高學(xué)德 馮露露

一、問題的提出

隨著“建設(shè)服務(wù)型政府”和“以人民為中心”等執(zhí)政理念的強化和落實，讓公眾滿意成為政府各項工作的出發(fā)點和落腳點。公眾滿意度被各級地方政府納入政府的績效考評中，并日益成為政府績效評估指標體系中的關(guān)鍵指標。公眾滿意度的研究肇始于20世紀20年代關(guān)于“公民對公共事務(wù)評價”的論述(Lippmann，1922)，在新公共管理運動的影響下，公眾滿意度逐漸成為評價政府公共服務(wù)水平的重要標準，也被視為政府公共服務(wù)反饋評價的主要來源和追責(zé)問責(zé)的重要依據(jù)(Morley et al.，2001)。

近年來，有關(guān)公眾滿意度影響因素的研究成為公共管理研究的核心議題，概括而言，這些研究主要從政府層面、公民層面和互動層面三個層面入手加以探討(賈奇凡等，2018；張書維、李紓，2018)。從目前的研究趨勢來看，宏觀層面的政府變量受到了傳統(tǒng)公共管理學(xué)更大的關(guān)注，這些變量包括政府績效(Dollery & Review，2021；James & Petersen，2017)、績效來源(James & Ryzin，2015)、政府架構(gòu)和層級(Hansen，2015)、腐敗(Park & Blenkinsopp，2011；Villoria et al.，2013)、政府透明度(Hu et al.，2020)、繁文縟節(jié)(Tummers et al.，2015)等。就政府層面的影響而言，公眾滿意度可以被解釋為政治制度實施效能及其政府行為的結(jié)果，政府績效決定了公眾對政府滿意的程度，它是公眾滿意度的前提。

在這些政府變量中，政府形象是較少受到關(guān)注但卻具有重要價值的影響因素，正如Maor等人(2016)所指出的，以往有關(guān)公眾對公共服務(wù)滿意度的影響因素的研究大部分未能考慮包含政府形象等在內(nèi)的政府聲譽機制的作用(湯峰等，2021；蘇毓淞、湯峰，2021)，而大量的研究表明，政府形象對于包括公眾滿意度在內(nèi)的政府評價方面具有重要的作用。丁煌(2002)指出，政府形象是決定政府政策能否為公眾所接受或多大程度上被接受的一項重要因素，并直接影響著公眾對政策的心理、行為或行為傾向。地方政府形象是地方政府影響力的重要組成部分，良好的政府形象是地方政府管理有效性和合法性的外在表現(xiàn)，關(guān)系到公眾對政府的信任程度和滿意程度(Pandey，2010)。政府形象與公眾評價政府的相關(guān)工作存在相關(guān)關(guān)系(徐貴宏，2009)，政府在公共服務(wù)過程中所表現(xiàn)出來的良好形象能夠提升公眾的公共服務(wù)感知績效(范柏乃、金潔，2016)。比如，如果政府樹立起了良好的環(huán)保形象，民眾便會認可政府在環(huán)境保護上的決心和努力，并對政府未來能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境改善充滿信心(湯峰等，2021)。

近年來學(xué)術(shù)界開始關(guān)注到政府形象與公眾滿意度之間的關(guān)系，如已有研究指出，公眾對政府績效滿意度的評價除了受到客觀績效影響外，還受公眾的情緒和政府形象等因素的影響(范柏乃、金潔，2016；Brown，2007)。湯峰等(2021)和蘇毓淞等(2021)的研究發(fā)現(xiàn)，政府環(huán)保形象與公眾環(huán)境治理滿意度顯著正相關(guān)，在短期難以改善客觀環(huán)境質(zhì)量的情況下，提升政府環(huán)保形象有助于環(huán)境治理滿意度的提升。

政府形象是一個復(fù)雜而多維的概念，它的構(gòu)成要素包括很多方面(黎祖交，1992)。因此，學(xué)者們不僅想了解整體的政府形象與公眾態(tài)度和滿意度之間的關(guān)系，更想進一步考察不同維度或類型的政府形象與公眾態(tài)度和滿意度的關(guān)聯(lián)性。Lu(2013)提出了基于能力和意愿的雙重視角來評估政府，Lee等(2022)在考察政府機構(gòu)的印象形成時指出，政府機構(gòu)不應(yīng)僅僅被視為一個服務(wù)提供者，而是一個包含能力和意愿的社會實體，政府能力和政府意愿能夠引起公民的積極回應(yīng)。事實上，在社會科學(xué)領(lǐng)域，基于能力和意愿的二分法已成為解釋印象形成和形象感知最主要的分類標準，并由此形成了富有強大解釋力和影響力的理論模型——刻板印象內(nèi)容模型(Stereotype Content Model，SCM)。該模型最初主要用于解釋人們對個人或群體的認知特點(Fiske et al.，2002)，近年來公共管理學(xué)者開始運用該模型來考察公眾對公務(wù)人員和公共部門的形象感知(Moynihan et al.，2012；Wagner，2009；Drevs，2013)。Lee等(2022)指出，SCM不僅限于解釋品牌、公司和組織的感知，還可以解釋政府機構(gòu)的印象形成。

