陳真亮，陳瑤琳

(浙江農(nóng)林大學(xué) 生態(tài)文明研究院，浙江 杭州 311300)

習(xí)近平總書記指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。生態(tài)文明是社會(huì)文明發(fā)展的高級文明形態(tài)[1]。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要把生態(tài)文明擺在突出位置，這是生態(tài)文明法治化與法治文明生態(tài)化的必然產(chǎn)物[2]，其核心理念在于生命共同體、人類命運(yùn)共同體和兩山理論[3]，并以經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)生態(tài)秩序?yàn)橹贫韧剖諿4]。法治是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)和保障，在習(xí)近平生態(tài)文明思想與法治思想指引下，中國形成了憲法、法律、政策及黨內(nèi)法規(guī)協(xié)同的生態(tài)文明法治體系。黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)持把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)力度，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)?！笆奈濉币?guī)劃要求“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系”。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”。生態(tài)文明建設(shè)是走向綠色發(fā)展的必經(jīng)之路，歷經(jīng)初步形成、深化發(fā)展和豐富完善等三個(gè)階段，正日益發(fā)揮積極作用[5]，通過加強(qiáng)環(huán)保教育力度、改善消費(fèi)模式、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)及建立干部考核評價(jià)體系已解決生態(tài)文明建設(shè)中存在的問題[6]。本研究以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，重點(diǎn)對近十年來黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)協(xié)同下的生態(tài)文明法治建設(shè)成就做一系統(tǒng)梳理，剖析其典型做法，評估實(shí)踐成效，提煉經(jīng)驗(yàn)啟示，以促進(jìn)生態(tài)文明法治體系的完善與生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)代化。

一、生態(tài)文明建設(shè)國家法治實(shí)踐的典型做法

生態(tài)文明法治建設(shè)在生態(tài)文明建設(shè)中具有根本性的保障作用，為中國生態(tài)文明建設(shè)提供法治保障。具體到生態(tài)文明國家法治實(shí)踐，需要將生態(tài)文明的核心理念融入立法、執(zhí)法、司法、守法等法治運(yùn)行的全過程，即構(gòu)筑以“四梁八柱”的法律規(guī)范體系為內(nèi)核，以“協(xié)同高效”的法治實(shí)施體系、“權(quán)力制衡”的監(jiān)督體系為有力支撐的國家生態(tài)文明法治體系，彰顯生態(tài)文明法治實(shí)踐的立體化。

(一)構(gòu)筑“四梁八柱”的生態(tài)文明法律規(guī)范體系

生態(tài)文明法律規(guī)范體系強(qiáng)調(diào)結(jié)合人類自身的進(jìn)步與自然生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，構(gòu)建新型的人與自然關(guān)系，是對黨中央、國務(wù)院決策部署的具體化保障，也是切實(shí)加強(qiáng)地方政府和環(huán)境保護(hù)部門生態(tài)文明建設(shè)的有效途徑。“四梁八柱”是對中國生態(tài)文明法律規(guī)范體系的系統(tǒng)性描述，是生態(tài)文明建設(shè)的運(yùn)行準(zhǔn)則，在生態(tài)文明建設(shè)中起到至關(guān)重要的作用。我國建立健全從源頭預(yù)防到過程控制再到損害賠償、責(zé)任追究為一體全過程控制的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，繼而形成由法律制度、經(jīng)濟(jì)制度、政治制度等所構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系，架構(gòu)以生態(tài)文明法律政策組成的正式制度、以價(jià)值觀念風(fēng)俗習(xí)慣為主的非正式制度組成的生態(tài)文明法律的“四梁八柱”[7]。

我國堅(jiān)持樹立人與自然和諧共生的立法理念，以“體系化”的思路逐步推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，生態(tài)文明“四梁八柱”制度體系全面構(gòu)建，生態(tài)文明法治規(guī)范體系日臻完善。中國生態(tài)法規(guī)政策體系總體較為完善和合理，現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)保類法律共有30余部、行政法規(guī)100余部，現(xiàn)已形成以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以污染防治、自然資源、生態(tài)保護(hù)三方面法律為主干，涵蓋大氣、水體、聲音等各類環(huán)境要素和山水林田湖草沙等各類自然生態(tài)系統(tǒng)，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法為補(bǔ)充的生態(tài)文明法律規(guī)范體系，對我國生態(tài)文明建設(shè)能夠起到推動(dòng)和保障功效[8]。與此同時(shí)，我國積極推進(jìn)“環(huán)境法典”的編纂研究工作，已列入全國人大的立法計(jì)劃；并將適時(shí)開展長江、黃河、自然保護(hù)地、國家公園、氣候變化等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法及修訂工作。

