吳玉鋒，蘇翊銘，聶建亮

（西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，西安 710127）

2021年5月31日，中共中央政治局會(huì)議確定實(shí)施“三孩”生育政策，以促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。單靠推行“三孩”政策難以提升人口總和生育率，難以實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的戰(zhàn)略。建立與“三孩”政策相融的經(jīng)濟(jì)、政治、文化制度，建立健全相關(guān)配套政策，推進(jìn)普惠性托育服務(wù)發(fā)展，是貫徹落實(shí)“三孩”政策的關(guān)鍵。近幾年來(lái)，中央各部委密集出臺(tái)了一系列政策，推動(dòng)托育服務(wù)的發(fā)展。2019年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳提出推動(dòng)社會(huì)力量參與嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)，增加普惠性托育服務(wù)的有效供給。2021年3月，我國(guó)《第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，把每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)列為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要指標(biāo)之一。2021年6月，中央多部門提出，擴(kuò)大普惠性托育服務(wù)供給，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與托育服務(wù)。2021年7月，國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展普惠性托育服務(wù)體系，有效減輕家庭的生育負(fù)擔(dān)。發(fā)展城市托育服務(wù)對(duì)積極落實(shí)“三孩”政策，實(shí)現(xiàn)我國(guó)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展有重大意義，成為未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)優(yōu)化我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的必然選擇。

2017年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)首次提出高質(zhì)量發(fā)展的概念，描述我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型。習(xí)近平總書記指出：“高質(zhì)量發(fā)展要把改善供給側(cè)結(jié)構(gòu)作為主攻方向，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”［1］。高質(zhì)量發(fā)展不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，也體現(xiàn)在民生服務(wù)發(fā)展上。嬰幼兒托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展不僅是民生保障的基本需求，更是國(guó)家實(shí)現(xiàn)人口均衡戰(zhàn)略的有效舉措。托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是在“以人民為中心”的價(jià)值理念的引導(dǎo)下，建構(gòu)政府、社會(huì)、市場(chǎng)、家庭多元主體共同參與的供給結(jié)構(gòu)，推進(jìn)市場(chǎng)供給側(cè)改革，增加托育服務(wù)供給數(shù)量、提高供給質(zhì)量、優(yōu)化供給方式、提升供給效率，充分運(yùn)用各種資源，通過(guò)各種手段和方式滿足不同地區(qū)、不同層次、不同家庭嬰幼兒托育的實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)對(duì)需求變化的適應(yīng)性，減輕家庭的生育負(fù)擔(dān)。

一、城市托育服務(wù)發(fā)展的歷史探索與現(xiàn)實(shí)困境

（一）我國(guó)城市托育服務(wù)的歷史探索

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城市托育服務(wù)經(jīng)歷了“福利化”“初步市場(chǎng)化”“繼續(xù)市場(chǎng)化”與“多元化”四個(gè)階段。第一階段（1949—1994年）是以福利化為主要特征的時(shí)期。1994年分稅制改革之前，在地方政府財(cái)力的支持下，托育服務(wù)主要以集體福利的形式來(lái)提供［2］。大政府小市場(chǎng)的工作思路延伸到嬰幼兒托育服務(wù)的民生領(lǐng)域，公益性、普惠性的福利主義服務(wù)是這一時(shí)期的主要特征。第二階段（1995—1997年）是以初步市場(chǎng)化為主要特征的改革時(shí)期，政府由“直接參與”的工作方式轉(zhuǎn)向“管理引導(dǎo)”，嬰幼兒托育從福利性服務(wù)向社會(huì)化、市場(chǎng)化發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施進(jìn)一步推進(jìn)了托育服務(wù)市場(chǎng)化改革，各級(jí)政府、企事業(yè)單位以及私人企業(yè)在改革熱潮中大力創(chuàng)辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，托育服務(wù)進(jìn)入初步市場(chǎng)化階段。第三階段（1998—2015年）是繼續(xù)市場(chǎng)化的階段，國(guó)有企業(yè)改革和政府財(cái)政保障不足導(dǎo)致集體創(chuàng)辦的托育機(jī)構(gòu)出現(xiàn)利潤(rùn)虧損、運(yùn)營(yíng)困難的問題，國(guó)有企業(yè)紛紛退出服務(wù)市場(chǎng)，集體創(chuàng)辦托兒所逐漸消退，托育服務(wù)市場(chǎng)供需矛盾加深。同時(shí)，社會(huì)力量興辦的托育機(jī)構(gòu)逐漸發(fā)展，托育服務(wù)市場(chǎng)化程度不斷深入，托育服務(wù)進(jìn)入繼續(xù)市場(chǎng)化的階段。第四階段（2016年至今）是多元化發(fā)展時(shí)期，托育服務(wù)需求隨著“全面二孩”政策的實(shí)施不斷擴(kuò)大，社會(huì)資本興辦托育服務(wù)的活力被釋放，托育機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷壯大，托育服務(wù)呈現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社區(qū)、社會(huì)、家庭多主體共同組織、互助發(fā)展的多元化發(fā)展階段。

