徐本鑫

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

2021年中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，明確要求“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”，“全面提高法律監(jiān)督質(zhì)量和效果”［1］。然而，如何在民事公益訴訟中保障被告的權(quán)利不被侵犯，如何在行政公益訴訟中追訴強(qiáng)勁的行政權(quán)，都是公益訴訟面臨的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)［2］。檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作，以司法手段進(jìn)行法律監(jiān)督和公益保護(hù)，需要清晰、規(guī)范的調(diào)查核實(shí)權(quán)制度提供保障。但是，對(duì)公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，理論上存在認(rèn)識(shí)分歧，實(shí)踐中也存在運(yùn)行障礙。有觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)查核實(shí)權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的衍生性權(quán)力，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段和方法［3］92；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)查核實(shí)權(quán)是公益訴權(quán)的下位權(quán)力，是法律監(jiān)督權(quán)與訴訟證明權(quán)相復(fù)合的新型權(quán)力形態(tài)［4］；還有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)因法律監(jiān)督職責(zé)而獲得的“調(diào)查核實(shí)權(quán)”與“調(diào)查收集證據(jù)權(quán)”是兩種不同的概念，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)地位同于原告，不應(yīng)享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，更不應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)來調(diào)查收集證據(jù)以支撐自己的訴訟請(qǐng)求［5］1。如何正確理解并合理規(guī)范檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，不僅影響公益訴訟檢察的辦案質(zhì)量和效果，而且關(guān)涉檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的精準(zhǔn)性和權(quán)威性。

一、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的法理解析

檢察機(jī)關(guān)“調(diào)查核實(shí)”概念，源于2012年民事訴訟法的規(guī)定①，主要服務(wù)于人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)。2017年公益訴訟檢察制度全面實(shí)施后，《人民檢察院組織法》進(jìn)一步明確，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)時(shí)，可以進(jìn)行“調(diào)查核實(shí)”②，但仍不能平息理論爭(zhēng)議，也未能滿足實(shí)務(wù)需求［6］145。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的權(quán)力來源、性質(zhì)、價(jià)值與限度等基本問題亟待進(jìn)一步澄清。

（一）檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)源于法律監(jiān)督權(quán)

檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)是“監(jiān)督權(quán)”還是“取證權(quán)”，是認(rèn)識(shí)權(quán)力來源與性質(zhì)的重要分野。如果是取證權(quán)，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)就源于公益訴權(quán)，本質(zhì)上是“公益訴訟起訴人”的“調(diào)查取證權(quán)”，是訴訟當(dāng)事人的權(quán)利。如果是監(jiān)督權(quán)，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)就源于法律監(jiān)督權(quán)，本質(zhì)上是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的“法律監(jiān)督權(quán)”，是國家機(jī)關(guān)的權(quán)力。二者在權(quán)利（力）性質(zhì)、手段和目的等方面均存在實(shí)質(zhì)性差異。

根據(jù)民事或行政訴訟主體地位平等的訴訟構(gòu)造，作為公益訴訟起訴人的檢察機(jī)關(guān)并不享有優(yōu)越于被告的調(diào)查取證權(quán)，也就難以要求被告配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證行為，更不應(yīng)具有強(qiáng)制性的調(diào)查取證手段。如果檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)是公益訴訟起訴人的調(diào)查取證權(quán)，那么，行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的目標(biāo)應(yīng)該以“訴”為導(dǎo)向，落腳點(diǎn)就是提起訴訟并爭(zhēng)取獲得勝訴，“調(diào)查核實(shí)”“發(fā)出公告或檢察建議”“提起公益訴訟”三個(gè)環(huán)節(jié)就是統(tǒng)合在一起的。但實(shí)際上，調(diào)查核實(shí)之后，可能有終結(jié)案件、發(fā)出公告或提出檢察建議、支持起訴或提起公益訴訟等不同的發(fā)展方向?？梢?，將檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)看作是源于公益訴權(quán)的附帶權(quán)利有不周延的地方。

調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)派生的一項(xiàng)手段性權(quán)力，具有獨(dú)立履行法律監(jiān)督的職能。公益訴訟中檢察調(diào)查核實(shí)的過程，既是對(duì)案件證據(jù)材料的收集過程，也是對(duì)法律實(shí)施狀態(tài)的監(jiān)督過程?！罢{(diào)查核實(shí)”“發(fā)出公告或檢察建議”“提起公益訴訟”等各個(gè)環(huán)節(jié)前后銜接、逐步推進(jìn)、相互獨(dú)立，都履行了各自的檢察監(jiān)督職能。不能因?yàn)槌绦虻你暯有远⒄{(diào)查核實(shí)程序的獨(dú)立地位，也不能以后續(xù)可能的訴訟權(quán)利來反推前期調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)［7］。實(shí)踐中，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)以公益訴訟當(dāng)事人調(diào)查取證權(quán)為基礎(chǔ)，著眼于公益損失大小和案件勝訴率，強(qiáng)調(diào)其訴訟利益保障功能，正是重復(fù)調(diào)查、過度調(diào)查和全面調(diào)查等問題產(chǎn)生的根源。

