谷志軍 曾 言

一、問題提出

問責(zé)工作是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，精準(zhǔn)問責(zé)是問責(zé)工作深入發(fā)展的必然要求。然而近年來，問責(zé)工作中頻頻出現(xiàn)問責(zé)形式化、問責(zé)簡單化、問責(zé)隨意化和問責(zé)選擇化等亂象(蔣來用，2019；谷志軍，2021)，由此折射出部分地方或部門在落實(shí)問責(zé)工作中的不精準(zhǔn)現(xiàn)象。鑒于此，黨的十九屆中紀(jì)委三次全會(huì)首次明確提出“實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)，防止問責(zé)不力或者問責(zé)泛化、簡單化”。至今，“精準(zhǔn)問責(zé)”一詞已經(jīng)連續(xù)四年出現(xiàn)在中紀(jì)委的工作報(bào)告中，成為指導(dǎo)問責(zé)工作開展的重要指南。

在此背景下，精準(zhǔn)問責(zé)亦成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)話題，已有研究主要圍繞三大路徑展開探討。一是“制度-行為”路徑。該路徑認(rèn)為，問責(zé)不精準(zhǔn)現(xiàn)象的產(chǎn)生，是問責(zé)制度與問責(zé)行為共同作用的結(jié)果。問責(zé)是剛?cè)岵?jì)的藝術(shù)，如果問責(zé)的強(qiáng)度過大，會(huì)引致政府官員的避責(zé)行為(倪星、王銳，2017；張力偉，2019)；如果問責(zé)的力度偏弱，又會(huì)導(dǎo)致部分干部責(zé)任意識淡化、擔(dān)當(dāng)精神缺失的問題(段哲哲、陳家喜，2021)。因此，需要從規(guī)約干部忠誠干凈與激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為的二維邏輯入手，使問責(zé)工作既有力度又有溫度，以提升精準(zhǔn)問責(zé)水平(郭劍鳴、蔡文婷，2021)。二是“過程-要素”路徑。該路徑認(rèn)為，需要將問責(zé)要素分析與問責(zé)過程分析整合起來，才能更好地揭示出精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理。在問責(zé)工作逐漸走向制度化和常態(tài)化的同時(shí)，問責(zé)實(shí)踐仍存在問責(zé)客體錯(cuò)位、問責(zé)目的偏位、問責(zé)事由泛化、問責(zé)結(jié)果簡單化等問題(劉美萍，2019)。為扭轉(zhuǎn)問責(zé)實(shí)踐的異化現(xiàn)象，在問責(zé)要素層面需要問責(zé)主體精細(xì)分工、問責(zé)對象精準(zhǔn)認(rèn)定、問責(zé)情形精準(zhǔn)設(shè)定和問責(zé)方式精準(zhǔn)刻度，在問責(zé)過程層面需要精準(zhǔn)獲取問責(zé)信息、精準(zhǔn)開展問責(zé)調(diào)查和精準(zhǔn)作出問責(zé)決定(呂永祥、王立峰，2020)。三是“權(quán)力-責(zé)任”路徑。該路徑認(rèn)為，問責(zé)本質(zhì)上是對責(zé)任的追究，而責(zé)任背后是權(quán)力的運(yùn)用?！皺?quán)責(zé)一致”是公正合理問責(zé)的基本原則，但是在當(dāng)下我國黨政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)配置實(shí)踐中“權(quán)大于責(zé)仍是普遍現(xiàn)象”(任建明、趙廣禮，2019)，進(jìn)而引發(fā)“問下不問上”“問小不問大”等問題。為此，亟待完善權(quán)力清單制度，為問責(zé)工作的精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)提供操作指引(龐明禮、薛金剛，2017)。

相比較而言，西方學(xué)術(shù)界雖然沒有直接與精準(zhǔn)問責(zé)相對應(yīng)的概念術(shù)語，但是對“問責(zé)赤字”(accountability deficits)和“問責(zé)超載”(accountability overload)等問題的探討由來已久。這兩個(gè)問題實(shí)際上反映出西方問責(zé)實(shí)踐中所遇到的不精準(zhǔn)難題。一是從問責(zé)赤字來看，指的是隨著委托鏈條的延長會(huì)導(dǎo)致巨大的代理損失，使得民主政體無法讓行政機(jī)構(gòu)對其政策決策承擔(dān)全部責(zé)任(Schillemans，2011)。主要表現(xiàn)為政府部門越來越多地通過公共服務(wù)外包等形式，將自身的決策責(zé)任移交給承包機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行人員，進(jìn)而在事實(shí)上減少了部門首長或其他政治領(lǐng)導(dǎo)人被問責(zé)的可能性(Mulgan，2014)；并且，隨著外包數(shù)量的日益增多，承包商不僅會(huì)削弱政府與生產(chǎn)商之間的問責(zé)鏈，還會(huì)將責(zé)任擴(kuò)散到無法補(bǔ)救的地步，使得官僚問責(zé)制不可避免地受到削弱(Chan & Rosenbloom，2010)。二是從問責(zé)超載來看，指的是通過強(qiáng)化問責(zé)壓力來驅(qū)動(dòng)組織業(yè)績的努力，卻取得了適得其反的效果(Dubnick，2005)。主要表現(xiàn)為過分強(qiáng)調(diào)問責(zé)制可能會(huì)無意但有系統(tǒng)地?fù)p害組織效率和效能(Halachmi，2014)，因?yàn)轭l繁的問責(zé)壓力會(huì)使科層官僚花費(fèi)大量的時(shí)間去解釋和說明他們打算去做什么以及為什么不去做其他事情，這不僅無益于公共利益的實(shí)現(xiàn)，反而還會(huì)增加更多的繁文縟節(jié)(Bovens et al.，2008)。

總體來看，雖然國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已經(jīng)普遍關(guān)注到了問責(zé)不精準(zhǔn)現(xiàn)象及其現(xiàn)實(shí)危害，并試圖運(yùn)用不同的視角探討精準(zhǔn)問責(zé)的內(nèi)在機(jī)理和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，但這些研究大多還停留在理論或應(yīng)然分析層面，缺乏對問責(zé)工作精準(zhǔn)度狀況的準(zhǔn)確判斷，并且尚未注意到不同壓力情境對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響。那么，如何評價(jià)問責(zé)工作的精準(zhǔn)度狀況？當(dāng)前問責(zé)工作的精準(zhǔn)度狀況到底如何？問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度之間是何種關(guān)系？為回答這些問題，更好地把握問責(zé)工作的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作邏輯，本文以生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的問責(zé)案例為研究對象，從實(shí)證層面分析問責(zé)精準(zhǔn)度狀況及其影響因素，以期為實(shí)現(xiàn)問責(zé)工作的精準(zhǔn)化提供參考。

二、分析框架與研究假設(shè)