（二）我國(guó)城市托育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

不同于3—6歲兒童的學(xué)前教育服務(wù)體系，我國(guó)城市0—3歲托育服務(wù)還處于不夠成熟的階段，服務(wù)供給主體仍然是以政府和家庭為主，社會(huì)力量和市場(chǎng)主體參與意愿較低，服務(wù)供給缺乏市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，協(xié)調(diào)互助、共享共建的服務(wù)供給體系尚未形成，托育服務(wù)在供給數(shù)量、質(zhì)量、方式、效率方面仍然存在許多問題。

1.服務(wù)供給數(shù)量不足，嬰幼兒家庭入托難

城市普遍存在托育服務(wù)舉辦主體單一、機(jī)構(gòu)數(shù)量少的問題。城市現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)多為公辦幼兒園和托兒所，來(lái)自志愿組織、慈善組織、私營(yíng)企業(yè)等社會(huì)力量的服務(wù)供給較為缺失。以上海市為例，截至2019年11月，上海市托育服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)663家，社會(huì)力量興辦的機(jī)構(gòu)僅為167家［3］。托育機(jī)構(gòu)數(shù)量少、容納規(guī)模有限，機(jī)構(gòu)實(shí)際入托率與家長(zhǎng)需求率之間缺口較大，居民潛在托育服務(wù)需求無(wú)法轉(zhuǎn)化為實(shí)際需求。截至2019年12月，我國(guó)62.2%的社區(qū)0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)不超過(guò)1所，擁有3—5所0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的社區(qū)占比31%，而有5所以上的社區(qū)占比僅為6.8%［4］。全國(guó)0—3歲的嬰幼兒有四千兩百萬(wàn)左右，三分之一家長(zhǎng)有強(qiáng)烈的托育需求，但截至2020年10月，我國(guó)登記備案的托育機(jī)構(gòu)僅有5167家，3歲以下嬰幼兒的實(shí)際入托率只有百分之五左右［5］。同時(shí)，城市托育機(jī)構(gòu)整體布局缺乏協(xié)調(diào)性，可及性差，缺位、空位、錯(cuò)位同在。數(shù)據(jù)顯示，2019年鄭州261家托育機(jī)構(gòu)提供20219個(gè)托位，但實(shí)收幼兒只有11269人，空余近一萬(wàn)個(gè)托位［6］。

2.服務(wù)供給質(zhì)量低下，嬰幼兒入托環(huán)境差

城市部分托育服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施簡(jiǎn)陋、運(yùn)營(yíng)管理水平低、服務(wù)功能不全、供給質(zhì)量低下，嬰幼兒入托環(huán)境差。由于政府監(jiān)管不嚴(yán)，市場(chǎng)法律制度不健全，機(jī)構(gòu)建設(shè)不合規(guī)、無(wú)證辦園、無(wú)證上崗等市場(chǎng)亂象頻發(fā)。首先，部分托育機(jī)構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全衛(wèi)生、教師資質(zhì)等未達(dá)到正規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，消防安全設(shè)施設(shè)備不齊全，未建造消防安全通道，打罵、虐待兒童的事件頻繁出現(xiàn)，嬰幼兒的人身安全無(wú)法得到有效保障。其次，服務(wù)供給內(nèi)容教條化，嬰幼兒入托累。大部分機(jī)構(gòu)的托育服務(wù)供給內(nèi)容重“育”輕“托”，片面強(qiáng)調(diào)幼兒教育的任務(wù)，沒有根據(jù)嬰幼兒身心發(fā)展特點(diǎn)制定個(gè)性化教育方案，甚至對(duì)嬰幼兒實(shí)行灌輸式教育，教育及照護(hù)貼近“小學(xué)化”。0—3歲是嬰幼兒成長(zhǎng)發(fā)育的關(guān)鍵時(shí)期，大部分托育機(jī)構(gòu)只能提供最基本的生活照護(hù)服務(wù)，缺乏保育、照護(hù)、醫(yī)療、保健全方位服務(wù)，難以確保嬰幼兒身心健康的發(fā)展權(quán)益。最后，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的師資質(zhì)量難以保障。由于人才培訓(xùn)和儲(chǔ)備機(jī)制還未形成，托育機(jī)構(gòu)人員“走出去、引進(jìn)來(lái)”的在職培訓(xùn)機(jī)會(huì)少，機(jī)構(gòu)人員所具備的理論知識(shí)和教學(xué)實(shí)踐內(nèi)容大多適合3—6歲的學(xué)前兒童，0—3歲嬰幼兒的托育專業(yè)知識(shí)和技能嚴(yán)重缺乏，對(duì)嬰幼兒的托育缺乏科學(xué)性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，10.97%的托育園區(qū)教師不具備任何托育資質(zhì)證書和證明，只有75.32%的保育員具備托育服務(wù)專業(yè)考試認(rèn)定資質(zhì)［7］。