從調(diào)查核實(shí)權(quán)的制度發(fā)展歷程上看，調(diào)查核實(shí)權(quán)自始具有法律監(jiān)督屬性。調(diào)查核實(shí)權(quán)在中國立法沿革中不是無源之水、無本之木，在誕生初期就蘊(yùn)藏著法律監(jiān)督的因子［3］89。無論2012年《民事訴訟法》中的“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)……可以向當(dāng)事人或案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況”，還是2018年《人民檢察院組織法》中的“人民檢察院行使……法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)……”，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)始終具有法律監(jiān)督屬性。2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》也明確將“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”作為“全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果”的重要舉措。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，并非訴訟當(dāng)事人證明權(quán)或公益訴權(quán)的附帶性權(quán)利，而是獨(dú)立于公益訴權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)。若在檢察公益訴訟下改變調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律監(jiān)督屬性，是對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)制度歷史傳承與發(fā)展的破壞。

（二）檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)具有組織法授權(quán)

公益訴訟檢察制度實(shí)施以來，社會(huì)各界普遍認(rèn)為“公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)，缺乏法律的明確規(guī)定，沒有強(qiáng)制力保障”［8］。2015年最高人民檢察院出臺(tái)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的內(nèi)容、方式做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但遭遇規(guī)范層級(jí)太低、檢察機(jī)關(guān)自我授權(quán)等質(zhì)疑。公益訴訟檢察作為一項(xiàng)司法制度，其調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使直接影響到當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，依據(jù)立法法的規(guī)定，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)必須以法律形式加以明確。

2012年修訂的《民事訴訟法》，首次在立法中使用“調(diào)查核實(shí)”一詞，為檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督程序中行使調(diào)查核實(shí)權(quán)提供了法律依據(jù)，但無法為公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)提供法律依據(jù)。現(xiàn)行《民事訴訟法》第二百一十條規(guī)定的調(diào)查核實(shí)權(quán)，在該法中位于“審判程序”編，主要適用于檢察機(jī)關(guān)履行審判監(jiān)督職責(zé)，服務(wù)于民事審判監(jiān)督程序，而且僅用于私益訴訟，并不包括公益訴訟。2012年《民事訴訟法》修訂時(shí)，檢察機(jī)關(guān)并未明確獲得提起公益訴訟的職權(quán)。［9］151

2018年修訂的《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行“調(diào)查核實(shí)”。但學(xué)界對(duì)“提起公益訴訟”是否屬于“法律監(jiān)督職權(quán)”存有爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)，否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟屬于法律監(jiān)督職責(zé)［5］3。根據(jù)《人民檢察院組織法》第二十條③規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督范圍僅涉及訴訟活動(dòng)、執(zhí)行工作和監(jiān)所執(zhí)法。提起公益訴訟時(shí)，訴訟活動(dòng)尚未開始，不存在生效裁判執(zhí)行和監(jiān)所執(zhí)法活動(dòng)，沒有監(jiān)督的事由。這一觀點(diǎn)看到了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有“訴訟活動(dòng)”本質(zhì)的一面，但忽視了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一種“司法制度”，實(shí)際上包含了訴前程序和訴訟程序兩個(gè)階段的實(shí)際情況?！皺z察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定提起公益訴訟”享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，并不代表檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟全過程、全階段無差別地享有同類調(diào)查核實(shí)權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中行使的公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)，不同于訴訟活動(dòng)中的調(diào)查取證權(quán)，與對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督所行使的調(diào)查核實(shí)權(quán)也有較大差異。

另一種觀點(diǎn)，肯認(rèn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是履行法律監(jiān)督職責(zé)［10］。基于人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位④，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟本質(zhì)上是行使法律監(jiān)督職權(quán)。憲法定位一般可當(dāng)然推得與之對(duì)應(yīng)的職能定性，檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間是實(shí)質(zhì)上的“一體兩面”關(guān)系［11］。法律監(jiān)督可以通過提起公益訴訟來實(shí)現(xiàn)，提起公益訴訟是法律監(jiān)督的手段，兩者相互配合，共同維護(hù)法律統(tǒng)一有效實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)的具體方式，具有法律監(jiān)督屬性。有學(xué)者提出，檢察行為只要具備審查行為合法性、發(fā)現(xiàn)并糾正違法行為的基本功能，就具有法律監(jiān)督屬性［12］。從這個(gè)角度講，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)得到組織法的確認(rèn)，人民檢察院組織法為檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)提供了憲法性法律依據(jù)。

（三）檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)不是調(diào)查取證權(quán)

檢察公益訴訟遭遇到的事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)收集難題，使得理論和實(shí)務(wù)界一致以“強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)、提供保障性措施”作為解決出路。然而，調(diào)查核實(shí)權(quán)并非調(diào)查取證權(quán)，也無法徹底解決公益訴訟的證據(jù)收集難題。事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)收集難題，在任何訴訟過程都不同程度地客觀存在。檢察公益訴訟作為一種訴訟制度，應(yīng)遵守訴訟法的基本規(guī)則。司法實(shí)務(wù)中，人民法院審理檢察公益訴訟案件，確定人民檢察院行使權(quán)利及履行義務(wù)的方式和程序，均參照民事訴訟法和行政訴訟法關(guān)于原告的相關(guān)規(guī)定［13］。無論在民事訴訟中，還是在行政訴訟中，作為原告一方的當(dāng)事人都無權(quán)享有優(yōu)越于被告的調(diào)查取證權(quán)。

針對(duì)人民檢察院辦理公益訴訟案件，2015年《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，人民檢察院可以“調(diào)查核實(shí)”相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況；2018年“兩高”《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定，人民檢察院可以“調(diào)查收集”證據(jù)材料；2021年《公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定，人民檢察院可以“調(diào)查和收集”證據(jù)⑤。上述規(guī)范性文件中的用詞變化，反映出檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的認(rèn)知不清晰，存在與調(diào)查取證權(quán)的混用情形，而且有逐漸淡化“核實(shí)”、強(qiáng)化“調(diào)查”的傾向。

