王海軍

（華東政法大學法律史研究中心，上海 200042）

一、問題的提出

從現(xiàn)代意義上講，“法典”通常是指18—19世紀以來對某一法律學科進行系統(tǒng)編制形成的有國家強制力的書面文件，“法典編纂”也是在19世紀大陸法系國家呈現(xiàn)出的特有歷史現(xiàn)象。但如果從整個法律文明史角度出發(fā)，“‘法典’是一個復合和多維度的概念，既包括以習慣法或判例匯編形式出現(xiàn)的早期法典，也包括中國古代諸法合體、重刑輕民的綜合性法典，還包括發(fā)端和生長在西方的近現(xiàn)代意義上的部門法法典，以及普通法法系通常作為法律匯編形式出現(xiàn)的法典”（封麗霞，2002，第68頁）。

應當說，法典編纂作為立法史上的經(jīng)典現(xiàn)象，已經(jīng)成為世界性話題，呈現(xiàn)出多種樣態(tài)并形成了法律史敘事，“在表面上體現(xiàn)為一連串真實事件的序列性展開，但是這其中每一個‘演進’的環(huán)節(jié)都蘊含著鮮明的價值判斷”（高仰光，2021）。這對世界法制發(fā)展具有多重意義，可以說“法典編纂之舉是立法史上一個世紀之大事業(yè)。國家千載之利害、生民億兆之休戚，均依此而定”（穗積陳重，2014，第1頁）。因此，對于任何國家和民族而言，法典編纂都是“一個國家和民族理性文化成熟的標志，代表了一種通過法律的計劃來維護或改變現(xiàn)有社會境況的企圖，象征著這個社會已經(jīng)開始嘗試著逾越混亂和野蠻，并試圖通過精準的語言和嚴謹?shù)倪壿嬎季S來規(guī)制和調(diào)節(jié)自我”（封麗霞，2002，第37—38頁），體現(xiàn)了某個時代或某個國家的文明程度，闡述法典編纂的成果就是展現(xiàn)人類法律文明的重要成就。

從法典編纂的歷史來看，曾出現(xiàn)如《烏爾納姆法典》《漢穆拉比法典》《十二表法》《國法大全》等著名古代法典，中世紀則以《薩克森法典》《教會法大全》《古蘭經(jīng)》為主要代表，在19世紀時以《法國民法典》和《德國民法典》為標桿興起了第一波法典化運動，戰(zhàn)后法典化運動開始降溫，在“解法典化”危機和“再法典化”背景下開啟了第二波法典編纂浪潮。21世紀至今，世界許多國家都在持續(xù)進行著制定新法典或法典修訂的活動，雖然遭遇“解法典化”的挑戰(zhàn)，但法典編纂工作始終未停，并伴隨著全球化趨勢成為重要的立法活動。在中國，從《法經(jīng)》到《唐律疏議》彰顯了中華法系法典編纂的歷史傳統(tǒng)，清末變法修律活動下催生的《大清新刑律》《大清民律草案》《欽定大清商律》等一系列法典，以及國民政府時期編纂的《六法全書》，都是中國近代社會的重要法典編纂成果，可以說“法典的編纂、沿襲、修訂和變革始終是中國綿延不斷的法制歷史進程的基本主線”（瞿鄭龍，2021）。新中國成立后也不斷在為編纂法典而努力，2021年1月1日《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）正式施行成了中國法典編纂里程碑式的重要成果，凸顯出中國法治建設的巨大成就，標志著中國正式步入法典化時代?；诖耍瑖鴥?nèi)法學界開始圍繞法典編纂問題展開討論，并對各領域的法典編纂工作提出建議，國家2021年立法工作則計劃環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典的編纂工作逐步啟動，其中《教育部政策法規(guī)司2021年工作要點》著重指出2021年將“研究啟動教育法典編纂工作”，這在很大程度上預示著教育法將成為中國法典編纂工作中的一個重點領域，并將以此繼續(xù)推進中國法典編纂事業(yè)的發(fā)展。

從理論角度出發(fā)，制定教育法典既涉及立法論問題，也帶有極強的法史論色彩，因此從法典編纂史角度出發(fā)研究中國教育法典制定問題就十分重要。從實踐視角出發(fā)，現(xiàn)階段中國制定教育法典工作已經(jīng)提上日程，應當基于教育領域的現(xiàn)行法律規(guī)范，制定出有別于一般普通立法的專門法典，將教育領域的各種法律文件、具體的法律條文、蘊含的法律元素在教育法典中進行協(xié)調(diào)性重構(gòu)，既保持抽象性和普遍性，又要確保具體制度設計合理周密，最終形成內(nèi)含法治價值、外有運行效力的教育法典。因此，如何制定一部符合現(xiàn)代法典精神，同時體現(xiàn)中國教育法治精神的教育法典應當是理論和實踐中共同需要研究的問題。