由以上文獻可以發(fā)現(xiàn)，盡管學(xué)術(shù)界已開始關(guān)注到政府形象與公眾滿意度的關(guān)系，并引發(fā)了初步的理論探討和實證研究，但仍存在進一步拓展的空間：第一，大多數(shù)已有研究將政府形象看作是一個單一的整合性概念加以考量(湯峰等，2021；蘇毓淞、湯峰，2021)，但未能有針對性地分析政府形象的不同維度對公眾滿意度的差異性影響效應(yīng)；第二，已有研究更多關(guān)注政府形象中體現(xiàn)政治制度或政府效能的能力層面(郎玫、史曉姣，2020)，而忽視了政府在實施其公共服務(wù)職能時的動機和意愿(Kong，2014)，在公共管理和政治生活領(lǐng)域，公民不僅要評價政府處理各種問題的能力，還要評價政府對公民福祉和利益的關(guān)心程度；第三，已有關(guān)于政府形象與公眾滿意度的實證研究得出了兩者間正向關(guān)系的結(jié)論(湯峰等，2021；蘇毓淞、湯峰，2021)，但這些結(jié)論更多是基于二手數(shù)據(jù)或調(diào)查研究得出的，并不能在更大范圍內(nèi)提供它們之間因果關(guān)系的明確證據(jù)。

基于此，本文思考的問題是：政府能力和政府意愿這兩種基本的政府形象特質(zhì)是否以及如何影響公眾對地方政府的滿意度？它們對公眾滿意度的影響是否存在差異性效應(yīng)？這種影響效應(yīng)是否具有跨邊界的穩(wěn)定性？本文首先闡述了從能力和意愿兩個維度進行政府形象類型學(xué)劃分的依據(jù)，梳理了有關(guān)政府能力和政府意愿與公眾滿意度關(guān)系的已有文獻，并提出了相應(yīng)的假設(shè)。然后，通過行為公共管理的實驗研究方法，考察了基于能力和意愿的地方政府形象對公眾滿意度的差異性影響效應(yīng)，并進一步考察了這種影響效應(yīng)的穩(wěn)定性。

二、文獻綜述和研究假設(shè)

(一)政府能力和政府意愿：政府形象的類型學(xué)劃分

政府形象是政府系統(tǒng)在運作中，基于自身的行為與活動產(chǎn)生出來的總體表現(xiàn)與客觀效應(yīng)，以及公眾對這種總體表現(xiàn)與客觀效應(yīng)所做的較為穩(wěn)定的評價(郭惠民，1996)。已有關(guān)于政府形象的研究集中在新聞傳播和國際政治領(lǐng)域，研究內(nèi)容包括政府形象的維度劃分(廖為建，2001)、政府形象的形成和傳播機制(陳相雨，2010；廖為建，2001)、新媒體背景下政府形象的塑造和構(gòu)建路徑(鄒煜等，2020)、公共危機背景下的政府形象修復(fù)策略(唐雪梅等，2021)等。

在政府形象的研究中，如何對其進行有效和恰當?shù)念愋蛣澐质且粋€非常重要的理論問題。目前學(xué)術(shù)界對這一概念還沒有形成較為統(tǒng)一和完整的定義。政府形象往往和政府聲譽、政府行為等概念混在一起，這增加了對這一概念進行有效分類的難度。陳國權(quán)(1997)指出，一個形象良好的政府應(yīng)該包括兩個基本方面：一是良好的政府能力，二是為政清廉，這也是同一政府在兩個不同方面的表現(xiàn)。Grimmelikhuijsen和Meijer(2014)在考察公眾對政府組織的形象認知時，提出了“感知能力”和“感知仁慈”的政府形象二分法，前者是指人們是否認為一個政府組織在決策方面是有能力的、專業(yè)的，而后者則特別側(cè)重于政府行動的意圖。之后，Hvidman和Andersen(2016)進一步比較了公眾對公共部門和私人部門形象的感知差異。Lee等(2022)也指出了從能力和熱情兩個維度考察政府機構(gòu)印象形成的必要性。除此之外，公共管理學(xué)者還試圖借用這一分析框架考察街頭官僚(Boer，2020；Hansen，2021)、中央政府執(zhí)政水平(Lu，2013；Pan，2019)、地方政府公共政策(劉鵬，2011；張廣科，2008)以及地方官員公共形象構(gòu)建(Pan，2019)等。

事實上，早在公共管理領(lǐng)域之前，社會心理學(xué)、組織行為學(xué)以及政治學(xué)等其他學(xué)科的學(xué)者已經(jīng)使用過類似的概念范疇來考察社會認知、組織信譽以及政治人格等，盡管在措辭和表述上有細微差別。在社會心理學(xué)領(lǐng)域，F(xiàn)iske等(2002)提出的刻板印象內(nèi)容模型認為，熱情/仁慈和能力是“社會感知的兩個基本維度”(Cuddy et al.，2008)，這一模型在人際知覺和群際知覺領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，成為解釋眾多社會認知現(xiàn)象的類型學(xué)框架，被證明具有廣泛的跨情境、跨時間和跨文化的普適性(Cuddy et al.，2008)。同樣，在組織行為學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們運用以上兩種分類框架研究組織信譽的結(jié)構(gòu)(Moynihan et al.，2012)。在政治學(xué)領(lǐng)域，Lipset(1959)在考察政治制度的穩(wěn)定性時指出，“一個特定民主制度的穩(wěn)定性不僅取決于該制度在現(xiàn)代化中的效率，還取決于政治制度的有效性和合法性”。也有研究基于意愿和能力的二維視角，研究政治領(lǐng)導(dǎo)人或候選人的人格(Laustsen & Bor，2017)，Leeds(2020)則使用“道德-能力”這一對范疇來研究國家圖式。