3.服務(wù)供給方式單一，嬰幼兒家庭入托貴

新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府作為集體消費(fèi)單位可以通過(guò)多種途徑得到所需要的公益物品。E.S.薩瓦斯概括了10種公共服務(wù)供給形式：政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)［8］。多元化的托育供給方式可全方位、多層次、有針對(duì)性地滿足公眾需求，但目前城市托育服務(wù)主要類型是全日托育，半日托、應(yīng)急托、晚間托、計(jì)時(shí)托和臨時(shí)托等供給方式缺乏，家庭多樣化服務(wù)需求難以滿足。受到職業(yè)、收入、教育等因素的影響，家長(zhǎng)托育服務(wù)需求呈多元化，單一的供給方式無(wú)法滿足家長(zhǎng)的需求。調(diào)查顯示，近八成嬰幼兒接受的是全日制托育服務(wù)，剩余20%嬰幼兒接受的是半日制服務(wù)，幾乎所有嬰幼兒都沒有接受過(guò)臨時(shí)托、計(jì)時(shí)托服務(wù)［9］。同時(shí)，托育機(jī)構(gòu)的托育時(shí)長(zhǎng)和托育月齡設(shè)置缺乏彈性。近八成的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)只接受2—3歲的嬰幼兒，極少托育機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置乳兒班、托小班，2歲以下嬰幼兒幾乎沒有可托管的機(jī)構(gòu)，21.48%的嬰幼兒由于年齡小而無(wú)法獲得托育服務(wù)［10］。在入托的嬰幼兒中，3%的嬰幼兒在1歲前入托，16.58%在1—2歲入托，31.53%在2—2.5歲入托，近五成在2歲半后入托，只有五分之一的嬰幼兒在2歲以前入托［9］。同時(shí)，私營(yíng)民辦機(jī)構(gòu)為了追求高利潤(rùn)不斷抬高服務(wù)價(jià)格，嬰幼兒家庭養(yǎng)育成本加劇，家長(zhǎng)無(wú)法獲得價(jià)格實(shí)惠、距離方便的托育服務(wù)。2017年在天津、黑龍江、山東、四川的調(diào)查結(jié)果顯示，嬰幼兒不入托的主要原因是“附近沒有接收3歲以下孩子的托育機(jī)構(gòu)”（占30.1%）和費(fèi)用太高（占21.6%）［11］。以重慶市為例，雖然市場(chǎng)為雙職工家庭提供了全日托、半日托以及臨時(shí)托多種服務(wù)，但機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏高，很多家長(zhǎng)因高昂成本放棄托育服務(wù)［12］。

4.服務(wù)供給效率不高，托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)難

托育服務(wù)市場(chǎng)理性化運(yùn)作模式是機(jī)構(gòu)在獲得預(yù)期的報(bào)酬下為公眾提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)盈利與需求滿足的雙贏局面。由于嬰幼兒托育服務(wù)對(duì)象的特殊性，家長(zhǎng)對(duì)營(yíng)養(yǎng)和食材要求的標(biāo)準(zhǔn)較高，加上嬰幼兒自我安全意識(shí)較弱，托育機(jī)構(gòu)普遍面臨運(yùn)營(yíng)成本高、開辦壓力大的難題，市場(chǎng)整體服務(wù)效率低下，機(jī)構(gòu)運(yùn)行難以持續(xù)。青島市仟佰墅幼兒園實(shí)行“0—6歲”一體化托育服務(wù)，托育機(jī)構(gòu)裝修材料和教學(xué)用品全部選用特殊材質(zhì)，裝修費(fèi)比一般教室花費(fèi)多5萬(wàn)元，處于“賠本賺吆喝”的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)［13］。家長(zhǎng)普遍不信任私立機(jī)構(gòu)進(jìn)一步導(dǎo)致機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)難。數(shù)據(jù)顯示，近八成家長(zhǎng)選擇公辦機(jī)構(gòu)，只有不足7%的家庭愿意接受私立機(jī)構(gòu)［14］。同時(shí)，機(jī)構(gòu)人員工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用不斷增加，機(jī)構(gòu)運(yùn)行水電價(jià)格以及場(chǎng)地租金也不斷上漲，在政府財(cái)政補(bǔ)助不到位、自身資金有限的情況下，托育機(jī)構(gòu)籌資與運(yùn)營(yíng)陷入困境。上海市房租和人力成本占據(jù)托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本的七成以上，大多數(shù)機(jī)構(gòu)在開辦前兩年都處于虧損狀態(tài)，一些機(jī)構(gòu)因無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利而停辦［15］。機(jī)構(gòu)不盈利、家庭難承擔(dān)成為城市托育市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，托育服務(wù)供給效率大大降低。