問責(zé)與其他眾多社會(huì)現(xiàn)象一樣，有著多重權(quán)變因素與內(nèi)在機(jī)理，需要運(yùn)用系統(tǒng)性的研究框架展開分析探討。在眾多成熟的問責(zé)理論框架中，羅美澤克和達(dá)布尼克(1987)富有開創(chuàng)性地提出了問責(zé)研究的期望管理范式，在國內(nèi)外問責(zé)研究譜系中具有較大的影響。正如有學(xué)者所言，“在問責(zé)領(lǐng)域研究中，羅美澤克和其合作者所采用的將問責(zé)關(guān)系進(jìn)行分類研究的方法可能是發(fā)展得最好的理論方法”(Jos & Tompkins，2004)。羅美澤克和達(dá)布尼克根據(jù)“控制的來源”和“控制的程度”兩個(gè)維度，將問責(zé)劃分為等級問責(zé)、法律問責(zé)、專業(yè)問責(zé)和政治問責(zé)四種類型，這四種類型的問責(zé)期望共同構(gòu)成了問責(zé)的多重壓力來源?；趩栘?zé)期望的類型學(xué)劃分，有效地解釋了實(shí)踐中復(fù)雜多樣的問責(zé)壓力對問責(zé)活動(dòng)的影響，已被眾多學(xué)者運(yùn)用于問責(zé)相關(guān)議題的研究之中。然而，由于我國政治結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)的特殊性，需要對該分析框架進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整才能適用于我國問責(zé)相關(guān)議題的研究。一方面，在我國黨政二元體制中，除了政府官僚體系之外，執(zhí)政黨本身也是一個(gè)巨大的等級體系，存在不同層級的黨組織和政府組織相依并存的現(xiàn)象，因此，本文將政治問責(zé)與等級問責(zé)統(tǒng)合為“政治問責(zé)壓力”。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)公眾對公權(quán)力的監(jiān)督訴求日益多元化，政府需要以更加負(fù)責(zé)任的姿態(tài)回應(yīng)好社會(huì)公眾的需求和期待，因此，本文將增加“社會(huì)問責(zé)壓力”分析維度。由此，本文的分析框架如下(見圖1)。

圖1 精準(zhǔn)問責(zé)的分析框架資料來源：作者自制。

1.政治問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度

政治問責(zé)指的是行政部門或管理者必須對政治代表們所確定的政策和目標(biāo)作出回應(yīng)并接受質(zhì)詢。在西方競選政治體制下，以投票選舉為核心的垂直問責(zé)和以分權(quán)制衡為基礎(chǔ)的平行問責(zé)通常被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)政治監(jiān)督和控制的重要方式(O’Donnell，1999)。但由于中西方的政治生態(tài)不同，中國正在探索實(shí)現(xiàn)政治問責(zé)的第三條道路，即在超越西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上探索非競選政治中的問責(zé)何以可能以及如何實(shí)現(xiàn)(馬駿，2010)。從當(dāng)前我國政治問責(zé)的具體實(shí)踐來看，政治問責(zé)的實(shí)現(xiàn)主要包括兩大機(jī)制：一是自上而下的政治問責(zé)機(jī)制。在中國黨政體制下，自上而下的政治問責(zé)不僅符合科層組織運(yùn)作的內(nèi)在邏輯，而且與我國長期以來的國家治理模式相契合，能夠?qū)ζ渌膯栘?zé)類型起到支撐作用(Bovens，2005)，是問責(zé)工作精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)的主要形式。二是由內(nèi)而外的政治問責(zé)機(jī)制。在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政條件下，通過由內(nèi)而外的政治問責(zé)來加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，不僅能夠保持行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的廉潔性和效率性，而且也能夠涵蓋絕大多數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨務(wù)人員，是問責(zé)工作精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)的重要組成部分。基于此，本文提出研究假設(shè)1：政治問責(zé)壓力越大，問責(zé)工作的精準(zhǔn)度越高。

2.法律問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度

3.社會(huì)問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度

社會(huì)問責(zé)指的是行政組織的公職人員直接或間接地接受普通公民或者社會(huì)組織自下而上的質(zhì)詢。社會(huì)問責(zé)作為異體監(jiān)督的重要組成部分，能夠在政治問責(zé)和法律問責(zé)之外對失責(zé)對象進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，揭示出社會(huì)本身也可以成為問責(zé)精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)的重要力量。在具體的問責(zé)實(shí)踐中，通過公共參與來推動(dòng)的社會(huì)問責(zé)與發(fā)展中國家的民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)緊密聯(lián)系在一起，被認(rèn)為是修正民主選舉和推進(jìn)官僚體制的重要舉措(黃冬婭，2012)。從我國社會(huì)問責(zé)實(shí)踐情況來看，雖然在過去相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)不同形式的社會(huì)問責(zé)已經(jīng)出現(xiàn)，但大多是由事件或者問題驅(qū)動(dòng)的，是對政府及其官員行為不定期的、零散的監(jiān)督，尚缺乏制度化的建構(gòu)和支撐(Ma，2012)。然而，隨著近年來社會(huì)監(jiān)督渠道和方式的日益多元化，政府官員面對來自體制外或社會(huì)的問責(zé)壓力顯著增強(qiáng)，社會(huì)(體制外)的問責(zé)期望成為影響問責(zé)結(jié)果的關(guān)鍵因素(張歡、王新松，2016)，能夠?yàn)榫珳?zhǔn)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)提供信息支持和過程監(jiān)督?；诖?，本文提出研究假設(shè)3：社會(huì)問責(zé)壓力越大，問責(zé)工作的精準(zhǔn)度越高。

4.專業(yè)問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度

專業(yè)問責(zé)指的是行政機(jī)構(gòu)及其人員必須依照專業(yè)知識履責(zé)并將控制權(quán)置于專業(yè)人員手中接受質(zhì)詢。在西方語境下，專業(yè)問責(zé)被認(rèn)為是最適合于促進(jìn)官僚的責(zé)任感，以抵御政治權(quán)力擁有者任意使用問責(zé)大棒對行政官僚的自由裁量權(quán)造成損害(Friedrich，1940)。然而，專業(yè)問責(zé)在這四種問責(zé)類型中實(shí)現(xiàn)程度最低且難度最高，因?yàn)閷?shí)施專業(yè)問責(zé)意味著在喚起行政人員作為專業(yè)團(tuán)隊(duì)成員責(zé)任感的同時(shí)，這種責(zé)任感反過來又會(huì)強(qiáng)化其在所從事行業(yè)的專家地位(Sinclair，1995；張雪帆，2020)，容易出現(xiàn)既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的矛盾現(xiàn)象。并且，傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)主導(dǎo)下的問責(zé)模式，存在以整體問責(zé)代替各司其職、以人格化問責(zé)代替職業(yè)主義要求的傾向(周黎安，2014)，是導(dǎo)致精準(zhǔn)問責(zé)難以實(shí)現(xiàn)的重要原因。然而，隨著中國官員問責(zé)法制化、規(guī)范化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，行政人員面臨的專業(yè)問責(zé)壓力也會(huì)日益增強(qiáng)，倒逼其不斷提高自身的素質(zhì)和工作的質(zhì)量，以適應(yīng)治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求。基于此，本文提出研究假設(shè)4：專業(yè)問責(zé)壓力越大，問責(zé)工作的精準(zhǔn)度越高。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)案例選擇及研究方法

