唐梅玲 戚建剛

“中國(guó)是不能僅僅用西方術(shù)語的轉(zhuǎn)移來理解的，它是一種與眾不同的生靈。它的政治必須從它內(nèi)部的發(fā)生和發(fā)展去理解。”(1)[美]費(fèi)正清、[英]麥克法夸爾：《劍橋中華人民共和國(guó)史(1949—1965)》，王建朗等譯，陶文釗等校，上海人民出版社 1990 年版，第 14-15 頁。舉世聞名的漢學(xué)家費(fèi)正清先生在半個(gè)多世紀(jì)之前所講過的這段話，對(duì)于當(dāng)代我國(guó)行政法學(xué)者研究包括新興權(quán)利在內(nèi)的行政法問題依然具有重要指導(dǎo)意義。遺憾的是，當(dāng)我們翻閱我國(guó)主流行政法學(xué)者關(guān)于行政法上權(quán)利的論述時(shí)(2)參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社 2008 年版，第 394—402 頁。，可以發(fā)現(xiàn)以我國(guó)豐富的行政實(shí)踐作為基礎(chǔ)所概括的權(quán)利類型寥寥無幾——要么以西方國(guó)家行政法上的權(quán)利術(shù)語來解釋我國(guó)行政實(shí)踐，典型的如防御權(quán)、主觀公權(quán)利、聽證權(quán)等(3)參見方世榮：《論行政相對(duì)人》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2000 年版，第 49-58 頁。，要么通過改造民法等私法上的權(quán)利名稱來描述行政實(shí)踐，比如請(qǐng)求權(quán)、補(bǔ)償權(quán)等。(4)我國(guó)研究行政法上權(quán)利的學(xué)者通常會(huì)以西方國(guó)家行政法上的權(quán)利或者民法等私法上的權(quán)利作為研究中國(guó)行政法上權(quán)利源起的依據(jù)。類似學(xué)者如王鍇：《行政法上請(qǐng)求權(quán)的體系及功能研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2012 年第 5 期；徐以詳：《行政法上請(qǐng)求權(quán)的理論構(gòu)造》，載《法學(xué)研究》2010 年第 6 期。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，從善意方面來理解，說明我國(guó)行政法上的權(quán)利概念與西方國(guó)家行政法或者民法等其他部門法上的權(quán)利概念存在相通的地方，可以借“它者”為“我”所用。但如果從批評(píng)性角度來認(rèn)識(shí)，其實(shí)表明我國(guó)行政法學(xué)者對(duì)內(nèi)生于我國(guó)行政實(shí)踐的權(quán)利現(xiàn)象研究不足，難以原創(chuàng)性的提出并論證體現(xiàn)我國(guó)行政法特色的權(quán)利概念。

這種行政法上權(quán)利的研究現(xiàn)狀必須有所改變。筆者將以20世紀(jì)末我國(guó)沈陽市和珠海市在全國(guó)實(shí)施的“市民評(píng)議政府”(5)沈陽市“市民評(píng)議政府”開始于1998年，載新華社遼寧分社網(wǎng)絡(luò)部，http://www.ln.xinhuanet.com/lvyoupd/sy.htm。和“萬人評(píng)議政府”為肇端(6)珠海市的“萬人評(píng)議政府”開始于1999年，一直延續(xù)至今。參見付景濤、曾莉：《對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析——以珠海市“萬人評(píng)議政府”為個(gè)案》，載《學(xué)術(shù)論壇》2010 年第 2 期。、一直延續(xù)至今的“群眾測(cè)評(píng)政府”或者“民主測(cè)評(píng)政府”的行政實(shí)踐為基礎(chǔ)，合理運(yùn)用行政管理學(xué)等學(xué)科關(guān)于“民主測(cè)評(píng)政府”或者“群眾測(cè)評(píng)政府”的知識(shí)，提出我國(guó)行政法上一種獨(dú)特的新興權(quán)利——評(píng)議權(quán)，遵循評(píng)議權(quán)是什么、它為何是行政法上一項(xiàng)新興權(quán)利以及如何從行政法層面加以實(shí)現(xiàn)的思路展開論述。

一、評(píng)議權(quán)的概念之厘定

法理學(xué)家博登海默曾經(jīng)這樣講過，“概念乃是解決法律問題所必需和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地思考法律問題。若試圖完全放棄概念，那么整個(gè)法律大廈將化為灰燼?！?7)[美]E·博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社 1999 年版，第 486 頁。可見，概念在法學(xué)研究中具有極端重要的地位。具體到本文研究，科學(xué)厘定評(píng)議權(quán)的概念是研究評(píng)議權(quán)所有法律問題的基礎(chǔ)。而根據(jù)辯證唯物主義基本原理，概念作為一種思維形式，它的形成和發(fā)展離不開人的認(rèn)識(shí)過程，而人的一切認(rèn)識(shí)活動(dòng)的基礎(chǔ)在于變革現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐，因此，實(shí)踐是概念形成的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。(8)參見彭漪漣：《概念論——辯證邏輯的概念理論》，學(xué)林出版社 1991 年版，第 143頁。由此，回答評(píng)議權(quán)是什么的問題必須回到評(píng)議權(quán)被形成和發(fā)展的環(huán)境中去，返回到我國(guó)各地開展的豐富多彩、生動(dòng)活潑的“民主測(cè)評(píng)政府”的實(shí)踐中去。

(一)評(píng)議權(quán)的內(nèi)涵

評(píng)議權(quán)是指，特定行政區(qū)域內(nèi)的公民、法人或者其他組織依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政法律規(guī)范授權(quán)組織的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為加以評(píng)價(jià)和議論，并能產(chǎn)生相應(yīng)行政法律效果的一種資格。(9)雖然關(guān)于權(quán)利的定義有諸如資格說、主張說、自由說、利益說、法力說等各種學(xué)說，但這并不妨礙選擇其中一種代表性觀點(diǎn)來闡釋評(píng)議權(quán)的定義。關(guān)于權(quán)利的諸種學(xué)說，參見張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2001 年版，第 300 頁。對(duì)于這一定義，需要從如下方面展開分析。

1.評(píng)議權(quán)的主體。主體是權(quán)利的基本構(gòu)成要素。評(píng)議權(quán)的主體是特定行政區(qū)域內(nèi)的公民、法人或者其他組織。所謂特定行政區(qū)域，通常是作為評(píng)議對(duì)象的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者行政法律規(guī)范授權(quán)組織所管轄的行政區(qū)域，這就在空間上限制了評(píng)議權(quán)的主體范圍?？墒亲鳛樵u(píng)議主體的公民、法人或者其他組織的具體含義則需要認(rèn)真研究。這是體現(xiàn)評(píng)議權(quán)具有特色的重要方面。第一，它與目前行政法上的權(quán)利主體存在較大區(qū)別。我國(guó)許多行政法，比如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)(10)比如該法第7條第2款規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法享有行政補(bǔ)償權(quán)。、《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》)(11)比如該法第7條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。等都規(guī)定了公民、法人或者其他組織享有某種或者某些權(quán)利。但需要指出的是，作為評(píng)議權(quán)主體的公民、法人或者其他組織卻不同于《行政處罰法》《行政許可法》等規(guī)定的權(quán)利主體。雖然兩者在形式上都是公民、法人或者其他組織，但《行政處罰法》所規(guī)定的公民、法人或者其他組織則具有行政相對(duì)人身份，即它們是在行政處罰或者行政許可等行政活動(dòng)中與行政處罰行政機(jī)關(guān)或者行政許可行政機(jī)關(guān)存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系并相互實(shí)施行為的公民、法人或者其他組織。而作為評(píng)議權(quán)主體的公民、法人或者其他組織與評(píng)議對(duì)象的關(guān)系顯得非常復(fù)雜。它們中的部分主體在行使評(píng)議權(quán)過程中可能恰好與評(píng)議對(duì)象發(fā)生行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，比如某企業(yè)在向某轄區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管主體申請(qǐng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照過程中，被隨機(jī)確定為評(píng)議該市場(chǎng)監(jiān)管主體的評(píng)議主體，那么該企業(yè)兼具評(píng)議權(quán)主體身份和行政相對(duì)人身份。它們中的部分主體與評(píng)議對(duì)象曾經(jīng)發(fā)生過行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者從來沒有與評(píng)議對(duì)象發(fā)生行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而僅僅因?yàn)樯钤谠u(píng)議對(duì)象管轄范圍之內(nèi)而被確定為評(píng)議主體。那么，在后兩種情形之中，它們就不是評(píng)議對(duì)象的行政相對(duì)人。比如在廣東省珠海市的“萬人評(píng)議政府”案例中(12)參見付景濤、曾莉：《對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析——以珠海市“萬人評(píng)議政府”為個(gè)案》，載《學(xué)術(shù)論壇》2010 年第 2 期。，評(píng)議主體包括三類：第一類是黨代表、人大代表和政協(xié)委員；第二類是群眾；第三類是企業(yè)。這三類主體可以籠統(tǒng)地稱為公民、法人或者其他組織，但只有當(dāng)它們?cè)谛惺乖u(píng)議權(quán)與珠海市政府恰好發(fā)生行政法上的另一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系時(shí)，它們才兼具評(píng)議主體和行政相對(duì)人身份。區(qū)分評(píng)議主體是否具有行政相對(duì)人身份具有重要的行政法意義。如果評(píng)議主體在行使評(píng)議權(quán)過程中具有行政相對(duì)人身份，那么就與作為評(píng)議對(duì)象的行政機(jī)關(guān)或者行政法律規(guī)范授權(quán)組織具有直接利害關(guān)系，如何確保評(píng)議主體能夠客觀和公正行使評(píng)議權(quán)則是行政法需要認(rèn)真對(duì)待的問題。第二，它們也不是普通的公民、法人或者其他組織。從各地“民主測(cè)評(píng)政府”實(shí)踐來分析，并不是特定行政區(qū)域之內(nèi)的任何公民、法人或者其他組織都可以作為評(píng)議主體。作為評(píng)議主體，要么是對(duì)評(píng)議對(duì)象的行政活動(dòng)有所了解的主體，比如企業(yè)代表；要么是行業(yè)代表和專家，比如從事該行業(yè)研究的教授和學(xué)者；要么是具有公益和參與熱情的主體，比如政協(xié)委員和群眾代表。2006年國(guó)糾風(fēng)辦發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化和規(guī)范民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作的指導(dǎo)意見》對(duì)評(píng)議代表要求的規(guī)定體現(xiàn)了評(píng)議主體不能是任何普通的公民、法人或者其他組織。(13)即評(píng)議代表必須是：熱心糾風(fēng)工作；具有一定的政策水平和工作經(jīng)驗(yàn)；實(shí)事求是，聯(lián)系群眾；遵紀(jì)守法，公道正派；身體健康，能夠保證一定的時(shí)間參加評(píng)議活動(dòng)。原因在于，對(duì)現(xiàn)代政府的行政活動(dòng)加以客觀評(píng)估既需要相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，也需要投入一定的時(shí)間和精力，需要具備公民美德。如果任意確定評(píng)議主體，那么既達(dá)不到評(píng)議所應(yīng)有的效果，反而會(huì)將評(píng)議過程變?yōu)橐怀鲷[劇。將評(píng)議主體與普通的公民、法人或者其他組織區(qū)分開來的意義在于，評(píng)議主體是具有特定評(píng)議能力和素養(yǎng)的主體，是具備一定奉獻(xiàn)精神的主體，行政法需要設(shè)計(jì)一定機(jī)制來確保具有此類素質(zhì)的主體行使評(píng)議權(quán)。