二、城市托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的障礙因素

目前而言，受管理體制機(jī)制不完善、人才資金保障體系不健全、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用發(fā)揮受限、社會(huì)資本開辦難度大等因素的影響，我國(guó)城市托育服務(wù)供給主體未達(dá)到協(xié)同治理的局面，未形成多主體協(xié)調(diào)發(fā)展、互助共贏、共建共享的多層次托育服務(wù)體系，嚴(yán)重阻礙了托育服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）政府缺乏頂層設(shè)計(jì)，管理體制機(jī)制不完善

自“全面二孩”政策實(shí)行以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列的托育服務(wù)發(fā)展措施，然而，國(guó)家層面尚未出臺(tái)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，托育服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)類型都未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。雖然地方政府出臺(tái)了托育服務(wù)的實(shí)施方案、發(fā)展意見、管理辦法，但地方政策缺乏執(zhí)行性、針對(duì)性，各項(xiàng)政策難以落實(shí)，基層政府管理和運(yùn)行機(jī)制尚未建立。一方面，托育市場(chǎng)各主體和部門權(quán)責(zé)劃分不清晰，部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制未形成。托育行業(yè)由衛(wèi)健委負(fù)責(zé)管理，經(jīng)費(fèi)等財(cái)政補(bǔ)貼由教育系統(tǒng)負(fù)責(zé)，托育機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼申請(qǐng)和發(fā)放難以及時(shí)。同時(shí)，托育機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管、評(píng)估、懲處等方面缺乏規(guī)范性文件，政府監(jiān)管力度不足，造成不具備辦學(xué)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)流入市場(chǎng)，市場(chǎng)管理較為混亂。另一方面，由于市場(chǎng)缺乏扶持性政策，部分專業(yè)人才和服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)，社會(huì)組織、社會(huì)資本以及企事業(yè)單位等專業(yè)化、有經(jīng)驗(yàn)的投資主體進(jìn)入服務(wù)市場(chǎng)的積極性沒有釋放，社會(huì)力量作用沒有得到充分發(fā)揮。政府管理體制機(jī)制不完善，導(dǎo)致多部門聯(lián)動(dòng)、多主體互動(dòng)的供給體系難以形成，托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展受阻。

（二）托育服務(wù)人才缺失，資金保障體系不健全

一方面，托育人才供給難以保障。目前我國(guó)托育服務(wù)人才供給面臨數(shù)量不足的“人才荒”、業(yè)務(wù)能力欠缺的“技能荒”以及責(zé)任意識(shí)缺乏的“道德荒”。高校極少開設(shè)托育專業(yè)，學(xué)科專業(yè)建設(shè)缺位，專業(yè)師資力量薄弱，托育服務(wù)人才培育機(jī)制尚未形成。托育人員工作強(qiáng)度高、工資水平低、心理壓力大，其基本生活和退休養(yǎng)老難以保障，服務(wù)人員流動(dòng)性較大。調(diào)查顯示，托育人員的工作時(shí)間普遍在8小時(shí)以上，而工資水平與工作時(shí)間不匹配。41.45%的工作者工資低于2000元，近七成人員沒有失業(yè)保險(xiǎn)，只有20.83%的人員享有住房公積金。托育人員的社會(huì)地位和職業(yè)滿意度低。調(diào)查表明，六成左右人員沒有職稱評(píng)定資格，3年內(nèi)放棄托育工作的人員將近百分之二十，托育人員隊(duì)伍穩(wěn)定性不足［7］。另一方面，財(cái)政經(jīng)費(fèi)和社會(huì)資金來(lái)源嚴(yán)重不足，托育服務(wù)的資金保障體系不健全。托育服務(wù)行業(yè)面臨資金渠道少、補(bǔ)助面窄、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金缺口大等困境。在項(xiàng)目建設(shè)、設(shè)施設(shè)備購(gòu)置、人員招聘、管理服務(wù)等方面都缺乏政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。截至2020年底，全國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入為4203億元，僅占教育經(jīng)費(fèi)總投入（53014億元）的7.93%［16］。調(diào)查顯示，現(xiàn)有社會(huì)資本舉辦的托育機(jī)構(gòu)中，將近百分之八十的機(jī)構(gòu)投資資金還未收回，44.4%的機(jī)構(gòu)需要五年以上才能回收資本［17］。托育機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行難，投資盈利難，社會(huì)資金舉辦托育機(jī)構(gòu)的積極性不夠，行業(yè)發(fā)展缺乏資金保障。

（三）托育服務(wù)市場(chǎng)缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用發(fā)揮受限