二、中國制定教育法典的歷史基礎

考察法典編纂史可知，每部法典都并非憑空出現(xiàn)，此前都需要具備一定的基礎，既包括本國的優(yōu)良歷史傳統(tǒng)，也包括可資借鑒的域外資源，既包括可以為編纂法典所用的現(xiàn)行立法，也包括根據(jù)實踐可能被確定下來的法典新規(guī)則，這些都是客觀存在且重要的規(guī)律和經(jīng)驗?；诖耍袊贫ń逃ǖ浔仨氁疾炱錃v史基礎。

（一）教育法典編纂的歷史傳統(tǒng)及模式

在法典編纂史中，民法、刑法、商法等領域的成就較為突出，但不可因此否認其他領域法典的歷史及功能，教育法典即是重要一例。教育法典基于其調(diào)整法律關系的特殊性，以及對社會進步的重要功能，在整個法律體系和法典家族中占有重要一席，并在各個國家呈現(xiàn)出不同的模式，勾勒出了教育法典編纂的單線歷史軌跡。

從應然意義上講，法典編纂需要從既有的法律規(guī)范中抽象出一般性的法律原則，并將其與具體法律規(guī)范按照邏輯和順序形成一個新的規(guī)范體系。教育法典也應當遵循上述模式展開，但法典編纂史上出現(xiàn)過多部教育法典，并且因編纂模式不同而表現(xiàn)為不同的類型，如美國在《美國法典》中專設《教育法典》部分，將不同形式的教育法律集合于該部分，呈現(xiàn)出一定的匯編性，表現(xiàn)為“匯編型”法典。相比較而言，《大韓民國教育法典》《俄羅斯聯(lián)邦教育法》《摩爾多瓦教育法典》則為“體系型”法典，其中體系化性質(zhì)明顯，表現(xiàn)出邏輯自洽、體例與內(nèi)容明確等特征。這種意義上的法典編纂不再簡單機械地將形式多元的法律規(guī)范予以合并，而是基于理性設計對法典中的概念術語、體例結(jié)構(gòu)、法律制度加以調(diào)整、修改、規(guī)范、協(xié)同和統(tǒng)一，從而使法律規(guī)范融合成為一個具有體系性的有機整體，并進行系統(tǒng)、完整和具有內(nèi)在邏輯的法律闡述。與“匯編型”和“體系型”兩種模式不同，日本形成了以《教育基本法》為總則，以教育單行法為分則的“類法典”，而法國的《法蘭西教育法典》則是“調(diào)整法國教育領域最全面的法律規(guī)范，也是全球研究教育法典的典范”（童云峰，歐陽本祺，2021）?？梢哉f，在英美法系和大陸法系國家中都存在不同模式的教育法典，共同形成了整個教育法典編纂的歷史傳統(tǒng)，各自的不同特點以及編纂模式的差異是基于法制發(fā)展程度、國家法制運行機制和法典編纂傳統(tǒng)而在各個歷史階段和不同國家呈現(xiàn)出的不同立法方式，它們都在整個教育法典編纂史中呈現(xiàn)出重要性。

相比較而言，中國制定教育法典的工作尚在準備階段，而世界范圍內(nèi)的教育法典的歷史發(fā)展和具體模式，以及現(xiàn)代發(fā)展樣態(tài)在很大程度上成了中國制定教育法典的域外參考，并可以在這個基礎上完成教育法典的前期研究工作。

（二）中國教育法律體系已經(jīng)形成

從法律史角度考察，編纂法典要以當前有效或歷史上有效的法律以及形成的法律體系為基礎，而并非憑空制造一部全新的文件。因此，從一般意義上講，法典編纂要“以一定數(shù)量的同一類或同一部門法的單行法等法律規(guī)范的存在為前提”（徐靜琳，李瑞，2004），這不僅是法典編纂的內(nèi)容源泉，可以最接近本領域和本國的具體實踐，同時也是凸顯該領域法典精神的重要載體，因此法典編纂必須要有一定的立法基礎，對于教育法典而言，“教育法規(guī)范群乃是編纂教育法典的基礎”（湛中樂，2021）。

