李春生 韓志明

一、引言

與傳統(tǒng)國家相比，現(xiàn)代國家擁有非常豐富的治理資源和技術(shù)，對基層社會的監(jiān)控和干預(yù)能力也達(dá)到了前所未有的高度。Mann(2008)區(qū)分了國家的專制屬性和治理屬性，將國家對社會的干預(yù)描述為發(fā)展基礎(chǔ)權(quán)力的過程。按照國家基礎(chǔ)性權(quán)力的生產(chǎn)邏輯，國家直接在基層或邊遠(yuǎn)地區(qū)推進(jìn)行政化，或直接設(shè)置行政管理機構(gòu)，是有效推進(jìn)基層治理的理想形式之一(Soifer & Vom Hau，2008)。但基層社會是人們?nèi)粘Ｉ詈徒煌目臻g場所，各種矛盾糾紛和問題摩擦數(shù)量很多，有些問題還會反復(fù)出現(xiàn)，需要多次處理才有可能解決。如果所有問題都要動用國家行政力量去處理，治理成本無疑非常大，也是國家難以負(fù)擔(dān)的(歐陽靜，2022)。在有限資源與無限需求的壓力下，培育社區(qū)治理主體，激活社區(qū)治理活力，重構(gòu)社區(qū)治理體系，推動政社分離，降低政府負(fù)擔(dān)，成為推動城市基層治理轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容(毛丹，2018)。

但社區(qū)還存在大量居民委員會(以下簡稱“居委會”)有責(zé)無權(quán)或權(quán)責(zé)關(guān)系比較模糊的問題，居委會沒有直接干預(yù)的權(quán)力，卻要為問題的處理不當(dāng)擔(dān)責(zé)(郭巍青等，2019)，如業(yè)主委員會(以下簡稱“業(yè)委會”)、物業(yè)公司、服務(wù)企業(yè)和業(yè)主沖突產(chǎn)生的問題，如果沒有及時干預(yù)，很可能會演化為更嚴(yán)重的矛盾沖突甚至群體事件，影響基層穩(wěn)定，動搖國家治理的合法性基礎(chǔ)。其中圍繞業(yè)委會違規(guī)運行而產(chǎn)生的矛盾沖突最為突出，比如江西某小區(qū)業(yè)委會副主任，非法牟利240萬元，侵吞維修資金6萬元，引發(fā)了各大媒體的廣泛關(guān)注(閔尊濤等，2021)。業(yè)委會與物業(yè)公司的沖突或“合謀”，繞開居委會和基層政府開展行動，違規(guī)使用住宅專項維修資金(以下簡稱“維修資金”)的問題很多，經(jīng)常引發(fā)矛盾沖突，已經(jīng)成為基層治理中的不穩(wěn)定因素。

還有很多小區(qū)的業(yè)委會或物業(yè)為了避免流程上的麻煩，動輒多年不使用維修資金，也不對房屋問題、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全設(shè)備和綠化等進(jìn)行定期檢修，使小區(qū)處于年久失修的狀態(tài)。此外，諸如同一部位反復(fù)維修、未做項目直接支付和簽訂陰陽合同等問題也層出不窮。在這些問題上，居委會的態(tài)度和行動不僅決定著問題走向，更影響著問題能否得到妥善解決。城市基層有大量無制度安排或權(quán)責(zé)屬性模糊的問題，居委會是否介入，直接影響問題的處理及結(jié)果(魏娜，2003)。那么，居委會什么時候會干預(yù)這些問題，有效引導(dǎo)問題的處理直到解決？什么時候又會采取不理會或冷漠態(tài)度，任由問題發(fā)展惡化？什么因素在影響著居委會的態(tài)度和行動？

當(dāng)前基層有大量權(quán)責(zé)模糊的風(fēng)險性問題，處理起來的難度和復(fù)雜性都很高，是街頭官僚個人依靠自由裁量權(quán)難以處理的，需要街頭官僚組織決定是否處理以及如何處理。與街頭官僚個人不同的是，街頭官僚組織的自主性，指的是街頭官僚組織在無制度安排或權(quán)責(zé)關(guān)系模糊問題中的自由裁量權(quán)使用的問題，涉及的是街頭官僚組織是否處理、如何處理權(quán)責(zé)范圍之外或權(quán)責(zé)關(guān)系模糊的問題，而并非是組織如何遵守規(guī)則或執(zhí)行公共政策(May & Winter，2009)。那么，街頭官僚組織的自主性是如何被激活的？什么因素在影響著街頭官僚組織激活自主性？其中包含著怎樣的驅(qū)動機制？本文將通過對H市T小區(qū)維修資金使用沖突案例的田野觀察來回答這些問題。

二、文獻(xiàn)回顧：街頭官僚研究的組織自主性缺口

自利普斯基率先開展街頭官僚的理論研究以來，有關(guān)街頭官僚的研究日益拓展，相關(guān)文獻(xiàn)汗牛充棟。中國政治學(xué)、公共管理和社會學(xué)相關(guān)學(xué)者，都從本學(xué)科的視角對街頭官僚及其行動機制進(jìn)行了大量的討論(葉娟麗、馬駿，2003；韓志明，2008、2010、2011；董偉瑋，2018；蔣晨光、褚松燕，2019)。相對于街頭官僚個人的研究而言，街頭官僚組織的相關(guān)研究并不充分，對街頭官僚組織自主性的討論更是處于起步階段，相關(guān)的研究集中于對社會組織基于生存邏輯的自主性討論，對行政性街頭官僚組織政策執(zhí)行和問題應(yīng)對策略的零散解釋，很少有系統(tǒng)性的闡釋和分析。具體到以居委會為主體的街頭官僚組織研究更是鳳毛麟角，只有個別提及，并沒有進(jìn)行專門研究。