城市托育服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善，缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。一方面，托育服務(wù)市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用發(fā)揮受限。由于政府不當(dāng)干預(yù)以及市場(chǎng)運(yùn)行本身的盲目性和自發(fā)性，基層政府未處理好自身與市場(chǎng)的關(guān)系，時(shí)常出現(xiàn)越權(quán)、越位現(xiàn)象。市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮受限，市場(chǎng)主體之間無(wú)法有效協(xié)調(diào)和高效供給，社會(huì)力量參與市場(chǎng)的積極性不高。另一方面，城市托育服務(wù)市場(chǎng)局限在市域內(nèi)部，市—區(qū)—鎮(zhèn)縱向跨層次、市—市、區(qū)—區(qū)橫向跨地區(qū)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以及跨部門、跨行業(yè)的服務(wù)體系尚未建立。公平競(jìng)爭(zhēng)在城市托育市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制中的作用還未完全發(fā)揮，出現(xiàn)對(duì)外來(lái)社會(huì)組織和外來(lái)企業(yè)不公平對(duì)待的問題，無(wú)法發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。另外，市場(chǎng)運(yùn)行缺乏規(guī)范統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序。上海市3歲以下幼兒托育服務(wù)管理平臺(tái)顯示，民辦托育機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從3000元/月到18800元/月不等，市場(chǎng)并未出臺(tái)統(tǒng)一的收費(fèi)核算標(biāo)準(zhǔn)，存在“亂收費(fèi)、多收費(fèi)”亂象［15］。

（四）托育服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境差，社會(huì)資本開辦機(jī)構(gòu)難度大

社會(huì)資本在托育服務(wù)市場(chǎng)中具有獨(dú)特的先天優(yōu)勢(shì)，籌資能力和資金靈活度很高，能緩解托育服務(wù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)和資源投入的不足。當(dāng)前，我國(guó)城市社會(huì)資本進(jìn)入托育服務(wù)市場(chǎng)的總體環(huán)境差，市場(chǎng)力量難以有效調(diào)動(dòng)。第一，地方政府對(duì)社會(huì)資本的扶持政策落實(shí)不到位，社會(huì)力量進(jìn)入托育市場(chǎng)的手續(xù)辦理過(guò)程復(fù)雜，時(shí)間耗費(fèi)長(zhǎng)，進(jìn)入服務(wù)市場(chǎng)的積極性不夠。同時(shí)，托育服務(wù)強(qiáng)調(diào)公益性，社會(huì)資本的盈利性不足，投資回報(bào)率低、回報(bào)時(shí)間周期長(zhǎng)，合作意識(shí)不強(qiáng)。第二，公眾缺乏對(duì)社會(huì)資本的認(rèn)可和信任。社會(huì)資本興辦托育機(jī)構(gòu)的政策體系和監(jiān)督機(jī)制不完善，民辦機(jī)構(gòu)“無(wú)證經(jīng)營(yíng)、無(wú)資辦園”的現(xiàn)象十分普遍。部分社會(huì)資本未在有關(guān)部門登記和申領(lǐng)牌照，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)內(nèi)容得不到有效監(jiān)管，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的規(guī)章制度不完善，機(jī)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)范性不夠，導(dǎo)致居民對(duì)社會(huì)資本興辦的托育機(jī)構(gòu)失去信任。第三，托育服務(wù)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象嚴(yán)重，托育服務(wù)市場(chǎng)存在一定的封閉性和地域性，在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中出現(xiàn)公辦機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)以及外來(lái)機(jī)構(gòu)不公平對(duì)待的問題，少數(shù)私有和外來(lái)機(jī)構(gòu)遭遇行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)。在托育服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中，公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失效，私有機(jī)構(gòu)難以與公共部門共同競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化，市場(chǎng)失靈嚴(yán)重影響了社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性。

三、城市托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制構(gòu)建

推動(dòng)城市托育服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展是落實(shí)我國(guó)“三孩”政策和促進(jìn)人口均衡發(fā)展的關(guān)鍵配套措施。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)政府必須關(guān)注公民的需要和利益，重視公民權(quán)和公共服務(wù)，重視人而不只是重視生產(chǎn)效率。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)以公民為本，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能，“全面三孩政策背景下”城市托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展就是要堅(jiān)持“以人民為中心”的價(jià)值引領(lǐng)，以“政府頂層設(shè)計(jì)”為根本保障，以“多元供給結(jié)構(gòu)”為關(guān)鍵動(dòng)力，以“市場(chǎng)化改革”為主導(dǎo)路徑，從公眾的根本利益出發(fā)，謀發(fā)展，促發(fā)展，不斷滿足公眾日益增長(zhǎng)的托育需要，從而為托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路提供理論指導(dǎo)和方向指引。

（一）“以人民為中心”是托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的價(jià)值引領(lǐng)