中國教育法治建設過程中，立法先行是一個重要特征。教育立法在改革開放后開始起步，自1995年《中華人民共和國教育法》頒布后進入蓬勃發(fā)展階段，2011年以來，中國教育立法的重心開始從立法向完善法律體系轉(zhuǎn)變，修法成為重要工作內(nèi)容。時至今日，中國教育立法經(jīng)過40余年的發(fā)展，已經(jīng)涵蓋了教育法律、教育行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)和地方規(guī)章，共同形成了中國教育法律體系的基本框架，這些不僅推動了教育法治的發(fā)展，同時也為制定教育法典提供了重要基礎。具體而言，中國教育單行立法包括《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國國防教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國家庭教育促進法》，其中多部立法都在不斷進行修訂，以適應教育新情況和教育事業(yè)的發(fā)展。同時，還存在一些與教育相關的單行法，以及諸多教育行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《中華人民共和國國家通用語言文字法》《中華人民共和國學位條例》《高等教育自學考試暫行條例》《教育行政處罰暫行實施辦法》《中華人民共和國中外合作辦學條例》等，這些均從不同面向規(guī)定了教育領域的內(nèi)容。值得一提的是，近年來在青少年法治教育領域的立法資源整合后形成了對教育單行立法發(fā)展的深化（晉濤，2020）。

基于教育立法的發(fā)展，中國各個層級和領域的專門立法為建立教育基本制度，如學位、義務教育、職業(yè)教育、高等教育、學校、教師、教育考試的基礎性制度體系已經(jīng)完成，共同調(diào)整教育各領域的關系，已形成了一套以《憲法》教育相關條款為基礎，以《教育法》為核心，以8部教育法律為統(tǒng)領，同時涵蓋多部教育行政法規(guī)、部門規(guī)章，以及地方性法規(guī)和地方規(guī)章的教育法體系（任海濤，2020年），這些都為中國制定教育法典奠定了法律體系基礎。

（三）《民法典》對制定教育法典的示范效應

法典編纂的效果很大程度上取決于國家在法典編纂領域的整體氛圍，以及重要的示范效應。《民法典》的成功制定和順利實施是中國特色社會主義進入新時代以來法典編纂工作的重要典范，并深刻觸及教育法領域制定法典的意愿，習近平總書記就提出：“民法典為其他領域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作”（習近平，2021）。

在日趨成熟的教育法領域，《民法典》編纂的實踐對中國教育法典編纂具有重要的示范效應。第一，《民法典》形成了中國法典化的立法氣氛，教育法具有了制定法典的立法環(huán)境。應當說，《民法典》通過法典編纂方式使得法律將現(xiàn)實性、整合性和系統(tǒng)性三者統(tǒng)一，“本質(zhì)上是對法律的形式邏輯思維、法典與本土化的協(xié)調(diào)、法典發(fā)展的動力和促進法典目的實現(xiàn)的辯證統(tǒng)一認識”（單國鈞，張琳，王國慶，2020），這種理念和思維對教育法典的制定具有重要意義。第二，《民法典》實施以來的良好表現(xiàn)，在實踐中對社會需求的理性回應，彰顯了法典的法治力量。實施水平和效果預示著法典類型的立法可以適應中國社會的運行和發(fā)展，《民法典》作為全面依法治國的重要制度載體，以持久的方式將各種民事原則和私法理念注入民事法律之中，并在實踐中回應社會需求，這對于即將制定的教育法典無疑是一個重要示范。第三，《民法典》編纂的重大意義賦予了法典以高度?！睹穹ǖ洹返木幾胧窃谕七M國家治理體系現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興的過程中和高度上認識和定位的，其中所凸顯出的實踐價值對其他領域法典的制定具有很強的示范意義，教育法典的編纂就可以基于這種認識和高度，整合制度并形成體系化的立法。

《民法典》頒布和實施在外在上表現(xiàn)出法典這種立法形式在中國的適應性，在社會運行中的重要功能，以及在法治建設中的重要作用，在內(nèi)在上則凸顯出中國在《民法典》之后法典化時代所需要考慮的問題，也預示著立法方式的轉(zhuǎn)型，這些都為制定教育法典提供了重要的示范。

此外，法典編纂技術是制定一部高質(zhì)量法典的重要基礎，因為一部法典的編纂并非形成一個外觀上與其他法典相同的法律文件即可，“其實質(zhì)在于構(gòu)造系統(tǒng)的法律范式的過程”（徐靜琳，李瑞，2004），這就要求法典編纂必須要有足夠的技術經(jīng)驗。中國具有法典編纂的悠久傳統(tǒng)，并且在不斷摸索中形成了自己的經(jīng)驗，而《民法典》編纂所積累和總結(jié)的技術經(jīng)驗更為豐富，標志著中國法典編纂技術的日趨成熟，這些都成為制定教育法典的必要準備。