自主性(Autonomy)在語義學(xué)上有三種含義，分別是獨立性(Independence)、自我管理(Self-government)和自我決定(Self-determinate)(黃曉春、嵇欣，2014)。在組織行為領(lǐng)域，由于中國社會組織獨特的生存環(huán)境和運作機制，社會組織自主性問題受到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，也引發(fā)了熱烈的討論(紀(jì)鶯鶯，2013)。其中，比較有代表性的觀點認(rèn)為，由于國家宏觀政策的模糊性和不穩(wěn)定性，不同政府部門在和社會組織打交道時，會有完全不同的行為方式，需要社會組織根據(jù)具體情境和合作對象選擇合適的行動策略(徐家良、張其偉，2019)?？傮w而言，對社會組織自主性的討論體現(xiàn)在兩個維度：一是政治層面，國家的整體性制度安排給社會組織留下的自主行動空間(Lin，2007)；二是策略層面，在“強國家”的背景下，社會組織如何展現(xiàn)“寄居蟹的藝術(shù)”(王向民，2018)，采用合適的生存和發(fā)展策略，盡量免于受到外部控制(宋程成等，2013)。

社會組織自主性的相關(guān)研究，為打開街頭官僚組織自主性的“黑箱”提供了重要的切口和視角。盡管社會組織也是一類典型的街頭官僚組織，但對于組織自主性的研究主要聚焦于組織的生存邏輯(Yang，2005)，討論的是組織如何“在夾縫中求生存”，很難展現(xiàn)出行政性街頭官僚組織在政策執(zhí)行和問題處理過程中的主動性和策略性。對組織規(guī)則及其遵從的關(guān)注是街頭官僚研究的起點。有效規(guī)則設(shè)置能夠使組織按照設(shè)定好的程序運行(Graen & Uhl-Bien，1991)，也可以減少組織運行的不確定性(DeHart-Davis，2009)，降低組織合作難度(Fleming，2020)。但是，并非所有組織規(guī)則都可以被有效執(zhí)行，組織規(guī)則在具體情境中的適應(yīng)性及其執(zhí)行，以及管理官僚和街頭官僚對于規(guī)則理解的差異性，才是街頭官僚規(guī)則遵從研究的重要內(nèi)容(Feeney & DeHart-Davis，2009)。

由于大量政策具有模糊性或“一刀切”的特點，需要街頭官僚組織結(jié)合自身的情況對政策進(jìn)行重構(gòu)。在模糊性政策中，不同的組織有不同辦法，也有不同策略、技術(shù)、工具以及結(jié)果，構(gòu)成了基層政策執(zhí)行的獨特景觀(葛天任，2018)。與上級組織相比，街頭官僚組織具有更加豐富的地方性知識，也更容易創(chuàng)造自主行動空間(Lavee & Cohen， 2019)。在社區(qū)治理中，居委會還具有雙重整合能力：一是向上整合行政權(quán)威，依托類行政化的組織身份，然后以政府“代理人”的身份執(zhí)行行政性任務(wù)(Bing，2012)；二是向下整合各類自治主體或資源，比如通過各類服務(wù)項目來吸納社會組織(唐文玉，2010)，以管理網(wǎng)格來整合社區(qū)精英骨干和積極分子(金橋，2010)，從而在政策執(zhí)行中獲得配合或支持。

Brodkin和Majmundar(2010)認(rèn)為，街頭官僚組織的規(guī)則和流程設(shè)置會影響公眾的服務(wù)選擇偏好，增加公眾獲取公共服務(wù)的隱性成本。韓志明(2011)從空間維度進(jìn)一步闡釋了這個結(jié)論，他通過對街頭官僚組織對工作空間設(shè)置的觀察和分析，發(fā)現(xiàn)不同工作空間隱藏著街頭官僚組織對任務(wù)處置內(nèi)容和流程的控制。還有的研究揭示了街頭官僚組織在提供公共服務(wù)過程中的分類控制策略，指出街頭官僚組織通過信息裁量權(quán)的使用，控制接受服務(wù)的群體及其數(shù)量(Herd et al.，2005)。但是，對于街頭官僚組織自主性的影響因素，目前只有零散性的闡釋，比如資源約束、規(guī)避責(zé)任和關(guān)鍵個人在激活街頭官僚自主性中的作用(Moynihan & Herd，2010)。

在有限資源與無限需求的治理壓力下，街頭官僚組織形成了非常復(fù)雜的自主性，已有的研究主要有三點啟示：第一，作為一個主觀性很強的概念，街頭官僚組織自主性涉及的是處理或不處理無制度安排或權(quán)責(zé)的事項，即特定問題能否進(jìn)入組織處理流程。第二，對于街頭官僚組織自主性是否激活，可以從街頭官僚組織在特定問題中，是否自主決定對問題的干預(yù)及其程度兩方面進(jìn)行判定。第三，對于街頭官僚組織是否激活自主性的影響因素非常復(fù)雜，各個影響因素背后都潛藏著不同的行動者及其行動邏輯，給街頭官僚組織帶來了不同的約束、預(yù)期和激勵，引導(dǎo)著街頭官僚組織激活自主性的方式、內(nèi)容及其策略(Hirsch & Lounsbury，1997)。但對于激活街頭官僚組織自主性的具體影響因素及其驅(qū)動機制，已有研究缺少足夠的關(guān)注。

本文將通過社區(qū)維修資金沖突案例的深描，深度闡釋街頭官僚組織自主性的激活過程及其驅(qū)動機制。在維修資金的管理和使用方面，居委會沒有直接參與管理的權(quán)限，業(yè)委會常常會直接繞過居委會直接使用維修資金，進(jìn)而引起矛盾、糾紛和沖突。在接下來的分析中，首先，將闡明研究案例的選擇標(biāo)準(zhǔn)，以及選擇H市T小區(qū)維修資金沖突案例的主要依據(jù)，說明對T小區(qū)維修資金沖突案例的資料搜集過程及其具體內(nèi)容；其次，對T小區(qū)維修資金沖突案例進(jìn)行深度描繪，展示T居委會在維修資金問題前后的行動過程；最后，將結(jié)合已有的對街頭官僚組織及其自主性的零散研究，根據(jù)T小區(qū)維修資金案例，提煉出在T小區(qū)維修資金案例中，激活居委會自主性的過程及其驅(qū)動機制。