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)，要重視與公民之間的關(guān)系，要尊重公民。不管是由政府來(lái)提供公共服務(wù)，還是由非營(yíng)利組織或私營(yíng)部門來(lái)提供公共服務(wù)，都不要將公民僅僅看成是生產(chǎn)力［18］。托育服務(wù)是基本的民生服務(wù)，是民生保障的重要內(nèi)容，是減輕家庭生育負(fù)擔(dān)的有效舉措。托育服務(wù)的民生屬性決定了托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持“以人民為中心”的價(jià)值理念，以滿足家庭嬰幼兒的實(shí)際需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將“幼有所育、學(xué)有所教”作為滿足嬰幼兒家庭托育服務(wù)需求的基本目標(biāo)。何文炯提出社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展是通過(guò)更加科學(xué)合理的制度安排和利益調(diào)整，確保每個(gè)社會(huì)成員都能夠享受到基本的民生服務(wù)［19］。袁疆紅提出高質(zhì)量的托育服務(wù)就是提供形式豐富、內(nèi)容多樣的服務(wù)，推進(jìn)“教養(yǎng)醫(yī)融合”，促進(jìn)兒童身心健康，滿足基本民生需求［20］。有效化解家庭的生育負(fù)擔(dān)，平衡工作和家庭的沖突是托育等民生類服務(wù)的內(nèi)在要求。任遠(yuǎn)認(rèn)為托育服務(wù)是解決工作—家庭沖突的一項(xiàng)重要社會(huì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)家庭嬰幼兒撫育和照料的支持，實(shí)現(xiàn)育齡女性工作—家庭平衡是保民生的重要體現(xiàn)［21］。

（二）政府頂層設(shè)計(jì)是托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障

滿足育齡家庭托育服務(wù)需求是公共服務(wù)發(fā)展的重要內(nèi)容，而政府頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府具有開放性和可接見性，具有回應(yīng)力。滿足公共需要的政策和方案可以通過(guò)集體努力和協(xié)作過(guò)程得以最有效并且最負(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。政府設(shè)計(jì)的政策不僅要具有戰(zhàn)略意義，而且能夠通過(guò)各方共同努力得以實(shí)現(xiàn)。托育服務(wù)是政府通過(guò)權(quán)力介入、制度安排和資源投入為嬰幼兒家庭提供的社會(huì)性服務(wù)。政府從政策供給、資源配置、財(cái)政保障和人才培育方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。隨著我國(guó)家庭人口結(jié)構(gòu)的變化，家庭人力資源和時(shí)間資源嚴(yán)重缺乏，家庭育兒能力逐漸削弱，家庭育兒功能弱化，育齡家庭“不敢生、不想生”的問題突出。政府需要肩負(fù)兜底民生的責(zé)任，統(tǒng)籌規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，補(bǔ)齊托育民生服務(wù)的短板。田茂認(rèn)為托育服務(wù)是國(guó)家發(fā)展社會(huì)福利的重要方式，目的是為社會(huì)、家庭提供就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)兒童發(fā)展［22］。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，托育服務(wù)是政府為有需要的家庭提供嬰幼兒照護(hù)，減輕家庭生育與養(yǎng)育負(fù)擔(dān)和焦慮，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，健全家庭支持政策體系的重要舉措［23］。

（三）多元供給結(jié)構(gòu)是托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力

新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府部門在行政管理過(guò)程中應(yīng)該追求的是公共利益，積極引入社會(huì)、市場(chǎng)、家庭多元主體共同參與是構(gòu)建安全優(yōu)質(zhì)、價(jià)格合理、方便可及的托育服務(wù)體系的關(guān)鍵動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)公共利益的有效途徑。城市托育服務(wù)供給主體主要包括政府、社區(qū)、社會(huì)、市場(chǎng)四個(gè)部分，托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展需要多主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有機(jī)聯(lián)動(dòng)，在政府主導(dǎo)作用下，發(fā)揮社區(qū)依托作用，引導(dǎo)社會(huì)資本、社會(huì)組織等多方力量共同參與，形成多主體共同參與的服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。高傳勝提出，公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展就是要使供需更加匹配，深化供給側(cè)改革、破除體制機(jī)制障礙，不斷創(chuàng)新供給方式、推進(jìn)多元化供給，促進(jìn)不同類型的公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展與包容性治理［24］。高質(zhì)量的托育服務(wù)發(fā)展需要優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化供給結(jié)構(gòu)，以達(dá)成供需適配的服務(wù)供給數(shù)量、高效標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)供給質(zhì)量、多元可及的服務(wù)供給方式、低投高產(chǎn)的服務(wù)供給效率，以順暢高效的服務(wù)渠道為嬰幼兒提供數(shù)量匹配、質(zhì)量達(dá)標(biāo)、方式多元、服務(wù)高效的托育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