(二)構(gòu)筑“協(xié)同高效”的生態(tài)文明法治實(shí)施體系

通過生態(tài)文明體制全面深化改革的縱深推進(jìn)，“協(xié)同高效”生態(tài)文明法治實(shí)施體系基本定型。生態(tài)文明執(zhí)法、司法及全民守法決定了生態(tài)文明法治實(shí)施的整體效能，加大生態(tài)執(zhí)法力度，優(yōu)化生態(tài)文明執(zhí)法方式，改革生態(tài)文明司法體系，建立生態(tài)文明執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)機(jī)制，堅(jiān)持多元參與的生態(tài)文明激勵(lì)約束機(jī)制，構(gòu)筑協(xié)同高效的生態(tài)文明法治實(shí)施體系。

第一，通過加強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)法來促進(jìn)綠色低碳和可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大以來，我國生態(tài)文明領(lǐng)域執(zhí)法取得了顯著成效，各部門職責(zé)權(quán)限更加明晰，生態(tài)執(zhí)法日益規(guī)范嚴(yán)格。中共中央、生態(tài)環(huán)境部分別出臺(tái)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依法行政，持續(xù)強(qiáng)化依法治污的指導(dǎo)意見》等文件，集中整合生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)，有效整合生態(tài)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)，在一定程度上解決了執(zhí)法期間的重復(fù)執(zhí)法、跨領(lǐng)域執(zhí)法的難題，加大事關(guān)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度和強(qiáng)度。依法行政和法治政府建設(shè)逐步加強(qiáng)各級行政機(jī)關(guān)規(guī)范公正文明執(zhí)法，此外，我國借此建立生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)力約束機(jī)制，防止公職人員專權(quán)、越權(quán)和濫用權(quán)力。與此同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(環(huán)環(huán)監(jiān)〔2017〕17號(hào))要求各級環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)和檢察院完善協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)文明執(zhí)法與司法銜接。

第二，通過公正司法來促進(jìn)環(huán)境司法專門化和生態(tài)文明建設(shè)的法治保障。黨的十八大以來，我國生態(tài)司法工作發(fā)生了前所未有的全局性變化，司法不公和腐敗問題顯著下降[9]。最高人民法院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(法發(fā)〔2014〕11號(hào))，標(biāo)志著環(huán)境司法專門化改革全面展開?！蛾P(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》(法發(fā)〔2016〕12號(hào))，《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障的意見》(法發(fā)〔2018〕7號(hào))等文件為生態(tài)文明司法指明了路徑。此外，最高人民法院與最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕29號(hào))，在司法過程中及時(shí)懲處造成生態(tài)破壞的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的違法犯罪，為生態(tài)文明建設(shè)營造良好的法治環(huán)境[10]。相應(yīng)地，2014年最高人民法院設(shè)立專門環(huán)境資源審判庭，借此回應(yīng)環(huán)境問題的生態(tài)利益訴求，環(huán)境公益訴訟也在環(huán)境司法中發(fā)揮起重要的作用[11]。這些都為生態(tài)文明建設(shè)提供了更加高效的司法保障，為滿足人民群眾日益增長的生態(tài)環(huán)境需求提供保障。

第三，通過全民守法為生態(tài)文明法治實(shí)施夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。近年來，我國通過各種行之有效的方式將生態(tài)文明建設(shè)融入生態(tài)育人的全過程，依靠政府、社會(huì)組織的法制宣傳和教育方式推進(jìn)全民守法，樹立生態(tài)文明觀念，提升公民生態(tài)文明法治觀念，為生態(tài)文明建設(shè)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。政府逐步引導(dǎo)公眾樹立節(jié)能環(huán)保理念，形成符合生態(tài)文明建設(shè)低碳環(huán)保的綠色生產(chǎn)生活方式。此外鼓勵(lì)公眾依法積極有序參與到生態(tài)文明建設(shè)中，促進(jìn)人與自然和諧共生的法治文化[12]。

