牛英豪

一、問(wèn)題的提出

“法律化”是將某一事物按照法律的基本范式予以轉(zhuǎn)化的過(guò)程，即用法律的語(yǔ)言、原則、規(guī)則等方式對(duì)某一事物進(jìn)行專(zhuān)門(mén)化表達(dá)?？v觀(guān)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展歷程，也是一個(gè)將環(huán)境政策予以法律化的過(guò)程。自2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》)出臺(tái)之后，該制度就以一種試驗(yàn)性政策的形式在七個(gè)試點(diǎn)地區(qū)展開(kāi)，這標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償政策實(shí)施的開(kāi)始。隨著《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案)的頒布，這一環(huán)境政策被確定，并成為我國(guó)生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。隨后，該環(huán)境政策進(jìn)入法律化階段，《民法典》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等均對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作出規(guī)定。同時(shí)，在司法解釋、黨內(nèi)法規(guī)、地方法規(guī)中也均有所體現(xiàn)。(1)參見(jiàn)季林云、孫倩、齊霽：《芻議生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立——生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革5年回顧與展望》，載《環(huán)境保護(hù)》2020年第24期。因此，從制度實(shí)踐層面來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律化進(jìn)程總體較為順利。

然而，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化過(guò)程中，基于實(shí)踐所形成的制度邏輯卻遭到學(xué)術(shù)界的廣泛質(zhì)疑，涉及賠償權(quán)利人的權(quán)利基礎(chǔ)、磋商協(xié)議的性質(zhì)、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與其他相關(guān)訴訟之間的銜接等諸多方面，從而形成了官方與學(xué)界觀(guān)點(diǎn)近乎對(duì)立的局面。其中，針對(duì)最高人民法院出臺(tái)的《若干規(guī)定》中所規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先原則”的爭(zhēng)議尤為突出。它會(huì)令人產(chǎn)生這樣的疑惑：造成這一現(xiàn)象是因官方的“恣意妄為”，還是學(xué)界的“無(wú)理取鬧”？然而，不論何種原因，這一現(xiàn)象已預(yù)示著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化陷入了發(fā)展困境。因此，有必要對(duì)該制度的法律化過(guò)程進(jìn)行整體性審視，以尋找破解困境之道。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化困境

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化困境主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是制度建構(gòu)的理論基礎(chǔ)；二是制度內(nèi)部設(shè)計(jì)；三是制度外部銜接。這三方面內(nèi)容從理論、制度和實(shí)踐三個(gè)層面共同制約著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化的縱深發(fā)展。

(一)基礎(chǔ)理論困境

基礎(chǔ)理論是制度生長(zhǎng)之根本。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化卻在基礎(chǔ)理論方面遇到了發(fā)展困境，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.賠償權(quán)利基礎(chǔ)

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中賠償權(quán)利人的權(quán)利基礎(chǔ)有兩種不同的學(xué)說(shuō)：一是“自然資源國(guó)家所有權(quán)說(shuō)”；二是“國(guó)家環(huán)境管理義務(wù)說(shuō)”。其中，前者是官方主流的觀(guān)點(diǎn)。《改革方案》對(duì)此有明確規(guī)定，即由國(guó)務(wù)院直接行使全民自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，省市地級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)或委托享有生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利。這一政策性規(guī)定可通過(guò)對(duì)《憲法》第9條關(guān)于自然資源國(guó)家所有，以及《民法典》第246至255條關(guān)于自然資源國(guó)家所有的規(guī)定進(jìn)行法律解釋予以法定化。因而，這就形成了以自然資源國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)，由國(guó)務(wù)院代表行使，并由國(guó)務(wù)院授權(quán)省市地級(jí)政府具體執(zhí)行的基本邏輯。

然而，學(xué)者們對(duì)“自然資源國(guó)家所有權(quán)說(shuō)”提出了質(zhì)疑，主要有三點(diǎn)：一是《憲法》和《民法典》中規(guī)定礦產(chǎn)、水流、草原、森林等自然資源不能等同于生態(tài)環(huán)境，自然資源與生態(tài)環(huán)境之間是一種交叉重合的關(guān)系，不能?chē)?yán)格等同。因而，不能基于自然資源國(guó)家所有權(quán)推導(dǎo)出生態(tài)環(huán)境國(guó)家所有權(quán)。二是《憲法》和《民法典》在規(guī)定自然資源國(guó)家所有權(quán)的同時(shí)還規(guī)定了自然資源集體所有權(quán)。倘若按照之前從自然資源所有權(quán)推導(dǎo)出生態(tài)環(huán)境所有權(quán)的邏輯，那么基于此邏輯還可以推導(dǎo)出生態(tài)環(huán)境集體所有權(quán)。然而，改革方案中只是規(guī)定了政府作為賠償權(quán)利人，從而抹殺了集體的求償權(quán)資格(2)參見(jiàn)史玉成：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的學(xué)理反思與法律建構(gòu)》，載《中州學(xué)刊》2019年第10期。，同時(shí)還排除了環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的索賠資格。(3)參見(jiàn)李興宇：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)辨識(shí)與制度塑造》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。三是環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的均在于對(duì)生態(tài)環(huán)境損害予以救濟(jì)，且均具有公益性，因此《改革方案》中生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的設(shè)定多此一舉。

為克服“自然資源國(guó)家所有權(quán)說(shuō)”中所存在的邏輯不周延、理論依據(jù)不足等問(wèn)題，學(xué)者們更傾向于“國(guó)家環(huán)境管理義務(wù)說(shuō)”。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，政府具有自然資源所有權(quán)行使者和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管者雙重身份。當(dāng)政府窮盡其行政管理手段尚不能對(duì)生態(tài)環(huán)境損害予以救濟(jì)時(shí)，才會(huì)借助司法權(quán)力來(lái)達(dá)到環(huán)境治理的目的。因此，以自然資源國(guó)家所有權(quán)者的身份對(duì)生態(tài)環(huán)境損害予以修復(fù)或索賠實(shí)質(zhì)上是政府在履行自身的環(huán)境管理職責(zé)。(4)參見(jiàn)史玉成：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的學(xué)理反思與法律建構(gòu)》，載《中州學(xué)刊》2019年第10期。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的在于對(duì)生態(tài)環(huán)境予以修復(fù)，維護(hù)的是具有公益性的生態(tài)價(jià)值，而非私權(quán)利的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。根據(jù)行政法學(xué)一般理論，行政的初衷和目的均在于維護(hù)公共利益。(5)參見(jiàn)韓英夫、黃錫生：《生態(tài)損害行政協(xié)商與司法救濟(jì)的銜接困境與出路》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。因此，不論是從手段還是目的來(lái)講，政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的權(quán)利基礎(chǔ)均應(yīng)來(lái)自國(guó)家環(huán)境管理義務(wù)。此觀(guān)點(diǎn)的依據(jù)是《憲法》第26條有關(guān)國(guó)家負(fù)有保護(hù)環(huán)境義務(wù)的規(guī)定，以及部門(mén)法中有關(guān)國(guó)家環(huán)境管理職責(zé)的條款，如《環(huán)境保護(hù)法》第6條地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定。

因此，從理論上看，“自然資源國(guó)家所有權(quán)說(shuō)”的確存在一定的瑕疵，“國(guó)家環(huán)境管理義務(wù)說(shuō)”在邏輯上則更為周延，也更具說(shuō)服力。這就使得生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化在理論上處于劣勢(shì)狀態(tài)，也使其理論層面的發(fā)展陷入了困境。

2.磋商行為的定性

磋商的性質(zhì)也是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化過(guò)程中學(xué)界廣泛討論的話(huà)題之一。該問(wèn)題與賠償權(quán)利基礎(chǔ)問(wèn)題存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。因?yàn)橘r償權(quán)利的基礎(chǔ)理論在很大程度上決定了磋商的性質(zhì)。而就磋商的性質(zhì)，學(xué)界呈現(xiàn)出三種基本觀(guān)點(diǎn)：

一是“民事行為說(shuō)”，該說(shuō)是官方主流觀(guān)點(diǎn)。該說(shuō)以《改革方案》中“對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)”的規(guī)定為依據(jù)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在磋商過(guò)程中是以一般民事主體的身份與賠償義務(wù)人通過(guò)平等協(xié)商、自由溝通的方式，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共利益目的。(6)參見(jiàn)羅麗、王浴勛：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接關(guān)鍵問(wèn)題研究》，載《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。該學(xué)說(shuō)也得到官方的明確認(rèn)可，原環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾解讀道：雖然政府參與到磋商之中，但這并非一種行政法律關(guān)系，而是一種民事性質(zhì)的關(guān)系。因?yàn)?，政府不是以管理者身份介入其中，而是以代表者身份參與其中。(7)參見(jiàn)王金南：《實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任：關(guān)于〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉的解讀》,載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2015年12月4日，第2版。很明顯，該學(xué)說(shuō)是以自然資源國(guó)家所有權(quán)為理論基礎(chǔ)構(gòu)建的。