嚴(yán)格區(qū)分調(diào)查核實(shí)與調(diào)查取證，有助于理清調(diào)查核實(shí)權(quán)的基本權(quán)能。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟過程中，分別享有調(diào)查核實(shí)權(quán)和調(diào)查取證權(quán)，但二者具有本質(zhì)區(qū)別。調(diào)查核實(shí)權(quán)源于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，而調(diào)查取證權(quán)源于檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人的公益訴權(quán)或當(dāng)事人證明權(quán)。調(diào)查核實(shí)權(quán)中內(nèi)含的調(diào)查取證行為，意在核實(shí)法律秩序被破壞的事實(shí)或證據(jù)，并對(duì)其真實(shí)性、可查性進(jìn)行評(píng)價(jià)，最終服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)而實(shí)施的提出檢察建議、糾正違法意見等監(jiān)督手段。調(diào)查取證權(quán)來源于訴訟法規(guī)定的當(dāng)事人證明權(quán)，意在獲取支持檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求的事實(shí)或證據(jù)，滿足請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)和舉證責(zé)任分配的要求，目標(biāo)是服務(wù)于獲得勝訴判決。

具體而言，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟活動(dòng)中享有的調(diào)查核實(shí)權(quán)與訴訟權(quán)利項(xiàng)下的調(diào)查取證權(quán)存在以下主要區(qū)別：其一，性質(zhì)不同。調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督職權(quán)而行使的一項(xiàng)手段性權(quán)力；調(diào)查取證權(quán)是檢察機(jī)關(guān)基于公益訴訟起訴人身份而行使的一項(xiàng)當(dāng)事人權(quán)利。其二，目的不同。調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目的是核實(shí)被監(jiān)督行為的違法性、可查性，著眼于履行監(jiān)督職責(zé)所需要的關(guān)聯(lián)證據(jù)或事實(shí)，指向行為違法性的判斷；調(diào)查取證權(quán)的運(yùn)行目的是滿足公益訴訟舉證義務(wù)和證明標(biāo)準(zhǔn)的要求，著眼于根據(jù)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)和舉證責(zé)任分配的事實(shí)。其三，手段不同。前者在根據(jù)證據(jù)或事實(shí)評(píng)價(jià)法律行為時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)具有高度中立性，不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施；后者在調(diào)查取證過程中具有很強(qiáng)主動(dòng)性，并往往借助法院的審判權(quán)，采取與查封、凍結(jié)、扣押、處罰、拘留等強(qiáng)制性保障手段相關(guān)聯(lián)的證據(jù)保全、財(cái)產(chǎn)保全等措施。其四，適用階段不同。調(diào)查核實(shí)權(quán)主要運(yùn)行在自公益訴訟案件立案到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之前這一訴前階段，調(diào)查取證權(quán)則伴隨公益訴訟全過程。

二、《辦案規(guī)則》中“調(diào)查”規(guī)定的合理性分析

2021年最高人民檢察院公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》），在第二章“一般規(guī)定”部分用專節(jié)細(xì)化了公益訴訟案件檢察調(diào)查的方式和保障措施，并在第三章和第四章分別規(guī)定了行政公益訴訟和民事公益訴訟的“調(diào)查”內(nèi)容和程序，為檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟調(diào)查（核實(shí)）工作提供了規(guī)范指引，但也暴露出在認(rèn)識(shí)上定位不清、指向不明、邊界含混等問題，并為實(shí)踐埋下了操作隱患。

（一）《辦案規(guī)則》使用的“調(diào)查”概念不準(zhǔn)確

《人民檢察院組織法》使用了“偵查”“審查”和“調(diào)查核實(shí)”等字樣，唯獨(dú)沒有使用“調(diào)查”二字⑥。《辦案規(guī)則》沒有沿用《人民檢察院組織法》使用的“調(diào)查核實(shí)”，而是使用“調(diào)查”一詞，改變了檢察調(diào)查核實(shí)行為的性質(zhì)，減損調(diào)查核實(shí)行為的正當(dāng)性。

1.“調(diào)查”與“調(diào)查核實(shí)”具有本質(zhì)區(qū)別

根據(jù)漢語詞典的釋義，“調(diào)查”的含義是“為了了解情況進(jìn)行考察（多指到現(xiàn)場(chǎng)）”［14］301，“核實(shí)”的含義是“審核是否屬實(shí)”［14］529。一般意義上，調(diào)查是對(duì)涉及案情的證據(jù)材料進(jìn)行收集；核實(shí)是對(duì)證據(jù)材料的真?zhèn)魏托ЯM(jìn)行判定。檢察公益訴訟中的“調(diào)查核實(shí)權(quán)”不同于“調(diào)查權(quán)”，不是“調(diào)查權(quán)”與“核實(shí)權(quán)”的簡(jiǎn)單組合，否則，就應(yīng)該使用“調(diào)查權(quán)、核實(shí)權(quán)”，而不是“調(diào)查核實(shí)權(quán)”。“調(diào)查權(quán)”屬典型行政權(quán)，其中的“調(diào)查”是針對(duì)未知事實(shí)收集相關(guān)證據(jù)材料，確定研究、判斷的事實(shí)基礎(chǔ)。而“調(diào)查核實(shí)權(quán)”實(shí)為一種判斷權(quán)，屬司法權(quán)范疇。其中的“調(diào)查”與“核實(shí)”是手段與目的的關(guān)系［15］，“調(diào)查”服務(wù)于“核實(shí)”：調(diào)查是為判斷已知事實(shí)和證據(jù)材料真?zhèn)位蛐ЯΧ扇〉氖侄?，其目的是核?shí)相關(guān)行為并作出真實(shí)性、合法性和可查性評(píng)價(jià)。