(三)構(gòu)筑“權(quán)力制衡”的生態(tài)文明法治監(jiān)督體系

一是建立嚴(yán)密的生態(tài)文明法治監(jiān)督體系是堅(jiān)持和完善生態(tài)文明國家法治體系的必然要求?！皺?quán)力制衡”的生態(tài)文明法治監(jiān)督體系意在對生態(tài)文明法律實(shí)施的各個(gè)步驟進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，關(guān)鍵在于法治監(jiān)督的體系化建設(shè)，體系化的生態(tài)文明法治監(jiān)督體系并非各種監(jiān)督制度的簡單堆積，而在于對多種監(jiān)督制度的有機(jī)整合，通過發(fā)揮制度合力轉(zhuǎn)化為“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度動(dòng)力”[13]。我國現(xiàn)行的法治監(jiān)督體系以“權(quán)力制衡”為核心，其目標(biāo)在于確保憲法法律的統(tǒng)一實(shí)施，主要由黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等構(gòu)成，其中黨內(nèi)監(jiān)督居于主導(dǎo)地位，其他幾種監(jiān)督制度相互配合，各有不同的指向與功能[14]。

二是建立由政府、市場和社會(huì)多元主體共同參與的規(guī)范高效的“權(quán)力制衡”體系，提升生態(tài)文明建設(shè)及生態(tài)環(huán)境治理效能?！吨醒肷鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》要求增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，標(biāo)志著生態(tài)文明法治監(jiān)督體系日漸完善，《生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督察辦法》成立中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組，開啟環(huán)境保護(hù)督察工作，實(shí)行環(huán)境保護(hù)終身責(zé)任制壓緊各級政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任?！董h(huán)境保護(hù)法》改變了以往環(huán)境保護(hù)主要依靠政府和部門單打獨(dú)斗的方式，規(guī)定了各級政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任、社會(huì)組織依法參與、新聞媒體輿論監(jiān)督的多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。比如，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》等鼓勵(lì)公眾獲取環(huán)境信息，依法、有序、自愿、便利參與環(huán)境保護(hù)工作，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

三是形成監(jiān)督事項(xiàng)有法可依、監(jiān)督結(jié)果得以有效落地實(shí)施的生態(tài)文明法治監(jiān)督體系。生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)過程充分考慮各個(gè)主體的合法權(quán)益，鼓勵(lì)社會(huì)環(huán)保組織依法開展環(huán)境公益訴訟，社會(huì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建由政府、市場、企業(yè)、公眾共同監(jiān)督的多元參與共同治理格局。概言之，生態(tài)文明法治監(jiān)督體系合理分配各主體之間利益，科學(xué)制定領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明考核評價(jià)機(jī)制、企業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制，以此轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式消除各主體的自利性[15]，確保政府、市場和企業(yè)自覺履行生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任。

二、生態(tài)文明建設(shè)國家法治的實(shí)踐成效

在生態(tài)文明法治實(shí)踐的不斷推動(dòng)下，生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)從行政治理模式向法治化治理模式的轉(zhuǎn)型。國家生態(tài)文明法治成效顯著，出臺(tái)了“1+N”的生態(tài)文明體制改革系列方案對生態(tài)文明管理治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)施了“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》，并構(gòu)建了相對完善的生態(tài)文明建設(shè)保障體系。

(一)形成了“1+N”的生態(tài)文明體制改革政策體系

生態(tài)文明體制是中國特色社會(huì)主義建設(shè)的重要內(nèi)容和不可分割的有機(jī)組成，需要以深化生態(tài)環(huán)保體制改革為契機(jī)，建立生態(tài)文明建設(shè)組織制度體系。黨的十八屆三中全會(huì)習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中專門指出，體制不健全在一定程度上影響我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)。黨的十九大報(bào)告中提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，有力地提升了生態(tài)文明體制改革在美麗中國建設(shè)中的戰(zhàn)略地位。生態(tài)文明體制改革是生態(tài)文明建設(shè)的核心驅(qū)動(dòng)力，主要目的是從宏觀層面解決生態(tài)文明建設(shè)的管理體制、組織架構(gòu)等問題，最終形成“以人民為中心”的生態(tài)文明建設(shè)范式。

