張乾友

某個(gè)人為什么會(huì)做某件事？這是關(guān)于人的研究最希望回答的問題，因?yàn)橹灰业搅诉@個(gè)問題的答案，就找到了如何讓某個(gè)人去做某件事的答案。在這里，對“為什么”的追問是對行為意義的探尋，因?yàn)橹挥忻靼琢诵袨榈囊饬x，才能讓人做出有意義的行為。公共行政學(xué)本質(zhì)上也是關(guān)于人的研究。在現(xiàn)代社會(huì)中，行政部門承擔(dān)了許多不可替代的職能，且這些職能都是通過行政人員的行為得以履行的，所以，如何讓行政人員積極履行相應(yīng)職能就成了公共行政學(xué)中一個(gè)有意義的問題。而要回答這一問題，就要去回答行政人員為什么會(huì)履行相應(yīng)職能的問題。

行政人員是行政組織的成員。行政組織是一個(gè)分工-協(xié)作體系，也是一個(gè)命令-服從體系。當(dāng)一個(gè)人成為行政人員，就在行政組織的分工-協(xié)作體系中分得了一份任務(wù)，而組織的命令-服從體系也設(shè)置了各種手段來促使他承擔(dān)該任務(wù)。在官僚制的理想中，行政組織像是一臺(tái)自動(dòng)運(yùn)行的機(jī)器，其中的每一個(gè)部件在接收到一項(xiàng)指令之后都會(huì)自動(dòng)地執(zhí)行相應(yīng)的操作。但在實(shí)踐中，行政人員畢竟是人而不是機(jī)器部件，他的任何活動(dòng)都不止是機(jī)械式的操作，而是一種有意義的行為。于是，為了讓行政人員承擔(dān)組織任務(wù)的活動(dòng)變得有意義，行政組織就引入了責(zé)任，將執(zhí)行任務(wù)轉(zhuǎn)化成了履行責(zé)任，或者說，讓行政人員通過履行責(zé)任的方式來執(zhí)行任務(wù)。

責(zé)任的引入是對行政人員能動(dòng)性的承認(rèn)。對行政人員來說，當(dāng)他意識到自己負(fù)有某項(xiàng)責(zé)任——而不僅僅是分得了某項(xiàng)任務(wù)，就意識到自己成了一個(gè)能動(dòng)者。要成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的行政人員，他就必須去追問為什么要執(zhí)行某項(xiàng)任務(wù)？這項(xiàng)任務(wù)對組織與他分別意味著什么？執(zhí)行該任務(wù)會(huì)對他人造成何種影響？執(zhí)行該任務(wù)可以有哪些方式？等等。由此，他才獲得了關(guān)于該任務(wù)的全面理解，才能以一種負(fù)責(zé)任的方式做出履行責(zé)任的行為。

對行政組織來說，承認(rèn)行政人員的能動(dòng)性是為了讓后者更好地融入組織；對行政人員來說，獲得能動(dòng)性則可能讓他背離組織。由此，我們看到了行政組織與行政人員能動(dòng)性間的矛盾關(guān)系：前者既要依賴于后者來提升行政人員行為的主動(dòng)性，又要避免后者引發(fā)行政人員對組織任務(wù)做出與組織相悖的反思。于是，行政組織就建立了問責(zé)體制，希望通過問責(zé)來規(guī)制行政人員的能動(dòng)性，讓行政人員擁有一種受規(guī)制的能動(dòng)性，而不是自由的能動(dòng)性，以保證其履行責(zé)任的行為不會(huì)偏離組織任務(wù)的方向。

隨著問責(zé)體制的建立，行政人員的能動(dòng)性開始變異為反應(yīng)性，它不再表現(xiàn)為行政人員尋求理解行為意義的內(nèi)在動(dòng)力，而是表現(xiàn)為對問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)及后果的一種策略性回應(yīng)(Espeland & Sauder，2007)。換句話說，當(dāng)能動(dòng)性受到規(guī)制，它就變成了反應(yīng)性，行政人員履行責(zé)任的行為則變成了對問責(zé)這一“刺激”的一種“反應(yīng)”。從此，“無問責(zé)，不負(fù)責(zé)”，只有在問責(zé)所及之處，行政人員才有較強(qiáng)的動(dòng)力履行責(zé)任；甚至，回應(yīng)問責(zé)本身就成了履行責(zé)任的代名詞，只要能夠成功地避免受到問責(zé)，行政人員似乎就證明自己履行了責(zé)任。于是，隨著問責(zé)的泛化，避責(zé)也成為行政人員的一種具有普遍性的行為傾向。