黨的十八大以來，中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，并專門成立中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組，承擔(dān)具體生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察任務(wù)。中央環(huán)保督察經(jīng)歷了從“督企”到“督政”再到“黨政同責(zé)”的演變歷程(陳海嵩，2017)，對生態(tài)環(huán)保問責(zé)案例進(jìn)行分析能夠較為系統(tǒng)地呈現(xiàn)當(dāng)前問責(zé)工作的精準(zhǔn)度狀況。在時(shí)間范圍方面，2015年是我國生態(tài)環(huán)保問責(zé)史上具有里程碑意義的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，隨著《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等的生效實(shí)施以及中央環(huán)保督察組于同年年底正式進(jìn)駐河北省，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)保問責(zé)步入實(shí)質(zhì)階段(胡春艷、劉麗蓉，2019)。為此，本文以2015—2021年生態(tài)環(huán)保問責(zé)案例為研究對象，通過實(shí)證分析探討精準(zhǔn)問責(zé)的影響因素。

案例數(shù)據(jù)獲取主要分為三個(gè)步驟：第一步，以權(quán)威性和典型性為原則，通過國家生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站、省級政府紀(jì)委監(jiān)委官方網(wǎng)站，以“環(huán)境問責(zé)”“生態(tài)環(huán)保問責(zé)”為關(guān)鍵詞，以2015—2021年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行檢索，收集有關(guān)生態(tài)環(huán)保問責(zé)的案例樣本。第二步，兼顧樣本的全面性和多樣性，通過中國報(bào)紙資源全文數(shù)據(jù)庫、北大法寶數(shù)據(jù)庫、百度搜索引擎等進(jìn)行輔助抽樣，獲取地方政府和權(quán)威媒體發(fā)布的生態(tài)環(huán)保問責(zé)案例，以彌補(bǔ)研究樣本可能存在的信度和效度問題。第三步，為確保樣本的完整性和準(zhǔn)確性，根據(jù)相關(guān)性和規(guī)范性原則對樣本進(jìn)行篩選和凈化，最終獲得有效樣本269個(gè)(中央部委公布的14個(gè)，省級公布的139個(gè)，市級公布的66個(gè)，區(qū)縣級公布的50個(gè))，共同構(gòu)成案例分析的樣本集。

在此基礎(chǔ)上，本文將采用混合研究方法實(shí)證檢驗(yàn)問責(zé)工作的精準(zhǔn)度狀況及影響因素。其一，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量分析法，構(gòu)建評價(jià)問責(zé)工作精準(zhǔn)度狀況的評估指標(biāo)體系；其二，運(yùn)用內(nèi)容分析法，評估問責(zé)工作的精準(zhǔn)度狀況并獲取本研究的因變量；其三，運(yùn)用回歸分析法，檢驗(yàn)政治問責(zé)壓力、法律問責(zé)壓力、社會(huì)問責(zé)壓力和專業(yè)問責(zé)壓力對問責(zé)工作精準(zhǔn)度的影響。

(二)變量描述及操作化

1.因變量：問責(zé)精準(zhǔn)度

精準(zhǔn)問責(zé)作為一個(gè)新近提出的概念，相關(guān)研究還處于起步階段，尚沒有專門針對問責(zé)精準(zhǔn)度狀況的測量。為解決評判標(biāo)準(zhǔn)和工具匱乏的問題，本文因循精準(zhǔn)問責(zé)的政策要求和操作規(guī)范，構(gòu)建問責(zé)評估指標(biāo)體系并進(jìn)行實(shí)證評估，為評價(jià)問責(zé)工作的精準(zhǔn)度狀況提供抓手。首先，收集精準(zhǔn)問責(zé)的政策要求和操作規(guī)范文本。關(guān)于精準(zhǔn)問責(zé)最權(quán)威的解讀來自中央紀(jì)委國家監(jiān)委，本文將中央紀(jì)委國家監(jiān)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室出版的《精準(zhǔn)規(guī)范問責(zé)政策研究與案例分析》(2021)一書作為評價(jià)問責(zé)精準(zhǔn)度的重要參考資料。同時(shí)，中央紀(jì)委國家監(jiān)委官方網(wǎng)站、《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》、《中國紀(jì)檢監(jiān)察》雜志等刊登的有關(guān)精準(zhǔn)問責(zé)的政策解讀和操作指導(dǎo)也是評價(jià)問責(zé)精準(zhǔn)度的重要補(bǔ)充材料，經(jīng)過多次篩選和整理，最終獲取14萬字的政策資料作為分析樣本。其次，根據(jù)精準(zhǔn)問責(zé)的文本資料構(gòu)建問責(zé)評估指標(biāo)體系。將上述收集到的精準(zhǔn)問責(zé)文本資料導(dǎo)入Nvivo12軟件進(jìn)行分詞處理和詞頻統(tǒng)計(jì)，并由兩位經(jīng)過一致編碼訓(xùn)練的編碼員對有效高頻詞匯進(jìn)行歸類和整理，構(gòu)建起一套包含16個(gè)維度的精準(zhǔn)問責(zé)評估指標(biāo)體系。最后，運(yùn)用德爾菲法對指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值。為保證評估結(jié)果的科學(xué)性和可靠性，在問責(zé)評估指標(biāo)體系構(gòu)建完成后，運(yùn)用德爾菲法邀請問責(zé)研究領(lǐng)域的專家學(xué)者對指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重和賦值，最終獲取評價(jià)問責(zé)精準(zhǔn)度狀況的評估指標(biāo)體系(見表1)。

表1 精準(zhǔn)問責(zé)的評估指標(biāo)體系

2.自變量：問責(zé)壓力

根據(jù)國內(nèi)外文獻(xiàn)梳理出來的影響問責(zé)結(jié)果、問責(zé)幅度、組織績效等因素，并結(jié)合案例實(shí)際情況對變量進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整以確定自變量，變量選取及定義如下：