為加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，黨中央、國務(wù)院以“1+N”形式，推出一批重點(diǎn)改革措施：“1”指《生態(tài)文明體制改革總體方案》從理念、原則、制度體制對生態(tài)文明體制改革進(jìn)行了系統(tǒng)完整的表述，是生態(tài)文明體制改革的綱領(lǐng)性文件；“N”包括《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》等涉及生態(tài)文明建設(shè)的改革方案。此外在重點(diǎn)領(lǐng)域，中辦國辦印發(fā)《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》開展環(huán)保督察落實(shí)地方黨委政府生態(tài)保護(hù)的主體責(zé)任；印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》推進(jìn)“河長制”“湖長制”改革促進(jìn)河湖生態(tài)系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化；印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》推動(dòng)全國范圍的生態(tài)環(huán)境安全底線劃定；印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行環(huán)境責(zé)任。上述改革措施涵蓋到中國生態(tài)文明法治制度的諸多方面，從目標(biāo)、原則、重點(diǎn)任務(wù)、制度體系等多方面對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行全面部署[16]，決定了中國生態(tài)文明法治變革的基本方向。

(二)形成了“基本法+單行法”的環(huán)境保護(hù)法律體系

第一，確立了《環(huán)境保護(hù)法》的基本法地位?！董h(huán)境保護(hù)法》是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)，是中國生態(tài)文明建設(shè)的制度保障。我國在1989年首次通過環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法《環(huán)境保護(hù)法》，從法律層面保障環(huán)境保護(hù)工作有法可依。黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，立法受到高度重視，體現(xiàn)源頭、過程、后果等全過程開展生態(tài)文明建設(shè)?！董h(huán)境保護(hù)法》的修訂工作，歷經(jīng)三審再加一審于2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議表決通過，被稱為“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》。其總則部分規(guī)定實(shí)施的目標(biāo)和效果等價(jià)值取向內(nèi)容，為保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系確定戰(zhàn)略定位，由生態(tài)利益的易受損性決定了其相較于經(jīng)濟(jì)利益的優(yōu)先性[17]。《環(huán)境保護(hù)法》以基本法的形式，為生態(tài)文明建設(shè)提供法律保障，為后續(xù)一系列生態(tài)文明法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求的設(shè)置奠定了基本依據(jù)。

第二，生態(tài)文明制度更加嚴(yán)密、完備?！笆飞献顕?yán)”《環(huán)境保護(hù)法》最顯著的特征就是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的硬性約束和對生態(tài)違法行為的懲罰，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)主體的法律責(zé)任和懲處措施，旨在通過更嚴(yán)厲的處罰以遏制生態(tài)違法行為，標(biāo)志著我國生態(tài)文明法治建設(shè)取得新進(jìn)展，直指企業(yè)環(huán)境污染違法成本低、相關(guān)人員環(huán)保意識(shí)弱等環(huán)境治理頑疾[18]。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》引入包括按日連續(xù)罰款、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、公益訴訟政府環(huán)境責(zé)任追究制度等措施，通過提高生態(tài)破壞環(huán)境污染的違法成本來糾正環(huán)境違法行為，有力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程[19]。其中最矚目的制度是政府環(huán)境責(zé)任追究制度，由過去主要追究企業(yè)責(zé)任轉(zhuǎn)向政府責(zé)任。與此對應(yīng)，2015年印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，將地方黨委領(lǐng)導(dǎo)成員尤其是黨委主要負(fù)責(zé)人作為追責(zé)對象終身追責(zé)，2016年《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》正式公布，生態(tài)責(zé)任成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的必要內(nèi)容。

第三，環(huán)境資源法律更加體系化。為解決生態(tài)文明領(lǐng)域立法數(shù)量多、在一定程度上存在立法冗余與空白等問題，增強(qiáng)立法的體系化，當(dāng)下我國已經(jīng)啟動(dòng)環(huán)境法典的編纂。習(xí)近平總書記關(guān)于“增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”[20]的思想，為環(huán)境法法典化的進(jìn)程夯實(shí)了堅(jiān)實(shí)的方法論基礎(chǔ)。環(huán)境法典通過整合生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的基本原則，取代《環(huán)境保護(hù)法》成為統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的基本法[21]。值得注意的是，環(huán)境法法典化并非是對環(huán)境法律文本的簡單整理，而是最高級別的立法形式，以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)中國環(huán)境立法逐步走向體系化的法治目標(biāo)[22]。