2.評(píng)議權(quán)的內(nèi)容。評(píng)議權(quán)的內(nèi)容也稱為評(píng)議權(quán)指向的客體。從管理學(xué)現(xiàn)有研究來分析，他們通常把民主測(cè)評(píng)政府稱為政府績(jī)效評(píng)估。(14)參見謝寶富：《群眾評(píng)議政府的戰(zhàn)略地位、理論模型與政策建議》，載《中國(guó)行政管理》2009 年第 5 期。據(jù)此，評(píng)議權(quán)的內(nèi)容就是政府績(jī)效。筆者認(rèn)為，管理學(xué)的這一觀點(diǎn)顯然是受西方國(guó)家，特別是美國(guó)的“顧客滿意度測(cè)量”理論和實(shí)務(wù)的影響，對(duì)此，管理學(xué)界主流學(xué)者也承認(rèn)。(15)參見吳建南、高小平：《行風(fēng)評(píng)議：公眾參與的政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究進(jìn)展與未來框架》，載《中國(guó)行政管理》2006 年第 4 期。但從我國(guó)各地民主測(cè)評(píng)政府實(shí)踐來分析，將評(píng)議權(quán)的內(nèi)容限定為政府績(jī)效可能并不確切，適當(dāng)?shù)谋硎鰬?yīng)當(dāng)是“行政機(jī)關(guān)或者行政法律規(guī)范授權(quán)組織的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為”。換言之，評(píng)議權(quán)的內(nèi)容主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)或者行政法律規(guī)范授權(quán)組織的行政活動(dòng)，即這些主體行使行政職權(quán)和提供公共物品的行為。而與行政活動(dòng)有關(guān)的行為，雖然也是評(píng)議權(quán)的內(nèi)容，但不是重點(diǎn)內(nèi)容。比如陜西省靖邊縣《食品藥品監(jiān)督管理局2017年度民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)活動(dòng)實(shí)施方案》規(guī)定評(píng)議的內(nèi)容包括7個(gè)方面，領(lǐng)導(dǎo)重視情況、作風(fēng)建設(shè)情況、廉政建設(shè)情況、能力素質(zhì)建設(shè)情況、政務(wù)公開運(yùn)行情況、維護(hù)群眾利益情況和文明公正執(zhí)法情況。分析這7個(gè)方面內(nèi)容，其中政務(wù)公開運(yùn)行情況、維護(hù)群眾利益情況和文明公正執(zhí)法情況直接就是該縣食品藥品監(jiān)督管理局的行政活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)重視情況也大部分屬于行政活動(dòng)，而作風(fēng)建設(shè)情況、廉政建設(shè)情況、能力素質(zhì)建設(shè)情況則是提升行政活動(dòng)合法性和高效性的保障內(nèi)容，但不是行政活動(dòng)本身。將評(píng)議權(quán)的內(nèi)容定位于“行政活動(dòng)及其相關(guān)行為”的法律意義在于，明確評(píng)議權(quán)行使的重點(diǎn)，使得評(píng)議主體行使評(píng)議權(quán)有的放矢。原因在于，評(píng)議主體，特別是企業(yè)和市民代表通常是通過感性接觸和了解行政機(jī)關(guān)或者行政法律規(guī)范授權(quán)組織的行政執(zhí)法活動(dòng)來進(jìn)行評(píng)議的。如果讓它們?cè)u(píng)議評(píng)議對(duì)象所從事的比較抽象活動(dòng)，比如作風(fēng)建設(shè)情況，可能會(huì)存在因認(rèn)識(shí)不足而出現(xiàn)評(píng)議不正確的現(xiàn)象。

3.評(píng)議權(quán)的法律效果。評(píng)議權(quán)的法律效果是指，評(píng)議主體行使評(píng)議權(quán)在行政法上所帶來的后果。明確評(píng)議權(quán)具有何種法律效果具有十分重要的意義。如果評(píng)議權(quán)沒有確定的法律效果，僅僅是評(píng)議的組織者——政府或者上級(jí)行政主管部門了解輿情和民情的手段，那么評(píng)議權(quán)將大大喪失自身的功能。從各地實(shí)踐來看，通常是根據(jù)評(píng)議的等級(jí)來確定評(píng)議權(quán)的法律效果，但具體的法律效果各地做法并不一致。比如有學(xué)者在研究廣東省珠海市的“萬人評(píng)議政府”案例后發(fā)現(xiàn)，該市從經(jīng)濟(jì)和政治層面來確定評(píng)議的法律后果。以2001年為例,根據(jù)評(píng)議結(jié)果，排名前5%的單位為優(yōu)秀單位,排名后5%的單位為落后單位。經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲措施為：對(duì)于不合格單位，扣除機(jī)關(guān)首長(zhǎng)本年度全部崗位責(zé)任制獎(jiǎng)金，副職領(lǐng)導(dǎo)扣除50%；對(duì)于優(yōu)秀單位,機(jī)關(guān)首長(zhǎng)獎(jiǎng)金增加50%，副職領(lǐng)導(dǎo)獎(jiǎng)金增加30%，其他人員的獎(jiǎng)金增加 10%。政治獎(jiǎng)懲措施為：對(duì)于不合格單位,公務(wù)員年度考核中的優(yōu)秀比例不得超過5%；對(duì)于優(yōu)秀單位，領(lǐng)導(dǎo)成員在公務(wù)員年度考核中可有1人被評(píng)為優(yōu)秀，工作人員在公務(wù)員年度考核中的優(yōu)秀比例可提高到20%。(16)參見付景濤、曾莉：《對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析——以珠海市“萬人評(píng)議政府”為個(gè)案》，載《學(xué)術(shù)論壇》2010 年第 2 期。應(yīng)當(dāng)指出，珠海市對(duì)評(píng)議權(quán)的法律效果的規(guī)定是比較先進(jìn)的，但也顯得過于復(fù)雜。但有些地方政府對(duì)評(píng)議權(quán)的法律效果則規(guī)定不明確。比如內(nèi)蒙古自治區(qū)化德縣《2018年民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作實(shí)施方案》規(guī)定，對(duì)于群眾滿意度低、社會(huì)影響差的部門和個(gè)人，要及時(shí)予以警告、勸誡。又如陜西省靖邊縣《食品藥品監(jiān)督管理局2017年度民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)活動(dòng)實(shí)施方案》則把整改作為評(píng)議的法律效果，即評(píng)議結(jié)果比較差的職能部門負(fù)有及時(shí)整改的責(zé)任。根據(jù)公共選擇基本原理，作為評(píng)議對(duì)象的行政機(jī)關(guān)或者行政法律規(guī)范組織都是理性人：自利的、理性的和效用最大化的追求者，即他們關(guān)注自身的權(quán)力、地位、聲望和利益，追求權(quán)力最大化和尋求預(yù)算最大化。(17)See James M. Buchanan, Explorations into Constitutional Economics, Texas A & M University Press，1989，p.63.如果評(píng)議權(quán)能帶來明確的法律效果，那么它必將發(fā)揮“杠桿功能”，對(duì)評(píng)議對(duì)象的行為產(chǎn)生重要影響。對(duì)此問題，行政法需要做出合理的制度安排。