三、案例選擇與資料搜集

由于社區(qū)具有類屬地管理的屬性，居委會在社區(qū)的多數(shù)問題中要承擔(dān)兜底責(zé)任。除了少數(shù)有明確管理主體或由各級政府部門直接管理的事務(wù)以外，居委會通常都會或多或少地參與管理本社區(qū)的大小事務(wù)和問題。但維修資金主要是由業(yè)委會管理和使用的，居委會只有監(jiān)督職能。在日常運行中，業(yè)委會往往也不愿居委會過多地干預(yù)相關(guān)問題，經(jīng)常繞開居委會開展行動，比如維修資金的存儲、撥付使用和維修項目的合同簽訂。在社區(qū)維修資金使用的問題上，居委會的權(quán)限很小，直接干預(yù)也很困難。但是，維修資金是社區(qū)最大的公共資產(chǎn)，小區(qū)業(yè)主對其關(guān)注度很高。如果業(yè)委會頻繁違規(guī)使用維修資金，非常容易引起業(yè)主的反感，進(jìn)而引發(fā)更嚴(yán)重的矛盾沖突。

H市是中國最早建立社區(qū)業(yè)委會的城市之一，目前幾乎所有小區(qū)都有屬于自己的業(yè)委會。早在2014年，H市就將85.6%的維修資金劃撥到業(yè)委會的專門賬戶，由業(yè)主監(jiān)督維修資金的使用(盛智明，2017)。也正是基于此，H市每年都會產(chǎn)生大量與維修資金使用和管理有關(guān)的問題。表1展示了部分筆者在調(diào)研過程中獲得的部分資料，可以看出， H市P鎮(zhèn)的部分小區(qū)每年都會發(fā)生業(yè)委會或物業(yè)違規(guī)使用維修資金的問題。金額小至數(shù)百元，大至幾萬元。在H市的其他小區(qū)，甚至還發(fā)生過業(yè)委會違規(guī)使用幾十萬元維修資金的情況(1)資料來源于調(diào)研材料。如無特殊注明，本研究所涉及相關(guān)材料均為調(diào)研資料。，引發(fā)了很多矛盾沖突。在對維修資金使用沖突現(xiàn)象的長期調(diào)研中，T小區(qū)維修資金使用沖突案例進(jìn)入我們的視野。

表1 H市P鎮(zhèn)2020年部分小區(qū)部分非正常使用維修資金問題

選擇T小區(qū)維修資金沖突案例主要是基于兩方面原因：一是T小區(qū)的維修資金沖突的影響大，包括前期鬧到電視臺和各大媒體，引起了非常強烈的輿論反響，后面又包括罷免和重選業(yè)委會，更換物業(yè)公司，出現(xiàn)的問題在維修資金沖突中比較典型。二是T居委會在維修資金沖突中經(jīng)歷了從旁觀者到參與者再到主導(dǎo)者的過程，能夠比較生動地呈現(xiàn)街頭官僚組織自主性的激活過程及其動力機制。在資料的搜集上，首先是對T小區(qū)維修資金使用問題前后的媒體報道及其他相關(guān)處理材料進(jìn)行了搜集整理；其次是進(jìn)入T小區(qū)，對維修資金問題處理的相關(guān)材料進(jìn)行了詳細(xì)搜集；最后是對參與處理維修資金沖突的相關(guān)人員進(jìn)行了訪談，最終獲得了約10萬字的文字材料和約15萬字的訪談材料。

四、違規(guī)使用維修資金問題與T居委會行動過程

H市T小區(qū)建成于2000年，是商品房小區(qū)，建筑面積180729平方米，有1188戶居民，常住人口為3900人，擁有房屋專項維修資金1521萬元。相較于周邊其他小區(qū)，T小區(qū)規(guī)模不大，維修資金相對較少，社區(qū)的各種設(shè)施老舊和破壞程度比較嚴(yán)重，需要養(yǎng)護(hù)和維修的小區(qū)部件很多。但從2005年到2020年，H市的最低工資水平上浮近4倍，T小區(qū)的物業(yè)費卻始終保持在1.20元每平米，15年來從未上漲。如果出現(xiàn)上漲的苗頭或變相上漲物業(yè)費，便會遭到小區(qū)居民的抵制，多個物業(yè)公司數(shù)次嘗試上調(diào)物業(yè)費的努力均告失敗。

長期低水平的物業(yè)費使T小區(qū)的物業(yè)公司日常運營舉步維艱，成本不堪重負(fù)。即便是要對小區(qū)部件進(jìn)行維護(hù)，使用維修資金也非常困難。在現(xiàn)實壓力下，T小區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)業(yè)委會和物業(yè)公司私下簽訂陰陽合同，用維修資金和公益收入補貼公司日常管理成本的情況?；?qū)⑸鐓^(qū)維護(hù)的項目承包給物業(yè)公司相關(guān)的工程公司，然后按批分撥工程款，配合物業(yè)公司轉(zhuǎn)賬付款。頻繁的違規(guī)操作衍生了大量維修資金使用問題，引起了小區(qū)部分居民的懷疑，多次有居民試圖審計維修資金的使用情況。長期的低維護(hù)管理水平帶來了很多問題，諸如墻體剝落、消防設(shè)施老化無效和小區(qū)綠化環(huán)境差等硬性問題比比皆是，不斷挑戰(zhàn)著小區(qū)居民容忍的底線，已經(jīng)引起了居民的普遍不滿。

(一)居委會保持中立與部分業(yè)主的“鬧大”

2018年4月，為了解決小區(qū)停車難的問題，T小區(qū)第四屆業(yè)委會在沒有與居委會提前溝通的情況下，自行將業(yè)委會內(nèi)部商議通過的《停車管理辦法》(簡稱《辦法》)在小區(qū)內(nèi)進(jìn)行公示。部分業(yè)主對《辦法》中要求第二輛車加倍收費的調(diào)整提出不滿，多次向業(yè)委會和居委會提出反對意見。居委會認(rèn)為，調(diào)整停車收費是業(yè)委會的職責(zé)，在小區(qū)也已經(jīng)公示，沒對部分居民反映的問題進(jìn)行處理，也沒有明確表明態(tài)度。在業(yè)委會的推動下，新《停車管理辦法》經(jīng)過全體業(yè)主大會投票表決通過，開始正式實施。