(三)形成了相對完善的生態(tài)文明建設(shè)法治保障體系

我國生態(tài)文明建設(shè)呈現(xiàn)出“價(jià)值理念—基本思路—實(shí)施保障”的完整邏輯體系。隨著生態(tài)文明體制改革各項(xiàng)部署有效施行，生態(tài)文明保障體系建設(shè)逐步提上日程。以此契機(jī)，我國加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人才隊(duì)伍建設(shè)、法治保障、組織保障、科技保障等措施，為生態(tài)文明建設(shè)提供保障。

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國法治同西方資本主義國家法治最大的區(qū)別[23]。在黨的十八屆四中全會(huì)上習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路，最根本的是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！爆F(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨章程》明確提出“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”，確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位。黨的十九大報(bào)告明確指出把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各方面。構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)有力的生態(tài)文明建設(shè)保障體系，亟需立足中國特色社會(huì)主義制度堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)[24]。黨的二十大對近五年生態(tài)文明建設(shè)作出充分肯定，“生態(tài)環(huán)境發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性的變化”，并為生態(tài)文明建設(shè)賦予了推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的新的歷史使命。

第二，人才工作科學(xué)化水平是實(shí)現(xiàn)民族振興、貫徹踐行生態(tài)文明法治至關(guān)重要的戰(zhàn)略資源。生態(tài)文明體系建設(shè)有廣泛且迫切的人才需求，在此過程中需高度重視人才隊(duì)伍的建設(shè)。有鑒于此，中央和地方相繼成立人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境人才保障機(jī)制。中央印發(fā)《生態(tài)環(huán)境保護(hù)人才發(fā)展中長期規(guī)劃(2010—2020年)》《環(huán)境保護(hù)部專業(yè)技術(shù)領(lǐng)軍人才和青年拔尖人才選拔培養(yǎng)辦法(試行)》《環(huán)境保護(hù)部引進(jìn)高層次專業(yè)技術(shù)人才實(shí)施辦法(試行)》等，促進(jìn)了全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)人才隊(duì)伍的建設(shè)。

第三，公民生態(tài)文明建設(shè)志愿服務(wù)是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的中堅(jiān)力量。為全面構(gòu)建生態(tài)文明志愿服務(wù)戰(zhàn)略格局，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合中央宣傳部、中央文明辦等部門印發(fā)《“美麗中國，我是行動(dòng)者”提升公民生態(tài)文明意識(shí)行動(dòng)計(jì)劃(2021—2025年)》，將“志愿服務(wù)行動(dòng)”列入“十四五”時(shí)期“十大專項(xiàng)行動(dòng)”，擺在重要位置。生態(tài)環(huán)境部、中央文明辦聯(lián)合編制印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境志愿服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，系統(tǒng)闡述了生態(tài)文明志愿服務(wù)工作的主要內(nèi)容和重點(diǎn)任務(wù)。“十四五”時(shí)期要大力推進(jìn)生態(tài)文明志愿服務(wù)工作，壯大志愿者隊(duì)伍、豐富內(nèi)容形式、打造品牌項(xiàng)目、提升管理水平，與此同時(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)志愿服務(wù)重點(diǎn)工作，培養(yǎng)公眾的生態(tài)文化素養(yǎng)。

三、生態(tài)文明建設(shè)國家法治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)啟示

生態(tài)文明建設(shè)的黨規(guī)國法協(xié)同配合為生態(tài)文明建設(shè)提供有力指引。生態(tài)文明法治已初步形成了以《憲法》為根本遵循，以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法律，污染防治、自然資源、生態(tài)保護(hù)單行法為重點(diǎn)，以公法私法整體生態(tài)化為補(bǔ)充的生態(tài)文明法律規(guī)范體系。