2.“調(diào)查”的行政傾向與法律監(jiān)督屬性不合

在檢察公益訴訟領(lǐng)域，《辦案規(guī)則》用“調(diào)查”取代“調(diào)查核實(shí)”，與檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性不合。在我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，法律監(jiān)督權(quán)的含義是司法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的交互融合［16］。2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確，人民檢察院是國家的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，是“司法機(jī)關(guān)”⑦。通常認(rèn)為，司法權(quán)具有被動(dòng)性、終局性等特點(diǎn)，以此保持司法的中立性和公正性；監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)程序性制約權(quán)，不具有終局性的實(shí)體處分意義，其本質(zhì)是通過程序制約來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督［17］。監(jiān)督對(duì)象是處分實(shí)體權(quán)利的行為，監(jiān)督本身也具有客觀中立的要求［18］。這意味著在檢察公益訴訟中，司法權(quán)雖然可以與行政權(quán)配合以保護(hù)公益，但不能夠替代行政權(quán)在公益保護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)避免不當(dāng)干涉行政權(quán)、破壞權(quán)力平衡［19］。調(diào)查權(quán)具有行政傾向，與法律監(jiān)督性質(zhì)不合；調(diào)查核實(shí)權(quán)雖有中立、被動(dòng)的意味，但也避免了調(diào)查權(quán)的激進(jìn)、冒動(dòng)，正好契合了檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。

3.使用“調(diào)查”概念容易誘發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)

相對(duì)于調(diào)查核實(shí)權(quán)的被動(dòng)、中立性，調(diào)查權(quán)具有很強(qiáng)的主動(dòng)和進(jìn)攻性。使用“調(diào)查”概念，調(diào)查不再處于輔助地位，不是服務(wù)于核實(shí)，而是重于核實(shí)。在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)重視“調(diào)查”，所持的立場(chǎng)具有顯著的“進(jìn)攻”性［9］149，充分發(fā)揮“主觀能動(dòng)性”去調(diào)查，甚至將調(diào)查“搞得像記者暗訪”一樣［20］，不僅損耗檢察資源、模糊檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，而且容易超越法律監(jiān)督邊界，混淆了行政職能與檢察職能之間的關(guān)系，損害其他主體合法權(quán)益。具體而言，在民事公益訴訟中，檢察調(diào)查權(quán)強(qiáng)勢(shì)介入，會(huì)破壞民事訴訟結(jié)構(gòu)，不利于保障被告的合法權(quán)益。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)追訴手握行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，容易引發(fā)公權(quán)力之間的不良競(jìng)爭(zhēng)，偏離公益保護(hù)目標(biāo)。尤其是，在失去部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的背景下，檢察機(jī)關(guān)獲得具有行政權(quán)屬性的“調(diào)查權(quán)”，是否會(huì)演變成新的“自偵權(quán)”，還需要保持足夠的警惕和清醒認(rèn)識(shí)。

（二）《辦案規(guī)則》要求的“全面”調(diào)查不合理

《辦案規(guī)則》要求，人民檢察院辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)“全面調(diào)查收集證據(jù)”⑧。檢察機(jī)關(guān)在《辦案規(guī)則》中提出全面調(diào)查的要求，忽視了公益訴訟的階段性，不僅給訴前調(diào)查核實(shí)工作帶來壓力，而且容易逾越調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行邊界、侵入其他主體職權(quán)范圍。

1.忽視公益訴訟案件辦理的階段性差異

檢察公益訴訟具有階段性特征，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查（核實(shí)）在公益訴訟不同階段有不同要求。依據(jù)訴訟法規(guī)定，檢察公益訴訟大致遵循立案前線索摸排、訴前公告或檢察建議和訴訟等三個(gè)前后相連、各自獨(dú)立的辦案階段，分別對(duì)應(yīng)立案前線索初查、訴前調(diào)查核實(shí)和訴訟階段調(diào)查取證等不同調(diào)查（核實(shí)）階段。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮到每個(gè)階段的調(diào)查內(nèi)容和證明標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，在立案前階段，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行初步調(diào)查以評(píng)估公益訴訟案件線索的真實(shí)性、可查性；在訴前階段，檢察機(jī)關(guān)需要獲取足以發(fā)出訴前公告或提出檢察建議的證明材料，促進(jìn)違法主體自行糾正違法行為；在訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)作為事實(shí)上的原告，對(duì)主張的事實(shí)提供證據(jù)加以證明，必要時(shí)可以按照訴訟法程序要求申請(qǐng)法院調(diào)查取證。檢察機(jī)關(guān)在《辦案規(guī)則》中提出全面調(diào)查的要求，忽視了調(diào)查核實(shí)權(quán)的階段性邊界，容易誤導(dǎo)司法實(shí)踐。

