謝登科，趙 航

（吉林大學 法學院，長春 130012）

監(jiān)察機關立案調(diào)查職務犯罪案件，被調(diào)查對象可能同時涉嫌由公安機關、檢察機關立案管轄的犯罪，此時就會產(chǎn)生上述機關在立案管轄上的競合與沖突?！侗O(jiān)察法》第34條確立了對職務犯罪關聯(lián)案件以監(jiān)察機關為主導的處理模式，這為解決職務犯罪關聯(lián)案件管轄問題提供了法律依據(jù)。此后陸續(xù)出臺的監(jiān)察法規(guī)范又對監(jiān)察機關與檢察機關在關聯(lián)案件管轄上作出規(guī)定。其背后，不僅是具體程序制度的變革，也存在著理論基礎和內(nèi)在邏輯的重大變化。

一、關聯(lián)案件立案管轄的傳統(tǒng)模式：分屬管轄與合并管轄

刑事立案管轄是對公安機關、檢察機關等國家專門機關直接受理刑事案件職能權限的界分。當刑事案件呈現(xiàn)為單人犯單罪時，司法機關可依據(jù)其法定職權確定立案管轄。當刑事案件以一人犯數(shù)罪、數(shù)人共同犯罪等關聯(lián)案件形式呈現(xiàn)時，就可能在多個國家專門機關之間產(chǎn)生管轄沖突。我國《刑事訴訟法》授權多個偵查主體依職權分別管轄刑事案件，監(jiān)察體制改革以后，監(jiān)察機關對職務犯罪案件享有立案調(diào)查權，刑事案件多元偵（調(diào)）查主體的并存，使職務犯罪關聯(lián)案件管轄問題更加復雜。在研究監(jiān)察機關案件管轄模式之前，有必要對我國傳統(tǒng)刑事關聯(lián)案件的管轄模式加以梳理和分析，從而能夠更加準確地理解與討論監(jiān)察管轄制度。

（一）關聯(lián)案件的分屬管轄模式

“分屬管轄”模式是偵查機關按照自身立案管轄的職權分工范圍對相關聯(lián)的案件分別立案偵查。比如檢察院對司法工作人員涉嫌刑訊逼供案件立案偵查后，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人還涉嫌故意傷害罪，因故意傷害罪應由公安機關管轄，故檢察院不能對刑訊逼供罪和故意傷害罪合并立案偵查，應將故意傷害事實部分移送公安機關立案偵查。最高人民法院等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《六部委規(guī)定》）第1條規(guī)定：“公安機關偵查刑事案件涉及人民檢察院管轄的貪污賄賂案件時，應當將貪污賄賂案件移送人民檢察院；人民檢察院偵查貪污賄賂案件涉及公安機關管轄的刑事案件，應當將屬于公安機關管轄的刑事案件移送公安機關。在上述情況中，如果涉嫌主罪屬于公安機關管轄，由公安機關為主偵查，人民檢察院予以配合；如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機關予以配合?！卑创艘?guī)定，對于關聯(lián)案件，公安機關和檢察院應按其法定管轄權限分別立案偵查，不能突破刑事訴訟法管轄規(guī)定。關聯(lián)案件“分屬管轄”模式主要具有以下特點：

1.恪守職權法定原則?！缎淌略V訟法》第3條規(guī)定了公檢法三機關依法行使各自職權的基本原則。按照職權法定原則，國家專門機關在法律授權范圍內(nèi)行使其職權，法無授權即為禁止，否則就構(gòu)成程序違法。該原則要求公安機關和檢察機關必須按照職能管轄范圍來立案偵查相應刑事案件。即便是在關聯(lián)案件中，公安機關和檢察院亦不能突破職能管轄范圍。

2.對具有內(nèi)在關聯(lián)的案件分開處理。該模式要求公安機關和檢察院在其職權范圍內(nèi)分別立案偵查具有關聯(lián)性的案件，這就意味著需要把具有關聯(lián)性的案件分開處理，不能突破職權管轄的范圍合并處理。檢察院在立案偵查所管轄的職務犯罪案件中，發(fā)現(xiàn)涉及公安機關管轄的刑事案件時，應將此部分案件移送公安機關立案偵查。反之亦然。

3.采取“主罪為主”的偵查溝通協(xié)調(diào)機制。該模式雖然要求公安機關和檢察院按照職能管轄的范圍分別立案偵查具有關聯(lián)性的案件，但他們并非完全隔離、獨立地處理各自管轄的案件，關聯(lián)案件之間的內(nèi)在關聯(lián)性決定了他們需要相互配合和協(xié)調(diào)。《六部委規(guī)定》第1條規(guī)定由管轄主罪的機關“為主偵查”，另一機關予以配合。主罪的管轄機關為主進行偵查，并不意味著它要合并處理另一機關管轄的案件，而是由對主罪有管轄權的機關負責溝通和協(xié)調(diào)［1］。若缺乏相應的溝通協(xié)調(diào)機制，就很容易讓不同機關在關聯(lián)案件處理中產(chǎn)生矛盾和沖突，為避免此種困境，就有必要在關聯(lián)案件分屬管轄模式中建立溝通協(xié)調(diào)機制。而主罪在關聯(lián)案件中占據(jù)重要位置，因此就需要由負責偵查主罪的國家專門機關來主導溝通協(xié)調(diào)工作。