隨后，原先反對《新停車管理辦法》的部分業(yè)主轉(zhuǎn)而對業(yè)委會和物業(yè)公司的其他日常管理內(nèi)容提出質(zhì)疑，重點內(nèi)容包括對維修資金的保管、使用及其審計情況的質(zhì)疑。為了擴大事情的影響，部分業(yè)主將小區(qū)的日常管理和維修資金使用中諸多存疑的問題，先后在H市電視臺《七分之一》欄目、H市教育電視臺《幫女郎》欄目和《看看新聞》等媒體披露，以弱者的身份訴說T小區(qū)管理中的諸多存疑問題，包括維修資金使用流程不規(guī)范、維修工程推進(jìn)不到位、小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)不及時和可能存在簽訂陰陽合同的問題。此事一出，公共輿論一片嘩然，業(yè)委會被推上了風(fēng)口浪尖。

(二)合法性危機與居委會初步干預(yù)維修資金問題

由于居委會在一開始并沒有正面回應(yīng)部分業(yè)主反映的問題，開始反對新《停車管理辦法》的部分業(yè)主聯(lián)合其他業(yè)主，質(zhì)疑居委會在維修資金使用上監(jiān)督不力的責(zé)任，認(rèn)為居委會存在不作為的問題，甚至有個別業(yè)主直接提出居委會與業(yè)委會存在合謀，將維修資金問題的矛頭指向居委會。2018年7月，恰逢新一屆居委會選舉，質(zhì)疑居委會的維權(quán)業(yè)主在業(yè)主群廣泛動員，發(fā)動業(yè)主積極前往居委會投票，選出了他們推選出來的新居委會主任，原居委會主任落選。盡管如此，新一屆居委會班子的多數(shù)成員認(rèn)為，持反對意見的業(yè)主提出的問題與居委會無關(guān)，如果現(xiàn)在貿(mào)然干預(yù)，反而會引發(fā)更多的不滿。

選出新居委會主任后，原先持反對意見的業(yè)主頻繁對居委會和業(yè)委會提出質(zhì)疑，小區(qū)內(nèi)的矛盾沖突愈發(fā)嚴(yán)重。眼看苗頭不對，T小區(qū)所在的M鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在8月份緊急向新居委會派出了臨時工作組，指導(dǎo)新一屆居委會開展工作，并向居委會選派了新的居委會書記，協(xié)助處理解決部分業(yè)主提出的維修資金使用問題。盡管如此，新居委會并沒有直接參與維修資金問題，而是借助M鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的權(quán)威，組織房管局代表參與協(xié)商，幫助維權(quán)業(yè)主尋找專業(yè)鑒定機構(gòu)或人員，定期組織各方代表進(jìn)行會談交流，參與協(xié)調(diào)維權(quán)業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)公司和其他主體，以漸進(jìn)的方式挽回前期流失的合法性。

(三)權(quán)威重塑需求與居委會持續(xù)參與維修資金問題

原居委會由于對小區(qū)新《停車管理辦法》的出臺過程始終保持沉默，激怒了部分維權(quán)業(yè)主，在維修資金問題上又受到了維權(quán)業(yè)主的猛烈攻擊，因而在小區(qū)相關(guān)問題處置中的核心地位受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。此時，居委會迫切需要在小區(qū)重要問題的處理中發(fā)揮作用，展現(xiàn)解決問題的能力，重塑自己在小區(qū)居民心中的權(quán)威形象。由于維修資金使用問題屬于社區(qū)內(nèi)部問題，基層政府并沒有直接干預(yù)的權(quán)限。第四屆業(yè)委會和物業(yè)公司是重點維權(quán)對象，也不能發(fā)揮作用。維權(quán)業(yè)主又不具備訴訟主體資格，沒辦法通過法律途徑追回維修資金，只能依靠居委會繼續(xù)處理維修資金問題，給居委會的進(jìn)場提供了絕佳的機會。在鎮(zhèn)政府、維權(quán)業(yè)主和小區(qū)其他居民組織的共同提議下，剛剛經(jīng)歷換屆風(fēng)波的居委會開始全面參與對維修資金相關(guān)問題及其衍生的各種問題的處理。

新居委會也十分珍惜來之不易的機會，在收到解決維修資金問題的任務(wù)后，立即開始著手相關(guān)問題的處置。2018年12月，對于此前維權(quán)業(yè)主提出的問題，居委會委托第三方機構(gòu)A公司對相關(guān)維修工程項目進(jìn)行了勘驗(2)為把問題核實清楚，2018年12月，T居委會委托A公司對小區(qū)維權(quán)業(yè)主提出的“三個虛構(gòu)”(13號1001室、64號1002室和33號11樓樓道)和“三個存疑”(消防栓更換、16號1102室和中心廣場大理石沉降)維修工程項目進(jìn)行勘查驗證，A公司于2019年1月4日組建了由H市建筑設(shè)計研究所、H市X集團造價師、H市J集團工程監(jiān)理師、H市B建筑工程部、物業(yè)工程水電方面的6名專家對6個工程項目同時進(jìn)行了現(xiàn)場勘查。。在2019年1月4—9日，A公司組織了6家專業(yè)單位的6名專家，對維權(quán)業(yè)主提出的6個存疑的維修部位進(jìn)行了現(xiàn)場勘察。1月10日，A公司組織了工程方、業(yè)主代表、業(yè)委會和居委會進(jìn)行了現(xiàn)場復(fù)驗。專業(yè)勘驗結(jié)果顯示，部分維權(quán)業(yè)主提出的6個存疑問題基本屬實(見表2)。在居委會的監(jiān)督下，施工方認(rèn)可勘察結(jié)果，退還了沒有施工的項目工程款。居委會要求T業(yè)委會出具一份情況說明，在業(yè)主群和小區(qū)公示欄公示。在這個過程中，居委會掌控全局、多方協(xié)調(diào)和資源整合的能力得到了充分展現(xiàn)，對相關(guān)問題的處理也獲得了居民和鎮(zhèn)政府的認(rèn)可，原先丟失的權(quán)威逐漸得以重塑。