以上三個(gè)方面，較為全面揭示了評(píng)議權(quán)的內(nèi)涵或者評(píng)議權(quán)的本質(zhì)屬性，但為了更為充分認(rèn)識(shí)評(píng)議權(quán)，還需要分析評(píng)議權(quán)的外延，即評(píng)議權(quán)的范圍或者數(shù)量，這就可以依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其加以分類研究。

(二)評(píng)議權(quán)的外延

1.以法律效果的強(qiáng)弱作為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為強(qiáng)法律效果的評(píng)議權(quán)和弱法律效果的評(píng)議權(quán)。強(qiáng)法律效果的評(píng)議權(quán)是指，評(píng)議主體對(duì)評(píng)議對(duì)象的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為的評(píng)議結(jié)果能夠?qū)υu(píng)議對(duì)象產(chǎn)生確定的和有力的法律結(jié)果。所謂確定，即指法律效果是明確的，是可以操作的和計(jì)量的，不存在裁量空間。所謂有力，即指法律效果足以改變?cè)u(píng)議對(duì)象行為，能夠?qū)υu(píng)議對(duì)象的物質(zhì)或者精神利益產(chǎn)生較大影響。弱法律效果的評(píng)議權(quán)是指，評(píng)議主體對(duì)評(píng)議對(duì)象的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為的評(píng)議結(jié)果僅對(duì)評(píng)議對(duì)象產(chǎn)生模糊性、程度較淺的結(jié)果。所謂模糊性，即指是否能夠產(chǎn)生法律效果、能夠產(chǎn)生多大法律效果，評(píng)議權(quán)的組織者(政府或者上級(jí)主管部門)具有較大裁量空間。所謂程度較淺，是指法律效果對(duì)評(píng)議對(duì)象僅帶來一定地提醒和告誡作用，并不能實(shí)質(zhì)性影響評(píng)議對(duì)象的物質(zhì)或者精神利益?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化和規(guī)范民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作的指導(dǎo)意見》對(duì)評(píng)議結(jié)果的規(guī)定，屬于強(qiáng)法律效果的評(píng)議權(quán)，即對(duì)于群眾滿意度較低、排名靠后的單位，同級(jí)政府或上級(jí)主管部門要根據(jù)不同情況，對(duì)其主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行誡勉談話、取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)資格。對(duì)于連續(xù)兩年群眾滿意率低、排名靠后，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。對(duì)于群眾滿意度較高、連續(xù)兩年排名靠前的部門和行業(yè)，可在下一年度列為免評(píng)對(duì)象。陜西省谷縣政府出臺(tái)的《2015年度民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作實(shí)施方案》對(duì)評(píng)議結(jié)果的規(guī)定，也屬于強(qiáng)法律效果的評(píng)議權(quán)，即對(duì)獲得“優(yōu)秀”等次的單位進(jìn)行通報(bào)表彰；對(duì)被評(píng)為“一般”等次的單位，實(shí)行誡勉督導(dǎo)談話，督促其提高改進(jìn)，且在2015年度黨風(fēng)廉政責(zé)任制考核和年度目標(biāo)任務(wù)考核中一票否決，不得評(píng)為“優(yōu)秀”檔次，不得參加其他類型的評(píng)優(yōu)樹模。而《湖北省環(huán)保系統(tǒng)2014年民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)評(píng)分細(xì)則》對(duì)評(píng)議結(jié)果的規(guī)定，則屬于弱法律效果的評(píng)議權(quán)，即評(píng)分結(jié)果將在全系統(tǒng)通報(bào)，并與年度目標(biāo)考核、資源配置、評(píng)先獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。將評(píng)議權(quán)分為強(qiáng)法律效果的評(píng)議權(quán)和弱法律效果的評(píng)議權(quán)具有重要的行政法意義。相對(duì)于弱評(píng)議權(quán)，強(qiáng)法律效果的評(píng)議權(quán)由于能夠影響和改變?cè)u(píng)議對(duì)象的行為，因而能發(fā)揮較好的規(guī)范和引導(dǎo)功能。但這也對(duì)行政法如何確保強(qiáng)法律效果的評(píng)議權(quán)具有合法性提出了要求。

2.以評(píng)議權(quán)的行使方式為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為以會(huì)議形式行使的評(píng)議權(quán)和以問卷調(diào)查形式行使的評(píng)議權(quán)。以會(huì)議形式行使的評(píng)議權(quán)，是指評(píng)議主體通過座談會(huì)、聽證會(huì)、評(píng)議會(huì)等形式來對(duì)評(píng)議對(duì)象的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為加以評(píng)價(jià)和議論。從實(shí)踐來分析，以會(huì)議形式行使評(píng)議權(quán)又可以細(xì)分為兩種類型。一是評(píng)議對(duì)象“在場(chǎng)”的類型，即評(píng)議主體“當(dāng)面”評(píng)的聽證會(huì)、評(píng)議會(huì)或者座談會(huì)；二是評(píng)議對(duì)象“不在場(chǎng)”的類型，即評(píng)議主體“背后”評(píng)的聽證會(huì)、評(píng)議會(huì)或者座談會(huì)。以問卷調(diào)查形式行使的評(píng)議權(quán)，是指評(píng)議主體通過做問卷的形式來對(duì)評(píng)議對(duì)象的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為加以評(píng)議和議論。同樣，從實(shí)踐來分析，以問卷形式行使評(píng)議權(quán)也可以細(xì)分為兩種類型。一是評(píng)議主體通過回答互聯(lián)網(wǎng)、電話等問卷來行使評(píng)議權(quán)；二是評(píng)議主體通過回答紙質(zhì)形式的問卷來行使評(píng)議權(quán)。需要指出的是，雖然依據(jù)不同方式，評(píng)議權(quán)可以細(xì)分為不同類型，但各地在實(shí)踐過程中，往往是綜合運(yùn)用。比如陜西省谷縣人民政府的《2015年度民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作實(shí)施方案》就規(guī)定發(fā)放征求意見函或問卷調(diào)查、召開自評(píng)會(huì)議等形式。將評(píng)議權(quán)分為會(huì)議形式行使的評(píng)議權(quán)和以問卷調(diào)查形式行使的評(píng)議權(quán)具有重要的行政法意義，因?yàn)椴煌绞綄?duì)評(píng)議主體的要求也不一樣，進(jìn)而會(huì)影響到評(píng)議權(quán)行使的客觀效果。問卷調(diào)查形式的評(píng)議權(quán)，對(duì)評(píng)議主體的要求是：評(píng)議主體是否愿意參與評(píng)議、是否對(duì)評(píng)議對(duì)象有一定程度了解，是否具備讀寫和理解能力、是否具備連接互聯(lián)網(wǎng)的基本條件。會(huì)議形式的評(píng)議權(quán)，不但要求評(píng)議主體對(duì)評(píng)議對(duì)象的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為的狀況有充分的了解 , 而且對(duì)評(píng)議主體的評(píng)議能力有更高的要求，同時(shí)還要防止評(píng)議對(duì)象對(duì)評(píng)議主體的不正當(dāng)影響以保證評(píng)議主體敢于發(fā)表真實(shí)意見 。(18)參見胡春萍、吳建南：《行風(fēng)評(píng)議：流程、要素及績(jī)效改進(jìn)的影響因素分析》，載《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版) 》2009 年第 1 期。