（二）關聯(lián)案件的合并管轄模式

“合并管轄”模式是偵查機關對關聯(lián)案件中的具體個案合并立案偵查。在此種模式下，若偵查機關對相互關聯(lián)的各個案件都有管轄權，則合并管轄就不存在制度障礙；若關聯(lián)案件中有部分案件超出了該偵查機關管轄權限，屬于其他偵查機關的管轄范圍，并案處理就需要突破管轄制度的約束，這就意味著偵查機關通過并案處理管轄了自己不享有管轄權的案件?！读课?guī)定》第3條對“合并管轄”做了規(guī)定：“具有下列情形之一的，人民法院、人民檢察院、公安機關可以在其職責范圍內(nèi)并案處理：（1）一人犯數(shù)罪的；（2）共同犯罪的；（3）共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人還實施其他犯罪的；（4）多個犯罪嫌疑人、被告人實施的犯罪存在關聯(lián)，并案處理有利于查明案件事實的?！痹谖覈F(xiàn)行法律規(guī)定之下，關聯(lián)案件“合并管轄”模式具有以下主要特點：

1.不得突破職權法定原則的限定。關聯(lián)案件合并管轄在本質(zhì)上屬于管轄權的延伸和擴張［2］，它意味著偵查機關將某些原本不屬于自己管轄的刑事案件通過合并立案偵查方式納入其管轄范圍?！读课?guī)定》第3條將并案處理限定在“職責范圍內(nèi)”的規(guī)定，實際上劃定了管轄權延伸和擴張的底線，即不能超過法定的職能管轄范圍。按其規(guī)定，公安機關、檢察機關在對關聯(lián)案件進行并案處理時須在其職權管轄范圍內(nèi)，例如，某公安局可以對另一公安局有管轄權的案件進行并案處理，但對不屬于公安機關偵查管轄，應由檢察機關偵查管轄的案件，則不能并案處理。

2.對于具有關聯(lián)性的多個案件合并立案偵查。在該模式下，多個案件之間相互關聯(lián)，兩個或兩個以上偵查主體均有立案管轄權，當確定由某個偵查主體立案偵查時，其他偵查主體需將案件移交該偵查主體一并管轄。關聯(lián)案件合并管轄的表現(xiàn)形式，既有可能是跨地域式合并管轄，也有可能是跨級別式合并管轄。合并管轄的具體辦法散見于各類司法解釋等規(guī)范性文件中。如“兩高”《關于辦理與盜竊、搶劫、詐騙、搶奪機動車相關刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第5條規(guī)定，“對跨地區(qū)實施的涉及同一機動車的盜竊、搶劫、詐騙、搶奪以及掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益行為，有關公安機關可以依照法律和有關規(guī)定一并立案偵查”；最高人民檢察院、公安部《關于公安機關辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》規(guī)定，“對跨區(qū)域性涉眾型經(jīng)濟犯罪案件，犯罪地公安機關應當立案偵查，并由一個地方公安機關為主偵查，其他公安機關應當積極協(xié)助。必要時，可以并案偵查”。

3.需要具有合并處理的必要性和裁量性。相較于分屬管轄，合并處理更有利于開展偵查活動和查明案件事實時，才可以對關聯(lián)案件合并管轄。《六部委規(guī)定》第3條規(guī)定對于關聯(lián)案件“可以”并案處理，這就意味著公安機關、檢察機關在對關聯(lián)案件的并案處理上具有自由裁量權，可以選擇并案處理或者不并案處理。

（三）兩種模式的功能比較

“分屬管轄”和“合并管轄”是我國現(xiàn)行刑事訴訟制度下對關聯(lián)案件管轄的兩種處理模式，它們不僅在外觀上表現(xiàn)為不同的適用條件和運行程序，從其內(nèi)在價值功能看，也存在較大差異，主要體現(xiàn)為：

1.分屬管轄模式更符合程序合法性的內(nèi)在要求。在分屬管轄模式下，公安機關、檢察機關按照“分別管轄，主罪為主”原則辦理關聯(lián)案件，各偵查主體均恪守法定職權，管轄權的法定性奠定了偵查權運行的合法性與正當性。在合并管轄模式下，存在著突破法定管轄權限的現(xiàn)實風險，這不僅可能會產(chǎn)生偵查的專業(yè)性障礙，還可能會面臨取證主體合法性的質(zhì)疑。比如在沈某私分國有資產(chǎn)、詐騙案中①，辯護律師就提出檢察院不是詐騙罪的適格管轄主體，對檢察院收集的此部分犯罪事實證據(jù)因取證主體違法而主張排除。