表2 T小區(qū)6個維修項目費用及實施情況

(四)權(quán)力擴大激勵與居委會全面接手后續(xù)問題處置

在聽取結(jié)果匯報后，維權(quán)業(yè)主對業(yè)委會的維修資金使用提出了更多的質(zhì)疑，包括工程存在造假夸大的情況，成員存在貪污腐敗行為，維修基金使用不規(guī)范，工程預(yù)算未進(jìn)行審價，未公開小區(qū)所有公共收益情況，綠化養(yǎng)護(hù)工作不善，未對電梯養(yǎng)護(hù)費用提高的原因進(jìn)行說明，車位分配不透明，未對小區(qū)收入和支出進(jìn)行合理規(guī)劃，小區(qū)安全隱患問題(3)監(jiān)控室(小區(qū)16號2樓)、頂樓躍層房屋(17號、37號、40號)、58號地下非機動車車庫及小區(qū)會所1-2樓部分房間存在住人情況；消防通道(37號、40號)存在亂堆雜物情況。，小區(qū)環(huán)境問題嚴(yán)重(4)小區(qū)樓道門口臺階、大廳、消防通道處存在臺階開裂(建筑物沉降)、墻皮脫落等情況；小區(qū)會所未合理規(guī)劃(衛(wèi)生間臟亂、2樓部分區(qū)域荒廢)，小區(qū)籃場球、兒童樂園、小區(qū)網(wǎng)球場年久失修；小區(qū)整個區(qū)域內(nèi)名貴樹木大量死亡，綠植、草地養(yǎng)護(hù)不當(dāng)。。維權(quán)業(yè)主要求居委會全面處理這些問題，追回使用不當(dāng)或損失的維修資金。這代表著維權(quán)業(yè)主對居委會問題解決能力的充分信任，也賦予了居委會全面干預(yù)維修資金問題的正當(dāng)性。對于居委會而言，這不僅是不得不處置的棘手難題，也擴大了居委會在維修資金問題中的干預(yù)權(quán)限，進(jìn)而可以更深入、更全面、更直接地參與以往很難插手的問題，無形中對居委會形成了權(quán)力擴大的激勵。經(jīng)過調(diào)查，除了難以核驗的問題，其余問題均或多或少存在。居委會立即與施工單位協(xié)調(diào)，追回了部分維修資金，也比較妥善地處理了后續(xù)其他問題。

在勘察并核驗了一系列維修資金使用問題后，維權(quán)業(yè)主對第四屆業(yè)委會更加不滿，部分業(yè)主提出要罷免第四屆業(yè)委會，投票選舉新一屆業(yè)委會。2019年3月，超過20%的業(yè)主提出提前召開業(yè)主大會，在居委會的組織協(xié)調(diào)和房管局的監(jiān)督下投票罷免了業(yè)委會(5)根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》(建房〔2009〕274號)第四十四條規(guī)定：業(yè)主委員會委員有“侵害他人合法權(quán)益的”或“因其他原因不宜擔(dān)任業(yè)主委員會委員”情況的，由業(yè)主委員會三分之一以上委員或者持有20%以上投票權(quán)數(shù)的業(yè)主提議，業(yè)主大會或業(yè)主委員會根據(jù)業(yè)主大會授權(quán)，可以決定是否終止其委員資格。。居委會對維修資金相關(guān)問題的有效處置獲得了M鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的肯定，也獲得業(yè)主們的認(rèn)可，他們均普遍主張居委會應(yīng)該在包括維修資金相關(guān)事情上發(fā)揮更大的作用。M鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府和小區(qū)其他主體也更愿意將其他重要的問題交由居委會處置，比如在新業(yè)委會選舉產(chǎn)生之后，T小區(qū)與B物業(yè)公司的合同到期(6)T小區(qū)與B物業(yè)公司簽訂的服務(wù)合同為期3年，為2018年1月1日至2020年12月31日。，第五屆業(yè)委會提出要更換物業(yè)公司。理論上，新物業(yè)公司的選聘應(yīng)該由業(yè)委會組織進(jìn)行，但由于新業(yè)委會剛成立，工作班子和制度還沒有搭建起來，也是基于對居委會的信任，業(yè)委會主動提出由居委會代為主持選聘工作(7)新居委會制定了詳細(xì)的選聘規(guī)則和流程，邀請專業(yè)第三方公司參與新物業(yè)公司的選聘工作，引導(dǎo)第五屆業(yè)委會通過公開招標(biāo)的方式選聘了新的物業(yè)公司。。這又?jǐn)U大了居委會在物業(yè)選聘相關(guān)事務(wù)中的權(quán)力，使居委會更愿意投入精力解決相關(guān)問題。

至此，T小區(qū)本次維修資金風(fēng)波告一段落，在居委會的全面主導(dǎo)和其他主體的通力配合下，幾乎所有問題均得到了妥善回應(yīng)或處置。表3總結(jié)了T居委會在不同階段激活自主性的表現(xiàn)和結(jié)果。從保持中立到初步干預(yù)，再到持續(xù)參與和全面接手，T居委會在每個階段都會試圖根據(jù)相關(guān)問題演化的趨勢及其特征，選擇合適的干預(yù)和介入機制。在初始階段，居委會只是嚴(yán)格遵守規(guī)定，保持中立態(tài)度，沒有干預(yù)新《停車管理辦法》的出臺。到了最后，居委會則是基于問題演化的形勢及其解決需求，選擇全面主導(dǎo)維修資金相關(guān)問題的處置。整體看來，整個過程充滿了戲劇性與偶然性，也蘊含了居委會在維修資金問題處理中的策略和智慧，展現(xiàn)了居委會激活自主性的表現(xiàn)和結(jié)果。

表3 居委會在不同階段激活自主性的表現(xiàn)和結(jié)果

五、激活街頭官僚組織自主性的機制分析

面對層出不窮的社會問題及其挑戰(zhàn)，街頭官僚組織的行動能力和資源很有限。對于本職工作，街頭官僚組織即便存在敷衍了事、形式主義等行為，通常也會投入一定的資源和精力(Harrits & M?ller，2014)。對于本職工作以外或權(quán)責(zé)模糊的問題，街頭官僚組織是否采取行動，采取什么樣的行動，則取決于街頭官僚組織對形勢的觀察和判斷，從而激活相應(yīng)的自主性，然后決定采用什么樣的策略應(yīng)對問題或參與問題的解決。為了將居委會的本職工作與非本職或權(quán)責(zé)關(guān)系模糊的工作明顯地區(qū)分開來，本文以居委會對社區(qū)維修資金問題的干預(yù)過程為例，展示了居委會自主性激活的過程、內(nèi)容和影響因素，進(jìn)而揭示其中的驅(qū)動機制。