由是觀之，“能力-意愿”不僅是社會心理學(xué)和組織行為學(xué)領(lǐng)域分析社會認知偏差和組織信譽的重要概念范疇，也是政治學(xué)和公共管理領(lǐng)域考察政治領(lǐng)導(dǎo)人人格和公共部門形象時較為普遍采用的類型學(xué)框架，這一概念框架為理解公眾對人際、群體、組織的態(tài)度做出了重要的理論貢獻(Drevs，2013)。基于以上這些不同學(xué)科的普遍做法，同時借鑒Lee等(2022)“政府機構(gòu)是包含能力和意愿的社會實體”和Lu(2013)“從能力和意愿的雙重視角來評估政府”的觀點，本研究將從能力和意愿的二維視角出發(fā)，提出地方政府形象研究的類型學(xué)劃分。

本研究認為，對地方政府形象內(nèi)涵的理解至少包含兩個方面的問題：一是政府提供了什么樣的公共服務(wù)以及做得如何，二是政府是否以及愿意在多大程度上為公眾服務(wù)。前者涉及地方政府“能做什么及做得如何”的問題，即地方政府是否以高效率和高質(zhì)量的方式行使了它的職責(zé)，以及是否有能力應(yīng)對各種內(nèi)外部復(fù)雜環(huán)境。因此，可以將前者稱為政府能力，它強調(diào)的是地方政府在提供公共服務(wù)過程中，是否表現(xiàn)出有能力的、高效的、熟練的或?qū)I(yè)的特質(zhì)。后者涉及地方政府“愿意做什么”的問題，即地方政府的行為在多大程度上指向公眾的福祉，或是否遵守以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的價值規(guī)范。因此，可以將后者稱為政府意愿，它強調(diào)的是地方政府在提供公共服務(wù)過程中真正關(guān)心公民利益的程度，特別側(cè)重于政府行動的意圖和動機。在一定程度上，政府行動的能力和行動的意愿可以被分離開來(Lindley，1975)，兩者在認知評價上的相關(guān)性很弱(Lu，2013)，因而可以在各自的結(jié)構(gòu)維度上考察地方政府形象的高低。

這一概念框架突破了已有根據(jù)外在屬性或要件劃分地方政府形象的研究窠臼(廖為建，2001)，而是基于政府提供公共服務(wù)的生產(chǎn)性和規(guī)范性等實質(zhì)性績效要素考量地方政府形象(Hvidman & Andersen，2016)，因此具有重要的類型學(xué)意義。當然，特別需要說明的是，在這一類型學(xué)的概念表述中，“意愿”一詞在已有研究中有不同的表述方式，如“熱情”“仁慈”“道德”等，盡管這些概念范疇在表述上不完全相同，但都表明了學(xué)術(shù)界使用這一解釋概念的盛行(Leeds，2020)。本研究使用“意愿”而不使用其他表述，旨在強調(diào)地方政府在提供公共服務(wù)時的行動意圖和動機，在核心內(nèi)涵上與其他概念并沒有實質(zhì)性的區(qū)別。

(二)政府能力、政府意愿與公眾滿意度

Tyler(1997)提出了解釋權(quán)威政治機構(gòu)合法性建構(gòu)的兩種理論視角：基于資源的工具模型和基于認同的關(guān)系模型。前者指出，人們在評估權(quán)威政治機構(gòu)時，往往會尋找有助于解決群體問題的能力的證據(jù)；而后者則強調(diào)，人們在評估權(quán)威政治機構(gòu)時，會尋求對待公民的態(tài)度的證據(jù)。在此基礎(chǔ)上，Tyler(2001)提出了個人評價法律機構(gòu)(警察和法院)的兩個方面：能力和仁愛。能力是指“有效解決問題的能力”，而仁愛是指“以尊嚴和尊重對待公民，并真誠地關(guān)心他們的需求、問題和關(guān)切”。Kong(2014)在Tyler的研究基礎(chǔ)上進一步指出，比法律機構(gòu)更廣泛的政治機構(gòu)的性質(zhì)同樣也應(yīng)該包括能力和意愿，他擴展了解釋政治信任何以產(chǎn)生的傳統(tǒng)制度理論，認為公眾對政府能力和意圖的感知都是影響政治信任的重要因素。

由此來看，政府能力和政府意愿在公眾態(tài)度的形成過程中都起著非常重要的作用，而筆者更感興趣的是，當把政府能力和政府意愿作為解釋變量時，它們對公眾態(tài)度的影響是否具有差異性特點？有關(guān)品牌形象、組織形象、國家形象以及公共部門偏見等的研究發(fā)現(xiàn)，與政府能力相比，政府意愿可能起到更大的作用。Bernritter等(2016)對不同類型品牌形象的研究發(fā)現(xiàn)，社交媒體上的消費者在代言品牌的過程中，更想強調(diào)品牌的意愿或熱情，而不是品牌的能力。Leeds(2020)考察了激進主義者的國家圖式后發(fā)現(xiàn)，與聯(lián)邦政府相比，地方政府更可能被認為是有道德的但無能的。Aaker 等(2010)在對組織外部形象的研究中發(fā)現(xiàn)，公眾對非營利組織和營利性組織的意愿(熱情)和能力評價存在明顯的差異，非營利組織往往樹立一種高意愿(熱情)低能力的形象，而營利組織則往往樹立一種高能力低意愿(熱情)的形象。Chattalas和Takada(2013)的研究發(fā)現(xiàn)，與感知到的高能力國家形象相比，高溫暖的國家形象將提高消費者對享樂型產(chǎn)品的期望。之后有更多的研究基于這一模型，考察國家刻板印象在來源國形象(Motsi & Park，2020)、消費者偏好(Chattalas & Takada，2013；Micevski et al.，2021)中的作用；Lee(2001)以英國護士為研究對象的結(jié)果表明，盡管能力和意愿對親社會組織行為均有顯著的影響效應(yīng)，但意愿的影響效應(yīng)大于能力的影響效應(yīng)。