2.合并管轄模式更契合高效偵查的社會需求。分屬管轄模式雖然更加契合程序合法性的要求，但可能無法充分滿足偵查的效率性需求。合并管轄模式下，偵查機關對關聯(lián)案件的所有具體個案展開偵查，不必依賴與其他偵查機關的溝通協(xié)作，可以避免分屬管轄模式對偵查協(xié)作的依賴和對訴訟資源的浪費等不足，其偵查效率通常會高于分屬管轄。在分屬管轄模式下，偵查質(zhì)量和偵查效率高度依賴公安機關、檢察機關之間的協(xié)同配合。一旦配合不力，就可能出現(xiàn)其他機關不予立案、拖延偵查、重復取證等阻礙偵查的情形，為彌補上述缺陷和不足，就需要在分屬管轄模式下采取“主罪為主，次罪配合”的溝通協(xié)調(diào)機制。

3.合并管轄模式更容易引發(fā)潛在的程序沖突。我國刑事訴訟法中的管轄制度既包括立案管轄，也包括審判管轄［3］。它們具體又可以分為地域管轄和級別管轄，從而劃定了不同公安機關、檢察機關所應當受理案件范圍的網(wǎng)狀格局。管轄制度應當符合“以審判為中心”的基本要求，即偵查管轄不能預決審判管轄，案件在提起公訴時應當符合審判管轄的要求。在合并管轄模式下，偵查機關可能跨地域、跨級別立案偵查，打破了法定的管轄權限，案件偵查終結(jié)后向檢察院移送起訴及向法院提起公訴時，可能會面臨部分犯罪事實超出審判管轄范圍，出現(xiàn)偵訴審程序銜接障礙。為解決這一問題，實踐中職務犯罪關聯(lián)案件通常采用指定管轄的方式，在提起公訴前由檢察院向法院協(xié)商審判管轄，指定管轄在實踐中的大量使用可能引發(fā)以“人定法官”替代“法定法官”的詬病和質(zhì)疑［4］。在分屬管轄模式下，各偵查主體分別立案偵查，偵查終結(jié)后分別依照審判管轄的要求移送起訴及提起公訴，因而可以有效避免偵訴審程序銜接障礙。

二、《監(jiān)察法》第34條對傳統(tǒng)管轄模式的沿用與變革

國家監(jiān)察體制改革以后，檢察機關承擔的職務犯罪偵查工作大部分被整合至監(jiān)察機關，國家公職人員犯罪調(diào)查主體、案件辦理程序等方面都發(fā)生了重大變革。為妥善辦理監(jiān)察調(diào)查工作中遇到的關聯(lián)案件，《監(jiān)察法》第34條做出了明確規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監(jiān)察機關，由監(jiān)察機關依法調(diào)查處置。被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監(jiān)察機關為主調(diào)查，其他機關予以協(xié)助?！睘檫M一步細化完善監(jiān)察法的規(guī)定，2018年中央紀委、國家監(jiān)委出臺了《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管轄規(guī)定》），2021年國家監(jiān)察委員會出臺了《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）對監(jiān)察管轄制度做出了更加具體的規(guī)定，實現(xiàn)了與《刑事訴訟法》相關規(guī)定的有效銜接。

（一）對《監(jiān)察法》第34條的理論解讀

《監(jiān)察法》第34條第1款規(guī)定了法院、檢察院等國家機關向監(jiān)察機關移送職務違法犯罪問題線索的義務，保障了監(jiān)察機關對職務犯罪調(diào)查處置權的專屬性；第2款則確立了職務犯罪關聯(lián)案件以“監(jiān)察機關為主調(diào)查”的處理模式。需要注意的是，第34條規(guī)定在“監(jiān)察權限”而非“監(jiān)察范圍和管轄”一章，對該條文的理論闡釋，就不能僅停留在職務犯罪關聯(lián)案件管轄層面，而應當以監(jiān)察機關的法律定位、職能屬性等作為基點加以闡釋。對該條的理解，應當注意以下幾個方面：

1.規(guī)定了職務違法犯罪問題線索移送的強制性。監(jiān)察機關對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督、調(diào)查、處置，當公職人員涉嫌職務違法或職務犯罪時，應由監(jiān)察機關立案管轄。因此，《監(jiān)察法》第34條第1款要求公檢法等國家機關在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務違法或職務犯罪問題線索，應當向監(jiān)察機關移送。此處，其他國家機關向監(jiān)察機關“問題線索移送”義務具有強制性。為確保其制度剛性，2019年中共中央辦公廳印發(fā)《執(zhí)法機關和司法機關向紀檢監(jiān)察機關移送問題線索工作辦法》，要求“執(zhí)法機關、司法機關應當建立移送問題線索工作機制，明確責任部門，嚴肅工作紀律，對發(fā)現(xiàn)的問題線索及時、如實報送，不得隱瞞、延誤。故意隱瞞不報、延誤報送造成嚴重后果或者不良影響的，依規(guī)依紀依法追究相關人員責任。”執(zhí)法機關和司法機關不僅負有向監(jiān)察機關移送案件線索的義務，在違反規(guī)定不移送或延誤移送時，還將面臨紀法責任。此種“問題線索移送”義務的強制性，保障了監(jiān)察機關對職務違法犯罪立案管轄的專屬性和對職務犯罪關聯(lián)案件調(diào)查的主導性。

