提升至環(huán)境法律體系中的最高位階,使其可以作為原則性規(guī)定總領(lǐng)環(huán)境公益訴訟法律體系以化解下位環(huán)境公益訴訟法律規(guī)范沖突,最后該做法契合了具有中國特色的“適度法典化”環(huán)境法典編纂路徑要求,符合我國環(huán)境司法實(shí)踐要求。

2.傳統(tǒng)訴訟法與環(huán)境實(shí)體法為翼

以傳統(tǒng)訴訟法與環(huán)境實(shí)體法為翼即以傳統(tǒng)訴訟法與環(huán)境實(shí)體法為環(huán)境公益訴訟提供必要支撐。以傳統(tǒng)訴訟法為翼具體體現(xiàn)為除由傳統(tǒng)訴訟法繼續(xù)為環(huán)境公益訴訟在管轄、回避、證據(jù)、送達(dá)、審判、執(zhí)行等程序上提供必要支撐外,同時(shí)由傳統(tǒng)訴訟法以專章的形式對環(huán)境公益訴訟的管轄原則、證明責(zé)任分配、鑒定機(jī)制、賠償金管理、與環(huán)境實(shí)體法銜接等具體性程序性問題進(jìn)行規(guī)定。在傳統(tǒng)訴訟法中設(shè)專編或?qū)Ｕ聦μ貏e訴訟程序進(jìn)行規(guī)定是大陸法系國家較為通行的做法,如法國在其《民事訴訟法典》第二卷與第三卷中對不同類型案件的訴訟程序分別進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定;[17]德國《德意志聯(lián)邦共和國民事訴訟法》中也專門設(shè)有“婚姻家事程序編”;[18]我國現(xiàn)行民事訴訟法同樣設(shè)有督促程序、公示催告程序與涉外民事訴訟程序?qū)＞帯?/p>

由傳統(tǒng)訴訟法而不是環(huán)境法典對環(huán)境公益訴訟特殊程序進(jìn)行規(guī)定,一方面是考慮到當(dāng)下環(huán)境公益訴訟管轄原則、證明責(zé)任分配等具體性程序規(guī)則主要由司法解釋所規(guī)定,直接將其附屬于環(huán)境法典中既不利于維持環(huán)境法典穩(wěn)定性,又可能制約環(huán)境公益訴訟具體性程序規(guī)則進(jìn)一步發(fā)展;另一方面基于當(dāng)下立法技術(shù)的考量和司法實(shí)踐的要求,直接將散見于各司法解釋甚至地方性文件中環(huán)境公益訴訟具體性程序規(guī)則附屬于環(huán)境法典中也存在較大的立法技術(shù)障礙。而將管轄原則、證明責(zé)任分配等環(huán)境公益訴訟具體性程序規(guī)則載明于傳統(tǒng)訴訟法中則既兼顧了法律的傳承與穩(wěn)定性,又保持環(huán)境公益訴訟具體性程序規(guī)則的彈性與開放性以探尋當(dāng)下程序規(guī)則中存在的缺陷,進(jìn)而為環(huán)境公益訴訟具體性程序規(guī)則進(jìn)一步發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

以環(huán)境實(shí)體法為翼具體體現(xiàn)為由環(huán)境實(shí)體法對特殊生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中環(huán)境公益訴訟的特殊規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)充性規(guī)定,該規(guī)定僅適用于該特殊生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。在環(huán)境實(shí)體法或環(huán)境法典分則專編中對本領(lǐng)域環(huán)境公益訴訟的特殊規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)充性規(guī)定的做法在國際上亦不鮮見。如法國環(huán)境法典第四卷第三編“淡水漁業(yè)與漁業(yè)資源管理”中便對漁業(yè)領(lǐng)域公益訴訟主體準(zhǔn)入資格進(jìn)行了補(bǔ)充性規(guī)定,在第六卷第一編“適用于新喀里多尼亞的規(guī)定”中載明了新喀里多尼亞“環(huán)境保護(hù)協(xié)會認(rèn)可與訴訟”的特殊規(guī)定。[19]