客觀而言，在法典編纂范疇內(nèi)，我們不主張極端的法典主義，而是認為應該根據(jù)各個部門法的具體情況和現(xiàn)實條件，對各自領域的立法是否應當采行法典化的方式問題進行區(qū)別性對待和分類化處理（瞿鄭龍，2021）。從上述制定教育法典各方面的闡釋來看，中國立法者之于制定教育法典的計劃已然是考慮過其基礎和條件的成熟度，并在預期之內(nèi)在這個基礎上大力推進。

三、中國制定教育法典的重要意義

法典編纂是一項重大且明確的立法活動，而且每個法律領域的法典都具有各自的特殊功能，綜觀法典編纂史，無論是古代法典還是現(xiàn)代法典，從保障社會運行到國家治理，從法律演進到法律文明的體現(xiàn)都凸顯了法典編纂的意義。就制定中國的教育法典而言，除法律本身以外還具有政治、經(jīng)濟、文化和育人的多重價值，是國家發(fā)展的首要事業(yè)，對于中國社會的發(fā)展和教育事業(yè)的進步更是如此，因此中國編纂一部教育法典的意義不言而喻。

（一）制定教育法典可回應教育現(xiàn)實問題

法典是法制發(fā)展的產(chǎn)物，反映了某個時代的主要特征，“一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生深刻變化、表現(xiàn)出新的時代氣息時，就會對立法提出新的要求，法律制定背后必然體現(xiàn)時代任務和時代特色”（周光權，2021），如《十二表法》是平民為打破貴族對法律解釋和法律適用的壟斷進行斗爭勝利的結(jié)果，《唐律疏議》反映出社會經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的新型法律關系的調(diào)整要求。因此，編纂法典并非純粹提高立法形態(tài)，而且還要回應民眾的關切，滿足人們對法律普遍性、穩(wěn)定性的需求。

法典編纂的前置工作是對某個領域中的實踐問題和發(fā)展形勢進行判斷，并依據(jù)這種判斷考量其法制發(fā)展的方向和方式。從中國制定教育法典方面而言：第一，制定教育法典不是教育領域的單純立法行為，其中蘊含了對教育發(fā)展整體趨勢的法律回應。在現(xiàn)代社會，“我國教育立法將需要面對利益主體多樣化、利益訴求沖突化、教育規(guī)律復雜性、矛盾沖突多因性、實施主體重疊性等多種因素交錯帶來的復合型挑戰(zhàn)”（馬雷軍，2020）。因此，從很大程度上說，中國制定教育法典體現(xiàn)了國家對教育領域發(fā)展更系統(tǒng)、更完備、更精確的法律回應。第二，教育法典編纂既是一項重大的立法活動，同時也是一項重要的法治活動。中國特色社會主義法治建設需要各領域的共同推進，私法領域已經(jīng)通過《民法典》完成了這個任務，而制定教育法典則是通過教育領域的立法發(fā)展，推動教育法治建設，并以此推動整個國家法治發(fā)展的過程，體現(xiàn)出了新時代法治發(fā)展的成就。第三，制定教育法典可關注民眾進行教育實踐中所提出的現(xiàn)實問題。中國的教育事業(yè)發(fā)展多年，并隨著國家發(fā)展和社會進步出現(xiàn)諸多現(xiàn)實情況，無論是教育主體還是受教育主體，無論是教育實踐者還是教育管理者都存在實踐層面的訴求，因此教育法典要回應民眾的關切，滿足人們對教育法普遍性、穩(wěn)定性的需求，因為“任何法典編纂都需要面對其所規(guī)范的社會生活的多元性，也因此需要在編纂時協(xié)調(diào)社會生活中不同利益方的相互歧異，甚至是正相對立的利益訴求”（許小亮，2017）。

鑒于此，發(fā)展中國教育立法需要正視現(xiàn)有挑戰(zhàn)和未來趨勢，在制定教育法典之前對相關問題進行準確定位，并為制定教育法典工作提供有效合理的實踐資源。

（二）教育法典可實現(xiàn)教育立法系統(tǒng)化的目標

一般而言，現(xiàn)行法律、習慣、判例和學說都是法典編纂的主要來源，這些材料分散且可能出現(xiàn)重復甚至沖突，因此法典編纂是將這些分散的法律形式進行分類，并分配到設定的各章節(jié)之中去，同時對重復和沖突之處的條文進行合并或刪除，表現(xiàn)出一個將分散立法逐步整合并系統(tǒng)化的過程。