3.以評(píng)議權(quán)行使主體與評(píng)議對(duì)象之間的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為外部主體的評(píng)議權(quán)和內(nèi)部主體的評(píng)議權(quán)。外部主體評(píng)議權(quán)是指，與評(píng)議對(duì)象不存在行政上或者體制上利害關(guān)系的評(píng)議主體所行使的評(píng)議權(quán)，比如普通市民代表、企業(yè)代表、個(gè)體戶代表、專家學(xué)者代表等主體所行使的評(píng)議權(quán)。內(nèi)部主體的評(píng)議權(quán)是指，與評(píng)議對(duì)象存在行政上或者體制上利害關(guān)系的評(píng)議主體所行使的評(píng)議權(quán)，比如黨政機(jī)關(guān)代表、人大代表、政協(xié)委員代表或者評(píng)議對(duì)象職工代表等主體所行使的評(píng)議權(quán)。從實(shí)踐來分析，在一次“民主測(cè)評(píng)政府”中，外部主體和內(nèi)部主體往往同時(shí)行使評(píng)議權(quán)。將評(píng)議權(quán)分為外部主體的評(píng)議權(quán)和內(nèi)部主體的評(píng)議權(quán)具有重要的行政法意義。一方面，能夠確保評(píng)議結(jié)果較為全面地反映各個(gè)不同階層的代表的意見，體現(xiàn)評(píng)議權(quán)的民主性。另一方面，由于不同階層的代表在價(jià)值判斷、利益取向方面畢竟存在差異，因而他們各自的意見在評(píng)議結(jié)果中所占的權(quán)重也需要做一定區(qū)分。比如廣東省珠海市的實(shí)踐就值得一提，該市在2007年對(duì)政府的一次“民主測(cè)評(píng)”中，作為企業(yè)和群眾的外部主體的評(píng)議票數(shù)分別為4000張和3200張，作為干部代表、黨代表、人大代表和政協(xié)委員的內(nèi)部主體的評(píng)議票數(shù)為2767張。(19)參見付景濤、曾莉：《對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析——以珠海市“萬人評(píng)議政府”為個(gè)案》，載《學(xué)術(shù)論壇》2010 年第 2 期?？梢钥闯?，外部主體評(píng)議權(quán)分量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于內(nèi)部主體評(píng)議權(quán)的分量。筆者認(rèn)為，這樣一種制度安排是比較合理的。畢竟，政府行政活動(dòng)的對(duì)象主要是作為外部主體的企業(yè)和社會(huì)公眾。但筆者也發(fā)現(xiàn)不少地方在開展“民主測(cè)評(píng)政府”過程中，并沒有區(qū)分外部主體的評(píng)議權(quán)和內(nèi)部主體的評(píng)議權(quán)的權(quán)重，比如河南省新密市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局發(fā)布的《關(guān)于開展2018年度民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)活動(dòng)的方案》對(duì)此就沒有加以區(qū)分。外部主體的評(píng)議權(quán)與內(nèi)部主體的評(píng)議權(quán)在體現(xiàn)的價(jià)值取向上存在一定差別，它們所發(fā)揮的功能也不盡相同。從理論而言，前者體現(xiàn)了更大范圍內(nèi)的民意，對(duì)政府的監(jiān)督是一種外部民主監(jiān)督，而后者主要是一種內(nèi)部監(jiān)督。

應(yīng)當(dāng)說，上述三種類型是評(píng)議權(quán)最為基本和重要的類型。當(dāng)然，從學(xué)理上，還可以對(duì)評(píng)議權(quán)作其他分類，比如以評(píng)議對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的評(píng)議權(quán)和針對(duì)行政法律規(guī)范授權(quán)組織的評(píng)議權(quán)。又如以評(píng)議權(quán)的組織者為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為上級(jí)行政主管機(jī)關(guān)的評(píng)議權(quán)和同級(jí)政府的評(píng)議權(quán)。雖然還可以列舉其他更多類型的評(píng)議權(quán)，但具有行政法上重大意義的評(píng)議權(quán)主要是上述三種。綜合評(píng)議權(quán)內(nèi)涵的論述，較為完整的評(píng)議權(quán)的概念也就展示出來。這就從行政法學(xué)理上回答了評(píng)議權(quán)是什么的問題。接下來需要論證的是，評(píng)議權(quán)為何是行政法上的一項(xiàng)新興權(quán)利。

二、評(píng)議權(quán)是行政法上一項(xiàng)新興權(quán)利

評(píng)議權(quán)是特定行政區(qū)域內(nèi)的公民、法人或者其他組織對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政法律規(guī)范授權(quán)組織的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為加以評(píng)價(jià)和議論一種資格。那么公民、法人或者其他組織這種資格為何能夠作為行政法上的一項(xiàng)權(quán)利？這其實(shí)涉及到如何證成“評(píng)議權(quán)”的問題，即我們是根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定公民、法人或者其他組織的這種資格是“行政法上的一項(xiàng)權(quán)利”。對(duì)于這一問題，行政法學(xué)界尚未加以研究。而在法學(xué)理論中判斷一種資格何以成為一項(xiàng)權(quán)利的研究，主要集中在兩個(gè)方面。一是闡釋西方法理學(xué)者的兩種理論：(20)參見劉小平：《新興權(quán)利的證成及其基礎(chǔ) ——以“安寧死亡權(quán)”為個(gè)例的分析》，載《學(xué)習(xí)與探索》2015 年第 4 期。第一種是以美國(guó)法理學(xué)家德沃金(21)參見[美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書出版社 2008 年版。為代表的以權(quán)利人為中心的權(quán)利理論。該理論將個(gè)體的自主性作為判斷權(quán)利存在與否的標(biāo)準(zhǔn)；第二種是以英國(guó)法理學(xué)家拉茲為代表的共同善(22)參見陳祖為：《拉茲論自由權(quán)與共同善》，載《法哲學(xué)與法社會(huì)學(xué)論叢》(2015年卷)，法律出版社 2015 年版，第 59-79 頁。為中心的權(quán)利理論。該理論將是否有助于促進(jìn)共同善作為判斷權(quán)利存在與否的標(biāo)準(zhǔn)。二是提出了中國(guó)法理學(xué)者自己的見解，即體現(xiàn)正當(dāng)利益、能夠?yàn)榧扔械姆审w系所容納、具有被實(shí)現(xiàn)的可能性。(23)參見雷磊：《新興(新型)權(quán)利的證成標(biāo)準(zhǔn)》，載《法學(xué)論壇》2019 年第 3 期。筆者認(rèn)為，法學(xué)理論上的這些成果，對(duì)于證成評(píng)議權(quán)是否屬于行政法上的一種權(quán)利，具有一定啟發(fā)意義。依據(jù)馬克思主義唯物辯證法基本原理(24)馬克思曾經(jīng)說過，法的關(guān)系正像國(guó)家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發(fā)展來理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系?！恶R克思恩格斯選集》，人民出版社 2012 年版，第 2 頁。，作為一種法律和政治現(xiàn)象的評(píng)議權(quán)既不能從其自身獲得證成，也不能從別的觀念和邏輯出發(fā)來證成，而必須從我國(guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、政治和法治環(huán)境來證成。從這一原理出發(fā)，筆者將從實(shí)質(zhì)和形式層面來證明評(píng)議權(quán)是行政法上一項(xiàng)新興權(quán)利。

(一)實(shí)質(zhì)層面之證成——評(píng)議權(quán)是行政法上一項(xiàng)權(quán)利

1.評(píng)議權(quán)根植于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)又有助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)承認(rèn)個(gè)人和企業(yè)等市場(chǎng)主體的獨(dú)立性，同時(shí)，國(guó)家建立起有效的宏觀調(diào)控機(jī)制，主要由國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)主體行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。(25)參見馬洪主編：《什么是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》，中國(guó)發(fā)展出版社 1995 年版，第 7-8頁。由此，作為企業(yè)和個(gè)人等市場(chǎng)主體與國(guó)家行政機(jī)關(guān)就屬于一種矛盾關(guān)系的雙方。從作為評(píng)議權(quán)的行政實(shí)踐基礎(chǔ)——“民主測(cè)評(píng)政府”的歷史來分析，“民主測(cè)評(píng)政府”開始于上個(gè)世紀(jì)90年代，正值我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和發(fā)展時(shí)期。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展促使社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生分化，形成了以企業(yè)、個(gè)體戶等為主的市場(chǎng)主體。而企業(yè)和個(gè)體戶等市場(chǎng)主體，特別是企業(yè)則是測(cè)評(píng)政府的最為重要的主體，由此也成為評(píng)議權(quán)的重要主體之一。比如在廣東省珠海市“萬人測(cè)評(píng)政府”案例中，根據(jù)學(xué)者提供的實(shí)證資料，在2004、2005和2007年的三次測(cè)評(píng)中，“企業(yè)”都是最重要主體，它所占的票數(shù)和權(quán)重都是最高的。(26)參見付景濤、曾莉：《對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析——以珠海市“萬人評(píng)議政府”為個(gè)案》，載《學(xué)術(shù)論壇》2010 年第 2 期。不僅如此，從“民主測(cè)評(píng)政府”內(nèi)容來分析，主要是行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)，分析這些行政活動(dòng)可以發(fā)現(xiàn)大多涉及行政機(jī)關(guān)如何依法監(jiān)管市場(chǎng)、如何創(chuàng)造公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、如何給市場(chǎng)主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等方面，如果用行政管理學(xué)上的話語來表達(dá)就是如何建立一個(gè)公平、公正和透明的“營(yíng)商環(huán)境”。而它們其實(shí)屬于評(píng)議權(quán)內(nèi)容。由此可見，不論是評(píng)議權(quán)的主體還是評(píng)議權(quán)的內(nèi)容都是根植于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為評(píng)議權(quán)提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)，評(píng)議權(quán)也能促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。這是因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)如何依法行政、依法監(jiān)管市場(chǎng)主體、依法為市場(chǎng)主體提供優(yōu)質(zhì)的公共物品是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)組成部分。而當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多過細(xì)，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)還不完善，市場(chǎng)監(jiān)管問題較多。(27)參見中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社 2017 年版，第 109—110 頁。而如何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)能夠真正適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角色，評(píng)議權(quán)將發(fā)揮直接的作用。評(píng)議權(quán)主體的重要組成部分是企業(yè)，企業(yè)是市場(chǎng)主體，是與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系最緊密的主體之一，也是對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)最了解的主體之一，而評(píng)議權(quán)的多數(shù)內(nèi)容又涉及到評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)如何依法建立和維護(hù)公平、公開的市場(chǎng)環(huán)境。不難發(fā)現(xiàn)，評(píng)議權(quán)通過監(jiān)督政府依法履行監(jiān)管市場(chǎng)環(huán)境的職責(zé)來促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。綜合這兩方面內(nèi)容，這就從經(jīng)濟(jì)方面論證了評(píng)議權(quán)存在的合理性。