有關(guān)公民政治態(tài)度的研究也發(fā)現(xiàn)，對政府處理社會經(jīng)濟和政治問題的能力的負面評價，僅僅可能導(dǎo)致選民投票時選擇更好的替代方案，但對政府意愿和行為動機的悲觀看法，卻可能導(dǎo)致政治異化，甚至侵蝕人們對政權(quán)合法性的信念(Lu，2013)。在對候選人的評估和投票的選擇中，溫暖的印象可能比能力的印象更重要(Laustsen & Bor，2017)。Jamal(2007)針對阿拉伯國家的研究表明，與政府能力相比，政治機構(gòu)的善意和意圖對阿拉伯世界威權(quán)政府的政治信任更加重要。由此來看，與政府能力這一“硬治理”力量相比，作為“軟治理”力量的政府意愿是一種內(nèi)在的深層次力量，它更能產(chǎn)生深刻而持久的影響力和支配力，在治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮更大的作用(張平等，2021)。基于此，本文提出如下假設(shè)：

H1：政府能力和政府意愿對公眾滿意度的影響具有差異性效應(yīng)。與政府能力相比，政府意愿對公眾滿意度的影響更大。

(三)政府形象與公眾滿意度：績效信息性質(zhì)的差異性調(diào)節(jié)作用

以上，筆者從總體上預(yù)測了政府形象影響公眾滿意度的過程中，意愿和能力的差異性影響效應(yīng)，但這種效應(yīng)是否具有跨情境的穩(wěn)定性仍需要進一步分析和討論。社會認知的大量研究發(fā)現(xiàn)了能力和意愿之間關(guān)系的多種結(jié)果，而之所以出現(xiàn)這些差異性的結(jié)果，很大程度上是因為意愿與能力關(guān)系的影響因素非常復(fù)雜。本文認為，基于能力和意愿的地方政府形象對公眾滿意度的作用，可能會因為政府績效信息的高低而表現(xiàn)出差異性影響效應(yīng)。

政府績效信息是在政府績效管理過程中產(chǎn)生的與政府績效相關(guān)的信息，是政府績效管理的關(guān)鍵所在(唐健，2018)。作為新自由主義思想和新公共管理改革的結(jié)果，政府績效評價及其績效信息運用成為近年來各國中央和地方政府研究和實踐的熱點。有關(guān)政府績效與公民行為之間關(guān)系的績效信息理論認為，績效信息可以影響公民對績效的感知和對公共服務(wù)的滿意度，并進而影響公民的建言行為(Hirschman，1970)?？冃畔⑻貏e是正式績效報告提供了公民績效評價的基準，幫助人們決定多大程度上對政府或公共部門的服務(wù)做出評價和判斷(Dowding & John，2012)。就績效信息的性質(zhì)而言，已有研究發(fā)現(xiàn)，表現(xiàn)優(yōu)秀的績效會提高公民對政府的評價，而表現(xiàn)糟糕的績效則會降低他們的評價(James，2011)。

本文認為，盡管基于能力和意愿的地方政府形象均會對公眾滿意度產(chǎn)生影響，但這種影響會受到績效信息性質(zhì)的差異性調(diào)節(jié)。一方面，人們對政府治理能力進行推斷時，更有可能對政府的產(chǎn)出(如公共政策和社會經(jīng)濟績效)敏感(Lu，2013)。政府能力與績效信息性質(zhì)之間具有更強的一致性，績效信息使用者對政府較高能力的評價與政府良好的工作績效更匹配。人們在評估政府的能力和意圖時，會采取不同的信息來源，對比治理意圖，基于績效的信息更能影響人們評估政治現(xiàn)任者的能力(Zhang et al.，2016)。政府能力和政府形象是交互發(fā)生作用的，完善的政府能力不僅能夠從根本上樹立政府在社會公眾中的良好形象(胡寧生，1998)，也能夠強化政府的能力形象對公眾滿意度的正向影響：對于積極的政府績效信息，由于它在更大程度上體現(xiàn)了政府的強大能力(張旭霞，2008)，因而使公眾表現(xiàn)出對高能力地方政府形象更高的滿意度，而消極的政府績效信息反映的是地方政府在公共服務(wù)能力方面的不足和缺陷，因而使公眾表現(xiàn)出對低能力地方政府形象更低的滿意度。