在法典編纂史上，如古代的《優(yōu)士丁尼法典》是對歷代皇帝敕令進行整理、匯總和刪改后的法律文件，“在進入近現(xiàn)代社會之后，雖然有‘制定’法典之說，但這只是相對而言的，因為任何一部真正起作用的法典，其產(chǎn)生過程首先離不開對已有法律資料的搜集整理”（嚴存生，2008），并在這個基礎上將各單行立法和相關法律規(guī)范進行整合。對于中國制定教育法典而言，現(xiàn)行的單行教育法呈現(xiàn)出碎片化和甚至條文沖突對立等問題，而基于法典優(yōu)于單行法的特性，教育法典不僅針對教育領域某一個教育層級、某一個教育主體、某一個教育方面制定的法律，而是整合教育法各項制度和規(guī)范，針對教育領域的所有法律關系制定的一部較為系統(tǒng)全面的立法（馬雷軍，2020）。因此，中國制定教育法典，一方面可以解構(gòu)當前教育法混亂的體系格局，既應對了教育法某些領域的立法不足，又避免重復立法的弊端，統(tǒng)一法律適用，減少教育關系的糾紛；另一方面可以通過重新構(gòu)建新的立法體系加強教育法律體系的發(fā)展，并以此實現(xiàn)教育立法從分散化走向系統(tǒng)化的目標。

對于此，有學者就指出，“從人類的思維習慣和思想感知來說，需要將社會上的法律關系，用一種規(guī)范（規(guī)則）的方式，予以概括、表述、公示、實施（執(zhí)行）時，體系化的、成文的、將所有需要調(diào)整處理的事項排列組合在一起（集大成式）的法典，肯定比那些排列無序的、碎片化而分散的、不連貫甚至互相有矛盾的判例法要更加適合、符合本性”（何勤華，2021）。當然，教育法從分散立法到系統(tǒng)化為整體的法典編纂需要一個過程，不可一蹴而就，因此無論是編纂方法的選定還是法律材料的遴選整合都需要經(jīng)過不斷的討論和修正。

（三）教育法典編纂可大力推進教育法治

自改革開放以來，中國的教育法治建設取得了巨大成就，經(jīng)歷了從“教育法制”到“教育法治”的話語轉(zhuǎn)變，教育法治的水平不斷提升，對于促進教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的目標具有重要作用。同時也應當注意到，在新時代法治建設過程中，教育法治建設需要繼續(xù)推進，這在很大程度上需要通過制定教育法典的方式來實現(xiàn)。

具體而言，一方面制定教育法典有利于促進教育法原則的統(tǒng)一，漸進性實現(xiàn)教育法治目標。法典編纂的任務不僅是法律規(guī)范的形式體系化，更是法律原則統(tǒng)一的實質(zhì)體系化。當前，學界根據(jù)《中華人民共和國教育法》的規(guī)定提煉出教育法典確立“立德樹人”“服務國家和社會發(fā)展”“權利與義務相統(tǒng)一”三大基本原則在各教育單行法中得到了體現(xiàn)，但由于各立法之間存在的制度性沖突，教育基本原則統(tǒng)一性存在實然上的不足，而制定教育法典則能夠推動教育法原則的統(tǒng)一進程，并在這個基礎上“為教育領域提供統(tǒng)一和明確的規(guī)范，促進教育活動的秩序化，實現(xiàn)教育的平等與公正”（童云峰，歐陽本祺，2021），以期漸進性地實現(xiàn)教育法治的建設目標。另一方面，通過制定教育法典可以在很大程度上提升教育法治觀念，并在此基礎上推動教育法治的發(fā)展。教育法治觀念是教育發(fā)展的重要文化基礎，制定教育法典可以更好地將教育法治理念貫通在一部法律文件之中，無論是對于教育法的宣傳還是學習，以及加強教育主管機關和學校的依法治教、依法治校、依法治學意識方面都非常重要?；诖?，可以更好地在全社會樹立教育法治觀念，形成全社會對教育法律的信仰，推動中國教育法治的發(fā)展。

（四）制定教育法典有利于推動國家治理能力現(xiàn)代化

國家的有效有序治理需要多途徑予以實現(xiàn)，其中創(chuàng)立一套符合政治要求且有益推動社會發(fā)展的法律體系是執(zhí)政者必須要考慮的問題，這不僅可以統(tǒng)一、明確法律制度，達到執(zhí)法和司法的最佳效果，而且可以形成進行有效社會調(diào)控的規(guī)范體系，而編纂法典本身的特點對于上述目標的實現(xiàn)非常適合，這也決定了法典編纂必然成為國家治理的一個重要途徑。在中國，“法典編纂，尤其是重大法典的編纂，是實現(xiàn)國家大治的重要途徑。法典在中國的興起和發(fā)展，首先就是基于為治之需的”（周旺生，2002），而且“自法經(jīng)開創(chuàng)了中國成文法典的模式之后，歷代統(tǒng)治者在取得政權，實施國家治理時，都以成文法典的方式，來推行自己的理念和意志”（何勤華，2021）。