2.評(píng)議權(quán)以人民當(dāng)家作主作為政治基礎(chǔ)，是人民當(dāng)家作主的表現(xiàn)形式。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征。它要求國(guó)家各方面事業(yè)和各方面工作必須堅(jiān)持人民為中心的發(fā)展思想。要求國(guó)家制定和實(shí)施的法律和政策必須體現(xiàn)人民的意志、尊重人民的意愿，得到人民的擁護(hù)，維護(hù)人民的根本利益。(28)參見中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018 年版，第 159-160 頁。評(píng)議權(quán)的主體是特定行政區(qū)域內(nèi)公民、法人或者其他組織，他們屬于人民的范圍。評(píng)議權(quán)的形式和內(nèi)容是評(píng)議主體通過網(wǎng)絡(luò)、問卷、會(huì)議等形式來評(píng)定、商議和判斷國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政法律規(guī)范授權(quán)組織的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為是否合法、合理，是否讓評(píng)議主體滿意。評(píng)議權(quán)還具有特定的法律效果，對(duì)評(píng)議對(duì)象的行為將產(chǎn)生積極影響。評(píng)議權(quán)的這些特征鮮明地體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的基本要求。具體而言，它是特定行政區(qū)域內(nèi)的評(píng)議主體在行政管理領(lǐng)域內(nèi)當(dāng)家做主的表現(xiàn)形式。評(píng)議對(duì)象所從事的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為是否堅(jiān)持了以人民為中心的發(fā)展思想；評(píng)議對(duì)象所實(shí)施的管理本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等方面的法律與政策是否體現(xiàn)了該地區(qū)人民的意志、是否尊重了該地區(qū)人民的意愿、是否得到了該地區(qū)人民的擁護(hù)、是否維護(hù)了該地區(qū)人民的利益，由作為人民范圍的評(píng)議主體親自來評(píng)定，評(píng)議主體滿意或者不滿意將成為評(píng)價(jià)評(píng)議對(duì)象行政活動(dòng)及其相關(guān)行為是否具有合法性的基本標(biāo)準(zhǔn)。這些都是人民當(dāng)家作主的表現(xiàn)形式。由此可見，評(píng)議權(quán)還具有政治上的合理性。

3.評(píng)議權(quán)具有憲法規(guī)范依據(jù)，是憲法所規(guī)定的公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的批評(píng)和建議權(quán)的一種派生權(quán)利?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第2條規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。雖然國(guó)家尚未以法律的形式規(guī)范評(píng)議權(quán)，因而它還不是一種法定權(quán)利，但各地通過一些指南、方案等軟法規(guī)范來指引評(píng)議權(quán)的行使過程。評(píng)議權(quán)的行使過程其實(shí)是有憲法依據(jù)的。評(píng)議主體通過特定方式評(píng)價(jià)評(píng)議對(duì)象的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為就是他們管理國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的過程，是實(shí)現(xiàn)《憲法》第2條規(guī)定的一種形式。不僅如此，評(píng)議權(quán)還是《憲法》第41條，“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”的派生權(quán)利。公民享有對(duì)包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政法律規(guī)范授權(quán)組織在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的批評(píng)和建議權(quán)，這是公民的憲法基本權(quán)利。而評(píng)議權(quán)可以視為是這種批評(píng)和建議權(quán)的派生權(quán)利，是可以從批評(píng)和建議權(quán)里推定出來的權(quán)利。這是因?yàn)樵u(píng)議權(quán)的核心是評(píng)價(jià)和判斷行政活動(dòng)及其相關(guān)行為是否合法和合理，是否讓評(píng)議主體滿意，同時(shí)，評(píng)議主體還將給出具有相應(yīng)法律效果的評(píng)定結(jié)果。這一過程既包含“批評(píng)”的內(nèi)容，如評(píng)議結(jié)果是不滿意或者很不滿意，也包括“建議”的內(nèi)容，評(píng)議主體通常會(huì)提出具體的改善意見或者建議，特別是通過會(huì)議形式來行使評(píng)議權(quán)的情況。評(píng)議權(quán)屬于公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的批評(píng)和建議權(quán)的派生權(quán)利的事實(shí)還表明，它能夠被現(xiàn)行的法律體系所容納。而這是判斷一項(xiàng)資格是否屬于權(quán)利的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。(29)參見雷磊：《新興(新型)權(quán)利的證成標(biāo)準(zhǔn)》，載《法學(xué)論壇》2019 年第 3 期。

4.評(píng)議權(quán)是一種以公權(quán)利為主的權(quán)利，屬于行政法調(diào)整對(duì)象。根據(jù)權(quán)利屬性決定部門法歸屬的法理，評(píng)議權(quán)是一種以公權(quán)利為主的權(quán)利，由公法，特別是由行政法來調(diào)整。(30)參見楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社 1998 年版，第 190 頁；柳硯濤、劉宏渭：《行政相對(duì)人權(quán)利研究》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005 年第 4 期。這可以從三個(gè)方面來加以論證。一是從利益層面來分析，評(píng)議主體行使評(píng)議權(quán)雖然具有為了維護(hù)自身合法權(quán)益的目的，但主要還是為了保障公共利益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和行政法律規(guī)范授權(quán)組織依法行政。二是從評(píng)議權(quán)所對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體來分析，他們不是私權(quán)利主體，而是行使國(guó)家行政權(quán)力的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政法律規(guī)范授權(quán)主體。三是從評(píng)議權(quán)的內(nèi)容來分析，它們是評(píng)議主體對(duì)屬于國(guó)家公共事務(wù)的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為的評(píng)價(jià)和議論，而不涉及到私人事務(wù)。由此可見，評(píng)議權(quán)屬于一種公權(quán)利，而不是私權(quán)利，應(yīng)當(dāng)由行政法來調(diào)整。

(二)形式層面之證成——評(píng)議權(quán)是行政法上一項(xiàng)新興權(quán)利

雖然上述四個(gè)方面可以證明評(píng)議權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于行政法上的一項(xiàng)權(quán)利，但并不表明它在形式上就是行政法上的一項(xiàng)新興權(quán)利。對(duì)之，我們依然需要運(yùn)用何為新興權(quán)利的形式標(biāo)準(zhǔn)原理來證明。對(duì)于何為新興權(quán)利的形式標(biāo)準(zhǔn)，法學(xué)理論已經(jīng)提供了較為充分的理據(jù)。比如有權(quán)威法理學(xué)者認(rèn)為，權(quán)利之“新”的形式標(biāo)準(zhǔn)可以從時(shí)間和空間兩個(gè)層面來界定。(31)參見姚建宗：《新興權(quán)利論綱》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2010 年第 2 期。筆者同意該學(xué)者的觀點(diǎn)，以下結(jié)合評(píng)議權(quán)進(jìn)行具體闡發(fā)。

1.評(píng)議權(quán)是我國(guó)目前的行政法學(xué)理或者行政法規(guī)范尚未明確提煉或者規(guī)定的權(quán)利。從我國(guó)行政法學(xué)理層面來考察，主流行政法學(xué)者尚未從“民主測(cè)評(píng)政府”的行政實(shí)踐中提煉出評(píng)議權(quán)。當(dāng)然，有學(xué)者可能會(huì)認(rèn)為，“民主測(cè)評(píng)政府”其實(shí)屬于行政相對(duì)人參政權(quán)利，而行政相對(duì)人參政權(quán)在我國(guó)行政法學(xué)理上已經(jīng)是一種比較成熟的權(quán)利。筆者認(rèn)為，從對(duì)評(píng)議權(quán)的概念分析中雖然可以發(fā)現(xiàn)評(píng)議權(quán)屬于參政權(quán)，但由于參政權(quán)是一個(gè)類概念或者集合概念，我們不能簡(jiǎn)單地用參政權(quán)這一概念來描述“民主測(cè)評(píng)政府”的行政實(shí)踐。從主流行政法學(xué)者對(duì)參政權(quán)的研究來分析(32)參見方世榮：《論行政相對(duì)人》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2000 年版，第 83-85 頁。，可以分為廣義參政權(quán)，即公民參與國(guó)家政治生活的權(quán)利；狹義參政權(quán)，即行政相對(duì)人參加國(guó)家行政管理活動(dòng)的權(quán)利。而狹義參政權(quán)包括行政相對(duì)人的協(xié)助公務(wù)權(quán)、知政權(quán)、行政契約權(quán)、控告檢舉權(quán)、批評(píng)建議權(quán)等類型。而評(píng)議權(quán)與狹義參政權(quán)是存在一定區(qū)別的。因?yàn)樵u(píng)議權(quán)的主體并不一定都具有行政相對(duì)人的身份。同時(shí)，目前行政法學(xué)理上對(duì)狹義參政權(quán)的分類中并沒有涵蓋評(píng)議權(quán)。此外，評(píng)議權(quán)雖然可以從憲法規(guī)定公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的批評(píng)和建議權(quán)中推定出來，但它與主流行政法學(xué)理上行政相對(duì)人的批評(píng)和建議權(quán)也存在很大差異。除了評(píng)議主體并不一定是行政相對(duì)人之外，評(píng)議權(quán)具有很強(qiáng)的組織性和規(guī)模性，即它是本級(jí)政府或者上級(jí)行政主管部門依法定期組織評(píng)議主體評(píng)價(jià)和議論評(píng)議對(duì)象的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為，而相對(duì)人行使批評(píng)和建議權(quán)具有個(gè)體性和自發(fā)性。評(píng)議權(quán)對(duì)評(píng)議對(duì)象具有相對(duì)明確的法律效果，而相對(duì)人行使批評(píng)和建議權(quán)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員并不一定能產(chǎn)生相對(duì)明確的法律效果?？梢?，評(píng)議權(quán)在我國(guó)行政法學(xué)理上尚處于新興權(quán)利階段。從行政法規(guī)范層面來分析，目前我國(guó)行政法律尚未明確規(guī)定評(píng)議權(quán)。雖然國(guó)務(wù)院部委或者地方人民政府已經(jīng)制定或者發(fā)布規(guī)范“民主測(cè)評(píng)政府”的政策，但它們畢竟不是法律，而且也不是從權(quán)利角度，而是從行政管理層面來規(guī)定如何開展“民主測(cè)評(píng)”?？梢?，從時(shí)間而言，目前行政法學(xué)理和行政法規(guī)范都尚未明確提煉出或者規(guī)定了評(píng)議權(quán)。這就從時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)證明了評(píng)議權(quán)是行政法上一項(xiàng)新興權(quán)利。