慢性鼻竇炎為臨床常見的耳鼻咽喉科疾病，多由于急性鼻竇炎治療不當(dāng)而反復(fù)發(fā)作或未能及時(shí)治療演變而成。該病患者在發(fā)病時(shí)多表現(xiàn)出頭痛、鼻塞、流涕、打噴嚏等，部分患者還同時(shí)伴隨有倦怠無力、嗅覺減弱、注意力難以集中等等[3，10]。該病具有病程長、病情易反復(fù)的特點(diǎn)，給患者的精神生活造成了極大的困擾，甚至給患者的心理帶來嚴(yán)重的影響。

2.直接加劇公益訴訟案件檢察調(diào)查核實(shí)難度

依據(jù)《辦案規(guī)則》，人民檢察院辦理公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)“依法、客觀、全面”調(diào)查收集證據(jù)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)為了全面調(diào)查收集證據(jù)，普遍混淆立案前的初步調(diào)查與立案后的調(diào)查核實(shí)，也混淆了法律監(jiān)督權(quán)項(xiàng)下的調(diào)查核實(shí)與訴訟權(quán)利項(xiàng)下的調(diào)查取證。在部分案件中，檢察機(jī)關(guān)做出立案決定與發(fā)出檢察建議幾乎同時(shí)發(fā)生［6］148，說明檢察機(jī)關(guān)在立案前就已進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)。實(shí)際上，公益訴訟立案只需確認(rèn)“可能存在違法行為”侵害國家利益或社會(huì)公共利益即可⑨。檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前，甚至在立案前，就按照審判機(jī)關(guān)在訴訟程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)，無疑會(huì)加劇公益訴訟案件檢察調(diào)查核實(shí)難度［21］。檢察機(jī)關(guān)在訴前逾越階段性邊界進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)，無形中給自身帶來繁重的調(diào)查核實(shí)壓力，轉(zhuǎn)而尋求調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制力保障，又違背了訴訟結(jié)構(gòu)中的主體地位平等原則。

3.超出檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的職權(quán)范圍

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)開展公益訴訟檢察工作，應(yīng)著眼于監(jiān)督違法行為，從而修復(fù)被破壞的法律秩序，進(jìn)而保護(hù)公共利益。調(diào)查核實(shí)權(quán)旨在查明法律秩序被破壞的事實(shí)或證據(jù)，并對(duì)法律行為的違法狀態(tài)進(jìn)行評(píng)價(jià)，為檢察機(jī)關(guān)是否實(shí)施以及如何實(shí)施監(jiān)督提供指引，從而達(dá)到法律監(jiān)督的目的。不超越法律監(jiān)督的職權(quán)范圍是檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行邊界。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)為了全面調(diào)查收集證據(jù)，承擔(dān)了現(xiàn)行法律規(guī)定之外的其他調(diào)查責(zé)任，超越檢察機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍，模糊不同主體之間的職權(quán)邊界。例如，在一些案件中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益受損的具體數(shù)額和行政規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行調(diào)查核實(shí)［22］。檢察公益訴訟案件中“公共利益受損事實(shí)”關(guān)注的是公益損失“存不存在”，而不是公益損失“嚴(yán)不嚴(yán)重”；“法律依據(jù)”指向的是行政機(jī)關(guān)的行為是否有法律依據(jù)，而不是該行為依據(jù)本身是否合法［23］。否則，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)就侵入了行政調(diào)查或司法審查的權(quán)力范圍。

（三）《辦案規(guī)則》規(guī)定的調(diào)查內(nèi)容不恰當(dāng)

《辦案規(guī)則》在第七十一條和第八十六條，規(guī)定了檢察院在辦理公益訴訟案件時(shí)應(yīng)當(dāng)調(diào)查的事項(xiàng)⑩，將調(diào)查內(nèi)容集中在基于請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)分配的事實(shí)層面，淡化法律行為評(píng)價(jià)和法律監(jiān)督功能，混淆了法律監(jiān)督權(quán)項(xiàng)下的調(diào)查核實(shí)與訴訟權(quán)利項(xiàng)下的調(diào)查取證。

1.調(diào)查核實(shí)內(nèi)容沒有聚焦行為違法性

檢察機(jī)關(guān)的核心職責(zé)就是維護(hù)國家的法律秩序。公共利益的流失由違法行為所致，檢察公益訴訟就是為規(guī)制這些違法行為對(duì)法律秩序的沖擊而生。公益訴訟制度的目的與功能在于對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行法律監(jiān)督。調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容理應(yīng)著眼于進(jìn)行法律監(jiān)督所需要的關(guān)聯(lián)證據(jù)與事實(shí)，聚焦于被監(jiān)督行為違法性的判斷。但是，《辦案規(guī)則》將“國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)”“社會(huì)公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復(fù)費(fèi)用等”作為調(diào)查的必要內(nèi)容，形成了調(diào)查核實(shí)內(nèi)容繁雜的局面，不僅增加了檢察調(diào)查核實(shí)的難度，而且也偏離了公益訴訟法律監(jiān)督目標(biāo)。假如確實(shí)存在違法行為，但是因?yàn)楣鎿p害類型不明、具體數(shù)額不清，檢察機(jī)關(guān)就因調(diào)查核實(shí)不充分而不敢進(jìn)一步開展公益訴訟檢察工作，這無疑減損了公益訴訟法律監(jiān)督和損害預(yù)防的制度價(jià)值。