(1)政治問責(zé)壓力。一是領(lǐng)導(dǎo)批示。在層級嚴(yán)密的科層結(jié)構(gòu)中，領(lǐng)導(dǎo)批示可以透過行政組織直接傳遞信息，修正需要層層傳遞決策的科層官僚制弊端，并引導(dǎo)組織資源更為直接地進(jìn)入政治問責(zé)領(lǐng)域，是決定官員問責(zé)結(jié)果的關(guān)鍵因素(許玉鎮(zhèn)、劉濱，2020)。領(lǐng)導(dǎo)批示作為自變量的操作化如下：無領(lǐng)導(dǎo)批示=1，省部級以下領(lǐng)導(dǎo)批示=2，省部級領(lǐng)導(dǎo)批示=3，國務(wù)院副總理批示、國務(wù)委員批示=4，國家主席批示、國務(wù)院總理批示=5。二是提級問責(zé)。上級問責(zé)壓力會(huì)調(diào)節(jié)績效差距對績效水平的作用，并且直接上級問責(zé)壓力與更上一級問責(zé)壓力的調(diào)節(jié)作用存在差距(王程偉、馬亮，2021)，同理，來自不同層級的問責(zé)壓力亦可能對問責(zé)工作的精準(zhǔn)度產(chǎn)生影響。提級問責(zé)作為自變量的操作化如下：同級問責(zé)=1，直接上級問責(zé)=2，更上一級問責(zé)=3。三是問責(zé)條例。問責(zé)制度規(guī)范(主要指2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》)是否健全，是當(dāng)前提升問責(zé)工作政治性、精準(zhǔn)性、實(shí)效性的重要制度依據(jù)，對于扭轉(zhuǎn)問責(zé)實(shí)踐中出現(xiàn)的不精準(zhǔn)現(xiàn)象具有基礎(chǔ)性作用。問責(zé)條例作為自變量的操作化如下：問責(zé)條例修訂前的案例=0，問責(zé)條例修訂后的案例=1。四是巡視巡察。巡視巡察通過政治動(dòng)員、激勵(lì)授權(quán)、閉環(huán)管理和監(jiān)督制衡等機(jī)制的綜合運(yùn)用，發(fā)揮維護(hù)中央權(quán)威、遏制腐敗蔓延、密切聯(lián)系群眾和推進(jìn)基層治理等四種基本功能，成為中國共產(chǎn)黨在長期執(zhí)政條件下應(yīng)對規(guī)模治理“失察難題”的長效機(jī)制(周光輝、陳玲玲，2022)。巡視巡察作為自變量的操作化如下：非巡視巡察期間=0，巡視巡察期間=1，巡視巡察“回頭看”期間=2。

(2)法律問責(zé)壓力。一是違法行為。當(dāng)失責(zé)事件存在違法行為時(shí)，必然會(huì)涉及追究相關(guān)法律責(zé)任，并且鑒于事態(tài)性質(zhì)及惡劣程度，可能會(huì)使部分高層領(lǐng)導(dǎo)因監(jiān)管不力等原因受到追究，進(jìn)而對問責(zé)結(jié)果和幅度產(chǎn)生重要影響。違法行為作為自變量的操作化如下：不存在違法行為=0，存在違法行為=1。二是司法介入。司法機(jī)關(guān)的問責(zé)權(quán)力是政治制度和憲法法律賦予的制度性和強(qiáng)制性權(quán)力，不僅能夠以代理人的身份保障問責(zé)過程和問責(zé)結(jié)果的公平公正，而且能夠以法律制裁的方式確保問責(zé)結(jié)果得以執(zhí)行，以減少問責(zé)實(shí)踐出現(xiàn)畸輕畸重的不精準(zhǔn)現(xiàn)象。司法介入作為自變量的操作化如下：不存在司法介入=0，存在司法介入=1。

(3)社會(huì)問責(zé)壓力。一是媒體輿論。報(bào)紙有助于增強(qiáng)政治問責(zé)能力，促進(jìn)地方政府問責(zé)(Yazaki，2017)。隨著大數(shù)據(jù)和社交媒體時(shí)代的到來，新興媒體的及時(shí)性和交互性能夠與傳統(tǒng)媒體形成互補(bǔ)優(yōu)勢，構(gòu)成監(jiān)督問責(zé)活動(dòng)精準(zhǔn)開展的聯(lián)動(dòng)壓力。媒體輿論作為自變量的操作化如下：沒有任何媒體報(bào)道=0，網(wǎng)絡(luò)社交媒體報(bào)道=1，傳統(tǒng)媒體報(bào)道=2，傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)社交媒體均報(bào)道=3。二是民眾訴求。信訪舉報(bào)不僅是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取信息和案件線索的重要來源，也是社會(huì)公眾對黨員干部、行政監(jiān)察對象進(jìn)行監(jiān)督的重要渠道，會(huì)對問責(zé)工作的精準(zhǔn)有效開展產(chǎn)生影響。民眾訴求作為自變量的操作化如下：沒有接到信訪舉報(bào)=1，接到信訪舉報(bào)1-2次(或群眾反映)=2，接到信訪舉報(bào)3-4次(或群眾多次反映)=3，接到信訪舉報(bào)5次及以上(或群眾強(qiáng)烈反映)=4。

(4)專業(yè)問責(zé)壓力。一是專業(yè)規(guī)范。專項(xiàng)行為規(guī)范不僅是傳播公共服務(wù)價(jià)值理念的重要工具，同時(shí)也是明確職責(zé)分配和劃分的重要依據(jù)，能夠厘清誰應(yīng)對什么負(fù)責(zé)、何時(shí)對什么負(fù)責(zé)以及誰應(yīng)該為錯(cuò)誤負(fù)責(zé)等問題(Wille，2010)，是構(gòu)成專業(yè)問責(zé)壓力來源的重要方面。專業(yè)規(guī)范作為自變量的操作化如下：沒有專項(xiàng)問責(zé)規(guī)范=0，有專項(xiàng)問責(zé)規(guī)范=1。二是職業(yè)履歷。一般認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)所具備的與組織核心業(yè)務(wù)相關(guān)的專業(yè)知識與組織績效有關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)性越強(qiáng)，組織的績效水平越高(Goodall & B?ker，2015)，因此，問責(zé)機(jī)關(guān)“一把手”的相關(guān)履歷亦可能會(huì)影響問責(zé)工作的精準(zhǔn)度。職業(yè)履歷作為自變量的操作化如下：無紀(jì)檢監(jiān)察工作履歷=0，有紀(jì)檢監(jiān)察工作履歷=1。