二是與“民事行為說(shuō)”相反的“行政行為說(shuō)”。該說(shuō)以“國(guó)家環(huán)境管理義務(wù)說(shuō)”為理論基點(diǎn)，從磋商過(guò)程、目的進(jìn)行解構(gòu)性論證。目前，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)可此觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為磋商行為是現(xiàn)代行政民主化過(guò)程中協(xié)商行政行為的一種。所謂協(xié)商行政，是指行政機(jī)關(guān)一改傳統(tǒng)命令式行政的方式，以一種更為溫和且平等的行政方式與行政相對(duì)人進(jìn)行溝通，消除雙方之間的芥蒂，從而促成公共善治之局面。(8)參見(jiàn)張英俊：《現(xiàn)代行政法治理念》，山東大學(xué)出版社2005年版，第111-113頁(yè)。該種行政方式融合了私法手段的平等性、協(xié)商性，更有利于行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益之目的，是行政民主化改革潮流下合作治理范式的體現(xiàn)。(9)參見(jiàn)郭海藍(lán)、陳德敏：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)思辨及展開(kāi)》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。

然而，學(xué)者們認(rèn)為，盡管此種行為吸收了私法手段的特征，但并未改變公法之目的，因而仍是一種公法行為。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商行為，有學(xué)者尖銳地指出，從磋商的啟動(dòng)到終結(jié)，全程滲透著強(qiáng)烈的行政公權(quán)色彩。(10)參見(jiàn)張梓太：《填補(bǔ)制度空白，力促損害擔(dān)責(zé)：對(duì)〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉的解讀》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2015年12月8日，第2版。也有學(xué)者認(rèn)為，盡管行政機(jī)關(guān)在磋商過(guò)程中運(yùn)用了私法協(xié)商手段和求償機(jī)制，但這并不意味著主體雙方之間的關(guān)系已成為平等的民事法律關(guān)系。因?yàn)椋诖枭踢^(guò)程中，行政機(jī)關(guān)始終處于主導(dǎo)地位，且磋商之目的在于實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益。因而，不論是從過(guò)程還是目的來(lái)看，磋商具有鮮明的公權(quán)屬性。(11)參見(jiàn)黃錫生、韓英夫：《生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析》，載《政法論叢》2017年第1期。由此得出，磋商實(shí)質(zhì)上就是一種行政行為。因此，“行政行為說(shuō)”是以現(xiàn)代行政理念為理論基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)磋商的過(guò)程、目的和主體間的法律關(guān)系進(jìn)行論證而得出的結(jié)論。

三是“雙階行為說(shuō)”。該學(xué)說(shuō)以德國(guó)學(xué)者漢斯·彼得·伊普森提出的雙階理論為基礎(chǔ)來(lái)對(duì)賠償磋商行為進(jìn)行性質(zhì)界定。伊普森在1956年出版的《對(duì)私人的公共補(bǔ)貼》一書(shū)中對(duì)雙階理論進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋?zhuān)麑⒐惭a(bǔ)貼分為決定階段和履行階段。前者是國(guó)家決定是否提供補(bǔ)貼的階段；后者是國(guó)家如何提供補(bǔ)貼的階段。他認(rèn)為前一問(wèn)題適用公法，后一問(wèn)題則適用私法。(12)參見(jiàn)嚴(yán)益州：《德國(guó)行政法上的雙階理論》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第1期?；诖?，我國(guó)學(xué)者進(jìn)行了類(lèi)比適用，將賠償磋商分為磋商決定階段和磋商協(xié)議形成、履約階段。(13)參見(jiàn)劉莉、胡攀：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的雙階構(gòu)造解釋論》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。其中，第一階段中形成的是“行政機(jī)關(guān)—行政相對(duì)人”之間的行政法律關(guān)系，體現(xiàn)的是公法屬性；第二階段則是“賠償權(quán)利人—賠償義務(wù)人”之間的民事法律關(guān)系，凸顯的是私法屬性。(14)參見(jiàn)于文軒、孫昭宇：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的屬性界定與制度展開(kāi)——以雙階理論為視角》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期?；诖耍傻贸龃枭绦袨樵趦蓚€(gè)階段呈現(xiàn)的是兩種不同的法律性質(zhì)。

由此觀(guān)之，官方給出的磋商民事行為說(shuō)并未得到學(xué)界的廣泛認(rèn)同。直觀(guān)而言，“行政行為說(shuō)”和“雙階行為說(shuō)”更能真切地反映磋商行為的性質(zhì)，尤其是磋商過(guò)程中行政機(jī)關(guān)濃烈的行政色彩無(wú)法與平等磋商之名相吻合的特點(diǎn)。因而形成了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化的又一困境。

(二)制度風(fēng)險(xiǎn)困境

《改革方案》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的設(shè)計(jì)將導(dǎo)致以下三種制度風(fēng)險(xiǎn)：

1.行政權(quán)與司法權(quán)的交錯(cuò)

倘若行政機(jī)關(guān)能夠作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則意味著行政機(jī)關(guān)可運(yùn)用兩套并行的機(jī)制處理環(huán)境問(wèn)題，一套是行政執(zhí)法機(jī)制，另一套是司法裁判機(jī)制。這樣會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)與司法權(quán)交錯(cuò)，從而違背憲法權(quán)力分立的基本原理。(15)參見(jiàn)沈壽文：《環(huán)境公益訴訟行政機(jī)關(guān)原告資格之反思———基于憲法原理的分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期。由此帶來(lái)的制度風(fēng)險(xiǎn)是行政機(jī)關(guān)可能對(duì)正在發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的環(huán)境問(wèn)題不予制止，放任其形成生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)，最后借助司法機(jī)制解決環(huán)境問(wèn)題。從公共資源上講，這種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生不僅會(huì)導(dǎo)致行政資源的虛置，也會(huì)導(dǎo)致司法成本的浪費(fèi)。從效率上講，這種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生致使行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)同時(shí)進(jìn)入效率低下?tīng)顟B(tài)，因?yàn)槠湟呀?jīng)違背了專(zhuān)業(yè)效率最高原則。從秩序角度講，行政權(quán)與司法權(quán)的錯(cuò)位也會(huì)導(dǎo)致兩種機(jī)制同時(shí)陷入運(yùn)行混亂狀態(tài)。

2.“政企合謀”的風(fēng)險(xiǎn)

基于以往的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，賠償義務(wù)人往往是地方的納稅大戶(hù)，為地方創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)和財(cái)政收入，地方官員出于政績(jī)的考慮會(huì)選擇與污染企業(yè)追求一致的利益，從而形成“合謀”。(16)參見(jiàn)梅宏、胡勇：《論行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的正當(dāng)性與可行性》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，可能會(huì)將“政企合謀”合法化，即政府首先放任企業(yè)的環(huán)境污染，而后通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的方式與企業(yè)就生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題達(dá)成利益“合謀”。這樣一來(lái)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度本身要實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的目的就要落空，會(huì)在磋商和訴訟過(guò)程中將環(huán)境利益轉(zhuǎn)化成地方經(jīng)濟(jì)利益。

3.危及司法公正

盡管經(jīng)過(guò)司法體制改革之后，基層法院逐漸擺脫了地方政府的束縛，但現(xiàn)實(shí)中地方政府對(duì)法院仍具有很強(qiáng)的影響力。因而，在政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，可能出現(xiàn)政府與人民法院對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行“聯(lián)合打擊”。而這實(shí)際上是將原先垂直的行政法律關(guān)系轉(zhuǎn)移到訴訟當(dāng)中，從而打破了司法對(duì)原被告雙方地位平等的設(shè)計(jì)，危及司法公正，與國(guó)家提倡的法治精神背道而馳。

(三)制度銜接困境

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化過(guò)程中需要與已存在的相關(guān)制度進(jìn)行銜接，從而保持法律制度間的融貫性。然而，該制度在制度間的銜接過(guò)程中也同樣陷入困境之中。目前，關(guān)于制度間如何進(jìn)行銜接形成了兩種基本觀(guān)點(diǎn)：

1.“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先論”