2.調(diào)查核實(shí)內(nèi)容沒有評(píng)估調(diào)查必要性

3.調(diào)查核實(shí)內(nèi)容沒有指向案件可訴性

《辦案規(guī)則》第七十一條和第八十六條聚焦于利益層面的訴權(quán)運(yùn)用，規(guī)定的調(diào)查核實(shí)內(nèi)容貪多求全，沒有指向案件可訴性，有追求勝訴和維護(hù)部門利益傾向，消減了法律監(jiān)督的規(guī)范作用。檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督是間接保護(hù)公共利益的有效方式，但是訴訟作為一項(xiàng)工具性制度有內(nèi)在的運(yùn)行邏輯。提起公益訴訟不是目的，法院也不能解決所有公益保護(hù)問題。案件能否進(jìn)入法院司法審判的視野，關(guān)鍵在于案件是否有可訴性，或者案件爭(zhēng)議能否成為法律爭(zhēng)議。如果大量的非法律爭(zhēng)議進(jìn)入司法領(lǐng)域，不僅不能在司法框架內(nèi)得以解決，而且還會(huì)擾亂司法機(jī)關(guān)的職責(zé)配置，浪費(fèi)寶貴的司法資源［24］。檢察公益訴訟中，調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容理應(yīng)指向案件的可訴性，即被監(jiān)督行為的違法性是否存在爭(zhēng)議。如果調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容指向定位不清，盲目調(diào)查、過度調(diào)查等亂象自然是不可避免的。

三、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)范路徑

失去規(guī)范制約的權(quán)力容易被濫用。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)良好運(yùn)行的關(guān)鍵在于從規(guī)范層面明確其法律監(jiān)督屬性、運(yùn)行階段與權(quán)能劃分。

（一）從法律上明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律監(jiān)督屬性

囿于“宜粗不宜細(xì)”的立法思路，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)以及運(yùn)行程序并沒有在相關(guān)立法中作明確規(guī)定。學(xué)界對(duì)“調(diào)查核實(shí)權(quán)”的法律監(jiān)督屬性還存有爭(zhēng)議，實(shí)務(wù)中已出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤理解檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)屬性并不當(dāng)行使該權(quán)力的情況，需要通過立法明確檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律監(jiān)督屬性，以夯實(shí)權(quán)力規(guī)范行使的法理基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，賦予檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)不僅可以補(bǔ)足檢察公益訴訟制度的法律監(jiān)督基礎(chǔ)，還可以促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)職權(quán)在制度邏輯上的耦合性［25］。但現(xiàn)階段直接賦予檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)，與我國國家機(jī)關(guān)的職權(quán)配置不協(xié)調(diào)，既危及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體平衡，亦造成檢察機(jī)關(guān)履職上的力不從心與顧此失彼。比較可行的措施是及時(shí)修改人民檢察院組織法和訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)“法律監(jiān)督”和“調(diào)查核實(shí)權(quán)”作出必要的概念澄清。

具體而言，一是，將《人民檢察院組織法》第二十條“人民檢察院行使下列職權(quán)”修改成“人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)，可以行使下列職權(quán)”，將“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”明確納入履行法律監(jiān)督職責(zé)范圍內(nèi)，以消除檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是否可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的爭(zhēng)論。這樣既能解決檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律依據(jù)缺失問題，加強(qiáng)公益訴訟檢察話語權(quán)，又能明確檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)，防止權(quán)力擴(kuò)張。二是，在《民事訴訟法》第五十五條后增加一款，規(guī)定人民檢察院提起公益訴訟，在訴前階段可以向其他主體調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。這樣既明確了訴前階段是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要組成部分，又為區(qū)分公益訴訟調(diào)查核實(shí)與其他檢察調(diào)查行為提供了法律依據(jù)。三是，修改《辦案規(guī)則》，專節(jié)規(guī)定“調(diào)查核實(shí)”，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行規(guī)則優(yōu)化，以確保其預(yù)設(shè)功能得到充分發(fā)揮，避免因“調(diào)查”概念的誤用導(dǎo)致權(quán)力異化和實(shí)踐偏差。

（二）從程序上明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體適用階段

首先，明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用階段，這是規(guī)范適用調(diào)查核實(shí)權(quán)的前提。鑒于實(shí)踐中存在不分階段、隨意啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)的問題，有必要從程序上規(guī)范調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用階段。具體而言，將檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用限定在立案后至提起公益訴訟之前這一階段，具有合理性和合法性。依據(jù)《人民檢察院組織法》第二十一條可知，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)在“提起抗訴、糾正意見、檢察建議”之前適用。當(dāng)然，未經(jīng)法定程序正式立案，也不應(yīng)隨便啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)。將調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用限定在訴前階段，可以推動(dòng)行為主體糾正違法行為，避免公益損害的發(fā)生或擴(kuò)大，最大限度節(jié)約司法成本，真正發(fā)揮公益訴訟的制度價(jià)值。［26］