（四）市場(chǎng)化改革是托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的主導(dǎo)路徑

新公共服務(wù)理論提倡供給主體的多元性，托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展就是深化城市托育服務(wù)市場(chǎng)化改革，以社會(huì)力量擴(kuò)大普惠性托育服務(wù)市場(chǎng)有效供給，使市場(chǎng)在托育資源配置中起決定性作用。市場(chǎng)化改革是托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的主導(dǎo)路徑，是我國(guó)城市托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。市場(chǎng)化改革能夠通過(guò)供給側(cè)改革有效提升托育服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量，改善托育服務(wù)供需矛盾，降低家庭成本，滿足“三孩”政策下家庭對(duì)于托育服務(wù)的增長(zhǎng)需求。托育服務(wù)市場(chǎng)化改革可以有效提升城市托育服務(wù)的供給能力和水平，優(yōu)化托育服務(wù)的有效供給，更好釋放“三孩”政策效果。王甜提出要通過(guò)引進(jìn)社會(huì)力量參與城市托育服務(wù)體系構(gòu)建，重視培養(yǎng)和激發(fā)市場(chǎng)活力，構(gòu)建“普惠優(yōu)先、市場(chǎng)補(bǔ)充”的多層次服務(wù)體系［10］。

四、城市托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)路選擇

政府應(yīng)牢固樹立“以人民為中心”的新發(fā)展理念，完善管理體制機(jī)制，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼力度，完善市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)力量的作用，以引進(jìn)社會(huì)力量發(fā)展普惠性托育服務(wù)為著力點(diǎn)，整合社會(huì)資源，開辦一系列專業(yè)化、規(guī)范化、制度化的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)托育服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，完善管理體制機(jī)制

新公共服務(wù)理論主張政府通過(guò)公共政策來(lái)達(dá)成服務(wù)，“滿足公共需求的政策和項(xiàng)目可以通過(guò)集體努力、合作，得到最有效并且最負(fù)責(zé)的實(shí)施”［25］。政府要加強(qiáng)托育服務(wù)政策體系建設(shè)和統(tǒng)籌規(guī)劃。首先，逐步完善城市托育服務(wù)的法律法規(guī)體系，厘清市場(chǎng)各主體的權(quán)責(zé)界限，形成多部門統(tǒng)籌合作機(jī)制。出臺(tái)托育機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入資質(zhì)、配置定位、質(zhì)量監(jiān)管、教學(xué)內(nèi)容、課程設(shè)置等方面的規(guī)章制度，通過(guò)“準(zhǔn)入門檻”阻擋不達(dá)資質(zhì)的“三無(wú)”機(jī)構(gòu)。其次，政府要出臺(tái)各項(xiàng)扶持政策，以政策引領(lǐng)社會(huì)力量，鼓勵(lì)利用閑置校舍、閑置辦公場(chǎng)所等資源，落實(shí)綜合獎(jiǎng)補(bǔ)制度和稅收優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與服務(wù)的積極性。在人員培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)支出等方面加大財(cái)政支持，厘清發(fā)改委、教育部門、衛(wèi)健部門等多部門權(quán)責(zé)關(guān)系，將托育機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼納入財(cái)政預(yù)算體系，提升財(cái)政補(bǔ)貼力度和效率。最后，建立健全服務(wù)質(zhì)量管理體系。加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的管理體系建設(shè)，健全多部門和全過(guò)程的質(zhì)量管理體系，實(shí)施包括質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)—質(zhì)量執(zhí)行—質(zhì)量激勵(lì)—質(zhì)量監(jiān)督—質(zhì)量評(píng)價(jià)—質(zhì)量改進(jìn)在內(nèi)的質(zhì)量管理鏈條。由各級(jí)衛(wèi)生健康部門牽頭，聯(lián)合教育部門、消防部門、安監(jiān)部門等相關(guān)部門定期對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的教學(xué)質(zhì)量、消防設(shè)備、食品安全、信用水平等方面進(jìn)行檢查評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果公開公示，強(qiáng)化處罰機(jī)制和處罰規(guī)定，消除托育服務(wù)監(jiān)督的“灰色地帶”，在完善服務(wù)監(jiān)督管理體系中推動(dòng)托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）提升人才專業(yè)素養(yǎng)，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)托育人員隊(duì)伍建設(shè)，提升托育人員服務(wù)水平。第一，建立托育人才培育和儲(chǔ)備機(jī)制，推動(dòng)當(dāng)?shù)貛煼对盒?、醫(yī)學(xué)院開設(shè)托育服務(wù)專業(yè)及照護(hù)專業(yè)，通過(guò)人才“定向培養(yǎng)”與高校“定向招生”吸引托育人才。第二，對(duì)工作人員進(jìn)行定期技能培訓(xùn)，將法律規(guī)范、職業(yè)道德、安全教育、精神慰藉、能力開發(fā)等內(nèi)容納入職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。同時(shí)，嚴(yán)格把控服務(wù)人員的從業(yè)資格，規(guī)范托育人員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制定人才考核標(biāo)準(zhǔn)。第三，建立人才培養(yǎng)機(jī)制，為機(jī)構(gòu)提供培訓(xùn)資源。政府管理部門與經(jīng)驗(yàn)豐富的托育機(jī)構(gòu)展開培訓(xùn)合作，通過(guò)交換式培訓(xùn)與交流，提升本地托育機(jī)構(gòu)員工的服務(wù)水平和專業(yè)素養(yǎng)。第四，提升機(jī)構(gòu)人員的生活保障力度，設(shè)立托育人員職稱評(píng)定和退休保障措施，解決托育行業(yè)從業(yè)人員的社會(huì)保障問題，激勵(lì)高素質(zhì)人才加入托育服務(wù)事業(yè)。