另一方面，對于政府意愿而言，它代表了政府或政府代理人的道德水平和動機基礎(chǔ)，在中國傳統(tǒng)文化中，無論是在公務(wù)員選拔和評價中的“德才兼?zhèn)?、以德為首”的個人要求，抑或是政府“全心全意為人民服務(wù)”的組織規(guī)范，對地方政府及其代言人的品德和仁愛之心的強調(diào)已經(jīng)深刻內(nèi)化到普通民眾的內(nèi)心，這種泛化的強有力的觀念使公眾不會因為政府績效的高低而影響他們對政府工作滿意度的評價。Lu(2013)指出，與政府能力相比，公眾對政府的治理意圖進行推論更具有挑戰(zhàn)性和難度，因為相關(guān)信息的可獲得性要低得多，政府的意圖與實際行為、政策和產(chǎn)出之間的聯(lián)系更為錯綜復(fù)雜。他對中國情境下政府能力和政府意愿的比較研究后發(fā)現(xiàn)，那些對當前經(jīng)濟狀況有更多負面情緒的受訪者，對政府實現(xiàn)善治的能力評估要低得多，但這一信息來源對他們有關(guān)政府治理意圖的看法幾乎沒有影響?；谇拔恼庠笇姖M意度的積極影響效應(yīng)，可以進一步推論，無論政府提供公共服務(wù)績效水平的高或低，公眾對政府良善形象的感知或期望會對公眾滿意度產(chǎn)生持續(xù)和穩(wěn)定的正向影響。

基于此，本文提出如下假設(shè)：

H2.1不同能力水平下的地方政府形象對公眾滿意度的影響會隨著績效信息性質(zhì)的不同而表現(xiàn)出差異性。對于積極的政府績效信息，高能力政府形象下的公眾滿意度顯著高于低能力政府形象下的公眾滿意度。

H2.2不同意愿水平下的地方政府形象對公眾滿意度的影響較少受績效信息性質(zhì)的影響，無論是積極績效還是消極績效，高意愿政府形象和低意愿政府形象下的公眾滿意度差別不顯著。

三、研究設(shè)計

本研究采用 2×2×2的被試間實驗設(shè)計。自變量1為政府能力形象，包括兩個水平：高能力和低能力；自變量2為政府意愿形象，也包括兩個水平：高意愿和低意愿；自變量3為績效信息性質(zhì)，包括兩個水平：積極績效和消極績效。因變量為公眾滿意度。

為了使研究結(jié)果更有代表性，進而提高研究的生態(tài)效度，本研究選取與公眾有密切聯(lián)系的且公眾更為熟悉的大氣污染治理的實驗情境。首先，請被試想象自己是實驗情境中Q市的一位普通公民；然后，提供有關(guān)該市上一年度在治理大氣污染過程中能夠體現(xiàn)當?shù)卣芰鸵庠傅膬深愓蜗蠛湍甓却髿馕廴局卫砜冃У男畔?，這些信息中包含了對3個自變量8種實驗處理的操縱，具體操縱方法見表1；接著，在閱讀完相關(guān)實驗材料后，要求被試對公眾滿意度和操縱檢驗的測量題項作出回答；最后，請被試填寫性別、年級、專業(yè)、在校期間志愿活動的參與情況、生活滿意度等人口統(tǒng)計學(xué)資料和其他背景資料。為增加實驗材料的真實性和被試的卷入度，在績效信息材料的最后表明了該數(shù)據(jù)來源于國家生態(tài)環(huán)境部并提供了網(wǎng)址信息。

表1 各變量的操縱和測量

(二)研究材料和變量測定

1.政府形象材料的預(yù)測和確定

借鑒Aaker等(2010)和Chattalas等(2013)有關(guān)政府能力形象和政府意愿形象的測量方法，結(jié)合中國各地方政府網(wǎng)站、媒體報道和其他相關(guān)資料，初步整理出地方政府在大氣污染治理方面體現(xiàn)政府能力和意愿的行為事件各4個，然后將這些事件隨機并有邏輯地組合成包含能力和意愿的4種水平實驗處理的行為事件材料，將這些材料呈現(xiàn)給24名大學(xué)生被試。參與者被要求運用語義差異量表法從6個維度(有能力的、有效率的、稱職的、友好的、關(guān)心他人的、冷漠的)對當?shù)卣诖髿馕廴局卫碇械囊陨闲袨槭录M行判斷，以此來考察初步設(shè)計的實驗材料是否具有典型性。在評分完成后，請所有預(yù)測被試對筆者所設(shè)計的行為事件在合理性、清晰性以及文字表述等方面提出批評性建議和意見。最后，研究人員根據(jù)所有預(yù)測被試在每個行為事件及每個維度上的得分以及定性評價，對以上材料進行整合修改，得到最終的政府形象實驗的正式材料。

2.績效信息性質(zhì)材料的預(yù)測和確定

對績效信息性質(zhì)進行操作化的核心問題是如何確定積極或消極績效。本研究借鑒Olsen(2015)的做法，通過將Q市大氣污染治理績效與全國主要城市相比，處于多少位次作為積極績效和消極績效的標準。為此，隨機選取20名大學(xué)生，首先，讓他們閱讀大氣污染治理及其績效評價的相關(guān)背景材料；然后，讓他們寫出如果要對一個城市的大氣污染治理績效進行評價的話，該城市的治理績效位居全國主要城市的多少位次(百分位)被認為是高績效，多少位次(百分位)被認為是低績效；最后，根據(jù)回答比例的頻數(shù)或眾數(shù)，確定最終的作為高績效和低績效的位次值。

3.公眾滿意度的測量

本研究的因變量是公眾滿意度，對公眾滿意度的測量常見的有兩種方法：一是使用單一條目測量被試對政府整體或特定領(lǐng)域工作質(zhì)量的滿意程度，二是基于領(lǐng)域劃分或模型建立的多條目測量。單一條目測量由于其簡單易行，更適用于行為公共管理學(xué)領(lǐng)域，探討政府滿意度的前因后果的研究(賈奇凡等，2018)，使用單一題項來測量社會態(tài)度已被證明是恰當?shù)暮涂煽康?Bergkvist & Rossiter，2007)。之前的公眾滿意度調(diào)查中，也使用了類似的測量方法(James，2009；Ryzin，2004；Ryzin，2006；Hjortskov，2017；Jilke & Baekgaard，2020)，本研究借鑒以上研究的做法，詢問被試對大氣污染治理績效的總體滿意度，并采用1-5的五級評分。