其中，以最高人民法院發(fā)布的《若干規(guī)定》所確立的“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先論”為官方的主流觀(guān)點(diǎn)得到了部分學(xué)者的支持。其認(rèn)為，在政府作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或提起訴訟時(shí)，除非有法律規(guī)定或證據(jù)證明，否則環(huán)保組織因缺乏實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)不宜提起環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)保組織的重心任務(wù)應(yīng)放在對(duì)賠償權(quán)利人進(jìn)行磋商和索賠的督促方面，以及提醒自然資源所有權(quán)人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟方面。(17)參見(jiàn)汪勁：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與關(guān)聯(lián)訴訟銜接規(guī)則的建立——以德司達(dá)公司案和生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)判例為鑒》，載《環(huán)境保護(hù)》2018年第5期。有學(xué)者從訴訟標(biāo)的的角度切入，分析了兩類(lèi)訴訟原告存在請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合的現(xiàn)象，建議生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先，環(huán)境民事公益訴訟保持謙抑性。(18)參見(jiàn)牛穎秀：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟辨析——以訴訟標(biāo)的為切入的分析》，載《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。比“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先論”更進(jìn)一步的是“兩訴整合論”，該論認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)應(yīng)是政府受托代表的環(huán)境公益，其與環(huán)境民事公益訴訟在價(jià)值目標(biāo)、訴訟對(duì)象、訴求范圍等方面并無(wú)明顯差異，因而并無(wú)單獨(dú)存在之必要，應(yīng)將“兩訴”予以整合，即將現(xiàn)有的環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟整合為“生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟”，只規(guī)定政府及其部門(mén)享有起訴資格。(19)參見(jiàn)薄曉波：《三元模式歸于二元模式——論環(huán)境公益救濟(jì)訴訟體系之重構(gòu)》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。因此，以上兩種觀(guān)點(diǎn)均可歸為廣義的“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先論”。

2.與前一觀(guān)點(diǎn)相對(duì)的“兩訴并列論”

“兩訴并列論”認(rèn)為兩訴可以通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)達(dá)到并列存在的狀態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟具有預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之功能，為便于公眾參與，對(duì)于重大環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)行為，只能提起環(huán)境民事公益訴訟。而對(duì)于已形成的生態(tài)環(huán)境損害，則可采取以環(huán)境民事公益訴訟為主，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為輔的制度安排。(20)參見(jiàn)朱謙、諶楊：《“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先論”之思辨——兼論與環(huán)境民事公益訴訟的順位問(wèn)題》，載《學(xué)術(shù)論壇》2020年第5期。與之觀(guān)點(diǎn)類(lèi)似的學(xué)者從制度的功能主義出發(fā)，分析了“兩訴”的主要功能定位分別是損害填補(bǔ)、預(yù)防與監(jiān)督，從而基于這種定位對(duì)“兩訴”進(jìn)行了有序整合和銜接。(21)參見(jiàn)周勇飛：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的界分——功能主義的視角》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第5期。也有學(xué)者根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害后果的不同程度進(jìn)行了“階梯式”訴訟銜接模式構(gòu)造，即對(duì)于達(dá)到嚴(yán)重?fù)p害程度的由政府提起訴訟；其他較輕的則由社會(huì)組織提起訴訟；二者均未提起的由檢察機(jī)關(guān)代位訴訟。(22)參見(jiàn)潘牧天：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的訴權(quán)沖突與有效銜接》，載《法學(xué)論壇》2020年第6期。還有學(xué)者根據(jù)“義務(wù)者優(yōu)先原則”對(duì)“兩訴”銜接進(jìn)行安排，即賠償磋商作為賠償權(quán)利人的法定義務(wù)優(yōu)于被歸為權(quán)利范疇的環(huán)境民事公益訴訟；因檢察院法定義務(wù)而提起的環(huán)境行政公益訴訟優(yōu)于基于其及環(huán)保組織權(quán)利而提起的環(huán)境民事公益訴訟。(23)參見(jiàn)冷羅生、李樹(shù)訓(xùn)：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟研究——基于法律權(quán)利和義務(wù)的衡量》，載《法學(xué)雜志》2019年第11期。

因此，根據(jù)以上各種觀(guān)點(diǎn)可知，官方的“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先論”并不為大多數(shù)學(xué)者所接受，學(xué)界更傾向于“兩訴并列論”，官方與學(xué)界主流觀(guān)點(diǎn)的分歧實(shí)際上也使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化陷入了發(fā)展的困境。

二、陷入困境之原因

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之所以陷入困境，首先在于研究者對(duì)該制度的研究視野具有局限性，因而使得制度的目的、理論基礎(chǔ)、內(nèi)在設(shè)計(jì)、外部銜接等各方面無(wú)法實(shí)現(xiàn)邏輯上的統(tǒng)一，也造成制度實(shí)踐與制度理論之間的割裂。其次，研究者對(duì)該制度“本原”的忽視，使其無(wú)法認(rèn)清制度構(gòu)建的目的和創(chuàng)新之處，從而造成制度邏輯上的糾纏不清。最后，環(huán)境利益作為環(huán)境法的根本性問(wèn)題，一直未能得到解決，這也從基礎(chǔ)理論上制約了制度的構(gòu)建和發(fā)展。

(一)研究視野受限

官方與學(xué)界主流觀(guān)點(diǎn)近乎對(duì)立的立場(chǎng)在一定程度上是不同研究主體主觀(guān)意識(shí)活動(dòng)的外在表現(xiàn)。兩者的觀(guān)點(diǎn)之所以會(huì)形成如此巨大的差異，原因在于兩者的研究視野均存在局限性，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.官方與學(xué)界研究視角的不同

對(duì)于同一制度的法律化而言，官方與學(xué)界所關(guān)注的重點(diǎn)有著較大差異，這是由其自身定位所決定的。總體而言，官方現(xiàn)實(shí)面向性決定了其更關(guān)注如何將制度以法律的形式現(xiàn)實(shí)化，以及制度法律化后的現(xiàn)實(shí)效果。而學(xué)界的理論面向性則致使其更關(guān)注制度是否按照法律的基本范式進(jìn)行規(guī)范性表達(dá)。因而，如果說(shuō)官方的研究注重于制度的“枝干”，那么學(xué)界側(cè)重于制度的“根莖”。例如，《芻議生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立——生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革5年回顧與展望》一文就明顯體現(xiàn)了官方學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)，該文從案件數(shù)量變化、賠償金額、制度框架等方面出發(fā)，對(duì)過(guò)去五年生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，同時(shí)也指出機(jī)構(gòu)、人員配置不足，損害鑒定評(píng)估基礎(chǔ)研究薄弱等問(wèn)題，并提出完善建議，其側(cè)重對(duì)制度實(shí)踐本身的研究。(24)參見(jiàn)季林云、孫倩、齊霽：《芻議生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立——生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革5年回顧與展望》，載《環(huán)境保護(hù)》2020年第24期。然而，《生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)踐省思與制度走向》一文則從索賠主體的認(rèn)定、磋商行為的規(guī)制、司法確認(rèn)、制度走向四個(gè)方面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化進(jìn)行研究，聚焦于制度法律化過(guò)程中的理論問(wèn)題。(25)參見(jiàn)廖華：《生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)踐省思與制度走向》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第1期。以上兩篇文章雖然都是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度過(guò)去發(fā)展情況的總結(jié)和反思，但兩者研究的側(cè)重點(diǎn)明顯不同。

實(shí)際上，兩者研究視角的差異性使得兩者的研究視野均具有局限性。具體而言，官方對(duì)制度實(shí)踐的側(cè)重致使其在一定程度上對(duì)法學(xué)理論的忽視；而學(xué)界對(duì)制度理論的著意探究會(huì)使其忽視制度實(shí)踐的發(fā)展?fàn)顩r。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化不僅關(guān)系到制度的實(shí)踐，也關(guān)涉到制度背后的理論根基。正如樹(shù)的枝干與根莖一樣，均是樹(shù)整體不可分割的一部分。因而，官方和學(xué)界對(duì)制度法律化關(guān)注重點(diǎn)的不同，致使二者均無(wú)法徹底把握制度法律化之整體，從而陷入“顧此失彼”的境地，最終導(dǎo)致二者的觀(guān)點(diǎn)形成了近乎對(duì)立的結(jié)果。

2.學(xué)界研究視野的局域性

從一般意義上講，官方與學(xué)界研究視角的差異性是客觀(guān)存在的，兩者所處位置不同決定了兩者對(duì)制度的研究視野有所不同，這就導(dǎo)致了官方與學(xué)界主流觀(guān)點(diǎn)時(shí)常發(fā)生分歧。然而，除了這一常見(jiàn)因素之外，學(xué)界對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化研究本身也存在研究視野的局限性。通過(guò)閱讀文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化的研究往往只關(guān)注其中的某個(gè)環(huán)節(jié)。大多數(shù)研究主要集中在賠償權(quán)利的理論基礎(chǔ)、磋商行為的性質(zhì)、磋商協(xié)議的司法確認(rèn)、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間的銜接等問(wèn)題上，而且每篇文章僅對(duì)其中一個(gè)或幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行研究。這樣一來(lái)，學(xué)者們只是對(duì)該制度法律化的局部進(jìn)行了“解剖”，其所提出的建構(gòu)方案也只能解決局部問(wèn)題。從思維方式的角度看，這是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的問(wèn)題應(yīng)對(duì)方法。結(jié)果導(dǎo)致學(xué)者們就同一問(wèn)題陷入不斷的爭(zhēng)論當(dāng)中。