2.沿用了刑事案件管轄的二元管轄模式。從《監(jiān)察法》和《管轄規(guī)定》《監(jiān)察法實施條例》的規(guī)定看，職務犯罪關聯(lián)案件的管轄沿用了傳統(tǒng)刑事案件“分屬管轄”和“合并管轄”兩種模式。一是《監(jiān)察法》第34條第2款確立的“監(jiān)察機關為主調(diào)查”的分屬管轄模式。不同于傳統(tǒng)刑事關聯(lián)案件管轄“主罪為主調(diào)查”的彈性主導機制，職務犯罪關聯(lián)案件實行以“監(jiān)察機關為主調(diào)查”的剛性主導機制。當公職人員既涉嫌職務犯罪，又涉嫌非職務犯罪時，無論其職務犯罪是否為主罪，均由監(jiān)察機關主導案件調(diào)查。此種“監(jiān)察機關為主調(diào)查”的管轄模式，克服了“主罪為主調(diào)查”模式在實踐中因主次犯罪不易區(qū)分而異化為“誰先立案，以誰為主”的不足，確保了職務犯罪調(diào)查權的集中統(tǒng)一。二是《管轄規(guī)定》和《監(jiān)察法實施條例》確立的“合并管轄”模式。合并管轄又分為兩種，一種是《管轄規(guī)定》第20條第2款規(guī)定的內(nèi)部合并，“具有下列情形之一的，國家監(jiān)察委員會可以在職責范圍內(nèi)并案調(diào)查：（1）一人犯數(shù)罪的；（2）共同犯罪的；（3）共同犯罪的公職人員還實施其他犯罪的；（4）多人實施的犯罪存在關聯(lián)，并案處理有利于查明事實的”。這與《六部委規(guī)定》中合并管轄的內(nèi)容基本一致，是在不同監(jiān)察委員會之間對案件的合并管轄。另一種是外部合并，即《監(jiān)察法實施條例》第52條第2款規(guī)定的監(jiān)察機關在調(diào)查司法工作人員涉嫌貪污賄賂等職務犯罪時，對該司法工作人員利用職權實施的涉嫌非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件的合并管轄，這種合并是對檢察機關可以立案管轄案件的外部合并。國家監(jiān)察體制改革以來，職務犯罪關聯(lián)案件二元管轄模式在實踐中均有適用，如貴州省委原常委、副省長王某涉嫌受賄、貪污、內(nèi)幕交易一案，采取了分屬管轄模式，由國家監(jiān)察委、重慶市公安局分別立案調(diào)查、偵查［5］；四川省成都市雙流區(qū)監(jiān)察委立案調(diào)查馮某受賄案中，則合并立案調(diào)查了非該區(qū)人員的行賄犯罪事實［6］；遼寧省人民檢察院原黨組副書記、副檢察長宋某涉嫌受賄罪、徇私枉法罪一案，全部由遼寧省監(jiān)察委立案調(diào)查［7］。

3.為監(jiān)察機關通過關聯(lián)案件擴張管轄權留下解釋空間。按照職權法定原則，監(jiān)察機關與公安司法機關的職能管轄應嚴格遵守法律授權規(guī)定。根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》規(guī)定，監(jiān)察機關管轄的職務犯罪共有101個罪名。但在監(jiān)察工作實踐中，監(jiān)察委立案調(diào)查的罪名已擴大至其他違法犯罪，其擴張路徑主要就是利用了對《監(jiān)察法》第34條第2款的不同解讀：將“監(jiān)察機關為主調(diào)查”解釋為，監(jiān)察機關可以對應由其他專門機關管轄的案件立案調(diào)查，監(jiān)察機關在調(diào)查涉嫌職務違法犯罪的被調(diào)查人其他違法犯罪案件時，由檢察機關、公安機關等其他機關予以協(xié)助［8］。這種擴大解釋，就是將“監(jiān)察機關為主調(diào)查”的分屬管轄模式，理解為可以突破法定職權的合并管轄模式。實踐中有部分監(jiān)察機關也確實是按照此種解讀來處理職務犯罪關聯(lián)案件，比如某市監(jiān)委對賀某嚴重違紀和職務違法犯罪立案調(diào)查，同時對賀某涉嫌包庇黑社會性質(zhì)組織罪、私藏彈藥罪立案管轄，并由市公安局予以協(xié)助［9］；中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司原黨委書記、董事長賴某涉嫌受賄、貪污、重婚案［10］，湖北宜化集團有限公司原黨委書記、董事長蔣某涉嫌受賄、內(nèi)幕交易等案件，都是全案由監(jiān)察委立案調(diào)查［11］。上述關聯(lián)案件中的包庇黑社會性質(zhì)組織罪、私藏彈藥罪、重婚罪，本應由公安機關立案管轄，但卻都是由監(jiān)察機關以關聯(lián)案件“為主調(diào)查”形式，納入其管轄范圍?？梢姳O(jiān)察機關對職務犯罪關聯(lián)案件的立案管轄在實踐中已經(jīng)超出了《監(jiān)察法實施條例》所規(guī)定的101個罪名，這就帶來其管轄權在職務犯罪關聯(lián)案件的擴張。