(三)被試

本研究使用G*Power 3.1軟件(Faul et al.，2007)計算本實驗所需樣本量，在顯著性水平α=0.05且效應(yīng)量d=0.25時，預(yù)測要達到95%統(tǒng)計檢驗力水平，總共至少需要279名被試。筆者共招募了401名某重點大學(xué)的本科生參與本次實驗，剔除了11名被試的無效數(shù)據(jù)，最后得到了有效樣本數(shù)390個，各實驗處理組的被試見表2。所有參與實驗的學(xué)生將得到一個價值10元人民幣的紀念品。筆者在安排和發(fā)放問卷時，考慮到每種實驗條件下被試在性別、年級、專業(yè)等方面的匹配，同時也考慮到各實驗處理組被試的志愿活動參與情況以及生活滿意度等方面的背景變量可能會對實驗結(jié)果產(chǎn)生污染，因此筆者也比較了所有實驗處理組在以上背景變量和人口學(xué)變量上的得分情況(見表2)。皮爾遜卡方檢驗和方差分析的結(jié)果顯示，除了個別變量外，八種實驗處理組被試在以上背景變量上均無顯著差異。這意味著總體而言，實驗參與者的隨機分組是成功的，消除了這些背景變量對公眾滿意度的混淆影響。

表2 不同實驗處理組被試的背景資料(M±SD)

四、研究結(jié)果

(一)操縱檢驗

為了檢驗實驗對地方政府能力形象和意愿形象的操縱是否有效，筆者借鑒了社會認知中有關(guān)能力和意愿的評價項目，以及政府信任中有關(guān)能力信任和善意信任的測量方法(韋慶旺等，2018；Han & Yan，2019)，進而設(shè)置操縱檢驗的題項，請被試在6點量表上回答(1為非常不同意，6為非常同意)，能力的題項為：“當涉及大氣污染治理績效時，我認為Q市政府是有能力的”(Q1)和“當涉及大氣污染治理績效時，我認為Q市政府的工作是高效的”(Q2)；意愿的題項為：“當涉及大氣污染治理績效時，我認為Q市政府全心全意為了公眾的福祉而工作”(Q3)和“當涉及大氣污染治理績效時，我認為Q市政府是真誠的”(Q4)。筆者預(yù)測，在高能力和低能力的實驗條件下，被試在題項1和題項2上的得分有非常顯著的差異，但在題項3和題項4上的得分無明顯差異；相反，在高意愿和低意愿的實驗條件下，被試在題項3和題項4上的得分有顯著差異，而在題項1和題項2上的得分無顯著差異。

結(jié)果發(fā)現(xiàn)，高能力組和低能力組在兩個能力操控檢驗題項上的回答均值有顯著性差異，而在兩個意愿操控檢驗題項上的回答均值無顯著性差異，這表明筆者對政府能力形象的操控是成功的；相反，高意愿組和低意愿組在兩個意愿操控檢驗題項上的回答均值有顯著性差異，而在兩個能力操控檢驗題項上的回答均值無顯著性差異，這表明筆者對政府意愿形象的操控也是成功的。

(二)政府能力和政府意愿對公眾滿意度的差異性影響效應(yīng)

假設(shè)1預(yù)測，政府意愿對公眾滿意度的影響要大于政府能力對公眾滿意度的影響，為驗證該假設(shè)，筆者分別考察了被試在政府能力和政府意愿兩種不同自變量水平下公眾滿意度的得分，結(jié)果見表3。盡管高能力和高意愿條件下的公眾滿意度顯著高于低能力和低意愿條件下的公眾滿意度，但從平均數(shù)及t檢驗的結(jié)果來看，能力和意愿對公眾滿意度的影響程度卻有差異：高意愿條件下的公眾滿意度(3.33)要比高能力條件下的公眾滿意度(3.07)更高，且達到了統(tǒng)計學(xué)上的顯著性水平，這在一定程度上驗證了政府意愿比政府能力對公眾滿意度有更大影響的假設(shè)。

表3 不同政府形象下公眾滿意度的描述性統(tǒng)計結(jié)果

為了進一步考察這一效應(yīng)，筆者對能力和意愿兩種地方政府形象下的公眾滿意度進行了兩因素獨立樣本方差分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，盡管能力和意愿的主效應(yīng)均顯著，但意愿對公眾滿意度的解釋力(η2=0.133)顯著高于能力對公眾滿意度的解釋力(η2=0.015)，前者是后者的8.87倍，這進一步驗證了假設(shè)1。同時，研究還發(fā)現(xiàn)，能力和意愿的交互效應(yīng)顯著，這說明能力和意愿共同影響了公眾滿意度。

為了進一步比較交互效應(yīng)的方向，筆者以政府意愿為分組變量進行了簡單效應(yīng)分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)(如圖1所示)，對于高政府意愿形象下的公眾滿意度評價，高政府能力和低政府能力引發(fā)的公眾滿意度有顯著的差別，而對于低政府意愿形象下的公眾滿意度評價，高政府能力和低政府能力引發(fā)的公眾滿意度無顯著差別。由此可以看出，相對于能力維度，基于意愿的地方政府形象對公眾滿意度有更為重要的影響。結(jié)合前文平均數(shù)和主效應(yīng)的分析可以發(fā)現(xiàn)，與政府能力相比，政府意愿對公眾滿意度的影響更大，假設(shè)1得以驗證。