毋庸置疑，街頭官僚組織的自主性深受組織制度因素、行動情境和自身行動能力的影響。新居委會在介入維修資金問題的過程中，這些因素的痕跡是非常明顯的。但與傳統(tǒng)認(rèn)知不同的是，居委會在感受到上級政府和相關(guān)問題壓力的時候，其實并沒有立刻采取全面行動，而是有策略地按部就班，利用自身在維修資金問題處理中的優(yōu)勢逐步推進(jìn)，最終全面接手維修資金及其后續(xù)問題的處置，不僅恢復(fù)了早期流失的合法性，重新建立了在社區(qū)治理中的權(quán)威性，還擴大了居委會在很多其他問題中的影響力。從居委會介入維修資金問題的整個過程來看，綜合不同階段新居委會對相關(guān)問題的判斷及其行動，激活街頭官僚組織自主性的機制包括問題性質(zhì)轉(zhuǎn)換、縱向權(quán)威推動、關(guān)鍵信息掌控、行動界面重構(gòu)和組織績效激勵。

(一)問題性質(zhì)轉(zhuǎn)換

在“上面千條線，下面一根針”的治理結(jié)構(gòu)下，居委會需要承擔(dān)大量行政事項，經(jīng)常陷入縱有“三頭六臂”也忙不過來的困境。對于不符合組織目標(biāo)或權(quán)責(zé)關(guān)系模糊的問題，居委會經(jīng)常選擇“睜一只眼閉一只眼”，使需要處理的事務(wù)數(shù)量保持在可控的范圍內(nèi)。在維修資金問題初期，新《停車管理辦法》的內(nèi)容及其出臺過程，業(yè)委會都嚴(yán)格遵守小區(qū)相關(guān)制度和規(guī)定，并不存在違規(guī)問題，也獲得了多數(shù)業(yè)主的支持，居委會沒有干預(yù)的權(quán)限，更沒有叫停的理由。居委會如果貿(mào)然迎合部分維權(quán)業(yè)主的訴求，干預(yù)新《停車管理辦法》的實施，很可能引起業(yè)委會和多數(shù)業(yè)主的不滿，帶來不必要的麻煩。居委會沒有動力處理這些事情，也沒有必要著急去干預(yù)。

少數(shù)維權(quán)業(yè)主在抗議無效的情況下，將矛盾對準(zhǔn)最有可能出問題的維修資金問題，相關(guān)問題的性質(zhì)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。盡管居委會并沒有管理和使用維修資金的權(quán)限，卻要承擔(dān)監(jiān)管和出問題后的兜底責(zé)任。第四屆業(yè)委會在維修資金使用上出現(xiàn)了問題，意味著居委會在具體問題上可能存在監(jiān)管不力的責(zé)任，不能再做置身事外的“局外人”。如果說收取額外的停車費是市場行為或自治行為，居委會還可以“作壁上觀”，那么對維修資金使用監(jiān)管不力則是居委會的工作失職，需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。正是認(rèn)識到這個問題，居委會對維修資金問題的態(tài)度逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變，開始尋找合適的契機介入相關(guān)問題的處置。從停車辦法的自治問題到維修資金的監(jiān)管責(zé)任，問題性質(zhì)的轉(zhuǎn)變直接建構(gòu)了居委會的責(zé)任，使得居委會改變了對相關(guān)問題的判斷及其行動策略。

(二)縱向權(quán)威推動

當(dāng)前社區(qū)治理主體已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的“體制化”趨勢，對體制內(nèi)權(quán)威的認(rèn)同開始從資源依附向理念認(rèn)同轉(zhuǎn)變(盛智明，2019)。長期與政府打交道不僅可以得到更多行政權(quán)威的注意力，還可以獲得更充分的政治空間及其相應(yīng)的合法性支持(張緊跟、莊文嘉，2008)。在鎮(zhèn)政府采取行動之前，居委會已經(jīng)身陷囹圄，在相關(guān)問題中完全處于弱勢。一是前期的不干預(yù)或少干預(yù)策略，使居委會的權(quán)威性受到了極大的損害，此時任何行動都有著“師出無名”“亡羊補牢”的色彩。要是再走錯幾步，會帶來更嚴(yán)重的合法性危機。二是居委會在維修資金問題處理中的權(quán)力非常有限，并沒有直接干預(yù)的權(quán)力。此時，居委會采取的就是折中策略，保持適度的輔助和協(xié)調(diào)，幫其他主體處理問題搭建平臺，調(diào)動資源和多方聯(lián)動，尋找干預(yù)和解決問題的突破口。

隨著M鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府向T小區(qū)派駐臨時工作組，并選派了新的居委會書記，這標(biāo)志著新居委會在維修資金問題的處置中，獲得了縱向行政權(quán)威的強力支持及其相應(yīng)的行動空間，可以調(diào)動多方力量，吸納多重資源，整合工作機制，直接干預(yù)維修資金相關(guān)問題。此時，居委會前期在維修資金問題中的弱勢逐漸被扭轉(zhuǎn)過來。上級部門的進(jìn)場給居委會提供了雙重激勵：一是上級政府對維修資金問題的關(guān)注，意味著本小區(qū)的維修資金問題是比較嚴(yán)重的，已經(jīng)引起了地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的注意，居委會不能再坐視不管，需要想盡辦法參與維修資金問題的處理，推動問題的解決。二是行政權(quán)威的“站臺”給居委會強力介入之“勢”，使居委會干預(yù)維修資金問題有了足夠的正當(dāng)性和權(quán)威性。事實上，縱向權(quán)威的施壓意味著對模糊性或不確定性問題的再次定義，對相關(guān)問題中的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行再次分配，為街頭官僚組織決定是否干預(yù)，以及如何干預(yù)問題提供了明確的方向引導(dǎo)，從而影響街頭官僚組織對問題的判斷及其選擇的應(yīng)對策略。