從能動(dòng)性到反應(yīng)性的變化反映了行政人員作為人的復(fù)雜性。無論從能動(dòng)性還是從反應(yīng)性出發(fā)，行政人員都是積極主動(dòng)的。二者的區(qū)別在于，在前一種情況下，行政人員意識到，責(zé)任根本上是其他人對他的一種寄托，要履行責(zé)任，就是要積極主動(dòng)地去弄清楚所托之事到底為何，再以相應(yīng)行為解他人燃眉之急；在后一種情況下，行政人員則意識到，責(zé)任是他與問責(zé)體制間的一種否定性關(guān)系——被問責(zé)就意味著沒有履行責(zé)任，所以，要履行責(zé)任，就是要積極主動(dòng)地避免被問責(zé)體制否定。于是，在問責(zé)驅(qū)動(dòng)的履責(zé)行為中，對行政人員做出寄托的相對人似乎從他的視野中消失了，問責(zé)體制雖然強(qiáng)烈地要求行政人員履行責(zé)任，卻限制行政人員從責(zé)任對象的角度去思考自己所負(fù)的責(zé)任。通過對問責(zé)體制的回應(yīng)，行政人員也積極地履行了責(zé)任，但這種責(zé)任則排除了作為人的責(zé)任對象的參與。

近些年來，由問責(zé)引發(fā)的行政人員履責(zé)行為的變異吸引了廣泛的學(xué)術(shù)關(guān)注，無論國際還是國內(nèi)學(xué)術(shù)界，學(xué)者們都希望在問責(zé)對行政人員履責(zé)行為產(chǎn)生了何種影響的問題上一探究竟。《公共行政評論》本期專題圍繞“政府行為與問責(zé)”核心議題，組織了三篇相關(guān)文章，進(jìn)一步推進(jìn)了此方面的研究。

《問責(zé)、透明化與當(dāng)代政府的責(zé)任困境》一文通過對責(zé)任含義的分析，闡述了問責(zé)制度的生成邏輯及其實(shí)踐演變，并提出問答式問責(zé)制與制裁式問責(zé)制的分類，來描述在20世紀(jì)先后出現(xiàn)的兩種問責(zé)制的主要特征。文章認(rèn)為，制裁式問責(zé)制把問責(zé)理解為對履責(zé)失敗的制裁，其邏輯要求也在實(shí)踐中推動(dòng)了政府過程的透明化，卻未能消除履責(zé)不力或不負(fù)責(zé)任的行為，反而造成了問責(zé)與避責(zé)間的反復(fù)博弈，這要求我們重新思考信任在問責(zé)制度中的價(jià)值。

《問責(zé)壓力何以影響精準(zhǔn)問責(zé)？——基于2015—2021年生態(tài)環(huán)保問責(zé)案例的實(shí)證分析》一文指出了問責(zé)實(shí)踐中的不精準(zhǔn)現(xiàn)象，并以2015—2021年間269起生態(tài)環(huán)保問責(zé)案例為研究樣本，運(yùn)用固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)了政治問責(zé)壓力、法律問責(zé)壓力、社會(huì)問責(zé)壓力和專業(yè)問責(zé)壓力對問責(zé)工作精準(zhǔn)度的影響。文章發(fā)現(xiàn)，政治問責(zé)壓力中的領(lǐng)導(dǎo)批示和社會(huì)問責(zé)壓力中的民眾訴求對問責(zé)精準(zhǔn)度有顯著的正向影響，政治問責(zé)壓力中的提級問責(zé)和巡視巡察對問責(zé)精準(zhǔn)度有顯著的負(fù)向影響，法律問責(zé)壓力和專業(yè)問責(zé)壓力對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響均不顯著。

《權(quán)衡于獎(jiǎng)懲之間：多任務(wù)情境下基層部門政策執(zhí)行策略的選擇邏輯》一文聚焦于基層部門的政策變通執(zhí)行現(xiàn)象，從激勵(lì)強(qiáng)度與問責(zé)力度兩個(gè)維度出發(fā)，將基層部門執(zhí)行的政策劃分為低績效低風(fēng)險(xiǎn)、高績效低風(fēng)險(xiǎn)、低績效高風(fēng)險(xiǎn)和高績效高風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)類型，與之相對應(yīng)地歸納出象征式、行政式、運(yùn)動(dòng)式和政治式四種執(zhí)行策略。進(jìn)而，基于個(gè)案研究揭示了基層部門“在可接受的懲戒下尋求獎(jiǎng)勵(lì)的最大化”的變通式執(zhí)行邏輯。

上述三篇文章盡管有著不同的立意，卻都從各自角度呈現(xiàn)出了政府行為中能動(dòng)性與反應(yīng)性間的緊張感?？傮w上，三篇文章討論的都是反應(yīng)性框架下的問責(zé)現(xiàn)實(shí)，既提示了反應(yīng)性相對于能動(dòng)性的主導(dǎo)地位，也表明了基于反應(yīng)性來理解和塑造行政人員行為的局限性。今天，對問責(zé)的關(guān)注將重點(diǎn)過多地放在了“如何”避免行政人員做出不負(fù)責(zé)任行為的問題上，而忽略了他們“為什么”會(huì)產(chǎn)生這樣的結(jié)果的問題。如果我們希望通過問責(zé)去激發(fā)行政人員履責(zé)的能動(dòng)性，可能需要更多地關(guān)注這一方面的問題。