2.評(píng)議權(quán)是國(guó)外或者國(guó)內(nèi)行政法尚未明確規(guī)定的一項(xiàng)權(quán)利。當(dāng)把視野投向國(guó)外行政法，特別是行政法治比較健全的國(guó)家的行政程序法，不難發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家的行政法都沒有規(guī)定評(píng)議權(quán)。原因在于：一方面，外國(guó)缺乏類似我國(guó)政府組織和實(shí)施的“群眾測(cè)評(píng)政府”“萬人評(píng)價(jià)政府”等形式的“民主測(cè)評(píng)政府”的行政實(shí)踐。雖然一些國(guó)家存在“顧客滿意度評(píng)價(jià)”等活動(dòng)，但它們主要是由私方主體來實(shí)施，與我國(guó)由政府組織實(shí)施的“民主測(cè)評(píng)”相去甚遠(yuǎn)。由于外國(guó)缺乏類似行政實(shí)踐，行政法的規(guī)范對(duì)象也就不存在，更沒有必要規(guī)定“評(píng)議權(quán)”這樣的權(quán)利；另一方面，與我國(guó)行政法相類似，外國(guó)行政法或者行政程序法雖然規(guī)定行政相對(duì)人的參政權(quán)利，比如《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法(1997)》第28條、第29條等條款規(guī)定了行政相對(duì)人的聽證權(quán)、知情權(quán)等，但參政權(quán)利畢竟不同于評(píng)議權(quán)。由于筆者已經(jīng)從時(shí)間角度證明了目前國(guó)內(nèi)行政法尚未明確規(guī)定評(píng)議權(quán)，那么自然可以得出在空間層面，我國(guó)行政法還沒有規(guī)定評(píng)議權(quán)?？梢?，在空間層面，國(guó)外或者國(guó)內(nèi)行政法都沒有規(guī)定評(píng)議權(quán)。這就從空間標(biāo)準(zhǔn)證明了評(píng)議權(quán)是行政法上一項(xiàng)新興權(quán)利。

綜合上述兩個(gè)方面內(nèi)容，就回答了評(píng)議權(quán)為何是行政法上一項(xiàng)新興權(quán)利的問題。接下來，還將論述行政法如何確保評(píng)議權(quán)得以實(shí)現(xiàn)問題。

三、評(píng)議權(quán)之行政法實(shí)現(xiàn)

辯證唯物主義認(rèn)為(33)參見彭漪漣：《概念論——辯證邏輯的概念理論》，學(xué)林出版社 1991 年版，第 26-27頁。，概念對(duì)客觀對(duì)象的反映包含著人的目的，滲透著人的某種意志和愿望。即人們?cè)趯?shí)踐基礎(chǔ)上形成的概念并非是毫無選擇、漫無邊際地去反映認(rèn)識(shí)的對(duì)象，而只是去把握認(rèn)識(shí)對(duì)象眾多屬性中能滿足人們需要的屬性，正因?yàn)槿绱?，概念包含著人同事物之間的關(guān)系，具有理想形態(tài)。具體到本文研究，之所以提出行政法上的一項(xiàng)新興權(quán)利——評(píng)議權(quán)，也包含著某種目的，即借助于評(píng)議權(quán)所具有的規(guī)范性(34)從法理學(xué)層面分析，權(quán)利表示著某種社會(huì)關(guān)系，權(quán)利建立了人類行為規(guī)范，由此，權(quán)利具有規(guī)范人們行為的功能。參見[美]蘭迪·T.西蒙：《政府為什么會(huì)失敗》，張媛譯，新華出版社 2017年版，第 140-143頁。來調(diào)整“群眾”在測(cè)評(píng)政府過程中所發(fā)生的各類社會(huì)關(guān)系，克服“民主測(cè)評(píng)政府”活動(dòng)所呈現(xiàn)出的諸如低水平重復(fù)等一些弊端，確保它是在一種規(guī)范和高效的秩序之內(nèi)展開。而評(píng)議權(quán)的這種規(guī)范性則是通過行政法來實(shí)現(xiàn)的，由此，核心問題是行政法如何設(shè)計(jì)科學(xué)的制度來實(shí)現(xiàn)評(píng)議權(quán)的本初目的。

(一)行政法需要規(guī)范評(píng)議權(quán)的行使主體

雖然類似于《關(guān)于進(jìn)一步深化和規(guī)范民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作的指導(dǎo)意見》的政策文件對(duì)評(píng)議主體的基本要求有所規(guī)定，但從各地實(shí)踐來分析，評(píng)議主體是誰？需要具備什么條件？他們是如何產(chǎn)生的？等問題有的沒有具體規(guī)定，有的僅作極為籠統(tǒng)的規(guī)定，比如江蘇省宿遷市2014年發(fā)布的《關(guān)于開展民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)活動(dòng)的實(shí)施方案》僅籠統(tǒng)地規(guī)定評(píng)議對(duì)象(市、縣商務(wù)局)主動(dòng)向服務(wù)對(duì)象等主體征求意見，這就極有可能使“民主測(cè)評(píng)政府”流于形式。由此，行政法極有必要規(guī)范評(píng)議權(quán)的行使主體。

1.明確評(píng)議權(quán)行使主體的基本構(gòu)成。評(píng)議權(quán)行使主體的基本構(gòu)成，既需要顧及特定行政區(qū)域內(nèi)不同階層的利益和意志，體現(xiàn)一定的民主性，也需要確定不同主體的構(gòu)成比例，反映一定的科學(xué)性。行政法需要從評(píng)議權(quán)的目的出發(fā)，吸取各地紛繁復(fù)雜的“民主測(cè)評(píng)實(shí)踐”關(guān)于主體構(gòu)成的合理成分，確定評(píng)議權(quán)行使主體的基本構(gòu)成。筆者認(rèn)為一種比較合理的安排是由五個(gè)方面的主體所構(gòu)成：企業(yè)代表、市民代表、依法登記注冊(cè)的非政府組織代表、特邀社會(huì)監(jiān)督員、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員代表。其中，前四類是體制外的主體的代表，第五類是體制內(nèi)的主體的代表。這一安排既吸取了不少地方，特別是廣東省珠海市的“萬人評(píng)議政府”關(guān)于評(píng)議主體的構(gòu)成的有益經(jīng)驗(yàn)，也作了一定創(chuàng)新，比如將依法登記注冊(cè)的非政府組織代表作為一類主體單獨(dú)列出來。因?yàn)殡S著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，各類依法登記注冊(cè)的非政府組織已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)中參政和議政一股重要力量。對(duì)于這五類主體的權(quán)重，行政法也需要做出相應(yīng)規(guī)定，參考各地經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)代表權(quán)重占30%；市民代表權(quán)重占40%；依法登記注冊(cè)的非政府組織代表權(quán)重占10%；國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員代表權(quán)重占10%，特邀社會(huì)監(jiān)督員占10%。