總之，官方與學(xué)界研究視角的差異性在一定程度上阻隔了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。學(xué)界對(duì)該制度法律化的“管中窺豹”也必然會(huì)加劇官方與學(xué)界觀(guān)點(diǎn)的沖突。因此，有必要實(shí)現(xiàn)研究視角的超越，以一種更為宏觀(guān)的視野觀(guān)察該制度的法律化過(guò)程，以打通內(nèi)部的各個(gè)關(guān)節(jié)。

(二)制度“本原”被忽視

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度“本原”性問(wèn)題有二：一是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之為何；二是該制度從何而來(lái)。對(duì)這兩個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題的忽視會(huì)造成研究者對(duì)制度建構(gòu)目的及意義認(rèn)識(shí)不清。

1.制度構(gòu)建之目的

正如官方給出的解釋?zhuān)鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建之目的在于修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”之困局。(26)參見(jiàn)高敬：《改革生態(tài)環(huán)境損害賠償制度 破解“企業(yè)污染、政府買(mǎi)單”困局 ——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案〉》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com//politics/2017-12/17/c_1122124266.htm，2021年8月26日訪(fǎng)問(wèn)。換言之，該制度建構(gòu)的目的在于救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益。對(duì)此，學(xué)界和官方似乎并沒(méi)有分歧。然而，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建的目的并不僅限于此。從環(huán)境治理手段上講，該制度是一種環(huán)境治理手段的創(chuàng)新。因?yàn)樵撝贫冉⒅?，我?guó)環(huán)境法中已有類(lèi)似的環(huán)境治理手段，即“責(zé)令賠償損失”。例如，1979年《森林法(試行)》第39條規(guī)定，違反森林法的行為情節(jié)較輕時(shí)，可對(duì)行為人采取“責(zé)令賠償損失，或者處以罰款，并追回非法所得的財(cái)物”的措施。之后的行政立法中也同樣有此規(guī)定，如1986年《森林法實(shí)施細(xì)則》第22條、1993年《自然保護(hù)區(qū)條例》第38條以及2010年修訂的《重慶市長(zhǎng)江防護(hù)林體系管理?xiàng)l例》第39條均規(guī)定了“責(zé)令賠償損失”。此種行政法律措施廣泛體現(xiàn)在各個(gè)環(huán)境法律、法規(guī)當(dāng)中，從而貫徹了“損害擔(dān)責(zé)”原則，成為一種獨(dú)立的命令式索賠方式。

然而，這種傳統(tǒng)命令式的索賠方式卻存在兩方面的不足：一是不符合現(xiàn)代社會(huì)人性化的治理理念。傳統(tǒng)命令式的索賠方式充分顯示出公權(quán)力剛性一面，但卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)官民之間的良性溝通。同時(shí)，此種行政法律措施的僵硬性極易對(duì)公民權(quán)利造成侵犯，違背《憲法》規(guī)定的“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)”的基本理念。二是無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行徹底修復(fù)。傳統(tǒng)命令式的索賠方式所適用的“損害”僅限于公共性財(cái)產(chǎn)的實(shí)際損失，不包括涉及風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)功能的損失，并且僅針對(duì)輕微行政違法的情形，對(duì)于嚴(yán)重違法或觸及刑法的行為則不能適用。(27)參見(jiàn)肖峰：《論我國(guó)行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)配置的困境與優(yōu)化》，載《中國(guó)行政管理》2021年第3期。因而，傳統(tǒng)索賠方式有其自身局限性。此外，傳統(tǒng)行政法律手段中除了行政命令賠償之外，還有行政處罰、行政強(qiáng)制等手段，但這些手段卻在處理生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題上處于失靈狀態(tài)。如在2005年發(fā)生的吉林松花江污染案中(28)參見(jiàn)王曦、楊華國(guó)：《從松花江污染事故看跨界污染損害賠償問(wèn)題的解決途徑》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第3期。，環(huán)保部門(mén)只能依據(jù)當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)對(duì)其處以100萬(wàn)元的罰款，“責(zé)令賠償損失”無(wú)法適用，為解決該污染事件所造成的環(huán)境損害，國(guó)家后期投入了70多億環(huán)境治理資金。因而，污染企業(yè)所繳的百萬(wàn)元罰款遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)該事件所造成的生態(tài)環(huán)境損害。為解決這一現(xiàn)實(shí)困境，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》增加了“按日計(jì)罰”制度，2015年《試點(diǎn)方案》的出臺(tái)嘗試性地構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。因此，從環(huán)境治理手段的沿革來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度確立的直接目的在于增加行政機(jī)關(guān)解決環(huán)境問(wèn)題的治理手段，從而在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)“責(zé)令賠償損失”手段的不足。

2.制度演化之邏輯

從歷史的角度分析，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度最早起源于國(guó)際油污損害賠償制度。1967年發(fā)生的托里峽谷漏油事故引起世界廣泛關(guān)注。而后在國(guó)際海事組織的助推下，各成員國(guó)締結(jié)了《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《油污公約》)，從而建立了船東對(duì)油污損害的嚴(yán)格賠償責(zé)任。但當(dāng)時(shí)《油污公約》尚未將“環(huán)境損害”納入“污染損害”范圍。1971年國(guó)際海事組織成員締結(jié)了《設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基金公約》)，規(guī)定了損害超過(guò)船舶所有人責(zé)任情況下的補(bǔ)充賠償責(zé)任，并將海洋環(huán)境污染納入污染損害范圍之中。(29)參見(jiàn)竺效：《論在“國(guó)際油污民事責(zé)任公約”和“國(guó)際油污基金公約”框架下的生態(tài)損害賠償》，載《政治與法律》2006年第2期。盡管當(dāng)時(shí)美國(guó)并未加入以上兩個(gè)公約，但其立法卻受到了一定影響。1972年美國(guó)《聯(lián)邦水污染控制法修正案》對(duì)排放石油作了禁止性規(guī)定，并規(guī)定了民事處罰制度和聯(lián)邦清理費(fèi)用的嚴(yán)格責(zé)任。此外，1973年《跨阿拉斯加管道授權(quán)法》、1974年《深水港口法》和1978年《外大陸架土地法案修正案》等法律都涉及了石油污染危害所形成的賠償責(zé)任、索賠規(guī)定等內(nèi)容。直到1990年《石油污染法案》的通過(guò)，美國(guó)才正式加入了以上兩個(gè)公約。(30)See Thomas J.Wagner.The Oil Pollution Act of 1990: An Analysis.Journal of Maritime Law and Commerce, Vol. 21, No. 4, October, 1990.之后，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在《綜合環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任法》《清潔水法》《國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)法》《公園資源保護(hù)法》等法律中均有所體現(xiàn)。(31)參見(jiàn)程雨燕：《美國(guó)生態(tài)損害賠償:磋商和解是核心》，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2017年第3期。從美國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的生發(fā)歷程來(lái)看，其實(shí)際上遵循了一個(gè)國(guó)際法律制度國(guó)內(nèi)化的發(fā)展邏輯。

我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也遵循相似的演化邏輯。1991年我國(guó)向國(guó)際海事組織提交了《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約的1992年議定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《1992年責(zé)任公約》)，并成為締約國(guó)。1999年我國(guó)修改的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定的由海洋環(huán)境監(jiān)督部門(mén)代表國(guó)家行使生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)制度(32)參見(jiàn)楊華：《海洋環(huán)境公益訴訟原告主體論》，載《法商研究》2021年第3期。，從而取代了1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第41條有關(guān)“責(zé)令賠償國(guó)家損失”的規(guī)定，并沿用至今。2002年發(fā)生的在我國(guó)天津的“塔斯曼海”油污案件即是海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體運(yùn)用。(33)參見(jiàn)白佳玉：《船舶溢油海洋環(huán)境損害賠償法律問(wèn)題研究——以“塔斯曼?！陛喴缬褪鹿蕿橐暯恰?，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第6期。這種生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)方法也隨著《試點(diǎn)方案》的出臺(tái)逐漸在國(guó)內(nèi)法中展開(kāi)，從而開(kāi)啟了國(guó)內(nèi)法生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化的進(jìn)程。

因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建構(gòu)的目的不僅在于將生態(tài)環(huán)境利益作為一種新的利益進(jìn)行保護(hù)，還在于將其視作一種新的環(huán)境治理手段。而從該制度的發(fā)展歷程來(lái)看，其經(jīng)歷了一個(gè)從國(guó)際環(huán)境法律制度向國(guó)內(nèi)法律制度演化的過(guò)程。以上兩點(diǎn)是理解該制度法律化的基本前提，是理順制度邏輯的根本。

(三)制度背后的環(huán)境利益界分之混亂

與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度相關(guān)的制度銜接之所以陷入困境，根源在于研究者并未對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行恰當(dāng)?shù)慕绶?，從而使環(huán)境利益陷入“公地悲劇”之中。