（二）“監(jiān)察機關為主調(diào)查”的分屬管轄模式

“監(jiān)察機關為主調(diào)查”的分屬管轄模式，是實踐中絕大部分職務犯罪關聯(lián)案件的處理模式，其與傳統(tǒng)刑事關聯(lián)案件中“主罪為主調(diào)查”的處理模式存在較大差別。此種轉(zhuǎn)變背后有其堅實的理論邏輯與正當基礎，主要是：

1.職務犯罪關聯(lián)案件的自身特性決定了應當由監(jiān)察機關主導調(diào)查。在解讀“監(jiān)察機關為主調(diào)查”時有觀點認為，職務犯罪屬于性質(zhì)極其惡劣的犯罪，其社會危害性更大，因而一人犯數(shù)罪且包含職務犯罪時，應由監(jiān)察機關主管［12］。該觀點以職務犯罪的特殊性來闡釋“監(jiān)察機關為主調(diào)查”模式，其基本方向無疑是正確的，但將“社會危害性大”作為其理論基點，則值得商榷。該觀點與我國刑法分則的立法體例、結(jié)構(gòu)體系相沖突，我國刑法分則各章總體上是按照由同類客體性質(zhì)決定的社會危害性程度大小由重到輕排列，排在前一章的犯罪社會危害性總體上大于后一章所規(guī)定的犯罪［13］。僅從社會危害性大小角度，并不能推導出“監(jiān)察機關為主調(diào)查”的結(jié)論。職務犯罪關聯(lián)案件的以下特點，決定了應當遵循“監(jiān)察機關為主調(diào)查”的處理模式：首先，職務犯罪及其關聯(lián)案件通常圍繞公權力展開。職務犯罪本身是公權力異化運行的表現(xiàn)，而圍繞職務犯罪所發(fā)生的關聯(lián)案件也通常圍繞公權力所實施。其次，職務犯罪案件具有隱蔽性和對口供的高度依賴性。被調(diào)查人口供往往是認定案件事實的主要證據(jù)，這就要求調(diào)查人員須及時把握時機，統(tǒng)籌研究調(diào)查思路，整體推進調(diào)查活動，利用被調(diào)查人或證人尚未考慮如何反調(diào)查、反訊問時，盡早收集供述、證言等言詞證據(jù)，否則就可能貽誤戰(zhàn)機［14］。最后，職務犯罪及其關聯(lián)案件處理中的權力干擾性。職務犯罪的被調(diào)查對象往往身居要職、社會關系復雜，職務犯罪與非職務犯罪交織，重大職務犯罪往往窩案、串案頻發(fā)，辦案容易受到權力干擾和阻礙。由監(jiān)察機關主導辦理職務犯罪關聯(lián)案件具有整合優(yōu)化反腐敗資源、排除干擾的地位優(yōu)勢。

2.監(jiān)察機關自身法律地位決定了在關聯(lián)案件管轄中的主導作用。監(jiān)察機關是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，在黨的直接領導下對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督，其中就包括對公安機關、檢察機關等行使偵查權公職人員的監(jiān)督。這種監(jiān)督與被監(jiān)督的角色定位決定了在職務犯罪關聯(lián)案件中，由“監(jiān)察機關為主調(diào)查”關聯(lián)案件更為適宜。同時，監(jiān)察機關在整個國家政治權力體系中具有較高的政治地位［15］，這決定了它有能力主導、統(tǒng)籌職務犯罪關聯(lián)案件的調(diào)查工作。另外，我國監(jiān)察委和紀檢委合署辦公，而紀檢委承擔著“組織協(xié)調(diào)”反腐敗工作的職能，其通過整合各個機關和部門的辦案資源，共同為辦案服務，這是反腐敗工作取得成效的根本保障［16］，也為“監(jiān)察機關為主調(diào)查”提供了有效的組織保障。