(一)堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)的最高位階法源地位

《憲法》是我國的根本法，具有最高的法律地位和法律效力。從1978年到1982年《憲法》的環(huán)境條款不斷完善，既是對國際環(huán)境治理的回應(yīng)和國家環(huán)境保護(hù)態(tài)度的明示，也是對中國環(huán)境保護(hù)的預(yù)期制度安排[25]。2018年十三屆全國人大一次會(huì)議通過《憲法修正案》，將“生態(tài)文明”寫入序言，并強(qiáng)調(diào)與其他國家目標(biāo)相互協(xié)同，確立了生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展根本大計(jì)的戰(zhàn)略地位，確立了國家“五位一體”發(fā)展目標(biāo)以及國務(wù)院職能，更加突出了國家在生態(tài)文明建設(shè)中承擔(dān)的責(zé)任和國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)[26]，彌補(bǔ)原憲法秩序中生態(tài)文明法治秩序的缺位，也為生態(tài)治理法治化提供了憲法根據(jù)。此外，具有特定價(jià)值的憲法生態(tài)文明條款在為生態(tài)安全法治建設(shè)提供法理支撐[27]，進(jìn)一步完善已有生態(tài)文明憲法規(guī)范體系，為在生態(tài)文明法治治理中協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)等權(quán)益沖突提供了明確的憲法解決方案[28]。

“生態(tài)文明”入憲為生態(tài)文明建設(shè)提供了最高位階法源地位，為踐行生態(tài)文明國家法治奠定了憲法基礎(chǔ)。2018年《憲法修正案》從序言到具體條款對生態(tài)文明進(jìn)行法律確認(rèn)，并增加了“新發(fā)展理念”“和諧美麗”等與“生態(tài)文明”緊密聯(lián)系的價(jià)值語詞，是對新時(shí)代社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)共同發(fā)展路徑的優(yōu)化升級，積極回應(yīng)生態(tài)文明法治建設(shè)的訴求，明確了未來生態(tài)文明法治體系化的建構(gòu)方向。《憲法》中明確了國家應(yīng)該主動(dòng)履行的“保護(hù)”和“改善”生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，并為國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的正當(dāng)性提供法律依據(jù)，為生態(tài)文明法治體系構(gòu)建提供合憲性基礎(chǔ)，開啟生態(tài)文明新時(shí)代生態(tài)法治治理體系變革的新實(shí)踐[29]。與此相應(yīng)，《憲法》從生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)層面詮釋了如何具體實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，通過國家法治實(shí)現(xiàn)國家義務(wù)在生態(tài)環(huán)境各領(lǐng)域的權(quán)利資源配置，進(jìn)而達(dá)成生態(tài)文明建設(shè)的國家目標(biāo)[30]。此外，《憲法》還規(guī)定了國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”的職權(quán)，這是對國務(wù)院等行政機(jī)關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的憲法特別委托。

(二)堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)黨規(guī)國法的協(xié)同配合

中國共產(chǎn)黨的政治權(quán)威是其執(zhí)政的根本保障，黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的路線方針和政策規(guī)范是生態(tài)文明工作的根本要求?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條對黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和適用范圍作出明確規(guī)定，由此可見，黨內(nèi)法規(guī)不具有傳統(tǒng)意義上嚴(yán)格的法律范式。但是在我國國家治理體系中，黨內(nèi)法規(guī)在生態(tài)文明國家法治實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要制度范疇，是社會(huì)主義法治國家建設(shè)的有力保障。黨內(nèi)法規(guī)和國家規(guī)范性文件主要通過“先行先試”、備案審查、聯(lián)合發(fā)文的形式進(jìn)行有效銜接。黨的十八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程(修正案)》首次把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”寫入黨章，由此成為全黨的政治追求、重點(diǎn)任務(wù)和必遵紀(jì)律[31]。

在價(jià)值取向?qū)用妫h內(nèi)法規(guī)與國家法律均旨在生態(tài)文明領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代法治所要求的公平與正義，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互銜接、相互促進(jìn)的格局是落實(shí)生態(tài)文明及其法治化的重要路徑。黨內(nèi)法規(guī)在“依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一”中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，理順黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，共同構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的法治合力。一般而言，黨內(nèi)法規(guī)具有“先行先試”的作用，即在客觀條件不具備制定配套法律的情況下，先納入黨內(nèi)法規(guī)的范疇，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”精神具體體現(xiàn)于生態(tài)文明建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)之中，經(jīng)過探索將相對成熟的內(nèi)容上升為國家法律。2015年中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》指出建立黨內(nèi)法規(guī)和國家規(guī)范性文件的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)和人大、國務(wù)院規(guī)范性文件系統(tǒng)備案審查制度的有效銜接[32]。黨的十八大以后，中辦國辦通過黨政聯(lián)合發(fā)文的方式為生態(tài)文明建設(shè)提供頂層設(shè)計(jì)，為生態(tài)文明建設(shè)逐步推行提供政治和法治保障。相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)黨政同責(zé)對各級黨政干部都具有普遍約束力，可以倒逼地方政府帶頭重視生態(tài)文明建設(shè)，并保障生態(tài)文明建設(shè)執(zhí)法和司法[33]。