在現(xiàn)代社會中，法典編纂的功能已經(jīng)從維護國家統(tǒng)治逐漸轉(zhuǎn)向促進國家治理現(xiàn)代化，法典已經(jīng)不是一個單純的技術性文本，而是治理國家過程中進行社會和政治重構(gòu)的決定性文本（石佳友，2020），如《民法典》不僅是新時代的立法成就，其價值更加“體現(xiàn)在國家治理的方方面面，其中包含了推進全面依法治國、推動我國的人權事業(yè)發(fā)展、國家治理體系能力現(xiàn)代化等方面”（王立民，2021），“涉及全局性，對整個社會有貫穿性”（孫憲忠，2020）?，F(xiàn)代化與國家治理有著密切的內(nèi)在關系，國家治理離不開現(xiàn)代化，現(xiàn)代化構(gòu)成國家治理的題中應有之義。對于現(xiàn)代國家而言，“國家治理能力現(xiàn)代化端賴教育現(xiàn)代化，教育現(xiàn)代化又依靠教育法治的實現(xiàn)，而教育法律體系的完善程度直接決定著教育法治建設水平，教育法律體系完善的最終目標又是實現(xiàn)教育法法典化，故而教育法法典化對教育法治化、教育現(xiàn)代化均意義非凡”（童云峰，歐陽本祺，2021）。通過教育法法典化，可以在完善教育法體系的基礎上更好地調(diào)整教育關系，協(xié)調(diào)教育領域參與者的權利義務，營造良好的教育秩序，增強教育主體的法治觀念，促進各類糾紛有效化解，降低教育治理成本，從整體上推動教育法治的發(fā)展，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，從而最終為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供有力支撐。因此對于中國而言，制定教育法典“對于維護我國教育法制統(tǒng)一、保障教育立法質(zhì)量、推動依法治教、實現(xiàn)教育治理能力現(xiàn)代化，具有不可替代的顯著作用”（劉旭東，2021）。同時，中國的教育法典以“法典”來命名，也意味著向全世界宣告中國教育法已躋身于世界教育法典之列，并以此彰顯中國國家治理現(xiàn)代化的重要元素。

應當說，法典編纂在實現(xiàn)立法形式轉(zhuǎn)變的同時更加注重實質(zhì)精神，凸顯了某個特定時代的文化表征，凝結(jié)著歷史、社會和法律的重要觀念，展現(xiàn)了人類法律文明的重要成就。中國制定教育法典的意義已經(jīng)十分凸顯，將教育法典的意義和價值予以落實也是新時代中國教育立法發(fā)展的重要任務。

四、中國制定教育法典的路徑選擇

法典的形成具有普適的一般規(guī)律，同時也因領域不同而存在特殊進路，這就需要立法者根據(jù)本領域的法律特征選擇一條合適的路徑制定法典。就中國教育法典而言，應當在法典編纂史中獲得一定的啟示，并基于中國教育實踐和教育立法的現(xiàn)狀，以及教育法治發(fā)展的趨勢，選擇一條適合中國制定教育法典的路徑。

（一）整合現(xiàn)有教育立法為一部完整統(tǒng)一法律文件

法典編纂，如果在某部單行立法已經(jīng)比較成熟的情況下，只要按照法典的要求將其進一步系統(tǒng)化、完整化、集中化就可以把現(xiàn)有立法文件改造為法典。如果不具備此種條件，那么就需要通過重新整合的方式完成。對于中國教育法而言，目前還沒有現(xiàn)成的某部單行立法可以通過改造直接演變?yōu)榉ǖ?，并且還存在相互分散的狀態(tài)，因此需要通過法典化過程重新整合成一部完整統(tǒng)一的教育立法。

第一，制定教育法典應使教育領域法律規(guī)范在同類法律問題上具有普遍性。教育法典應當包含單一或多元的法律關系，是在抽象性基礎上表現(xiàn)出的普遍性教育法律關系，因此編纂教育法典過程中必須要在具體法律條文中注重普遍性，將教育領域的法律問題類型化，并按照同類法律問題的普遍性對法典進行統(tǒng)合，從而靈活地適用具體教育問題。

第二，制定教育法典應當按照現(xiàn)代法典的模式和體系進行，重視法典各部分的內(nèi)在邏輯，內(nèi)容嚴謹明確，繁簡相宜，語法正確，概念清晰且統(tǒng)一，體例結(jié)構(gòu)符合國情，條文順序合理，在內(nèi)容中體現(xiàn)概念、語法、條文元素的科學性，在法典體例中有序安排各項內(nèi)容。