圖1 不同政府能力和政府意愿水平下的公眾滿意度注：誤差線表示標準誤。資料來源：作者自制。

(三)績效信息性質(zhì)在地方政府形象影響公眾滿意度中的調(diào)節(jié)效應(yīng)

為驗證政府能力和政府意愿對公眾滿意度的差異性影響效應(yīng)的邊界條件和穩(wěn)定性，筆者分別考察了績效信息性質(zhì)與政府能力和政府意愿對公眾滿意度的交互效應(yīng)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，就績效信息性質(zhì)與政府能力對公眾滿意度的影響而言(如圖2所示)，兩者的交互效應(yīng)顯著，表明不同能力的政府形象所引發(fā)的公眾滿意度與績效信息性質(zhì)有顯著關(guān)聯(lián)。

圖2 不同性質(zhì)績效信息下高低能力政府形象的公眾滿意度注：誤差線表示標準誤。資料來源：作者自制。

進一步的簡單效應(yīng)分析發(fā)現(xiàn)，在積極績效信息的情境下，高能力政府形象和低能力政府形象的公眾滿意度無顯著差異，而在消極績效信息情境下，高能力政府形象下的滿意度顯著高于低能力政府形象下的滿意度，假設(shè)2.1得以驗證。

就績效信息性質(zhì)與政府意愿對公眾滿意度的影響而言(如圖3所示)，兩者的交互效應(yīng)不顯著，也就是說，無論是積極績效信息還是消極績效信息，高意愿的政府形象所引發(fā)的公眾滿意度均高于低意愿的政府形象所引發(fā)的滿意度，假設(shè)2.2得以驗證?；谝陨辖Y(jié)果可以看出，政府能力對公眾滿意度的影響會隨著績效信息性質(zhì)的不同而出現(xiàn)不同的結(jié)果，而政府意愿對公眾滿意度的影響則較少受到績效信息性質(zhì)的影響。由此可以判斷，政府能力和政府意愿影響公眾滿意度的差異性影響效應(yīng)具有較強的穩(wěn)定性。

圖3 不同性質(zhì)績效信息下高低意愿政府形象的公眾滿意度注：誤差線表示標準誤。資料來源：作者自制。

五、結(jié)論和討論

(一)研究結(jié)論

本研究采用行為公共管理的實驗研究方法，探討基于能力和意愿兩種基本特質(zhì)的地方政府形象對公眾滿意度的差異性影響效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，政府能力和政府意愿對公眾滿意度的影響存在一定的差異性，政府意愿較政府能力更大程度上影響公眾滿意度；同時，這一差異性影響效應(yīng)具有較強的穩(wěn)定性，能力對公眾滿意度的影響會隨著績效信息性質(zhì)的不同而出現(xiàn)差異性的結(jié)果，而意愿對公眾滿意度的影響則不會受到績效信息性質(zhì)的影響。

(二)理論貢獻

首先，本研究拓展了政府形象研究的邊界和范圍，這主要體現(xiàn)在兩方面：一是對政府形象的效應(yīng)或后果的研究進行了一定的補充和發(fā)展，二是拓展了政府形象的分類范疇。就前者而言，已有研究大多將政府形象作為結(jié)果變量，從傳播學(xué)、政治學(xué)和公共管理視角出發(fā)，在宏觀上聚焦于現(xiàn)代輿情或危機管理背景下政府形象的傳播路徑、構(gòu)建策略和修復(fù)機制等；本研究則將政府形象作為公眾滿意度的原因變量加以考察，在一定程度上拓寬了政府形象的研究領(lǐng)域和范圍。就后者而言，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于政府形象的分類大多是根據(jù)構(gòu)成政府形象的外在屬性或要件進行劃分(廖為建，2001)，缺乏較為科學(xué)的理論劃分依據(jù)；本研究從能力和意愿兩個基本維度來建構(gòu)政府形象的維度和結(jié)構(gòu)，具有重要的類型學(xué)意義，對于今后開展政府形象的實證研究和管理對策具有一定的啟示。

其次，深化了對公眾滿意度影響因素的研究。從政府層面解釋公眾滿意度是學(xué)術(shù)界已有研究的主流，但現(xiàn)有的研究在解釋公眾滿意度時卻存在過于注重政治制度或政府效能的能力層面，而忽視了其道德、動機等非認知的形象。政府及其代理者不僅需要通過其能力影響公眾評價，更需要展現(xiàn)其公共服務(wù)的價值觀和道德動機。本文將已有關(guān)于政府能力的研究拓展到了政府意愿，將政府能力、政府意愿和績效信息性質(zhì)相結(jié)合，探討政府形象與績效信息性質(zhì)如何共同影響公眾滿意度，從而為尋求提升公眾滿意度的路徑提供了新的思路。

最后，拓展了刻板印象內(nèi)容模型的解釋范圍，刻板印象內(nèi)容模型(SCM)是社會心理學(xué)中用于解釋人際知覺偏差的經(jīng)典模型，已有研究主要聚焦于個體和群體層面，鮮有從政府層面開展的實證研究。本文基于Tyler(2001)和Kong(2014)等人的相關(guān)研究，發(fā)現(xiàn)了政府的能力和意愿在影響公眾滿意度中的差異性影響效應(yīng)。