其次，區(qū)分公益訴訟不同辦案階段的檢察調(diào)查（核實(shí)）行為。忽略公益訴訟不同階段待證事實(shí)不同、證明標(biāo)準(zhǔn)不一的客觀需要，一律要求全面調(diào)查核實(shí)，雖然體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)注重證據(jù)、審慎辦案的態(tài)度，但卻不當(dāng)加大檢察機(jī)關(guān)的履職壓力，成為檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)公益訴訟的最大障礙，影響法律監(jiān)督效能。公益訴訟立案前，人民檢察院對(duì)在履職過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索進(jìn)行初查，重點(diǎn)評(píng)判案件的可查性；立案后，對(duì)案涉違法行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，重點(diǎn)評(píng)估被監(jiān)督行為的違法性；公告或檢察建議發(fā)出后，進(jìn)入跟進(jìn)調(diào)查階段，針對(duì)違法行為是否糾正、公益是否得到保護(hù)，重點(diǎn)判斷違法行為的可訴性；提起公益訴訟后，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)訴訟法規(guī)則和實(shí)際需要進(jìn)行調(diào)查取證，重點(diǎn)滿足檢察機(jī)關(guān)提供證據(jù)的充分性；訴訟程序結(jié)束后，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)訴訟監(jiān)督規(guī)則行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，重點(diǎn)監(jiān)督公益訴訟活動(dòng)的合法性。

最后，明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容和程度。公益訴訟在立案前，對(duì)證據(jù)材料的要求很低。只要案件線索具有可查性，即便沒有證據(jù)材料，也能立案。公益訴訟立案后，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序階段主要催告其他主體提起公益訴訟或者督促行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)。檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的范圍以必要性原則為限，重點(diǎn)核實(shí)行為的違法性，為發(fā)出公告或提出檢察建議提供事實(shí)和證據(jù)支撐。具體而言，在民事公益訴訟方面，檢察機(jī)關(guān)只要調(diào)查核實(shí)到侵權(quán)者和公益受損的基本事實(shí)，即可提醒、催告有權(quán)主體提起民事公益訴訟。至于侵權(quán)主體的責(zé)任大小、公益受損的具體后果等，應(yīng)當(dāng)由公益訴訟起訴人按照訴訟權(quán)利的行使規(guī)則進(jìn)行調(diào)查取證。即便由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，也可以由法院依職權(quán)調(diào)查取證、查明事實(shí)。在行政公益訴訟方面，檢察機(jī)關(guān)并非為了追究責(zé)任或者追求勝訴，對(duì)行政機(jī)關(guān)履職情況的調(diào)查核實(shí)，達(dá)到證實(shí)行政行為具有違法可能性即可，將整改空間留給行政機(jī)關(guān)，能夠發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的積極性。［27］

（三）從權(quán)能上明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的權(quán)力運(yùn)行邊界

第一，調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的核心權(quán)能是進(jìn)行法律監(jiān)督，而非一般監(jiān)督。我國曾于建國初期仿效蘇聯(lián)在憲法中做了“一般監(jiān)督”的規(guī)定，又于改革開放后取消了這一規(guī)定。法律監(jiān)督不等于“一般監(jiān)督”，它必須以法律為重點(diǎn)內(nèi)容，堅(jiān)持法治原則。根據(jù)民事和行政訴訟法的規(guī)定，檢察公益訴訟必須以“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”線索為前提，以行為違法且關(guān)涉公共利益為標(biāo)準(zhǔn)，本著積極履職而又謙抑審慎的原則，同法院司法審判權(quán)、行政主體執(zhí)法權(quán)等形成相得益彰的公共利益保護(hù)體系，從而限定了公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)的運(yùn)行邊界。調(diào)查核實(shí)不僅需要堅(jiān)守法律原則、遵守法定程序，而且需要明確調(diào)查核實(shí)的范圍和方式。一旦核實(shí)被監(jiān)督行為違法且關(guān)涉公共利益，需要啟動(dòng)追責(zé)程序，應(yīng)由行政處罰權(quán)或司法審判權(quán)進(jìn)行控制，而不再是調(diào)查核實(shí)權(quán)的監(jiān)督范疇。

第二，調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的直接權(quán)能是核實(shí)行為合法性，而非提起訴訟。根據(jù)公益訴訟檢察的制度邏輯，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)損害公益的行為，通過調(diào)查以核實(shí)該行為是否合法，進(jìn)而發(fā)出公告或檢察建議，在前述監(jiān)督措施無法起到預(yù)期效果的情況下，行使提起公益訴訟的職權(quán)，進(jìn)而保護(hù)公共利益。檢察機(jī)關(guān)為履行法律監(jiān)督職責(zé)而進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，其目標(biāo)指向?qū)Ρ槐O(jiān)督行為的事實(shí)核實(shí)與性質(zhì)判斷，以明確其是否構(gòu)成違法，進(jìn)而選擇合適的監(jiān)督手段，不能一概而論地以提起公益訴訟為目標(biāo)進(jìn)行全面調(diào)查。如果能夠通過行政管理、支持公益組織提起訴訟、提出檢察建議或糾正意見等監(jiān)督方式督促相關(guān)主體糾正違法行為，那么就無須為了提起公益訴訟而全面調(diào)查核實(shí)。

第三，調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的基本權(quán)能是推進(jìn)監(jiān)督進(jìn)程，而非追求勝訴。公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)在本質(zhì)上是一項(xiàng)檢察監(jiān)督權(quán)。檢察監(jiān)督職權(quán)限于程序性權(quán)限，具有“程序性控制”特征，而不涉及最終決定權(quán)［28］。調(diào)查核實(shí)結(jié)束后，公益訴訟辦案檢察官應(yīng)當(dāng)決定是終結(jié)案件還是提出檢察建議、發(fā)布公告。人民檢察院進(jìn)行調(diào)查核實(shí)是為履行“依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”這些法律監(jiān)督手段提供支撐材料。若將調(diào)查核實(shí)權(quán)視為檢察公益訴訟勝訴的保障性措施，不達(dá)到勝訴目標(biāo)不罷休地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，是一種權(quán)能配置錯(cuò)位的體現(xiàn)，也是部門利益作祟的表現(xiàn)。在失去部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的背景下，檢察機(jī)關(guān)有在公益訴訟領(lǐng)域擴(kuò)張權(quán)力的沖動(dòng)，應(yīng)警惕調(diào)查核實(shí)權(quán)異化，防范檢察權(quán)濫用。