(三)關(guān)鍵信息掌控

對相關(guān)問題信息的掌控，是組織行動的基礎(chǔ)。在街頭官僚組織的日常運行中，即便是權(quán)責(zé)范圍之內(nèi)的問題，也需要經(jīng)過信息搜集和處理后，才有可能進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，做出相應(yīng)的決策，采取相應(yīng)的行動。對于非本職工作或權(quán)責(zé)模糊的問題，街頭官僚組織往往會根據(jù)對相關(guān)事實信息的掌控程度，更加小心謹(jǐn)慎地處理，進(jìn)行更為全面的評估和權(quán)衡，然后才會決定是否采取行動介入(de Boer et al.，2018)。在與本職工作相關(guān)的事項上，居委會是相關(guān)事實信息的“集散中心”，可以實時匯聚并處理相關(guān)問題信息，對相關(guān)事實信息的控制程度很高，掌握著問題處理的進(jìn)度和節(jié)奏。在維修資金問題上，起初相關(guān)信息都是由維權(quán)業(yè)主、相關(guān)媒體或其他主體披露的，居委會甚至還是后知后覺的。此時，任何行動的不確定性都很高，風(fēng)險性也很大，只能走一步看一步，采用相對保守的策略。

隨著維權(quán)業(yè)主進(jìn)一步披露維修資金使用可能存在的多個問題，需要由居委會主導(dǎo)，追回維修資金或處理維修部位問題。這時，關(guān)鍵信息的匯聚主體發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，所有問題的相關(guān)信息要首先匯總到居委會，由居委會處理和擴散，居委會逐漸成為相關(guān)問題信息匯聚的中心節(jié)點。這其實在兩方面推動了居委會積極主動地解決問題：一是居委會對關(guān)鍵維修資金問題信息的掌控能力增強，可以據(jù)此進(jìn)行更精準(zhǔn)的研判，采取更多行動，比如邀請專業(yè)組織調(diào)查維修部位問題；二是將居委會打造為相關(guān)問題信息的“集散中心”，給居委會施加信息處理壓力，比如需要第一時間發(fā)布相關(guān)問題處理或調(diào)查結(jié)果。可以看出，街頭官僚組織對關(guān)鍵信息的掌控程度越高，行動的不確定性就會越低，處理相關(guān)問題的主動性和積極性也會越高。

(四)行動界面重構(gòu)

街頭官僚組織是否主動干預(yù)職責(zé)范圍以外或權(quán)責(zé)模糊的問題，還取決于組織在相關(guān)問題行動界面中的位置(韓志明，2008)。維修資金由業(yè)委會管理，居委會只能發(fā)揮簡單的監(jiān)督作用，很多時候都無法掌握維修資金保管和使用的確切信息。在T小區(qū)維修資金問題的行動界面中，第四屆業(yè)委會處于中心位置，是維修資金管理和使用的主體。即便是在維修資金問題暴發(fā)的初期，業(yè)委會飽受質(zhì)疑，無法繼續(xù)處理維修資金問題，全體業(yè)主也是維修資金問題理論上的處置主體。在以業(yè)委會或全體業(yè)主為中心的行動界面中，理論上，處理相關(guān)問題的一切資源、主體和要素都是圍繞著業(yè)委會或相關(guān)維權(quán)業(yè)主轉(zhuǎn)的。居委會此時在行動界面中的位置是非中心的和邊緣的，只能起到協(xié)調(diào)和幫忙等輔助作用。

當(dāng)問題發(fā)展到需要維權(quán)和資金追回階段時，業(yè)委會、全體業(yè)主或維權(quán)業(yè)主代表在法律上并不具備訴訟主體資格，居委會就逐漸被推向維修資金問題行動網(wǎng)絡(luò)的中心，成為相應(yīng)問題行動界面的絕對核心。此時，業(yè)主、業(yè)委會、鎮(zhèn)政府、物業(yè)和其他主體，都要依托居委會開展后續(xù)工作。而如果居委會不采取有效的行動，維修資金問題會一直懸置，甚至可能會愈演愈烈，發(fā)展到無法收拾的地步。行動界面的重構(gòu)不僅賦予了居委會絕對主導(dǎo)的權(quán)力，還為居委會拓展了行動空間，使居委會可以采用熟悉的工作制度、規(guī)則和方法來處理問題，從而降低了居委會處理問題的難度，也避免了使用臨時性制度或出現(xiàn)“特事特辦”的問題，極大地降低了居委會的行動成本，也讓居委會更有意愿主動參與相關(guān)問題的應(yīng)對和處置。

(五)組織績效激勵

與街頭官僚個人相同，街頭官僚組織也只有有限的治理資源，權(quán)責(zé)范圍以內(nèi)的事務(wù)都需要控制資源的配置與使用。如果沒有足夠的績效激勵，街頭官僚組織很少會主動去干預(yù)非本職工作或權(quán)責(zé)范圍模糊的問題(Brodkin，2012)。在T小區(qū)維修資金沖突中，起初問題只是第四屆業(yè)委會的日常工作，原居委會根本無需參與，不回應(yīng)維權(quán)業(yè)主訴求是最理性的選擇。這個時候，居委會即便投入很多資源進(jìn)行處置，也有可能“弄巧成拙”“吃力不討好”。在維修資金問題初期，隨著鎮(zhèn)政府對相關(guān)問題關(guān)注度的不斷提升，維修資金問題性質(zhì)發(fā)生變化，從居委會的額外工作轉(zhuǎn)化為上級關(guān)注的重要工作，是上級對居委會評價的重要參考指標(biāo)，可以推動組織外部績效的擴大再生產(chǎn)，因而居委會也更有動力去推動問題的解決。

事實上，維修資金問題的處理也是對新居委會的一次“大考”，如果能夠處理好，獲得廣大業(yè)主的認(rèn)可，不僅能夠在短時間內(nèi)提高業(yè)主對新居委會的認(rèn)同感，還會便于日后在小區(qū)開展日常管理工作。能夠更多地參與到社區(qū)維修資金的日常管理和使用事務(wù)中，減少業(yè)委會違規(guī)或不當(dāng)使用維修資金的情況，是很多居委會的共同愿望。就此而言，居委會是更愿意參與維修資金問題處置的，具有相應(yīng)的內(nèi)部績效激勵。居委會對維修資金問題的全面統(tǒng)籌干預(yù)，還可以積累諸多行之有效的工作方法、機制和經(jīng)驗，為居委會接下來繼續(xù)參與維修資金相關(guān)工作預(yù)留“口子”，無形中也擴大了居委會在相關(guān)問題上的影響力，實現(xiàn)了組織內(nèi)部績效的擴大再生產(chǎn)?？梢钥闯?，在有限資源的約束下，內(nèi)外部績效能給組織提供強有力的激勵，是影響街頭官僚組織被動而為或主動作為的關(guān)鍵變量。