(三)管理啟示

地方政府形象建設(shè)一直是服務(wù)型政府建設(shè)的重中之重，特別是在當前政府職能轉(zhuǎn)變和推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，地方政府如何利用自身的良好形象，提升公眾滿意度是當前學(xué)術(shù)界和政府部門關(guān)注的熱點話題。政府形象作為影響公眾的心理、行為或行為傾向的直接因素，地方政府必須加強自身的形象建設(shè)，從而提升公眾的滿意度，這也是中國政府創(chuàng)新與公共治理變革的應(yīng)有之義(趙琦、顧昕，2022)。

能力和意愿作為地方政府形象的重要維度，均對公眾滿意度有非常顯著的影響，但兩者在公眾滿意度的影響中存在差異性，政府意愿比政府能力對公眾滿意度具有更大的影響效應(yīng)，因此，在公共管理實踐中，要重視地方政府自身形象對公眾態(tài)度和行為的影響，尤其要重視基于意愿的政府形象的展示，以提升公眾滿意度。地方政府形象是地方政府在公共行政中施政能力和道德責(zé)任的混合體，施政能力反映的是政府“能不能”做好的問題，而道德責(zé)任反映的是政府“愿不愿”做好的問題。從進化心理學(xué)的角度看，當公眾與政府打交道的時候，出于生存和維護自身利益的需要，他們需要對政府及其代理人的行為意圖和實施行為的能力進行判斷，而與能力相比，對對方意圖的判斷顯然更為重要，如果地方政府在提供公共服務(wù)的過程中，缺乏“公心”和基本的道德準則，那可能會造成比公共服務(wù)能力不足更嚴重的損害公共利益、違背公眾意志的行為，“內(nèi)部人控制”“逆向選擇”以及“敗德行為”等腐敗行為極易導(dǎo)致公眾對地方政府的不信任和滿意度的下降。

委托-代理理論認為，政府和公眾的關(guān)系本質(zhì)是一種代理關(guān)系，但其不同于一般意義上的市場代理關(guān)系，其存在是為了服務(wù)社會或大眾認為重要的價值觀。因此，政府首先要在道德上對自己的行為負責(zé)，遵循道德原則(Behnke，2017)。公眾將行政權(quán)力委托給政府來管理公共事務(wù)，首先是基于對政府道德責(zé)任和行為意愿的信任，并期望政府有能力提供更好的公共服務(wù)水平和福利保障。因此，要提高公眾對政府的滿意度，地方政府及其代理人不僅僅需要展示其勝任力的冷冰冰的信息，更需要巧妙地傳達溫暖、仁慈的言語或非言語的信息，通過這些信息的傳遞，政府才能塑造公眾對地方政府機構(gòu)及其政府官員的良好印象。

當然，需要指出的是，本研究得出的政府意愿對公眾滿意度影響力更強的結(jié)論并不意味著政府能力不重要，這一結(jié)論也并不必然和政府結(jié)果導(dǎo)向的績效管理改革存在矛盾。政府意愿和政府能力之間不是對立關(guān)系，不能過分夸大政府意愿的作用，兩者在提升公眾滿意度方面并行不悖。筆者只是強調(diào)在以往的研究中，存在過分關(guān)注政府能力而忽視了政府意愿的傾向。事實上，筆者的研究也發(fā)現(xiàn)，政府能力和政府意愿對公眾滿意度的交互效應(yīng)顯著，這也意味著兩者共同對公眾滿意度產(chǎn)生影響。至于政府能力和政府意愿如何共同影響公眾滿意度，需要在后續(xù)的研究中進一步探討。

(四)研究不足和未來展望

首先，本研究將政府能力和政府意愿作為兩個單獨的自變量加以考察，但這兩個變量之間可能存在相互影響和制約的關(guān)系，事實上，已有研究發(fā)現(xiàn)它們兩者之間不是孤立的，意愿可能會對能力產(chǎn)生影響(Stellar & Willer，2018)?？梢灶A(yù)測，當公眾感受不到政府服務(wù)的“溫暖”和“善意”或感受到政府服務(wù)的“冷漠”和“自私”時，他們就會感受到一種潛在的威脅和憤怒，這時感知到的高能力反而大大增強了這種威脅和憤怒的嚴重性，從而導(dǎo)致了更為消極的態(tài)度和更低的滿意度。

其次，本研究將政府能力和政府意愿分別作為獨立的整體性的概念加以研究，但可以進一步對這兩個概念進行細化，進而探討不同類型的政府能力和政府意愿對公眾滿意度的差異性影響效應(yīng)，這樣得到的結(jié)論可能更具有針對性。

再次，本研究所指政府形象主要是指地方政府機構(gòu)的形象，但事實上，政府形象包含不同的層級，如中央政府形象、基層政府形象等，也包含不同的對象，如政府機構(gòu)形象和作為政府代言人的公務(wù)員形象，還包含不同性質(zhì)的形象，如有益形象和損失形象，因此，后續(xù)研究可以開展不同類型政府形象的比較研究。

最后，本研究中的樣本為大學(xué)生，這雖然避免了公眾群體的異質(zhì)性所帶來的群組內(nèi)差異，可能會對實驗結(jié)果產(chǎn)生干擾，但由于本科生對社會公共服務(wù)的感知與普通公民有一定的差異性，因此以大學(xué)生為樣本的研究結(jié)果在外部效度上有待進一步驗證。