2.明確評(píng)議權(quán)主體的基本條件。行政法合理規(guī)定評(píng)議權(quán)主體的基本條件有助于評(píng)議主體客觀、公平地行使評(píng)議權(quán)，有助于實(shí)現(xiàn)評(píng)議權(quán)的最初目的。從目前各地“民主測(cè)評(píng)政府”的各類方案規(guī)定來分析，對(duì)于評(píng)議權(quán)主體的基本條件規(guī)定的相當(dāng)不規(guī)范，有的地方甚至沒有規(guī)定。比如四川省廣元市食品藥品監(jiān)督管理局于2018年發(fā)布的《深入開展政風(fēng)行風(fēng)民主評(píng)議和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作風(fēng)效能評(píng)測(cè)工作方案》對(duì)于具備什么素質(zhì)或者條件的服務(wù)對(duì)象可以作為評(píng)議主體，沒有加以任何規(guī)定。筆者認(rèn)為，行政法需要規(guī)定評(píng)議權(quán)主體的基本條件。參考一些地方比較好的經(jīng)驗(yàn)并加以提煉，可以做出如下規(guī)定：樂意和主動(dòng)參加評(píng)議工作；沒有違法和犯罪記錄；身體健康；具備大專以上文化水平和一定參政、議政能力；熟悉評(píng)議對(duì)象的行政活動(dòng)及其相關(guān)行為領(lǐng)域的政策和法規(guī)；聯(lián)系群眾，公道正派；屬于評(píng)議對(duì)象管轄范圍之內(nèi)。

3.明確評(píng)議權(quán)行使主體的產(chǎn)生方式。行政法科學(xué)規(guī)定評(píng)議權(quán)主體的產(chǎn)生方式對(duì)于確保評(píng)議權(quán)主體體現(xiàn)民主性，確保評(píng)議權(quán)主體具有一定公共服務(wù)精神和參政議政能力，從而能夠有效行使評(píng)議權(quán)至關(guān)重要。從目前各地“民主測(cè)評(píng)政府”的規(guī)定或者實(shí)踐來觀察，并沒有解決評(píng)議權(quán)主體產(chǎn)生問題。除了特邀社會(huì)監(jiān)督員是經(jīng)過一定遴選程序，因而具備相應(yīng)評(píng)議能力之外，其他各類代表，特別是市民代表則是通過隨機(jī)方式產(chǎn)生，比如隨機(jī)打電話的方式，隨機(jī)向街頭、廣場(chǎng)中的市民發(fā)放調(diào)查問卷的方式，在政府官方網(wǎng)站的“留言板”上隨機(jī)留過言的市民等等。(35)參加趙振宇：《人民日?qǐng)?bào)今日談：讓群眾評(píng)議真正落地》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018 年1 月 31 日，第 1 版。以隨機(jī)方式產(chǎn)生評(píng)議主體看似公平，但實(shí)質(zhì)缺乏科學(xué)性和民主性。一方面，這些隨機(jī)產(chǎn)生的代表不一定符合評(píng)議權(quán)行使主體的基本條件；另一方面，這些隨機(jī)產(chǎn)生的代表也不具有“代表性”，體現(xiàn)不了評(píng)議權(quán)的民主性要求。筆者認(rèn)為，行政法需要規(guī)定評(píng)議權(quán)行使主體的產(chǎn)生方式，具體如下：評(píng)議組織者在正式實(shí)施評(píng)議之前的1個(gè)月發(fā)布遴選公告，公告中規(guī)定評(píng)議候選人的基本條件，公告可以通過官方媒體、官方網(wǎng)站等形式發(fā)布；候選人參加報(bào)名工作；評(píng)議組織者依法根據(jù)評(píng)議主體類別和所占權(quán)重以及條件確定正式評(píng)議代表人選；評(píng)議組織者對(duì)正式評(píng)議代表進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，明確評(píng)議代表的工作紀(jì)律和相應(yīng)的工作報(bào)酬，發(fā)給評(píng)議主體評(píng)議證，持證行使評(píng)議權(quán)；規(guī)定評(píng)議主體的評(píng)議聘期，一般為2年，可以連選連任；規(guī)定評(píng)議主體的更新程序。

(二)行政法需要科學(xué)規(guī)定評(píng)議權(quán)的行使過程

評(píng)議權(quán)的目的和屬性表明，它其實(shí)是一項(xiàng)極端重要的參政權(quán)利，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治有效實(shí)現(xiàn)形式。習(xí)近平總書記曾精辟地指出，人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的。(36)參見《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第2卷)，外文出版社 2018 年版，第 293 頁。的確，如何避免評(píng)議“走過場(chǎng)”，則是行政法需要認(rèn)真對(duì)待的。而行政法科學(xué)規(guī)定評(píng)議權(quán)的行使過程則是防止評(píng)議權(quán)成為另一種“形式主義民主”的重要環(huán)節(jié)?？偨Y(jié)目前各地“民主測(cè)評(píng)政府”的合理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于評(píng)議權(quán)的行使過程，行政法可以規(guī)定如下主要環(huán)節(jié)：一是動(dòng)員環(huán)節(jié)。組織者通過微信、電話、會(huì)議等形式動(dòng)員評(píng)議主體和評(píng)議對(duì)象將要開展評(píng)議活動(dòng)，明確評(píng)議的進(jìn)度安排、各個(gè)階段的評(píng)議任務(wù)；二是部署環(huán)節(jié)。組織者和評(píng)議主體協(xié)商確定評(píng)議方式、評(píng)議主要內(nèi)容、評(píng)議打分規(guī)制等事項(xiàng)；三是評(píng)議環(huán)節(jié)。評(píng)議主體以做問卷、撰寫具體意見、召開聽證會(huì)和評(píng)議會(huì)等方式實(shí)施評(píng)議，完成打分工作；四是確定評(píng)議結(jié)果環(huán)節(jié)。組織者統(tǒng)計(jì)評(píng)議結(jié)果，梳理評(píng)議意見，確定評(píng)議對(duì)象得分情況和評(píng)議等級(jí)；五是評(píng)議結(jié)果運(yùn)用環(huán)節(jié)。組織者將評(píng)議結(jié)果反饋給評(píng)議對(duì)象，根據(jù)評(píng)議等級(jí)依法確定評(píng)議對(duì)象需要承擔(dān)的法律后果。從評(píng)議權(quán)行使過程不難發(fā)現(xiàn)，它是一種比較特殊的參政議政權(quán)利。它具有很強(qiáng)的組織性，即需要組織者——上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者同級(jí)人民政府組織評(píng)議主體行使評(píng)議權(quán)。評(píng)議權(quán)的這五個(gè)環(huán)節(jié)是密切聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣的，其中一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，都會(huì)影響評(píng)議權(quán)的整體效果。

(三)行政法需要規(guī)范評(píng)議權(quán)的法律效果

回顧各地“民主測(cè)評(píng)政府”的歷史發(fā)展，不難發(fā)現(xiàn)評(píng)議的法律效果的重要性日益凸顯，特別是黨的十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷推進(jìn)，以人民為中心的發(fā)展理念不斷深化，評(píng)議對(duì)象和評(píng)議組織者都非常重視評(píng)議的法律效果。如前所述，從各地實(shí)踐來分析，既有法律效果極強(qiáng)的評(píng)議權(quán)，也有法律效果較弱的評(píng)議權(quán)。筆者認(rèn)為，基于行政法已經(jīng)對(duì)評(píng)議權(quán)的主體和評(píng)議權(quán)的行使過程予以明確規(guī)范，在評(píng)議主體能夠有序行使評(píng)議權(quán)的情況下，行政法對(duì)評(píng)議權(quán)的法律效果做出較強(qiáng)的規(guī)定則是適當(dāng)?shù)?。這將提升評(píng)議主體監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政法律規(guī)范授權(quán)組織依法行政的能力。而行政法則需要對(duì)法律效果的適用領(lǐng)域、適用對(duì)象和適用條件做出合理的規(guī)定。所謂適用領(lǐng)域，是指評(píng)議權(quán)的法律效果對(duì)評(píng)議對(duì)象的那些職責(zé)領(lǐng)域?qū)a(chǎn)生直接的約束力。適用領(lǐng)域越廣泛，說明評(píng)議權(quán)的輻射力越大，但也不能過于擴(kuò)大?？偨Y(jié)各地合理經(jīng)驗(yàn)，行政法可以規(guī)定兩到三個(gè)適用領(lǐng)域：一是作為年度考核的一個(gè)指標(biāo)；二是作為評(píng)選精神文明先進(jìn)單位的一個(gè)指標(biāo)；三是作為評(píng)選廉政建設(shè)先進(jìn)單位的一個(gè)指標(biāo)。所謂適用對(duì)象，是指評(píng)議權(quán)的法律效果對(duì)哪些主體產(chǎn)生約束力。對(duì)此，行政法可以規(guī)定兩類主體：第一類是組織，即評(píng)議對(duì)象或者說被評(píng)議的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政法律規(guī)范授權(quán)組織；第二類是人，即被評(píng)議的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政法律規(guī)范授權(quán)組織的行政首長(zhǎng)和主管行政副職。所謂適用條件，是指何種類型的評(píng)議結(jié)果會(huì)對(duì)適用對(duì)象帶來何種法律上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。所謂類型，是指評(píng)議結(jié)果的等級(jí)，通常分為：很滿意、滿意、比較滿意、基本滿意和不滿意五個(gè)檔次，分別賦予相應(yīng)的分值，比如95、85、75、65、50。(37)這是廣東省珠海市2005年一次測(cè)評(píng)政府的分值。參見付景濤、曾莉：《對(duì)主觀型政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析——以珠海市“萬人評(píng)議政府”為個(gè)案》，載《學(xué)術(shù)論壇》2010 年第 2 期。所謂法律上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系是指物質(zhì)上的獎(jiǎng)懲和精神上的獎(jiǎng)懲，既包括對(duì)被評(píng)議的組織帶來物質(zhì)或者精神上的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，也包括對(duì)被評(píng)議組織的行政首長(zhǎng)和主管行政副職帶來物質(zhì)或者精神上的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系?？偨Y(jié)各地實(shí)踐，行政法可以做出如下制度安排：對(duì)于被評(píng)議的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政法律規(guī)范授權(quán)組織而言：如果各類評(píng)議主體票數(shù)的加權(quán)得分最終確定為不滿意等級(jí)，那么年度考核不能評(píng)優(yōu)，不能被評(píng)選精神文明先進(jìn)單位，也不能被評(píng)為廉政建設(shè)先進(jìn)單位；如果各類評(píng)議主體票數(shù)的加權(quán)得分最終確定為很滿意的或者滿意的，那么年度考核應(yīng)當(dāng)評(píng)優(yōu)或者可以評(píng)優(yōu)，應(yīng)當(dāng)或者可以被評(píng)選精神文明先進(jìn)單位，應(yīng)當(dāng)或者可以被評(píng)為廉政建設(shè)先進(jìn)單位。對(duì)于被評(píng)議的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政法律規(guī)范授權(quán)組織的行政首長(zhǎng)和主管行政副職而言，如果各類評(píng)議主體票數(shù)的加權(quán)得分最終確定為不滿意等級(jí)或者基本滿意等級(jí)的，行政首長(zhǎng)和主管行政副職年度考核應(yīng)當(dāng)被確定為不稱職等次與基本稱職等次，根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》相關(guān)規(guī)定處理。比如該條例第40條規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核結(jié)果為基本稱職等次的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行誡勉，限期改進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核結(jié)果為不稱職等次的，按照規(guī)定程序降低一個(gè)職務(wù)或者職級(jí)層次任職。年度考核結(jié)果為基本稱職以下等次的，該年度不計(jì)算為晉升職務(wù)職級(jí)的任職年限，不計(jì)算為晉升工資級(jí)別和級(jí)別工資檔次的考核年限。顯然，行政法對(duì)評(píng)議權(quán)這一效果的安排比廣東省珠海市“萬人評(píng)議政府”的評(píng)議結(jié)果更具有可操作性，也更為簡(jiǎn)單，當(dāng)然也遠(yuǎn)勝于一些地方政府僅籠統(tǒng)地規(guī)定評(píng)議效果的做法。