第三，教育法典編纂應當實現(xiàn)教育領域的全覆蓋。法典編纂“必須不僅提供針對諸多具體問題的規(guī)則，而且也必須覆蓋某個法律的全部領域”（齊默爾曼，2012，第14頁）。制定教育法典時，需要將中國教育領域的法律問題和法律關系納入法典之中，參照教育發(fā)展計劃，基于現(xiàn)行有效的教育單行立法，以及相應的其他立法文件，將教育領域問題進行全覆蓋。但同時需要指出的是，這種全覆蓋并非要求法典內(nèi)容面面俱到，而是要求法典所確立的教育法律基本原則應成為法典的核心，因為對法典編纂史的闡述可知，編纂完成的法典隨著社會發(fā)展和時代變遷是無法保持其全面性的（徐靜琳，李瑞，2004）。

基于上述討論，中國教育法典需要在幾部重要的教育單行立法和行政法規(guī)中的內(nèi)容重新分類、合并、刪改，綜合性地進行法律規(guī)范整合重組，最終形成一部在形體和實質(zhì)上都優(yōu)于任何一部現(xiàn)行教育立法的全新法律文件。這種立法方式不僅有利于統(tǒng)一教育立法，消除原本沖突和重復的規(guī)定，也有利于具體的實施和運行。

（二）教育法典在結(jié)構(gòu)上應當采取總分式

法典具有形式化的外在表現(xiàn)和具體的法律規(guī)范，表現(xiàn)為編纂法典過程中法律條文的設計是否簡明，是否以民眾易于理解的方式呈現(xiàn)，法典條文顯現(xiàn)出的法律精神是否促進國家利益和人民權益的實現(xiàn)。因此，法典采取的結(jié)構(gòu)方式就十分重要，而總分式結(jié)構(gòu)應當更加適合中國教育法典。

具體而言，法典編纂的總分結(jié)構(gòu)將普遍性內(nèi)容歸納形成法典總則部分，而其他則按照順序和邏輯關系編為法典分則，“這種立法技術被稱為‘提取公因式’，目前被廣泛應用在法典的立法之中”（馬雷軍，2020）。這種結(jié)構(gòu)基本已經(jīng)成為中國制定所有法律的通行版本，《民法典》更是采用此種結(jié)構(gòu)的最佳典范。因此，中國編纂教育法典應當采取總分結(jié)構(gòu)模式，這種較為成熟的法典編纂技術能有效完成教育法典的制定，同時也遵循了中國法典編纂的普遍范式和傳統(tǒng)，有利于統(tǒng)一法典結(jié)構(gòu)，保持教育法典的體系性，實現(xiàn)對法典內(nèi)容的理解和實施。

就總分結(jié)構(gòu)的具體安排而言，“總則編由目的性條款、基本原則和共同性規(guī)則組成，對分則諸編甚至整個教育法典有著統(tǒng)轄遵從的效力。就此而言，總則編的質(zhì)量關乎教育法典體系的整體水平，也是實現(xiàn)教育法體系質(zhì)的進步的根本保證”（任海濤，2021）。筆者認為，應以《教育法》為基礎進行總則部分的編纂，因為《教育法》是全國人大制定的基本法律，具有統(tǒng)率其他教育行政法規(guī)的功能，同時以《教育法》為基礎能夠減少編纂過程中的工作量與爭議（湛中樂，2021）。在具體制定過程中，可以總結(jié)《教育法》中的基本原則，并結(jié)合其他立法內(nèi)容抽象出普遍原則形成總則，集中規(guī)定教育法典普適性的一般規(guī)則，實現(xiàn)法律概念的統(tǒng)一，明確立法任務和立法精神，奠定教育法典體系的基本框架，凸顯出新時代中國教育發(fā)展的表征，凝結(jié)文化、社會和法律的重要觀念，并融合著教育法律的實質(zhì)精神。在分則部分，可以具體實現(xiàn)對教育各部分權利的保障，按照現(xiàn)有單行立法所涉及的教育領域，以及新型教育領域中的法律關系進行排序組合。具體而言，可以將學前教育、義務教育、教師、高等教育、學位條例、職業(yè)教育、教育促進、國防教育、高等教育等各類條文區(qū)別對待，避免在條文繁簡程度上的固定化。同時，在設計教育法典中不同種類的法律規(guī)制問題需要區(qū)別對待，例如涉及行政、訴訟等行為和程序涉及面向較為復雜，且容易出現(xiàn)規(guī)定上的漏洞的部分，內(nèi)容需要相對細致，而對于法律責任部分的內(nèi)容，可以通過整合條文相對簡化。