(三)堅(jiān)持公法與私法的整體性生態(tài)化轉(zhuǎn)型

法律作為國家權(quán)力運(yùn)行的重要保障，一直通過“立改廢釋纂”適應(yīng)紛繁復(fù)雜的社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)法治的與時(shí)俱進(jìn)。在《憲法》“生態(tài)文明入憲”的影響下，生態(tài)文明法律規(guī)范體系以“可持續(xù)發(fā)展”與“人與自然和諧共生”為體系建構(gòu)的倫理基礎(chǔ)，對憲法中原則化的生態(tài)文明理念予以具體詮釋，推動(dòng)現(xiàn)行公法和私法按照“五位一體”戰(zhàn)略布局進(jìn)行“生態(tài)化”變革，加強(qiáng)《環(huán)境保護(hù)法》與其他法律體系的聯(lián)系和溝通，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明法律規(guī)范體系整體“生態(tài)化”轉(zhuǎn)型。

第一，在公法層面，《刑法》和訴訟法生態(tài)化是生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑之一?！缎谭ㄐ拚?二)》《刑法修正案(四)》《刑法修正案(八)》完善了對破壞生態(tài)環(huán)境罪名的具體設(shè)置，《刑法修正案(十一)》加強(qiáng)了飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)地特定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高污染環(huán)境的量刑標(biāo)準(zhǔn)，展現(xiàn)刑法對國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行?！睹袷略V訟法》《行政訴訟法》為檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟奠定法律基礎(chǔ)，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等多項(xiàng)司法文件。2021年頒布的《生物安全法》以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等原則，其理念定位與制定構(gòu)建在生態(tài)文明法治建設(shè)中具有重要的價(jià)值，以切實(shí)保障人民多方面需求為價(jià)值目標(biāo)[34]。

第二，在私法層面，綠色原則載入《民法典》為民事活動(dòng)應(yīng)遵循的環(huán)境保護(hù)義務(wù)作出了原則性規(guī)定，是私法“生態(tài)化”的重要方式。綠色原則的本質(zhì)是為個(gè)人私益與生態(tài)公益的協(xié)調(diào)建立溝通機(jī)制[35]。故我國的《民法典》又被稱為“綠色”民法典，其積極回應(yīng)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定一切單位和個(gè)人在其生產(chǎn)、生活中皆有保護(hù)生態(tài)之義務(wù)[36]，綠色原則以社會(huì)本位為出發(fā)點(diǎn)，兼顧社會(huì)公共利益與公民私益，超越了民法其他基本原則[37]，為民事活動(dòng)增加普遍限制。各分編引入綠色制度保障主體的生態(tài)利益，如在人格權(quán)編保護(hù)公民因環(huán)境污染和生態(tài)破壞可能導(dǎo)致的生命健康權(quán)益，合同編增加合同履行的綠色約束，侵權(quán)責(zé)任編完善了環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任制度。

總之，生態(tài)文明建設(shè)國家法治實(shí)踐是在生態(tài)領(lǐng)域提升我國綜合實(shí)力及國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化的重要途徑，是集理論研究突破與實(shí)踐創(chuàng)新于一體的新戰(zhàn)略。我國生態(tài)文明國家法治實(shí)踐是習(xí)近平生態(tài)文明思想的貫徹落實(shí)，表現(xiàn)為法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系相互協(xié)調(diào)的有機(jī)整體，生態(tài)文明法治實(shí)踐成效顯著。中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，這充分體現(xiàn)了我國綠色發(fā)展道路自信、中國特色社會(huì)主義制度自信和堅(jiān)守人與自然和諧共生的法治自信。我國生態(tài)文明國家法治的完善，未來還需要基于制度的更替性加強(qiáng)生態(tài)文明制度擇優(yōu)選擇；基于制度的契合性加強(qiáng)生態(tài)文明制度耦合；基于制度的沖突性加強(qiáng)生態(tài)文明制度協(xié)同；基于制度的空缺性進(jìn)行生態(tài)文明制度的查漏補(bǔ)缺；基于評價(jià)的定性化健全生態(tài)文明制度績效定量評價(jià)制度[38]。