3.控制變量

為防止其他隨機(jī)因素的干擾，本文在借鑒已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上將控制變量分為兩大類。第一類是失責(zé)事件發(fā)生地的地域特征，主要包括：一是發(fā)生區(qū)域。失責(zé)事件的發(fā)生區(qū)域是影響問責(zé)幅度的輔助性因素，事件發(fā)生的行政區(qū)域不同，其問責(zé)幅度和力度也不同(張創(chuàng)新、陳文靜，2012)，故將其編碼為：西部地區(qū)=0，中部地區(qū)=1，東部地區(qū)=2。二是城鄉(xiāng)差異。在我國特殊的城鄉(xiāng)二元體制下，城鄉(xiāng)有別的公共參與途徑并沒有完全消除，使得城鄉(xiāng)居民在問責(zé)認(rèn)知和訴求等方面存在差異性(史丹 等，2020)，故將其編碼為：農(nóng)村=0，城市=1。三是人均GDP。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方政府的治理水平和問責(zé)績效密切相關(guān)，為減少該變量存在的內(nèi)生性問題，故滯后一年收集失責(zé)事件發(fā)生地的人均GDP并進(jìn)行對數(shù)化處理。第二類是失責(zé)事件本身具有的屬性特征，主要包括：一是事件類型。事件類型既是事件發(fā)生的原因和領(lǐng)域，也是地方政府守土盡責(zé)的職責(zé)邊界。根據(jù)環(huán)境保護(hù)法關(guān)于事件類型的劃分，將其編碼為：水體污染=0，大氣污染=1，土壤污染=2，固廢污染=3。二是嚴(yán)重程度。失責(zé)事件的嚴(yán)重程度與政府官員的問責(zé)程度和問責(zé)職級具有顯著相關(guān)關(guān)系，事件造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失越嚴(yán)重，政府官員受到嚴(yán)厲問責(zé)的可能性越高(許玉鎮(zhèn)、劉濱，2020)。根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》的劃分標(biāo)準(zhǔn)，將其編碼為：一般環(huán)境事件=1，較大環(huán)境事件=2，(特別)重大環(huán)境事件=3。三是監(jiān)察問責(zé)?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)的出臺(tái)，不僅明確了監(jiān)察委員會(huì)對公職人員進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)的權(quán)力，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任法定化、解決問責(zé)機(jī)構(gòu)專門化、提升問責(zé)決定權(quán)威性的必然之舉(曹鎏，2020)，對于保障問責(zé)工作的精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)具有獨(dú)特的作用，故將其編碼為：《監(jiān)察法》施行前=0，《監(jiān)察法》施行后=1。所有變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表2所示。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

四、研究結(jié)果與分析

(一)問責(zé)精準(zhǔn)度狀況的描述性分析

根據(jù)表1精準(zhǔn)問責(zé)評估指標(biāo)體系，對收集到的269起生態(tài)環(huán)保問責(zé)案例進(jìn)行逐項(xiàng)比對打分，均值分析發(fā)現(xiàn)，問責(zé)精準(zhǔn)度的平均值為46.65，最小值為18，最大值為78，標(biāo)準(zhǔn)差為10.31，表明問責(zé)精準(zhǔn)度狀況符合正態(tài)分布且存在一定的區(qū)分度。同時(shí)需要指出的是，絕大多數(shù)案例的得分在30-70之間浮動(dòng)(如圖2所示)，說明當(dāng)前各地的問責(zé)工作精準(zhǔn)度狀況存在較大差異。因此，有必要進(jìn)行進(jìn)一步的實(shí)證檢驗(yàn)，以找到影響問責(zé)工作精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要因素。

圖2 問責(zé)精準(zhǔn)度的散點(diǎn)圖資料來源：作者自制。

(二)問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度的回歸分析

為進(jìn)一步分析問責(zé)工作精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)的影響機(jī)制，本文使用Hausman檢驗(yàn)對固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行考察。Hausman檢驗(yàn)結(jié)果的P值為0.0132<0.05，所以固定效應(yīng)模型更優(yōu)。因此，本研究使用固定效應(yīng)模型對研究假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果如表3所示。模型(1)是僅加入控制變量的回歸模型，模型(2)— (5)是加入自變量后的回歸模型，結(jié)果顯示模型(2)— (5)的調(diào)整R平方系數(shù)較模型(1)有明顯的提升，說明本文提出的理論模型具有較強(qiáng)的解釋力，部分假設(shè)得到了實(shí)證支持。在控制變量中，發(fā)生區(qū)域的中部地區(qū)在模型(1)中未達(dá)到顯著水平，但在模型(2)— (5)隨著自變量的加入其對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響達(dá)到顯著水平，表明發(fā)生區(qū)域?qū)栘?zé)精準(zhǔn)度的影響并非直接的；城鄉(xiāng)差異在模型(1)— (5)中均達(dá)到顯著水平，且城市的問責(zé)精準(zhǔn)度顯著高于農(nóng)村的問責(zé)精準(zhǔn)度，表明城鄉(xiāng)區(qū)域?qū)栘?zé)工作精準(zhǔn)度具有直接影響；監(jiān)察問責(zé)在模型(1)— (5)中均達(dá)到統(tǒng)計(jì)顯著性，表明《監(jiān)察法》的頒布施行不僅更加嚴(yán)明了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的內(nèi)容和程序，同時(shí)也為問責(zé)工作的精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)提供了法律層面的支撐；人均GDP、事件類型、嚴(yán)重程度對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響均不顯著，說明區(qū)域特征和事件屬性對問責(zé)工作精準(zhǔn)度的影響并不穩(wěn)健。

表3 精準(zhǔn)問責(zé)影響因素的固定效應(yīng)回歸模型

模型(1)模型(2)模型(3)模型(4)模型(5)省份固定效應(yīng)YESYESYESYESYES年份固定效應(yīng)YESYESYESYESYES調(diào)整R20.1580.2970.3080.3310.334

1.政治問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度

模型(2)對研究假設(shè)1進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，回歸結(jié)果顯示政治問責(zé)壓力中的領(lǐng)導(dǎo)批示、提級問責(zé)和巡視巡察對問責(zé)精準(zhǔn)度有顯著影響，但問責(zé)條例對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響并不顯著，部分支持研究假設(shè)1。

一是領(lǐng)導(dǎo)批示對問責(zé)精準(zhǔn)度具有顯著的正向影響(P=0.000<0.01)，領(lǐng)導(dǎo)批示每提升一個(gè)層級，問責(zé)精準(zhǔn)度增加5.175分。這說明在眾多的政府議題中，批示往往是領(lǐng)導(dǎo)對于議題的緊急性和優(yōu)先性的判斷，是中國各級領(lǐng)導(dǎo)工作的重要方式(陶鵬、初春，2020)，不僅能夠有效地調(diào)配和集中監(jiān)督執(zhí)紀(jì)人員的注意力，而且還能夠引導(dǎo)更多的資源投入加以處理，進(jìn)而影響問責(zé)工作的精準(zhǔn)度。與此同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)批示也可以視為一種信息交流和回應(yīng)機(jī)制，在表明領(lǐng)導(dǎo)干部政治立場的同時(shí)，也蘊(yùn)含著“同意執(zhí)行”的行政默許(Oksenberg，1974；張新文、張國磊，2020)。當(dāng)接到中央環(huán)保督察組移交的問題線索后，通常會(huì)由省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)作出批示，并通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組、召開協(xié)調(diào)會(huì)議、聽取工作報(bào)告等形式回應(yīng)和抓好生態(tài)環(huán)保責(zé)任追究工作，進(jìn)而推動(dòng)問責(zé)工作的嚴(yán)肅、規(guī)范、精準(zhǔn)開展。