(四)行政法需要規(guī)定針對(duì)評(píng)議權(quán)人的激勵(lì)和約束機(jī)制

從行政法對(duì)評(píng)議權(quán)的法律效果規(guī)定來看，可以發(fā)現(xiàn)它已經(jīng)是一項(xiàng)“長(zhǎng)滿鋒利牙齒”的“武器”，對(duì)于評(píng)議權(quán)人、評(píng)議的組織者、評(píng)議對(duì)象而言都具有重要法律意義。同樣，依據(jù)公共選擇基本原理，評(píng)議權(quán)人也是理性人，具有在給定制度約束條件下，具有追求自我偏好滿足最大化的動(dòng)機(jī)(38)參見張維迎：《博弈與社會(huì)講義》，北京大學(xué)出版社 2014 年版，第 14 頁。，特別是與評(píng)議對(duì)象存在利害關(guān)系的情況下。雖然行政法規(guī)定他們應(yīng)當(dāng)具備公德心，應(yīng)當(dāng)公平行使評(píng)議權(quán)，但行政法制度設(shè)計(jì)依然需要將他們作為理性人來對(duì)待，以防止他們?yōu)E用、誤用或者怠于行使評(píng)議權(quán)。對(duì)此，小平同志也提出過警告：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?39)鄧小平：《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，《鄧小平文選》(第 2 卷)，人民出版社 1994 年版，第 322—334 頁。由此，行政法需要規(guī)定專門針對(duì)評(píng)議權(quán)人的激勵(lì)和約束機(jī)制。

1.關(guān)于評(píng)議權(quán)人的激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制是指，行政法通過規(guī)定物質(zhì)、精神等方面手段來正面引導(dǎo)評(píng)議主體客觀、公平、積極行使評(píng)議權(quán)。由于評(píng)議權(quán)屬于行政法上公權(quán)利，評(píng)議主體行使該項(xiàng)權(quán)利主要目的是為了促進(jìn)公共利益，監(jiān)督評(píng)議對(duì)象依法行政，由此，評(píng)議主體在行使評(píng)議權(quán)過程中其實(shí)在扮演特定的國(guó)家工作人員的角色。他們可以被視為是國(guó)家通過行政法規(guī)定的程序臨時(shí)雇傭的國(guó)家工作人員。這就從學(xué)理上證明了行政法需要為評(píng)議權(quán)人規(guī)定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制的理由。筆者認(rèn)為，激勵(lì)機(jī)制通常包括兩個(gè)方面，即精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)。行政法可以做出如下規(guī)定：對(duì)于物質(zhì)激勵(lì)，可以比照該行政區(qū)域內(nèi)處級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的年工資收入來確定。由于評(píng)議主體行使評(píng)議權(quán)以天計(jì)算，行政法可以規(guī)定處級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員年工資收入除以365天，確定每天的工資報(bào)酬，隨后乘以評(píng)議主體行使評(píng)議權(quán)的天數(shù)，從而確定評(píng)議主體的物質(zhì)報(bào)酬。對(duì)于精神激勵(lì)，行政法可以規(guī)定對(duì)于積極和公平地履行評(píng)議權(quán)的主體給與頒發(fā)證書、授予光榮稱號(hào)等榮譽(yù)。

2.關(guān)于評(píng)議權(quán)人的約束機(jī)制。約束機(jī)制的目的是為了抑制評(píng)議主體誤用、濫用、怠于行使評(píng)議權(quán)，為了防止他們從私人利益出發(fā)來行使評(píng)議權(quán)。對(duì)于約束機(jī)制，行政法可以作如下規(guī)定：一是工作紀(jì)律。即評(píng)議主體在行使評(píng)議權(quán)過程中需要遵守的禁止性和職責(zé)性規(guī)定，諸如嚴(yán)禁接受評(píng)議對(duì)象安排的請(qǐng)客送禮、娛樂活動(dòng)和旅游考察等；嚴(yán)禁利用評(píng)議之便向評(píng)議對(duì)象謀取不正當(dāng)利益；積極了解評(píng)議對(duì)象行政活動(dòng)及其相關(guān)行為的情況；參加評(píng)議大會(huì)，發(fā)表評(píng)議意見；參加問卷測(cè)評(píng)；配合上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者政府監(jiān)督評(píng)議對(duì)象整改等。二是法律責(zé)任。即評(píng)議主體在行使評(píng)議權(quán)過程中違反工作紀(jì)律或者國(guó)家法律，需要承擔(dān)的法律責(zé)任。諸如，情節(jié)輕微的，取消評(píng)議代表資格；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)于屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的評(píng)議主體承擔(dān)行政處分法律責(zé)任，對(duì)于非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的評(píng)議主體承擔(dān)行政處罰法律責(zé)任。具體由評(píng)議主體所在單位或者評(píng)議組織者來追究評(píng)議主體的違法責(zé)任。

除了上述四個(gè)方面之外，為了確保評(píng)議權(quán)有效實(shí)現(xiàn)，行政法還需要規(guī)定評(píng)議權(quán)的組織者的職權(quán)和職責(zé)，針對(duì)評(píng)議對(duì)象的約束機(jī)制等內(nèi)容。

結(jié) 語

《尚書·泰誓中》有言：“天視自我民視，天聽自我民聽。”它對(duì)治國(guó)理政具有重要寓意，即政府所有活動(dòng)必須識(shí)民情、接地氣，真實(shí)反映人民的愿望，真誠(chéng)傾聽人民的呼聲，真情關(guān)心人民的疾苦。而政府的所有活動(dòng)是否體現(xiàn)了這些基本要求，是否解決了人民要解決的問題，由人民親自來評(píng)議則是最好的試金石。筆者從我國(guó)紛繁復(fù)雜的“民主測(cè)評(píng)政府”實(shí)踐中提煉出一種新興權(quán)利——評(píng)議權(quán)，并以行政法加以規(guī)范，就是為了讓政府的活動(dòng)體現(xiàn)人民的愿望、接受人民的監(jiān)督、反映人民的意志、解決人民的問題。除了具有重大實(shí)踐意義之外，評(píng)議權(quán)的提出和證成還具有重要理論意義。它作為行政法上的一項(xiàng)新興權(quán)利，在國(guó)外行政法上找不到摹本，是一種內(nèi)生于中國(guó)行政實(shí)踐，并體現(xiàn)中國(guó)行政法話語的權(quán)利。由此，它能夠極大豐富我國(guó)行政法上的參政權(quán)理論和民主理論。