3.監(jiān)察機關立案管轄的內(nèi)在依據(jù)為主導關聯(lián)案件調(diào)查奠定了基礎。我國《刑事訴訟法》對于立案管轄的規(guī)定，主要遵循“以事立案”的標準，偵查機關只能在認為“有犯罪事實，需要追究刑事責任”時才可立案。《監(jiān)察法》管轄制度則主要遵循了“以人立案”的標準，其背后蘊含著“黨管干部”的制度邏輯?！侗O(jiān)察法》第3條、第15條對監(jiān)察對象和具體人員范圍的規(guī)定，體現(xiàn)出公職人員職務犯罪身份性和權力性的特點，由監(jiān)察機關為主來處理公職人員行使公權力的案件，符合國家監(jiān)察體制改革中“黨對權力運行的全方位監(jiān)督”的精神內(nèi)涵。

4.由監(jiān)察機關主導職務犯罪關聯(lián)案件辦理有利于調(diào)查的高效性和便利性。有學者提出，刑事案件偵查階段的管轄不以“確定性”為主要目標，而應以便利偵查為第一要務，為保障偵查順利進行可以適當突破立案管轄制度限定［17］。其觀點雖有待商榷，但足見案件管轄模式對偵查效率存在重要的影響。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，留置期限不得超過三個月，經(jīng)過一次延長后最長也不得超過六個月。而在監(jiān)察體制改革以前，職務犯罪案件偵查期限符合一定條件時最長可經(jīng)過三次延長偵查羈押期限。因此，監(jiān)察機關調(diào)查時限更為緊迫，也更需通過對關聯(lián)案件的主導來加強調(diào)查工作的高效性和便利性。

（三）監(jiān)察機關與檢察機關合并管轄的特殊模式

當司法工作人員利用職權實施侵犯公民權利、損害司法公正的職務犯罪，涉嫌檢察機關直接立案偵查的14個罪名時，可能產(chǎn)生檢察機關和監(jiān)察機關的管轄競合。最高人民檢察院出臺的《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》與《監(jiān)察法實施條例》對此均予明確，規(guī)定監(jiān)察機關在調(diào)查司法工作人員涉嫌貪污賄賂等職務犯罪時，對發(fā)現(xiàn)司法工作人員涉嫌的14個罪名案件可一并管轄。這種合并管轄與傳統(tǒng)合并管轄的最大區(qū)別在于后者僅限于同類主體對案件的合并，前者已經(jīng)打破了主體壁壘，橫跨監(jiān)察機關與檢察機關兩個調(diào)（偵）查主體進行合并管轄。其主要特征有：其一，并未突破職權法定原則。司法工作人員身份的雙重性，決定了其同時是監(jiān)察機關和檢察機關的管轄對象，監(jiān)察機關對14個罪名的管轄，是其監(jiān)督行使公權力的公職人員的應有之義。其二，監(jiān)察機關的主導性。當14個罪名與職務犯罪關聯(lián)時，須經(jīng)過檢察機關與監(jiān)察機關的溝通，由監(jiān)察機關決定是否合并管轄。其三，合并管轄的靈活性。監(jiān)察機關對關聯(lián)的14個罪名，并非絕對、當然的合并管轄，而是在綜合考慮具體案情和案件辦理的實際需要基礎上，決定是否合并管轄。

三、《監(jiān)察法》第34條適用的制度障礙及其克服

前述可見，對于職務犯罪關聯(lián)案件，無論是“監(jiān)察機關為主調(diào)查”的分屬管轄模式，還是合并管轄模式，都可能涉及監(jiān)察機關與公安司法機關的程序銜接。監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的差異性，決定了分屬管轄與合并管轄與傳統(tǒng)刑事關聯(lián)案件處理模式存在較大差別，這可能帶來在適用中的制度障礙，需要加以克服和解決。

（一）分屬管轄模式下的權利救濟缺失及其克服

我國刑事訴訟中的管轄制度歷來具有較強的職權主義特征，《監(jiān)察法》也未授予被調(diào)查對象有就關聯(lián)案件管轄問題發(fā)表異議的機會和權利。對被調(diào)查人而言，分屬管轄意味著多個國家專門機關分別立案，可能存在監(jiān)察機關與公安司法機關互相借用調(diào)查措施、重復取證、重復計算羈押期限等現(xiàn)實問題，分別起訴后還可能影響審判階段數(shù)罪并罰的適用；對非公職人員而言，合并管轄意味著將被適用更為嚴厲的留置措施而喪失適用監(jiān)視居住、取保候?qū)彽确橇b押強制措施的可能?，F(xiàn)有監(jiān)察程序在強制措施、獲得律師幫助等方面與刑事偵查程序存在較大差異，一旦監(jiān)察機關及公安司法機關利用關聯(lián)案件管轄故意規(guī)避當事人訴訟權利，就可能涉嫌“惡意管轄”而構(gòu)成程序性違法［18］。因此，管轄問題對被調(diào)查人的程序性權利和實體性利益都會產(chǎn)生重大影響。按照程序正當性要求，當事人利益受到公權力限制和剝奪時，應當被賦予獲得告知、說明理由和提出申辯的機會和權利。在職務犯罪關聯(lián)管轄制度中，有必要賦予被調(diào)查人對管轄模式、管轄主體提出異議的權利，建立管轄異議的提出、審查和答復程序。法院對職務犯罪關聯(lián)管轄應當進行事后司法審查，對“惡意管轄”構(gòu)成嚴重程序性違法的，應給予相應程序性制裁，否定其管轄以及所獲證據(jù)的合法性。