1.環(huán)境利益的主體界分

其中，一元論者將環(huán)境利益統(tǒng)稱(chēng)為環(huán)境權(quán)，以此作為環(huán)境訴訟形成的基礎(chǔ)性權(quán)利，并認(rèn)為環(huán)境權(quán)具有復(fù)合性特征，是一種有別于傳統(tǒng)公權(quán)和私權(quán)二元?jiǎng)澐值男滦蜋?quán)利。(34)參見(jiàn)蔡學(xué)恩：《專(zhuān)門(mén)環(huán)境訴訟的內(nèi)涵界定與機(jī)制構(gòu)想》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第3期。二元論者則根據(jù)公私二分法，將環(huán)境利益分為環(huán)境公益和環(huán)境私益。(35)參見(jiàn)王旭光：《論當(dāng)前環(huán)境資源審判工作的若干基本關(guān)系》，載《法律適用》2014年第11期。三元論分為兩種：前一種認(rèn)為環(huán)境利益由環(huán)境個(gè)益、環(huán)境眾益、環(huán)境共益(狹義的環(huán)境公益)所構(gòu)成。其中的環(huán)境眾益指群體之環(huán)境利益(36)參見(jiàn)劉衛(wèi)先：《環(huán)境公益訴訟制度獨(dú)立性的基礎(chǔ)及其目的》，載《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。，不過(guò)也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境眾益是指不特定多數(shù)人之環(huán)境利益。(37)參見(jiàn)楊朝霞：《論環(huán)保機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的正當(dāng)性———以環(huán)境權(quán)理論為基礎(chǔ)的證立》，載《法學(xué)論壇》2011年第2期。而后一種三元論則認(rèn)為環(huán)境利益可分為環(huán)境公益、環(huán)境國(guó)益和環(huán)境私益。將“環(huán)境眾益”納入環(huán)境私益之中，認(rèn)為“環(huán)境眾益”是環(huán)境私益之集合。同時(shí)，將環(huán)境公益理解為不特定多數(shù)人之環(huán)境利益。(38)參見(jiàn)肖建國(guó)：《利益交錯(cuò)中的環(huán)境公益訴訟原理》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。綜合以上觀(guān)點(diǎn)來(lái)看，一元論者實(shí)質(zhì)上與后一種三元論者的觀(guān)點(diǎn)相同，是將環(huán)境權(quán)理解為環(huán)境公益。而三元論與二元論不同的是，三元論或?qū)h(huán)境公益分為環(huán)境眾益和環(huán)境共益，或?qū)⑵浞譃榄h(huán)境國(guó)益和環(huán)境公益。

盡管學(xué)者們對(duì)環(huán)境利益的劃分有所不同，但相同的是他們均貫徹了一個(gè)基本原則，即不同主體享有不同利益。(39)參見(jiàn)張春麗：《證券交易中的個(gè)人投資者保護(hù)——以公共利益理念的回歸為核心》，載《法學(xué)》2011年第6期。該原則本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論在法律中的表現(xiàn)，法律通過(guò)對(duì)不同主體權(quán)利的認(rèn)定以實(shí)現(xiàn)對(duì)不同主體利益的劃分。因此，不同的利益主體類(lèi)型劃分就形成了不同的利益承擔(dān)主體。其中，根據(jù)一元論和后一種三元論，可劃分出國(guó)家、社會(huì)組織和個(gè)人三類(lèi)主體；根據(jù)二元論則可劃分出國(guó)家和個(gè)人；根據(jù)三元論則可得出個(gè)人、集體和國(guó)家。然而，正是由于學(xué)者們對(duì)環(huán)境利益主體的界分不定，進(jìn)而導(dǎo)致由各主體所承擔(dān)的利益所形成的訴訟之間發(fā)生沖突。

2.環(huán)境公益概念與相關(guān)概念的混同

一是環(huán)境公益與環(huán)境私益之混同。有學(xué)者將清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)等權(quán)利視為公民環(huán)境權(quán)(40)參見(jiàn)呂忠梅：《再論公民環(huán)境權(quán)》，載《法學(xué)研究》2000 年第 6 期。，這一觀(guān)點(diǎn)實(shí)際上是將每個(gè)公民均能享有的環(huán)境利益視為一種環(huán)境私益。然而，當(dāng)某一利益能為所有人共同享有時(shí)，其已不再僅僅是個(gè)人之利益，而是一種公共之利益。此時(shí)，利益之普遍性應(yīng)先于利益之個(gè)體性。

二是環(huán)境公益與環(huán)境眾益之混同。造成此種混同的原因在于“公共利益”本身的模糊性。早在19世紀(jì)末，德國(guó)學(xué)者洛厚德提出了“地域基礎(chǔ)理論”標(biāo)準(zhǔn)，從而將公共利益認(rèn)定為某一區(qū)域特定多數(shù)人之利益。(41)參見(jiàn)陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》, 山東人民出版社 2001年版, 第 184 頁(yè)。而后，美國(guó)學(xué)者紐曼將公益理解為不確定多數(shù)人之利益，從而形成了“不確定多數(shù)人理論”(42)參見(jiàn)陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》, 山東人民出版社 2001年版, 第 184 頁(yè)。，并逐漸成為主流觀(guān)點(diǎn)。因而，按照公益之主流觀(guān)點(diǎn)，環(huán)境公益是指不確定多數(shù)人之環(huán)境利益。環(huán)境眾益則只是環(huán)境私益之集合。由于學(xué)者們基于對(duì)公共利益概念本身的不同理解，從而導(dǎo)致環(huán)境公益與環(huán)境眾益的混同。

三是環(huán)境公益與環(huán)境國(guó)益之混同。在我國(guó)法律體系中，公共利益與國(guó)家利益尚處于若即若離狀態(tài)。例如，我國(guó)《憲法》第51條在對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行必要限制時(shí)規(guī)定，公民行使權(quán)利不得損害國(guó)家、社會(huì)、集體和其他公民之合法權(quán)利。因而，該條是將公共利益與國(guó)家利益進(jìn)行了概念區(qū)分。然而，《土地管理法》第58條則規(guī)定政府可基于公共利益需要收回國(guó)有土地使用權(quán)。這實(shí)際上是將國(guó)家利益與公共利益予以等同使用。而導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因仍在于公共利益概念本身的不確定性。(43)參見(jiàn)梁上上：《公共利益與利益衡量》，載《政法論壇》2016年第6期。

目前，我國(guó)已經(jīng)形成了環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、海洋環(huán)境公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，這些訴訟的形成不僅反映了我國(guó)各相關(guān)主體的程序性權(quán)利類(lèi)型，也映射了其所擁有的實(shí)體性權(quán)利類(lèi)型，更從根本上暗含了各主體所享有的環(huán)境利益類(lèi)型。因而，環(huán)境訴訟與環(huán)境利益之間是“枝”與“根”的關(guān)系，兩者相互映照，內(nèi)在統(tǒng)一。環(huán)境利益主體的界分不清以及環(huán)境公益概念與相關(guān)概念間的混同從根本上導(dǎo)致了以此為基礎(chǔ)所構(gòu)建的訴訟制度糾纏不清。

三、破解困境之道

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化困境的破解之道首先在于以整體視角進(jìn)行觀(guān)察；其次以制度的“本原”為基礎(chǔ)，對(duì)權(quán)利基石予以夯定，對(duì)磋商行為進(jìn)行定性，從而對(duì)制度予以?xún)?nèi)部設(shè)計(jì)；最后，以環(huán)境利益的界分為基礎(chǔ)，化解制度間的銜接不暢問(wèn)題。

(一)權(quán)利基石之夯定

從整個(gè)法律體系角度看，“自然資源國(guó)家所有權(quán)說(shuō)”與“國(guó)家環(huán)境管理義務(wù)說(shuō)”并不矛盾。對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)本身，學(xué)界有著不同的理解(44)具體有公權(quán)說(shuō)、雙階構(gòu)造說(shuō)、三層結(jié)構(gòu)說(shuō)、雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)說(shuō)、國(guó)家所有制說(shuō)等。參見(jiàn)葉榅平：《自然資源國(guó)家所有權(quán)的雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2016年第3期；徐祥民：《自然資源國(guó)家所有權(quán)之國(guó)家所有制說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期；王涌：《自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期；稅兵：《自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期；鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。，本文贊成王涌教授的“三層結(jié)構(gòu)說(shuō)”。該說(shuō)認(rèn)為，自然資源所有權(quán)有三層結(jié)構(gòu)組成，第一層是民法中具有私法權(quán)能的自然資源國(guó)家所有權(quán)；第二層是公法中規(guī)定的具有公法權(quán)能的國(guó)家自然資源立法權(quán)、管理權(quán)和收益分配權(quán)；第三層則指國(guó)家負(fù)有的保護(hù)全民自然資源的憲法義務(wù)。(45)參見(jiàn)王涌：《自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。這三層結(jié)構(gòu)實(shí)際上構(gòu)成了一個(gè)“三角形”結(jié)構(gòu)，其中憲法義務(wù)處于“三角形”的頂端，公法權(quán)能和私法權(quán)能則分別處于該結(jié)構(gòu)的“兩角”。換言之，公法權(quán)能和私法權(quán)能均是從憲法義務(wù)中分離而來(lái)的。