二是提級問責(zé)對問責(zé)精準(zhǔn)度具有顯著的負(fù)向影響(P=0.016<0.05)，問責(zé)主體每跨越一個(gè)層級，問責(zé)精準(zhǔn)度降低2.153分。這說明當(dāng)前許多地方的問責(zé)工作被動(dòng)化傾向較為明顯，在事故或事件引起了上級政府的關(guān)注后，地方政府才督促相關(guān)責(zé)任人被問責(zé)，這不僅會(huì)削弱問責(zé)工作的精準(zhǔn)度，長此以往，還會(huì)減損問責(zé)工作的威懾力，難以達(dá)到精準(zhǔn)施治的問責(zé)效果。此外，雖然上級政府對問責(zé)工作的有效介入起到了“維穩(wěn)器”的作用，但由于問責(zé)鴻溝的存在使得精準(zhǔn)問責(zé)難以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樵谧陨隙碌膯栘?zé)機(jī)制中，介入層級與失責(zé)層級之間的干預(yù)關(guān)系可能會(huì)產(chǎn)生更大距離，使得收集所有必要信息以追究個(gè)人責(zé)任變得困難(Aucoin & Jarvis，2005；Bovens，2005)，成為制約問責(zé)工作精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)障礙。

三是問責(zé)條例對問責(zé)精準(zhǔn)度具有正向影響，問責(zé)條例修訂后比修訂前的問責(zé)精準(zhǔn)度增加3.336分，但是未達(dá)到顯著水平，這說明了兩個(gè)問題：一方面，新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》作為“精準(zhǔn)問責(zé)”概念提出后首部對其進(jìn)行操作化的黨內(nèi)法規(guī)，經(jīng)過三年多的實(shí)踐，其制度效應(yīng)正在逐步顯現(xiàn)，為問責(zé)工作的精準(zhǔn)有效開展提供了基本的制度遵循；另一方面，問責(zé)制度建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)積累的過程，問責(zé)制度體系的建設(shè)需要根據(jù)問責(zé)情境和問責(zé)矛盾等變化進(jìn)行適度的調(diào)試和完善，才能不斷增強(qiáng)問責(zé)制度對問責(zé)主體的指導(dǎo)性和問責(zé)對象的約束力，進(jìn)而推動(dòng)問責(zé)工作的精準(zhǔn)有力開展。

四是巡視巡察對問責(zé)精準(zhǔn)度具有顯著的負(fù)向影響(P=0.000<0.01)，巡視巡察期間與“回頭看”期間比非巡視巡察期間的問責(zé)精準(zhǔn)度降幅達(dá)6— 9分以上，這說明通過巡視巡察發(fā)現(xiàn)部分地方政府存在較為嚴(yán)重的生態(tài)責(zé)任缺失問題，一些生態(tài)環(huán)境問題直至“回頭看”期間亦沒有得到有效解決，甚至存在“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等現(xiàn)象，是導(dǎo)致問責(zé)精準(zhǔn)度得分顯著降低的重要原因。需要指出的是，環(huán)保督查對運(yùn)動(dòng)式治理的路徑依賴很容易使其陷入內(nèi)卷化困境，通過無休止的督察“回頭看”來解決環(huán)境問題的回彈可能會(huì)帶來巨大的治理成本(苑春薈、燕陽，2020)。在未來的實(shí)踐探索中，需要推動(dòng)巡視巡察工作由運(yùn)動(dòng)式治理向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)地方政府主動(dòng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)保責(zé)任的內(nèi)生動(dòng)力。

2.法律問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度

模型(3)對研究假設(shè)2進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，回歸結(jié)果顯示法律問責(zé)壓力中的違法行為和司法介入對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響均未達(dá)到顯著水平，研究假設(shè)2未得到實(shí)證支持。

一是違法行為對問責(zé)精準(zhǔn)度影響的系數(shù)為2.015，尚未達(dá)到統(tǒng)計(jì)顯著性。一方面，雖然法律責(zé)任看似是四種問責(zé)類型中較為清晰的一種，但是實(shí)際上法律問責(zé)的實(shí)現(xiàn)并非想象的那么簡單。因?yàn)榉芍皇莿?chuàng)造了責(zé)任追究的可能性而沒有強(qiáng)制規(guī)定問責(zé)主體與問責(zé)對象之間的互動(dòng)關(guān)系，法律問責(zé)需要外部監(jiān)督力量的主動(dòng)要求才能實(shí)現(xiàn)。另一方面，由于國家機(jī)關(guān)公職人員絕大部分都是中共黨員，除國家法律外他們還會(huì)受到黨內(nèi)法規(guī)的約束。如失責(zé)事件中存在違法行為，在對責(zé)任人進(jìn)行黨紀(jì)政務(wù)處分后會(huì)將其移送至司法機(jī)關(guān)處理；如失責(zé)事件中不存在違法行為，在黨紀(jì)嚴(yán)于國法的背景下，失責(zé)官員依然會(huì)受到黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)厲制裁。

二是司法介入對問責(zé)精準(zhǔn)度具有正向影響，司法機(jī)關(guān)的介入使問責(zé)精準(zhǔn)度增加了1.781分，但不具有顯著統(tǒng)計(jì)性。在我國黨政體制中，司法力量并不算傳統(tǒng)的強(qiáng)勢權(quán)力，不僅受到地方保護(hù)主義和司法大眾化等因素的困擾，而且與行政力量存在長期的職權(quán)配置博弈。但值得注意的是，司法機(jī)關(guān)所具有的司法審查權(quán)、解釋權(quán)和執(zhí)行權(quán)等，仍能夠?qū)ζ渌麢?quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行適度的制約，并且隨著行政訴訟制度的建立完善和司法體系的深化改革，司法機(jī)關(guān)對地方政府特別是政府職能部門的約束不斷增強(qiáng)(Minzner，2011；向淼、郁建興，2022)。這意味著司法有效介入也是促成官員問責(zé)的重要力量，能夠?yàn)閱栘?zé)工作的精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)提供一定的程序性和法制性保障。

3.社會(huì)問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度

模型(4)對研究假設(shè)3進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，回歸結(jié)果顯示社會(huì)問責(zé)壓力中的民眾訴求對問責(zé)精準(zhǔn)度具有顯著影響，而媒體輿論對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響則不顯著，部分支持研究假設(shè)3。