（二）分屬管轄模式下的管轄爭議困境及其克服

我國刑事訴訟法及相關司法解釋明確規(guī)定管轄爭議由共同上級機關解決。但是，在職務犯罪關聯(lián)案件中，管轄爭議通常發(fā)生在不同性質(zhì)的國家專門機關之間，比如監(jiān)察委員會與檢察院之間、監(jiān)察委員會與公安機關之間的管轄爭議，它們之間缺乏共同上級機關。對職務犯罪及其關聯(lián)犯罪無論采取分屬管轄模式還是合并管轄模式，都需要在監(jiān)察機關與公安司法機關之間開展有效的管轄協(xié)商。監(jiān)察機關與公安司法機關之間的管轄爭議具體分為兩種：（1）積極的管轄爭議，即各主體均欲立案管轄；（2）消極的管轄爭議，即各主體對于本應由自己管轄的案件均不欲立案。對于積極的管轄爭議，由于其涉及國家權力機關之間的緊張關系，可以由各爭議機關的同級上級機關協(xié)商確定管轄，如市級監(jiān)察委與市級公安局發(fā)生積極管轄爭議的，可以由省監(jiān)察委與省公安廳協(xié)商解決。對于消極的管轄爭議，因一般系檢察院在審查起訴環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)，可由檢察院根據(jù)法律監(jiān)督職權，對遺漏犯罪事實或者遺漏犯罪嫌疑人的，將犯罪線索移送有管轄權的機關處理，對于事實清楚、證據(jù)確實充分的，具備起訴條件的，也可以按規(guī)定征求相關機關意見后直接提起公訴。

（三）合并管轄模式下的程序差異沖突及其克服

按照理論界和實務界的主流觀點，合并管轄需要以關聯(lián)案件適用相同程序為前提，若相互關聯(lián)的數(shù)個案件需適用不同程序，則不能合并管轄處理［19］。若相互關聯(lián)的刑事案件適用不同程序，其程序差異將產(chǎn)生矛盾與沖突，此時合并管轄不僅無法提高效率反還會產(chǎn)生阻礙。當監(jiān)察機關對14個罪名案件合并立案調(diào)查，就可能產(chǎn)生程序的差異性問題：其一，取證程序的差異性。刑事偵查與監(jiān)察調(diào)查的主要內(nèi)容就是收集證據(jù)、查明事實，兩法對取證程序多數(shù)規(guī)定基本相同，但也存在差異之處。比如對實物證據(jù)的查封、扣押，《監(jiān)察法》第25條第1款要求“應當收集原物原件”，并未規(guī)定復制品、復印件等證據(jù)的收集；而《刑事訴訟法》司法解釋則允許在取得原件原物確有困難時，可以使用復制品、復印件等證據(jù)。其二，強制措施的差異性?！侗O(jiān)察法》中僅規(guī)定了留置一種強制措施，而《刑事訴訟法》則規(guī)定了拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、逮捕等五種強制措施。即便對于同為羈押性強制措施的留置和逮捕，二者在適用條件、羈押期限、權利保障等方面也存在較大差異。其三，權利保障的差異性?！缎淌略V訟法》賦予犯罪嫌疑人在偵查階段享有獲得辯護律師幫助的權利，辯護律師在偵查程序中享有會見權、提出法律意見權、申請變更強制措施權等權利。而《監(jiān)察法》則并未規(guī)定被調(diào)查人享有獲得律師幫助權。辯護律師介入的缺失，體現(xiàn)了對職務犯罪調(diào)查處置的特殊性和嚴厲性。當監(jiān)察機關合并管轄時，就可能限制了被追訴人在刑事偵查程序中享有的訴訟權利，造成其權利的克減。避免程序差異性的路徑主要有兩種：一是對現(xiàn)有《刑事訴訟法》進行修改，使它與《監(jiān)察法》規(guī)定相銜接；另一種是對后者進行修改，使它與前者規(guī)定相銜接。從法治發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)有制度的完善程度來看，應當以后一路徑為主?？傮w來看，經(jīng)近三十余年發(fā)展和三次修訂，《刑事訴訟法》及相關司法解釋更加完善成熟，故在未來對相關監(jiān)察法規(guī)范進行修改完善時，有必要吸收借鑒《刑事訴訟法》的做法。