四、結(jié) 語

公益訴訟檢察是促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要制度創(chuàng)新，在運(yùn)用司法手段保護(hù)公共利益方面發(fā)揮著重要作用。公益訴訟檢察遭遇到的事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)收集難題，使得“強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)、提供保障性措施”成為可依賴的路徑。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)不僅事關(guān)公益訴訟檢察工作的推進(jìn)是否順利，而且關(guān)系到司法體制改革和國家權(quán)力配置是否成功。習(xí)近平總書記在指導(dǎo)中央全面深化改革時(shí)多次指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。2018年修訂的《人民檢察院組織法》為公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)提供了組織法依據(jù)，但2021年最高人民檢察院公布的《辦案規(guī)則》對(duì)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的認(rèn)知還欠缺一定的合理性。

在概念用語方面，一個(gè)限定嚴(yán)格的專門概念是理性和清楚地思考法律問題所必不可少的。調(diào)查核實(shí)權(quán)與調(diào)查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)具有不同的內(nèi)涵。不加區(qū)分地混用這些概念，不僅造成理論研究自說自話，難以形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，而且造成權(quán)力邊界不清，公益訴訟檢察實(shí)踐受阻。在權(quán)力來源方面，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)來源于法律監(jiān)督權(quán)。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，是有效區(qū)分法律監(jiān)督權(quán)項(xiàng)下檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)與訴訟權(quán)利項(xiàng)下檢察調(diào)查取證權(quán)的基礎(chǔ)，也是避免公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)陷入一般監(jiān)督而背負(fù)過重的調(diào)查核實(shí)負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。在基本權(quán)能方面，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)以核實(shí)被監(jiān)督行為合法性、推進(jìn)公益訴訟檢察進(jìn)程、有效實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督為基本權(quán)能。檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟檢察過程中，既要恪守檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行邊界，又要有“敢于敗訴”的勇氣，避免陷入為追求勝訴而進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的不斷加壓式循環(huán)。

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)作為一項(xiàng)公權(quán)力，既要考慮與檢察權(quán)內(nèi)部刑事偵查權(quán)、公益訴權(quán)等子權(quán)力之間的邊界與銜接，也要注意平衡與行政調(diào)查、司法審判以及社會(huì)監(jiān)督等外部權(quán)力之間的關(guān)系。如何從具體內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)方式和保障手段等方面明確賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，提升法律監(jiān)督目標(biāo)與調(diào)查核實(shí)手段的匹配度以及從明確權(quán)力運(yùn)行原則、運(yùn)行目標(biāo)、運(yùn)行程序、追責(zé)機(jī)制等方面優(yōu)化檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行格局，增強(qiáng)公益保護(hù)需求與檢察制度供給的平衡度，還需要繼續(xù)深入地研究。

注釋：

①《中華人民共和國民事訴訟法》第二百一十條規(guī)定，人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。

②《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定，人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院?？乖V、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定。

③《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定，人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；（二）對(duì)刑事案件進(jìn)行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對(duì)刑事案件進(jìn)行審查，決定是否提起公訴，對(duì)決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；（六）對(duì)判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督；（七）對(duì)監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；（八）法律規(guī)定的其他職權(quán)。

④《中華人民共和國憲法》第一百三十四條規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

⑤ 2015年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第六條規(guī)定，人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實(shí)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等違法行為、損害后果涉及的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況……；2018年，《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；2021年，最高人民檢察院公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第三十五條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取以下方式開展調(diào)查和收集證據(jù)……。

⑥《中華人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)刑事案件行使“偵查權(quán)”，對(duì)刑事案件進(jìn)行“審查”以及行使法律監(jiān)督職權(quán)時(shí)可以進(jìn)行“調(diào)查核實(shí)”。

⑦ 2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出，“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)”。

⑧《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第三十二條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)依法、客觀、全面調(diào)查收集證據(jù)。

⑨《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第二十八條規(guī)定，人民檢察院經(jīng)過評(píng)估，認(rèn)為國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，可能存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查。

⑩《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第七十一條規(guī)定，人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，圍繞以下事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查：（一）國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)；（二）行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)；（三）行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為；（四）行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為與國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的關(guān)聯(lián)性；（五）其他需要查明的事項(xiàng)。第八十六條規(guī)定，人民檢察院立案后，應(yīng)當(dāng)調(diào)查以下事項(xiàng)：（一）違法行為人的基本情況；（二）違法行為人實(shí)施的損害社會(huì)公共利益的行為；（三）社會(huì)公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或者修復(fù)費(fèi)用等；（四）違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系；（五）違法行為人的主觀過錯(cuò)情況；（六）違法行為人是否存在免除或者減輕責(zé)任的相關(guān)事實(shí)；（七）其他需要查明的事項(xiàng)。對(duì)于污染環(huán)境、破壞生態(tài)等應(yīng)當(dāng)由違法行為人依法就其不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任，及其行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任的案件，可以重點(diǎn)調(diào)查（一）（二）（三）項(xiàng)以及違法行為與損害后果之間的關(guān)聯(lián)性。