（三）落實(shí)優(yōu)惠政策支持，增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼力度

資金是托育市場(chǎng)高效運(yùn)作的重要保障，基層政府要不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，增加對(duì)托育服務(wù)市場(chǎng)的資金投入比率，擴(kuò)大資金補(bǔ)助面。一方面，政府要推動(dòng)城市普惠性托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及托育服務(wù)的供給成本制定財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立托育服務(wù)專項(xiàng)資金，在水、電開支、場(chǎng)地租金、項(xiàng)目建設(shè)、設(shè)施設(shè)備購(gòu)買、人員配置、貸款、稅收等方面提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，提升托育機(jī)構(gòu)服務(wù)積極性，保證托育機(jī)構(gòu)的平穩(wěn)運(yùn)行。同時(shí)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和金融平臺(tái)對(duì)普惠托育機(jī)構(gòu)提供多樣化的金融服務(wù)，開展金融產(chǎn)品創(chuàng)新，提供低息貸款并簡(jiǎn)化貸款程序，保證機(jī)構(gòu)盡快落地。另一方面，減輕家庭的嬰幼兒托育支出成本，落實(shí)將嬰幼兒照護(hù)支出納入個(gè)人稅費(fèi)扣除政策，并對(duì)支出困難的家庭給予教育津貼、財(cái)政補(bǔ)貼和生活補(bǔ)助，降低貧困家庭的養(yǎng)育成本。

（四）發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用，大力推進(jìn)市場(chǎng)化改革

大力推進(jìn)市場(chǎng)化改革，從政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)化為政府監(jiān)督、市場(chǎng)主導(dǎo)的服務(wù)供給格局。第一，發(fā)揮市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)作用，促成多元主體共同參與的服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。引進(jìn)專業(yè)化、規(guī)范化的托育機(jī)構(gòu)，針對(duì)不同家庭提供全日托、半日托、臨時(shí)托、應(yīng)急托、計(jì)時(shí)托等全方位、多層次、個(gè)性化的托育方式，滿足家長(zhǎng)多樣化的需求。第二，發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，確定合理供給機(jī)制。根據(jù)當(dāng)?shù)赝杏袌?chǎng)供求關(guān)系、投入產(chǎn)出比和運(yùn)行成本確定托育服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，提供符合嬰幼兒身心健康發(fā)展的生活照料、能力開發(fā)、認(rèn)知培養(yǎng)等個(gè)性化服務(wù)，培育低成本投入、高效率供給的服務(wù)市場(chǎng)。第三，構(gòu)建公平、公正、公開的市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境，確保本地機(jī)構(gòu)與外來(lái)資本具有公平的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，通過(guò)公開招標(biāo)、定向委托、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式擇優(yōu)選擇供給主體。第四，不斷完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引入信息公開和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，在優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則下，促進(jìn)市場(chǎng)主體不斷提升托育服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。

（五）扶持社會(huì)資本，激發(fā)社會(huì)資本力量

增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的支持力度。第一，政府要落實(shí)社會(huì)合作化機(jī)制，以政府購(gòu)買或政策優(yōu)惠方式引進(jìn)社會(huì)資本，給予社會(huì)力量包括教育津貼、稅收減免等財(cái)政支持，增加社會(huì)力量興辦的托育機(jī)構(gòu)數(shù)量和托育機(jī)構(gòu)類型，建立健全普惠性托育體系，保證入托費(fèi)用在嬰幼兒家長(zhǎng)可接受、能支付的范圍內(nèi)。第二，減少對(duì)社會(huì)資本的干預(yù)，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的信任，消除社會(huì)資本進(jìn)入市場(chǎng)的壁壘和隱患，激發(fā)社會(huì)力量參與市場(chǎng)的活力。簡(jiǎn)化社會(huì)資本的注冊(cè)登記和審批程序，放寬準(zhǔn)入條件，實(shí)行一站式服務(wù)，提高審批效率，幫助社會(huì)資本主辦的托育項(xiàng)目盡快落地，以社會(huì)力量促進(jìn)托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。第三，拓展托育機(jī)構(gòu)資金來(lái)源，提高盈利能力。開拓機(jī)構(gòu)資金來(lái)源渠道，鼓勵(lì)政策性銀行、商業(yè)銀行優(yōu)化社會(huì)資本的貸款流程和擔(dān)保機(jī)制，提升貸款數(shù)額，利用投資銀行的投資機(jī)制和計(jì)劃，對(duì)社會(huì)資本直接進(jìn)行投資，充分發(fā)揮社會(huì)力量在托育服務(wù)供給中的補(bǔ)充作用。