一是媒體輿論通常被稱為“第四種權(quán)力”，能夠以懷疑的眼光關(guān)注政府，促使政府糾正問責(zé)存在的問題(Bennett et al.，2008：47)，但不同類型的媒體報(bào)道在作用機(jī)制方面存在差異?；貧w結(jié)果顯示，網(wǎng)絡(luò)社交媒體報(bào)道或傳統(tǒng)紙質(zhì)媒體報(bào)道對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響較小，但是當(dāng)兩者形成聯(lián)動(dòng)壓力時(shí)則使問責(zé)精準(zhǔn)度增加了6.611分。這說明網(wǎng)絡(luò)媒體具有廣泛的傳播力但信息容易失真，傳統(tǒng)媒體公信力較強(qiáng)但議程設(shè)置能力減弱，任一方式都難以確保精準(zhǔn)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)。然而，當(dāng)兩者結(jié)成“督責(zé)聯(lián)盟”時(shí)，不僅會(huì)形成推動(dòng)問責(zé)工作開展的強(qiáng)大外力，同時(shí)也會(huì)觸發(fā)科層官僚體系的內(nèi)部壓力，減小暗箱操作的空間，能夠在一定程度上助推精準(zhǔn)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)。

二是民眾訴求對問責(zé)精準(zhǔn)度具有顯著的正向影響(P=0.026<0.05)，民眾訴求每提升一個(gè)等級，問責(zé)精準(zhǔn)度增加1.488分。這說明中央能夠通過上訪量和投訴等內(nèi)容取得當(dāng)?shù)鼐用駥Φ胤焦賳T施政態(tài)度的信息，并通過事后對地方官員追責(zé)以約束其行政行為，進(jìn)而激勵(lì)地方官員更好地服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用?楊瑞龍 等，2010)，在一定程度上破解了精準(zhǔn)問責(zé)實(shí)現(xiàn)的信息不對稱難題。此外，民眾訴求壓力在本質(zhì)上可被視為一種“火警”問責(zé)機(jī)制(McCubbins & Schwartz，1984)，在向地方主政官員發(fā)出潛在社會(huì)不穩(wěn)定信號的同時(shí)，監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)也可以留出更多的時(shí)間和精力來解決民眾的訴求和不滿。這不僅是地方政府回應(yīng)能力的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，也是提升民眾對政府信任度的重要維度，能夠倒逼相關(guān)責(zé)任主體不斷提高問責(zé)工作的精準(zhǔn)度以滿足民眾的需要。

4.專業(yè)問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度

模型(5)對研究假設(shè)4進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，回歸結(jié)果顯示專業(yè)問責(zé)壓力中的專業(yè)規(guī)范和職業(yè)履歷對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響均未達(dá)到統(tǒng)計(jì)顯著性，未能支持研究假設(shè)4。

一是專業(yè)規(guī)范對問責(zé)精準(zhǔn)度具有正向影響，專業(yè)規(guī)范的存在使問責(zé)精準(zhǔn)度增加了1.495分，但不具有顯著統(tǒng)計(jì)性。這可能是因?yàn)椋阂环矫?，專業(yè)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)是有條件的，除了受到職業(yè)目標(biāo)和組織結(jié)構(gòu)的規(guī)范外，還會(huì)受到專業(yè)人士和行業(yè)協(xié)會(huì)等的影響(Vriens et al.，2018)。但從案例呈現(xiàn)的內(nèi)容來看，除了專項(xiàng)行為規(guī)范外，專業(yè)人士和組織參與監(jiān)督的案例幾近為零。另一方面，專業(yè)規(guī)范對問責(zé)精準(zhǔn)度的貢獻(xiàn)，不僅在于數(shù)量的有無，更在于標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)則的確立，并且隨著行政事務(wù)分工的日益專業(yè)化，將來開展問責(zé)工作可能會(huì)遇到越來越多的“專業(yè)壁壘”，唯有不斷提高專業(yè)問責(zé)能力和水平才能更好地保障問責(zé)工作的精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)。

二是職業(yè)履歷對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響系數(shù)為正，問責(zé)部門“一把手”擁有紀(jì)檢監(jiān)察的工作履歷使問責(zé)精準(zhǔn)度增加0.312分，但是不具有統(tǒng)計(jì)顯著性。一方面，這一發(fā)現(xiàn)回應(yīng)了內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)更好還是外行領(lǐng)導(dǎo)更好的現(xiàn)實(shí)爭議，回歸結(jié)果顯示“一把手”的職業(yè)履歷對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響并不大，表明在集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制下，“一把手”的工作履歷并不能直接影響組織績效(劉楊、馬亮，2022)。另一方面，新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的功能定位發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，與之相對應(yīng)的是，紀(jì)檢監(jiān)察部門“一把手”的流動(dòng)性顯著增大且轉(zhuǎn)任現(xiàn)象較為普遍，“一把手”的紀(jì)檢監(jiān)察工作履歷可能需要更長的時(shí)間積淀才能顯現(xiàn)其效果。

五、總結(jié)與討論

(一)理論貢獻(xiàn)

在健全黨和國家監(jiān)督體系的要求下，“失責(zé)必問，問責(zé)必嚴(yán)”已然成為常態(tài)，但一些地方和部門在問責(zé)工作中出現(xiàn)的不精準(zhǔn)現(xiàn)象也引發(fā)了廣泛擔(dān)憂，亟待從理論上予以回應(yīng)。本研究實(shí)證結(jié)果顯示，當(dāng)前我國問責(zé)工作的精準(zhǔn)度狀況差異性較大，部分案例能夠較好地貫徹權(quán)責(zé)一致、寬嚴(yán)并濟(jì)等問責(zé)原則，從而使問責(zé)工作呈現(xiàn)出更高的精準(zhǔn)度，但部分案例則存在問責(zé)主體缺位、過程監(jiān)管不足等問題，是導(dǎo)致其得分較低的重要原因。通過對精準(zhǔn)問責(zé)影響因素的進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，政治問責(zé)壓力中的領(lǐng)導(dǎo)批示、提級問責(zé)、巡視巡察和社會(huì)問責(zé)壓力中的民眾訴求是影響問責(zé)精準(zhǔn)度的關(guān)鍵因素，但是法律問責(zé)壓力和專業(yè)問責(zé)壓力對問責(zé)精準(zhǔn)度的影響未得到實(shí)證支持。這些研究發(fā)現(xiàn)不僅從實(shí)然層面回答了當(dāng)前我國問責(zé)工作的精準(zhǔn)度狀況，而且也豐富了不同壓力情境下的問責(zé)理論研究。