由環(huán)境實(shí)體法對特殊生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中環(huán)境公益訴訟的特殊規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)充性規(guī)定,可以很好地解決因不同生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嶓w環(huán)境立法具有特殊性,需要符合該領(lǐng)域的特殊性環(huán)境公益訴訟規(guī)則出現(xiàn)問題,令專門環(huán)境公益訴訟規(guī)范適用于專門生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,既提升了環(huán)境公益訴訟特殊性規(guī)則的針對性又避免了立法冗雜與規(guī)則適用不明的現(xiàn)象出現(xiàn),更契合我國“法典+實(shí)體法”的適度法典化路徑。

3.相關(guān)司法解釋為補(bǔ)充

以相關(guān)司法解釋為補(bǔ)充及在“以環(huán)境法典為體”和“傳統(tǒng)訴訟法與環(huán)境實(shí)體法為翼”的一體兩翼布局基礎(chǔ)上進(jìn)一步統(tǒng)合現(xiàn)階段散見于《民事訴訟法司法解釋》《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》與《檢察公益訴訟司法解釋》等各類司法解釋的環(huán)境公益訴訟規(guī)則,進(jìn)而形成統(tǒng)一的“環(huán)境法典司法解釋”與“環(huán)境公益訴訟司法解釋”,其中由“環(huán)境法典司法解釋”負(fù)責(zé)整合現(xiàn)階段各司法解釋中環(huán)境公益訴訟適格主體資格、環(huán)境公益訴訟的范圍及預(yù)防性環(huán)境公益訴訟部分相關(guān)規(guī)定,解釋由環(huán)境法典所載明的環(huán)境公益訴訟原則性規(guī)定;由“環(huán)境公益訴訟司法解釋”整合現(xiàn)階段各司法解釋中環(huán)境公益訴訟的管轄原則、證明責(zé)任分配、鑒定機(jī)制、賠償金管理、與環(huán)境實(shí)體法銜接等具體性程序問題相關(guān)規(guī)定,負(fù)責(zé)解釋由傳統(tǒng)訴訟法與環(huán)境實(shí)體法所載明的環(huán)境公益訴訟具體規(guī)則。

以“環(huán)境法典司法解釋”與“環(huán)境公益訴訟司法解釋”兩大司法解釋為補(bǔ)充可以構(gòu)建邏輯嚴(yán)密、體系完整又各司其職的環(huán)境公益訴訟司法解釋體系以彌補(bǔ)立法缺漏,進(jìn)而幫助環(huán)境公益訴訟制度在司法實(shí)踐中更好發(fā)揮效用。兩大司法解釋相輔相成共同輔助環(huán)境法典、傳統(tǒng)訴訟法與環(huán)境實(shí)體法,筑牢“一體兩翼”的環(huán)境公益訴訟立法路線。

結(jié) 語

環(huán)境公益訴訟是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要助力與依托,其作為一種特殊的訴訟形態(tài)本身所具有的特殊性與訴訟程序具有的規(guī)則的特殊性,客觀上決定了其與傳統(tǒng)訴訟在程序機(jī)能與構(gòu)造上存在重大差異,并要求立法與司法予以特別回應(yīng)。然而自我國確立環(huán)境公益訴訟制度以來,一直所采用的內(nèi)置式立法模式無法充分與環(huán)境公益訴訟制度特殊性相呼應(yīng),進(jìn)而阻礙環(huán)境公益訴訟發(fā)揮其應(yīng)有效能。故在環(huán)境公益訴訟立法問題上應(yīng)遵循環(huán)境問題自身特質(zhì),在“適度法典化”的理論指引下采取體現(xiàn)我國環(huán)境司法專門化要求,契合我國環(huán)境司法實(shí)踐的循序漸進(jìn)立法方式。該立法模式體現(xiàn)為以環(huán)境法典為體,傳統(tǒng)訴訟法與環(huán)境實(shí)體法為翼,以司法解釋為補(bǔ)充的“一體兩翼”之立法模式。