面對大量不得不處理的非本職工作或權(quán)責(zé)模糊的事務(wù)，不斷激活自主性，想辦法處理相應(yīng)的問題，甚至已經(jīng)成為街頭官僚組織的常態(tài)化工作。在這個過程中，街頭官僚組織自主性有主動和被動的差異，相應(yīng)的影響因素及其機制也非常復(fù)雜。有大量研究表明，突發(fā)性事件(Lavee，2022)、領(lǐng)導(dǎo)注意力(Keulemans & Groeneveld，2020)、街頭官僚組織中的關(guān)鍵個人(Petersen，2021)和組織自我學(xué)習(xí)(甘甜，2019)，都對街頭官僚組織是否處理職責(zé)外的問題有顯著影響。在對T小區(qū)的后續(xù)觀察中我們發(fā)現(xiàn)，新居委會對維修資金相關(guān)問題已經(jīng)產(chǎn)生了一種“本能反應(yīng)”，會快速介入到維修資金相關(guān)問題。關(guān)鍵個人對街頭官僚組織自主性的影響則不太明顯。在晉升錦標(biāo)賽體制下，對關(guān)鍵問題的有效處理或創(chuàng)新可以作為個人的加分項，卻也意味著責(zé)任或背鍋風(fēng)險(倪星、王銳，2018)。在相關(guān)問題復(fù)雜性和重要性難以識別和判斷的情況下，街頭官僚組織中的關(guān)鍵個人也不愿承擔(dān)風(fēng)險去貿(mào)然干預(yù)非本職工作或權(quán)責(zé)關(guān)系模糊的問題(Lavee，2022)。

六、結(jié)論與進(jìn)一步討論

在街頭官僚的研究譜系中，組織自主性問題長期處于被忽略的狀態(tài)。在實踐中，街頭官僚組織在控制公共服務(wù)供給(Harrits & M?ller，2014；蔣晨光、褚松燕，2019)、制定公共政策(Lavee & Cohen，2019；Zhang et al.，2021)和無明確制度安排事務(wù)(李春生、韓志明，2021)的處理中起著非常重要的作用。特別是隨著社會問題不確定性和風(fēng)險性的不斷提升，大量復(fù)雜問題在短時間內(nèi)根本無法精準(zhǔn)判定權(quán)責(zé)主體，需要街頭官僚組織激活自主性，采取相應(yīng)行動。本文通過T居委會從“局外人”到謹(jǐn)慎介入，再到全面接手維修資金問題過程的深描，闡釋了街頭官僚組織激活自主性的驅(qū)動機制。其中，問題性質(zhì)轉(zhuǎn)換、縱向權(quán)威推動、關(guān)鍵信息掌控、行動界面重構(gòu)和組織績效激勵，構(gòu)成了激活街頭官僚組織自主性的驅(qū)動機制。

在基層治理的研究譜系中，基層政權(quán)組織和社會組織的自主性也是重要的議題(8)這三類組織都是街頭官僚組織。為了方便比較，突出行政性基層組織自主性的特殊性，筆者在這里將行政性基層組織稱為街頭官僚組織，基層政權(quán)組織和社會組織則不使用街頭官僚組織的概念。。表4比較了街頭官僚組織、基層政權(quán)組織和社會組織的自主性。盡管都是非常典型的街頭官僚組織，街頭官僚組織、基層政權(quán)組織和社會組織自主性在行動主體、基層性質(zhì)、主要功能、責(zé)任類型、知識基礎(chǔ)、驅(qū)動機制和問題面向上具有非常大的差異性。比如，在行動邏輯上，基層政權(quán)組織主要是政權(quán)建設(shè)，遵從的是政治邏輯，社會組織遵從的是生存邏輯，街頭官僚組織則遵從的是政策執(zhí)行或解決問題的行政邏輯。在驅(qū)動機制上，基層政權(quán)組織主要是基于維穩(wěn)壓力，社會組織是獲得生存空間，街頭官僚組織是解決問題或執(zhí)行政策。不同的街頭官僚組織的自主性有不同的特點，激活的動力和方式有很大差別，對國家治理的意義也不盡相同。

表4 街頭官僚組織、基層政權(quán)組織和社會組織自主性的比較(9)表4關(guān)于基層政權(quán)自主性和社會組織自主性的相關(guān)觀點為筆者根據(jù)已有研究整理，相關(guān)文獻(xiàn)很多，筆者在此不再一一列舉。

街頭官僚組織自主性及其激活是推動國家基礎(chǔ)性權(quán)力擴大再生產(chǎn)的重要機制。在國家自主性的相關(guān)研究中，在基層直接設(shè)置行政機構(gòu)，是將國家權(quán)力觸角延伸到基層社會，是解決各種復(fù)雜問題的理想方式。但國家機構(gòu)和人員的下沉(尤其是基層和邊遠(yuǎn)地區(qū))意味著大量資源的投入，治理成本很高，治理負(fù)擔(dān)很重。因而有了鄉(xiāng)紳、鄉(xiāng)賢與宗族組織和書吏與差役組織“協(xié)助”國家處理基層問題，涌現(xiàn)了大量非正式的糾紛解決機制(Reed，2000；黃宗智，2019；歐陽靜，2022)。在新時期，街頭官僚組織被動和主動激活自主性，對問題解決的過程及其結(jié)果有很大影響，影響著國家基礎(chǔ)性權(quán)力擴大再生產(chǎn)的結(jié)果。如何將街頭官僚組織從“上面千條線，下面一根針”的困境中解放出來，推動街頭官僚組織更加積極主動地解決各種復(fù)雜問題，切實減輕國家治理負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)國家基礎(chǔ)性權(quán)力的持續(xù)擴大再生產(chǎn)，是需要進(jìn)一步思考和討論的重要議題。