而這一法律權(quán)力(利)結(jié)構(gòu)形成的理論基礎(chǔ)是“社會(huì)契約理論”。憲法作為公民與政府就各自的權(quán)利(力)和義務(wù)所達(dá)成的一份契約，不僅具有法律屬性，也具有政治屬性。從政治意義上講，憲法是公民權(quán)利讓渡后的直接結(jié)果，是公民政治意愿共同達(dá)成的產(chǎn)物，是政治走向法律的開(kāi)始。因而，對(duì)我國(guó)《憲法》第9條所規(guī)定的“自然資源國(guó)家所有權(quán)”不能只從法律層面進(jìn)行理解，還應(yīng)從政治的角度進(jìn)行分析。該規(guī)定從表面上看是政府擁有了自然資源國(guó)家所有權(quán)，但其背后暗含著政府負(fù)有一項(xiàng)受全民委托行使自然資源所有權(quán)的憲法義務(wù)。為履行這項(xiàng)憲法義務(wù)，政府可選擇公法路徑，亦可選擇私法路徑。既可在公法中規(guī)定國(guó)家環(huán)境管理的義務(wù)，也可在民法中規(guī)定自然資源國(guó)家所有權(quán)，兩者并行不悖。因此，國(guó)家環(huán)保義務(wù)和具有“公權(quán)”特征的自然資源國(guó)家所有權(quán)均是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的憲法依據(jù)。(46)參見(jiàn)陳海嵩：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的反思與重構(gòu)——憲法解釋的視角》，載《東方法學(xué)》2018年第6期。

針對(duì)上文所列舉的三點(diǎn)質(zhì)疑，本文認(rèn)為：第一，從嚴(yán)格的概念意義上講，《憲法》第9條規(guī)定的礦山、河流、森林等自然資源的確不能完全等同于生態(tài)環(huán)境，但從環(huán)境治理的角度講，卻有將兩者等同之必要。一是大多數(shù)生態(tài)環(huán)境要素與自然資源要素的統(tǒng)一性為二者等同提供了必要前提。二是環(huán)境問(wèn)題本身是一種“公地悲劇”，為解決這一問(wèn)題需要引入產(chǎn)權(quán)理論?！稇椃ā返?條在劃定自然資源產(chǎn)權(quán)基本結(jié)構(gòu)的同時(shí)，實(shí)際上也為生態(tài)環(huán)境提供了一個(gè)現(xiàn)成的產(chǎn)權(quán)方案。因而，國(guó)家大可不必制定一套新的產(chǎn)權(quán)方案，只需對(duì)該條款進(jìn)行法律解釋即可。第二，《改革方案》的確只規(guī)定了由政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，并未規(guī)定集體可基于自然資源所有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，但該方案也并未明確否定集體求償?shù)臋?quán)利。因而，未來(lái)可通過(guò)對(duì)《民法典》進(jìn)行解釋予以完善。第三，針對(duì)學(xué)者所提出的由環(huán)境民事公益訴訟代替生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，并以此來(lái)否定“自然資源國(guó)家所有權(quán)說(shuō)”的觀(guān)點(diǎn)，實(shí)際上采用的是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的逆推論證。這種論證存在兩方面的不足：一是論證邏輯本身，由于學(xué)說(shuō)與訴訟之間存在前后因果關(guān)系，不能以否定結(jié)果而否定導(dǎo)出結(jié)果的原因；二是忽略了兩種訴訟之間的根本區(qū)別，即上文所述生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境治理的一種新的手段，不能與環(huán)境民事公益訴訟等同。

(二)磋商性質(zhì)之確定

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是一種民事行為。之所以將磋商定性為一種民事行為，原因在于：第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度最早起源于國(guó)際油污損害賠償制度。該制度始終將船舶“污染損害”行為定性為一種民事侵權(quán)行為，污染者承擔(dān)的是民事賠償責(zé)任。起初，該制度并未將環(huán)境損害納入“污染損害”的范圍，只是隨著人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視，才逐漸將“環(huán)境損害”納入其中。由此，國(guó)家也逐漸開(kāi)始以民事主體的身份對(duì)污染者提出環(huán)境損害賠償請(qǐng)求。因而，在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家與污染者之間實(shí)質(zhì)上形成的是一種平等的民事法律關(guān)系。而這一關(guān)系形成的動(dòng)因不僅在于國(guó)際油污損害賠償制度的歷史傳統(tǒng)，還在于民事糾紛解決機(jī)制中的磋商機(jī)制更有利于生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題的解決，美國(guó)超過(guò)95%甚至幾乎所有的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件是通過(guò)磋商和解結(jié)案的。(47)參見(jiàn)程雨燕：《美國(guó)生態(tài)損害賠償:磋商和解是核心》，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2017年第3期。正因如此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度才出現(xiàn)了國(guó)內(nèi)化發(fā)展現(xiàn)象。

第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是一種“軟性”環(huán)境治理手段。誠(chéng)如上文，從環(huán)境治理的角度講，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是一種新的環(huán)境治理手段，能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)環(huán)境行政治理手段的不足。關(guān)于此點(diǎn)，學(xué)界似乎已認(rèn)識(shí)到，但“行政行為”論者并未意識(shí)到的是他們已將磋商協(xié)議與現(xiàn)代行政手段中的“行政契約”相混同。雖然從外觀(guān)上看，磋商行為與行政契約在行為主體、行為目的和行為場(chǎng)景方面存在相似性，但是磋商協(xié)議與行政契約之間的根本區(qū)別在于公共利益是否可以讓步。傳統(tǒng)行政手段如行政強(qiáng)制、行政命令等是以一種“硬性”方式對(duì)公共利益進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。相較于之前這種“硬性”行政手段，行政契約在一定程度上吸取了私法手段的“柔和性”，從而使其成為一種相對(duì)“中性”的行政手段。

但在保護(hù)公共利益問(wèn)題上，行政契約與傳統(tǒng)行政手段一樣堅(jiān)持一種嚴(yán)格保護(hù)、不可讓步的態(tài)度。例如，在行政契約履行過(guò)程中，行政主體享有民事合同主體所不享有的行政優(yōu)益權(quán)。而生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議則是賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人雙方就生態(tài)環(huán)境公共利益問(wèn)題妥協(xié)后的產(chǎn)物。其打破了傳統(tǒng)公共利益“神圣不可侵犯”的原則，在一定程度上遵循了民法中的“意思自治”原則，與之前的兩種環(huán)境治理手段有著本質(zhì)的不同。造成這一區(qū)別的原因在于：一是有的生態(tài)環(huán)境損害屬于永久性損害，且生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一個(gè)復(fù)雜而又漫長(zhǎng)的過(guò)程(48)參見(jiàn)劉畫(huà)潔、王正一：《生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍研究》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2017年第2期。，行政機(jī)關(guān)不得不作出讓步，以獲取環(huán)境損害修復(fù)的“最優(yōu)解”；二是《改革方案》中所指的生態(tài)環(huán)境損害客觀(guān)事實(shí)的形成與行政機(jī)關(guān)的行政行為之間均存在或多或少的關(guān)聯(lián)，尤其是歷史遺留下來(lái)的生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題。換言之，倘若行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，較大規(guī)模的環(huán)境損害就不可能發(fā)生，因而行政機(jī)關(guān)對(duì)《改革方案》中的生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)負(fù)一定責(zé)任。由此，從公平正義的角度講，行政機(jī)關(guān)的妥協(xié)才符合公平正義理念。因此，正因生態(tài)環(huán)境損害賠償中環(huán)境公共利益的可妥協(xié)性，使得磋商行為區(qū)別于以往行政管理手段，成為一種新的“軟性”行政手段。

第三，磋商“雙階行為說(shuō)”的不科學(xué)性。誠(chéng)如上文所述，“雙階行為說(shuō)”根據(jù)德國(guó)行政行為雙階理論將賠償磋商分為磋商決定階段和磋商協(xié)議達(dá)成、履行階段。然而，該說(shuō)將環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等工作環(huán)節(jié)納入磋商決定階段，實(shí)質(zhì)上是將行政機(jī)關(guān)的日常行政行為與磋商行為混為一談?！董h(huán)境保護(hù)法》第18條規(guī)定，省級(jí)以上政府應(yīng)對(duì)環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查、評(píng)價(jià)，建立環(huán)境資源預(yù)警機(jī)制；第32條規(guī)定為加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)，國(guó)家建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度；第39條規(guī)定國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。因此，對(duì)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估屬于環(huán)保機(jī)關(guān)的日常行政行為。