第一，基于具體的問責(zé)情境認(rèn)知豐富了問責(zé)類型學(xué)研究成果。管理不同且有時(shí)互相沖突的問責(zé)壓力或期望一直是問責(zé)研究的重點(diǎn)，并衍生出了豐碩的問責(zé)類型學(xué)研究成果(Posner，2000)，其中羅美澤克及其合作者提出的“問責(zé)類型四分法”最具影響力。然而，正如中西不同政治生態(tài)中的問責(zé)差異一樣，基于西方問責(zé)情境的分類方式顯然難以完全適用于中國的政治生態(tài)。因此，本文根據(jù)中國的問責(zé)實(shí)踐對其進(jìn)行了本土化調(diào)試，并以精準(zhǔn)問責(zé)命題的提出為契機(jī)，實(shí)證檢驗(yàn)了問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度之間的內(nèi)在關(guān)系，為分析精準(zhǔn)問責(zé)的影響因素提供了一個(gè)兼具學(xué)理性和現(xiàn)實(shí)性的理論框架，豐富了問責(zé)研究的分析工具和理論認(rèn)識，可視之為對問責(zé)類型學(xué)研究的一種理論檢驗(yàn)和回應(yīng)。

第二，基于生態(tài)環(huán)保問責(zé)拓展了壓力型體制的理論解釋力。壓力型體制是刻畫我國行政體制運(yùn)行的生動(dòng)概念，強(qiáng)調(diào)各級政府在各種壓力下驅(qū)動(dòng)運(yùn)行的狀態(tài)，其中最核心的壓力來源于自上而下的政治行政命令(楊雪冬，2012)。該概念已由最初的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)散到了社會(huì)管理等領(lǐng)域，顯示出壓力型體制在中國治理情境下的適用性和生命力。在此基礎(chǔ)上，本文以生態(tài)環(huán)保問責(zé)案例為研究對象，探討了壓力型體制將“問責(zé)壓力轉(zhuǎn)化為問責(zé)績效”的過程，發(fā)現(xiàn)來自科層體制內(nèi)部的政治問責(zé)壓力是影響問責(zé)精準(zhǔn)度的主導(dǎo)力量，來自社會(huì)公眾的督責(zé)壓力是推動(dòng)問責(zé)精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵力量，為生態(tài)環(huán)境的有效治理和問責(zé)工作的精準(zhǔn)開展提供了理論和經(jīng)驗(yàn)支持。

(二)政策建議

問責(zé)工作的精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，并受到多重問責(zé)壓力來源的影響。為深化精準(zhǔn)問責(zé)的實(shí)踐探索、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)的預(yù)期效果，基于研究發(fā)現(xiàn)本文提出如下建議。

第一，轉(zhuǎn)被動(dòng)問責(zé)為主動(dòng)問責(zé)。研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)批示和提級問責(zé)對問責(zé)工作精準(zhǔn)度具有顯著影響，但值得注意的是，無論是領(lǐng)導(dǎo)批示還是提級問責(zé)均反映出直接責(zé)任主體監(jiān)管缺失的問題，直至失責(zé)事件引起上級政府的注意和介入后才被動(dòng)地啟動(dòng)問責(zé)程序，有違“守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)”的要求。因此，為進(jìn)一步提高問責(zé)工作的精準(zhǔn)度和實(shí)效性，一方面需要完善監(jiān)督主體的激勵(lì)機(jī)制，將問責(zé)質(zhì)量作為紀(jì)檢監(jiān)察干部考核的重要內(nèi)容，并以此作為評先評優(yōu)、提拔任用的參考依據(jù)，激發(fā)監(jiān)督主體主動(dòng)問責(zé)的內(nèi)生動(dòng)力；另一方面需要強(qiáng)化監(jiān)督主體的約束機(jī)制，對監(jiān)督不力和監(jiān)管失察的責(zé)任主體進(jìn)行責(zé)任追究，倒逼其肩負(fù)起守土一方的職責(zé)使命。

第二，建立健全長效問責(zé)機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，巡視巡察和民眾訴求均是影響問責(zé)工作精準(zhǔn)度的關(guān)鍵變量，并在具體的實(shí)踐中形成了“民眾訴求-巡視巡察-責(zé)任追究”的問責(zé)鏈，不僅在一定程度上破解了問責(zé)信息的不對稱性難題，同時(shí)也有效地解決了一批民眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境污染問題。然而，該問責(zé)路徑的高效運(yùn)轉(zhuǎn)不僅與社會(huì)公眾的參與度和巡視巡察的周期性密切相關(guān)，而且與生態(tài)環(huán)保失責(zé)事件所具有的特性緊密相聯(lián)，任一要素的缺失都有可能減損問責(zé)工作的實(shí)際效果。因此，未來需要設(shè)定更加穩(wěn)定和長效的責(zé)任追究機(jī)制，將成功的經(jīng)驗(yàn)和成熟的做法通過制度化形式固定下來，同時(shí)依托信息技術(shù)手段探索數(shù)字化監(jiān)督體系新模式，為問責(zé)工作的精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)賦能增效。

第三，提升紀(jì)檢監(jiān)察工作能力。研究發(fā)現(xiàn)，部分地方發(fā)布的生態(tài)環(huán)保問責(zé)案例在典型性、規(guī)范性以及指導(dǎo)性等方面存在欠缺。實(shí)際上，十九屆中紀(jì)委歷次工作報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)要“發(fā)布執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例”“運(yùn)用典型開展警示教育”和“形成以案警示長效機(jī)制”，達(dá)到“問責(zé)一個(gè)、警醒一批、教育一方”的問責(zé)效果。因此，可以借鑒司法判例已有經(jīng)驗(yàn)完善問責(zé)案例的篩選、撰寫和發(fā)布機(jī)制，提升典型案例對精準(zhǔn)問責(zé)的示范和指引作用；與此同時(shí)，通過專題培訓(xùn)、跟案學(xué)習(xí)以及“傳幫帶”等方式增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，以提升問責(zé)工作精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)的可能性。

(三)研究不足

本文雖然基于生態(tài)環(huán)保問責(zé)案例分析了精準(zhǔn)問責(zé)的影響因素，但是仍存在兩方面的局限性：一是研究樣本的局限。盡管研究樣本盡可能兼顧不同的層級、區(qū)域以及發(fā)展水平等因素，但在現(xiàn)實(shí)政治場景中，問責(zé)工作的精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)還可能受到領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)、行為偏好、力量博弈等因素的影響，未來研究需要進(jìn)一步深入挖掘以加強(qiáng)理論假設(shè)的解釋力和適用性。二是研究方法的局限。盡管研究采用固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)了問責(zé)壓力與問責(zé)精準(zhǔn)度之間的內(nèi)在關(guān)系，但未來仍需對兩者之間的關(guān)系進(jìn)行更為客觀的測量，并在時(shí)機(jī)和條件允許的情況下對問責(zé)工作開展的各環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，以更為精準(zhǔn)地把握問責(zé)精準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在機(jī)理。