（四）合并管轄模式下的管轄銜接沖突及其克服

我國刑事訴訟法主要是根據(jù)案件性質(zhì)、罪行輕重、影響大小等因素來確定級別管轄，相關司法解釋在明確職能管轄中的級別管轄時也主要是依據(jù)上述因素。比如《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第18條主要以罪名輕重為依據(jù)來確定級別管轄：一般刑事案件由縣級公安機關管轄；重大涉外犯罪、重大經(jīng)濟犯罪、重大集團犯罪和下級公安機關偵破有困難的重大刑事案件則由地（市）級公安機關管轄。而《監(jiān)察法》對職務犯罪案件的管轄主要是以被調(diào)查人的職務身份和所在轄區(qū)為確定依據(jù)，按照黨和國家對黨員干部的管理權限實行分級管轄和地域管轄。但是在職務犯罪案件中，被調(diào)查人職務身份與其犯罪的嚴重程度可能并無必然聯(lián)系，比如實踐中常出現(xiàn)“小官大腐”和“大官小腐”的現(xiàn)象。無論是職務犯罪關聯(lián)案件的分屬管轄還是合并管轄，都可能存在立案調(diào)查的監(jiān)察機關與審理案件的法院之間存在級別管轄和地域管轄錯位的問題，而合并管轄可能會加劇此種錯位關系。為解決這一問題，指定管轄被大量運用，此時監(jiān)察管轄預決審判管轄的可能性較大，導致審判管轄制度所承載的“法定法官”的價值功能被架空。因此，未來在完善監(jiān)察管轄制度時有必要解決兩法管轄銜接上的錯位問題，以審判管轄為基準約束監(jiān)察管轄。按照“法定法官”和“以審判為中心”的基本要求，明確指定管轄的適用條件和程序，壓縮指定管轄中“人定法官”的空間以降低管轄運行中的不確定性。監(jiān)察機關對立案調(diào)查終結(jié)后移送檢察院起訴時，檢察院應當按照刑事訴訟法對于級別管轄和地域管轄的要求來提起公訴。

四、結(jié) 語

《監(jiān)察法》第34條及《管轄規(guī)定》《監(jiān)察法實施條例》等監(jiān)察法規(guī)范所確立的監(jiān)察管轄模式，仍然沿用了傳統(tǒng)刑事關聯(lián)案件“分屬管轄”與“合并管轄”兩種模式，但由于監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的先天差異，這兩種模式在監(jiān)察管轄中呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)模式不同的面貌特征，在實踐運行中也會出現(xiàn)一些新的、不同的問題。不過從根本上看，監(jiān)察管轄制度與傳統(tǒng)刑事關聯(lián)案件管轄制度最大的不同，還在于傳統(tǒng)刑事案件關聯(lián)管轄并未突出某一機關在案件管轄中的決定作用高于其他機關。但監(jiān)察管轄制度突出強調(diào)了監(jiān)察機關在職務犯罪關聯(lián)案件管轄中的主導地位：在分屬管轄中要由監(jiān)察機關主導案件的調(diào)查與偵查工作，公安機關、檢察機關等要予以協(xié)助和配合；在合并管轄中，更要由監(jiān)察機關決定相關案件是否由檢察機關立案偵查。這種主導地位是由監(jiān)察機關的政治屬性決定的，體現(xiàn)出黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，契合了國家監(jiān)察體制改革將反腐敗資源和力量集中到監(jiān)察機關的改革目的。

隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深化，監(jiān)察機關案件管轄制度在管轄罪名、管轄程序、關聯(lián)案件管轄等諸多方面也在不斷細化和健全，未來仍將繼續(xù)發(fā)展和完善。在完善過程中，應當堅持三個原則：一是職權法定原則。在《監(jiān)察法》實施以后，對監(jiān)察機關能否對關聯(lián)案件中應由公安機關等管轄的罪名進行立案調(diào)查，在理論與實務層面都存在過爭議。從《監(jiān)察法實施條例》出臺以后，這個爭議已經(jīng)明確下來，即對關聯(lián)案件的分屬管轄，應當由監(jiān)察機關和其他機關分別依職權立案，即不能超越職權法定原則。二是權利保障原則。無論分屬管轄還是合并管轄，均會涉及監(jiān)察機關與公安司法機關之間的辦案程序銜接，因此，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》兩者間存在的程序性差異，會在管轄銜接工作中有所反映。目前看，《刑事訴訟法》對被追訴人的權利保障程度總體上要高于《監(jiān)察法》，未來監(jiān)察管轄制度的完善也應當更加注重對被追訴人程序性權益的保障，以更優(yōu)的程序公正保障案件實體公正。三是善意管轄原則。實踐中的管轄問題遠遠比法律規(guī)定的情形更為復雜，如在國家工作人員實施的職務犯罪與非職務犯罪成立想象競合犯的場合，在所涉嫌的罪名隨著調(diào)查的深入而發(fā)生變化的場合，就會產(chǎn)生監(jiān)察機關管轄權的取得或喪失的問題。但總體上，監(jiān)察機關應當遵從善意管轄的原則，禁止通過惡意管轄來限制被追訴人的合法權益。

注釋：

① 具體內(nèi)容詳見(2016)浙0327刑初1527號刑事判決書，案例來源于中國裁判文書網(wǎng)。