從行為發(fā)生邏輯上分析，磋商決定的形成背后存在這樣一條行為邏輯，即環(huán)保機(jī)關(guān)以日常行政行為的方式對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估，而后將環(huán)境損害信息反饋到省市一級(jí)政府，進(jìn)而由政府作出是否磋商的決定。并非“雙階行為說(shuō)”者所理解的先由政府作出磋商的決定，而后進(jìn)行環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估。因此，環(huán)保機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境損害調(diào)查、評(píng)估等行為不應(yīng)納入磋商決定階段。而真正屬于磋商決定階段的只是政府基于環(huán)境調(diào)查、評(píng)估的信息作出是否進(jìn)行磋商這一環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)可以將其視為政府的一種“意思表示”。這樣一來(lái)，磋商行為實(shí)質(zhì)上只包括磋商協(xié)議達(dá)成和履行階段。而在磋商協(xié)議達(dá)成和履行階段，也會(huì)有環(huán)境調(diào)查、評(píng)估環(huán)節(jié)，即當(dāng)賠償義務(wù)人對(duì)于賠償權(quán)利人進(jìn)行的環(huán)境損害調(diào)查和評(píng)估結(jié)果提出質(zhì)疑時(shí)，雙方可商定交由第三方對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行環(huán)境調(diào)查、評(píng)估。此時(shí)，第三方的環(huán)境調(diào)查、評(píng)估行為則明顯不屬于行政機(jī)關(guān)的行政行為。由此，也就不存在磋商行為“先行政、后民事”一說(shuō)。

第四，定性為民事行為的制度理性。從制度設(shè)計(jì)的角度講，將磋商行為定性為民事行為更有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境。倘若將磋商行為定性為行政契約，那么基于磋商行為而達(dá)成的磋商協(xié)議則是一種行政合同。基于行政合同的一般屬性，賠償權(quán)利人可在合同履行中行使監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、解除權(quán)等權(quán)力。這樣一來(lái)，行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中擁有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)。然而，倘若雙方就磋商協(xié)議發(fā)生糾紛，則會(huì)使生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，形成環(huán)境行政訴訟。而在行政訴訟中，法院一般只對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不涉及合理性問(wèn)題。但生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議所涉內(nèi)容往往是修復(fù)和賠償方案的合理性問(wèn)題，法院一般無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行審查。這樣一來(lái)，盡管將磋商糾紛訴諸法院，但結(jié)果仍然是將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹鲗?dǎo)權(quán)回歸到行政機(jī)關(guān)手中。由此，這樣的定性除了會(huì)徒增司法成本之外，似乎與傳統(tǒng)環(huán)境治理手段并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。

盡管行政契約在一定程度上吸收了私法手段中的平等磋商機(jī)制，但本質(zhì)上并未改變兩者之間的垂直法律關(guān)系。因此，由行政機(jī)關(guān)所主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度往往由于雙方地位的不平等從而不利于磋商協(xié)議的達(dá)成，也就不利于對(duì)生態(tài)環(huán)境的最佳保護(hù)。倘若將磋商行為定性為民事行為，則磋商協(xié)議是一種民事協(xié)議。因此，在協(xié)議無(wú)法達(dá)成或就協(xié)議發(fā)生糾紛而訴諸法院時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主導(dǎo)權(quán)會(huì)從行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)到法院手中。此時(shí)，在貫穿原被告雙方地位平等理念的司法制度中，賠償義務(wù)人的權(quán)利能夠在一定程度上得到保障，有利于雙方達(dá)成共識(shí)，使生態(tài)環(huán)境損害得以救濟(jì)。因此，不論是從理論上分析，還是從制度設(shè)計(jì)上分析，將磋商行為定性為民事行為最為合理。

(三)制度內(nèi)部設(shè)計(jì)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的內(nèi)部設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞兩個(gè)基本問(wèn)題展開(kāi)，一是如何營(yíng)造民事賠償制度的場(chǎng)景；二是如何克服前文所述之制度風(fēng)險(xiǎn)。

1.民事賠償制度場(chǎng)景之營(yíng)造

基于上文對(duì)賠償權(quán)利和磋商行為的定性，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度本質(zhì)上是一種民事賠償制度。然而，與一般民事賠償制度不同的是，該制度中的賠償權(quán)利人是行政機(jī)關(guān)，且為了公共利益。因而，這就需要在兩方面予以轉(zhuǎn)變，一是賠償權(quán)利人思維方式的轉(zhuǎn)變；二是程序內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。

第一，就行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人而言，行政機(jī)關(guān)以往主要運(yùn)用“是/否”的思維模式對(duì)公共利益予以維護(hù)，而這種思維模式在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中應(yīng)有所轉(zhuǎn)變，否則會(huì)使該制度中核心的磋商機(jī)制喪失其應(yīng)有價(jià)值。因而，行政機(jī)關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變成一種以追求公共利益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”。為實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，應(yīng)對(duì)作為賠償權(quán)利人的行政機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)懲機(jī)制做出改變。對(duì)于參與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的行政工作人員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)磋商結(jié)果專(zhuān)門(mén)建立一套內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制，將行政工作人員的個(gè)人利益與行政機(jī)關(guān)維護(hù)的環(huán)境公共利益直接掛鉤，從而使行政機(jī)關(guān)如一般民事主體追求自身利益最大化一樣追求環(huán)境公共利益最大化。

第二，求償程序的轉(zhuǎn)變。除了賠償權(quán)利人思維方式的轉(zhuǎn)變外，求償程序也應(yīng)予以轉(zhuǎn)變。首先，在求償方式上，作為求償人的行政機(jī)關(guān)不得借助行政權(quán)力迫使義務(wù)人簽訂協(xié)議，因而法律應(yīng)當(dāng)對(duì)求償方式有所限定。其次，對(duì)于環(huán)境損害事實(shí)的認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)可先行出具環(huán)境調(diào)查、評(píng)估結(jié)果，若賠償義務(wù)人對(duì)此有所質(zhì)疑，可經(jīng)雙方商定由第三方予以調(diào)查、評(píng)估，費(fèi)用由賠償義務(wù)人承擔(dān)。最后，應(yīng)當(dāng)對(duì)磋商程序的時(shí)限予以限定，避免商而不決耽誤生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

2.制度風(fēng)險(xiǎn)之克服

誠(chéng)如上文所述，由行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存在行政權(quán)與司法權(quán)錯(cuò)位、“政企合謀”、危機(jī)司法公正的制度風(fēng)險(xiǎn)。為克服制度風(fēng)險(xiǎn)，可通過(guò)一定的程序設(shè)計(jì)予以消解。第一，對(duì)于行政權(quán)與司法權(quán)錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)設(shè)定生態(tài)環(huán)境損害行政追責(zé)程序予以消解。(49)參見(jiàn)張梓太、程飛鴻：《我們需要什么樣的生態(tài)環(huán)境問(wèn)責(zé)制度？——兼議生態(tài)環(huán)境損害賠償中地方政府的兩難困境》，載《河北法學(xué)》2020年第4期。具體而言，當(dāng)行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)，應(yīng)同步開(kāi)啟生態(tài)環(huán)境損害行政追責(zé)程序，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害所涉的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行同時(shí)追責(zé)。這一程序設(shè)定原因在于：一是《改革方案》規(guī)定的適用范圍主要針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害重大的案件，這種案件的發(fā)生在較大程度上與相關(guān)機(jī)關(guān)的失職有所關(guān)聯(lián)，而磋商程序的設(shè)定實(shí)質(zhì)上是給予了行政機(jī)關(guān)彌補(bǔ)過(guò)失的機(jī)會(huì)。當(dāng)磋商協(xié)議無(wú)法達(dá)成時(shí)，說(shuō)明行政機(jī)關(guān)已喪失了環(huán)境管理能力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在此時(shí)為這一失職行為予以負(fù)責(zé)。二是有利于行政機(jī)關(guān)未來(lái)積極作出預(yù)防性行政行為，避免將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為環(huán)境損害事實(shí)，因?yàn)轭A(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生才是行政機(jī)關(guān)的根本任務(wù)。(50)參見(jiàn)侯佳儒：《生態(tài)環(huán)境損害的賠償、移轉(zhuǎn)與預(yù)防：從私法到公法》，載《法學(xué)論壇》2017年第3期。三是避免行政機(jī)關(guān)過(guò)于依賴(lài)司法權(quán)而致使行政權(quán)基本功能的喪失。第二，針對(duì)“政企合謀”和危機(jī)司法公正的制度風(fēng)險(xiǎn)，則可通過(guò)提高司法管轄級(jí)別的方式予以化解。關(guān)于此點(diǎn)，《若干規(guī)定》第3條已作出明確規(guī)定(51)《若干規(guī)定》第3條：第一審生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件由生態(tài)環(huán)境損害行為實(shí)施地、損害結(jié)果發(fā)生地或者被告住所地的中級(jí)以上人民法院管轄。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級(jí)人民法院集中管轄第一審生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件交由具備審理?xiàng)l件的基層人民法院審理。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件由人民法院環(huán)境資源審判庭或者指定的專(zhuān)門(mén)法庭審理。，本文不再贅述。

(四)制度銜接之調(diào)適

欲對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟制度進(jìn)行調(diào)適，應(yīng)以該制度背后的環(huán)境利益界分為基礎(chǔ)，從而作出具體的制度設(shè)計(jì)。

1.環(huán)境利益的界分原則

誠(chéng)如上文所述，對(duì)于環(huán)境利益的主體界分和環(huán)境公益概念的使用，目前學(xué)界尚爭(zhēng)論不定。這兩個(gè)問(wèn)題從本質(zhì)上講同屬于一個(gè)問(wèn)題，即環(huán)境利益界分問(wèn)題。形成這一問(wèn)題的根本原因在于學(xué)者們習(xí)慣于運(yùn)用以往的產(chǎn)權(quán)理論法律化的思維模式對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行分割，即將環(huán)境利益分割給不同的主體，由其承擔(dān)具體維護(hù)之責(zé)。然而，由于法律所調(diào)整之環(huán)境本身具有整體性、系統(tǒng)性和多樣性等特征，從而致使由其所衍生的環(huán)境利益也表現(xiàn)出前所未有之復(fù)雜性。因而，單一依靠產(chǎn)權(quán)理論無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境利益的完全分割，也無(wú)法解決生態(tài)環(huán)境司法實(shí)踐中存在的制度沖突。(52)參見(jiàn)曹明德、馬騰：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟的法理關(guān)系探微》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期。為此，應(yīng)首先根據(jù)憲法規(guī)定，厘清我國(guó)環(huán)境利益所涉的主要主體類(lèi)型，而后借助產(chǎn)權(quán)理論分割出能夠分割之環(huán)境利益，對(duì)于剩余之環(huán)境利益則以保護(hù)能力優(yōu)先、各主體相互尊重的原則進(jìn)行利益分配。

我國(guó)《憲法》第9條和第10條對(duì)自然資源國(guó)家和集體所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，據(jù)此可通過(guò)擴(kuò)張性解釋將環(huán)境利益劃分為國(guó)家環(huán)境利益和集體環(huán)境利益。但這種劃分只是確定了國(guó)家和集體兩大環(huán)境保護(hù)主體，與當(dāng)下提出的多元主體共同治理理念不符(53)參見(jiàn)王名、蔡志鴻、王春婷：《社會(huì)共治：多元主體共同治理的實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新》，載《中國(guó)行政管理》2014年第12期。，因而以上兩條憲法規(guī)定只能參考適用。而我國(guó)《憲法》第51條在對(duì)公民個(gè)人權(quán)利進(jìn)行限定時(shí)規(guī)定，公民行使權(quán)利不得損害國(guó)家、社會(huì)、集體和他人的利益。該條實(shí)際上為環(huán)境利益的主體劃分提供了一個(gè)基本主體框架，包括國(guó)家、社會(huì)、集體和個(gè)人，環(huán)境利益的廣泛性必然使其涉及以上各類(lèi)主體。因此，可以此主體框架對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行主體分割，即國(guó)家、社會(huì)、集體和個(gè)人的環(huán)境利益。

然而，“公共利益”概念的引入，使得以上四種環(huán)境利益呈現(xiàn)出上文所述之利益混同的現(xiàn)象。即環(huán)境公益可指“國(guó)家環(huán)境利益+社會(huì)環(huán)境利益”，也可指“國(guó)家環(huán)境利益+社會(huì)環(huán)境利益+集體環(huán)境利益”，還可指“社會(huì)環(huán)境利益+集體環(huán)境利益”，抑或單指“社會(huì)環(huán)境利益”。由此可知，單從概念上對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行區(qū)分，必然會(huì)導(dǎo)致環(huán)境利益的界分陷入爭(zhēng)論不清狀態(tài)。因而，此時(shí)有必要從實(shí)踐出發(fā)，對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行劃分，從而確定環(huán)境公益之范圍。其中，最易分割的是個(gè)人環(huán)境利益，此種利益的私人屬性與個(gè)人之財(cái)產(chǎn)密切相關(guān)，可由民法之相鄰權(quán)和地役權(quán)予以調(diào)整。此外，較易分割的是集體環(huán)境利益，此類(lèi)利益本質(zhì)上屬于個(gè)人環(huán)境利益，但個(gè)人之社會(huì)屬性決定了其部分環(huán)境利益由集體組織代為管理。此種利益與集體財(cái)產(chǎn)存在緊密關(guān)系，可通過(guò)對(duì)《民法典》中的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張性解釋予以確定，本文不予詳細(xì)闡述。

然而，不易分割的是國(guó)家環(huán)境利益和社會(huì)環(huán)境利益，兩者相互交織、存在耦合。(54)參見(jiàn)吳惟予：《生態(tài)環(huán)境損害賠償中的利益代表機(jī)制研究——以社會(huì)公共利益與國(guó)家利益為分析工具》，載《河北法學(xué)》2019年第3期?；诖?，本文認(rèn)為，環(huán)境公益應(yīng)指“國(guó)家環(huán)境利益+社會(huì)環(huán)境利益”，可不對(duì)二者進(jìn)行嚴(yán)格的主體界分。原因在于這兩種類(lèi)型的利益只能在概念上進(jìn)行理論分割，由于環(huán)境的系統(tǒng)性使得環(huán)境利益無(wú)法進(jìn)行空間分割?；诖?，只能對(duì)這兩種利益進(jìn)行時(shí)間上的分割，即根據(jù)保護(hù)能力優(yōu)先、各主體相互尊重的原則安排各主體對(duì)環(huán)境利益的保護(hù)順序。具體而言，對(duì)于環(huán)境損害，應(yīng)當(dāng)由保護(hù)能力較強(qiáng)的主體進(jìn)行優(yōu)先保護(hù)，并由其承擔(dān)主要的保護(hù)職責(zé)。然而，環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性決定了單一主體不可能有效應(yīng)對(duì)所有問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持多元共治的環(huán)境治理理念。因此，保護(hù)能力較強(qiáng)的主體應(yīng)保持謙和性，尊重其他環(huán)境保護(hù)利益主體，共同解決環(huán)境問(wèn)題。

2.制度銜接之安排

目前，最高人民法院出臺(tái)的《若干規(guī)定》明確了“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先”的原則。然而，這一原則由于并未做到對(duì)其他環(huán)境利益保護(hù)主體的尊重而廣受詬病。在本文看來(lái)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟之間的銜接，不僅應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境損害訴訟優(yōu)先，而且應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制優(yōu)先。具體而言，兩者之間的銜接會(huì)呈現(xiàn)出兩大類(lèi)十一種情形：第一類(lèi)是以生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟程序?yàn)橹骶€(xiàn)，以環(huán)境民事公益訴訟提起為切入點(diǎn)，具體會(huì)形成五種情形：一是在磋商前提起環(huán)境民事公益訴訟，由法院通知政府及其指定的行政機(jī)關(guān)，在一定時(shí)間內(nèi)行政機(jī)關(guān)開(kāi)始磋商則不予受理。反之，則受理。二是在磋商過(guò)程中提起環(huán)境民事公益訴訟，由法院告知起訴人案件正在磋商中，不予受理。若因法院未告知而受理案件，則應(yīng)在知悉磋商時(shí)終止審理。三是磋商后，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟開(kāi)始前，不受理環(huán)境民事公益訴訟。四是在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行中，則不予受理。五是在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟結(jié)束后，亦不予受理。

另一類(lèi)是以環(huán)境民事公益訴訟為主線(xiàn)，以生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟為切入點(diǎn)，具體會(huì)形成六種情形：一是環(huán)境民事公益訴訟前開(kāi)始磋商，則磋商程序正常開(kāi)始。二是訴訟過(guò)程中進(jìn)行磋商，則由政府或其指定機(jī)關(guān)共同參與到訴訟中。三是訴訟結(jié)束后進(jìn)行磋商，由政府否決磋商程序。四是環(huán)境民事公益訴訟開(kāi)始前提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟正常提起。五是環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行中提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則由行政機(jī)關(guān)共同參與。六是環(huán)境民事公益訴訟結(jié)束后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則不予受理。

結(jié) 語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化之所以陷入困境，原因首先在于未能認(rèn)清該制度的創(chuàng)新之處，即其作為行政機(jī)關(guān)一種新的“軟性”環(huán)境治理手段，有別于傳統(tǒng)命令式管理手段，也區(qū)別于行政契約，是國(guó)際環(huán)境損害賠償制度國(guó)內(nèi)化的結(jié)果。正因如此，才使得生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化陷入理論困境和制度設(shè)計(jì)困境當(dāng)中。其次在于未能徹底解決環(huán)境法中最基礎(chǔ)的環(huán)境利益界分問(wèn)題，這一問(wèn)題從根本上制約著環(huán)境法的發(fā)展，致使各制度間糾纏不清。破解困境之道在于以整體主義視角觀(guān)察整個(gè)制度法律化過(guò)程，認(rèn)清該制度的“本原”，分析制度的法學(xué)理論基礎(chǔ)，構(gòu)建自洽的制度體系，從而實(shí)現(xiàn)新舊法律制度間的融合。