可以說，通過總分結(jié)構(gòu)來設計教育法典，可以達到其制定的最佳效果，并且可以很好地將現(xiàn)代教育法治精神融入其中。當然，總分結(jié)構(gòu)在具體的制定法典中還是需要一個步驟，即先制定出總則部分，然后在根據(jù)具體的領域設計各分則的內(nèi)容。

（三）教育法典應協(xié)調(diào)其中的公私法律關系及規(guī)范

立法的最終目標是調(diào)整某個領域的法律關系，但20世紀以來，私法公法化、公法私法化的法律現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，諸多既帶有公法性質(zhì)又兼具私法屬性的法律事務和法律領域紛紛出現(xiàn)，呈現(xiàn)出公法與私法彼此游移、高度混合、深度交錯的特質(zhì)（美濃部達吉，2003，第149—251頁），因此現(xiàn)代法律的屬性已經(jīng)沒有絕對的公私界限，社會法、經(jīng)濟法、環(huán)境法都可謂是兼具公法與私法兩種屬性的典型。從教育法所調(diào)整的法律關系上來看，也是既有公法關系，也有私法關系，中國制定教育法典必須要厘清其公私法律關系，協(xié)調(diào)其中的公私法律規(guī)范。

教育法在實踐中所調(diào)整的法律關系相對寬泛，呈多元化形態(tài)，包括教育行政關系、教育民事關系。教育行政關系，即教育行政機關在管理過程中與其他教育主體或者受教育者發(fā)生的各種法律關系，教育民事關系如教師體罰學生的行為傷害學生身體的，應承擔民事賠償責任等。可以說，私法中的價值、理念和方式正逐步滲入教育法中的公法性規(guī)范，公法中的職權法定原則、比例原則、公共利益等觀念正在逐步拓展到教育法的私法條款中，并以此應對教育法律關系多元化的問題?；诮逃申P系的多元化，教育法開始具有公私法的雙重屬性，“并不拘泥于傳統(tǒng)行政法，而是由憲法、行政法、民商法、刑法、訴訟法、財稅法等法律部門共同構(gòu)成”（任海濤，2021），其中某些制度，如教育懲戒具有私權屬性，又具有公權力的色彩（尹晗，2020），其中既有學校和其他教育機構(gòu)和受教者的私權利，也存在行政部門對教育行為管理過程中的公權力。

應當說，如何調(diào)整教育法典中的各種法律關系是教育事業(yè)發(fā)展必須面對的重要問題，也是教育立法進行具體制度設計的基礎，更是推動整個社會發(fā)展的必要考量，這些都是教育法典編纂所必須考慮的，也是編纂完成后法典有效實施的基礎。因此，公私法二元對立的格局逐漸打破意味著教育法典應實現(xiàn)法體系內(nèi)公、私法規(guī)范的協(xié)調(diào)與接軌，必須要平衡教育法典私法自治與公法管制之間的關系。

（四）教育法典編纂應預留立法空間

法典編纂應反映社會需求，但卻無法始終緊跟社會發(fā)展，難以囊括整個領域法律的全部，否則過于細化的條文就會導致法典繁瑣復雜，突破了法典簡明的要求，從法典編纂史上看，無論任何部門法領域，以一部單一的法典整合并統(tǒng)攝全部的法律規(guī)范都是一項不可能完成的任務。這并非法典所特有的缺陷，而是由法律滯后性所決定的。在現(xiàn)代社會，尤其進入數(shù)字時代后的法律問題更是呈現(xiàn)高度復雜性，法典的完備性更類似于一種烏托邦式的理想（陳小君，2020）。因此法典編纂要尊重立法現(xiàn)實，避免法典完備性的理想主義。

相對于發(fā)展的中國社會而言，教育法典制定完成后仍需面對教育發(fā)展無法預知的多樣性，如果要制定一部純粹意義上的“統(tǒng)一教育法典”而再無其他形式的教育法規(guī)范，那么教育法典的功能也就因此而弱化。鑒于此，制定教育法典應為教育法律問題的變化預留立法空間，并樹立在實施后還需要單行法作為補充的意識。具體而言，中國制定教育法典應當盡量完備，并預判未來教育發(fā)展的趨勢和形態(tài)，在對以往立法和法律實踐考量的同時進行前瞻性立法，理性看待法典條文會變得陳舊呈現(xiàn)滯后的必然性，并在法典編纂的基礎上豐富多種法律形式，發(fā)揮單行法的優(yōu)勢，補充和解釋法典內(nèi)容，“在體系化的基礎上，保留必要的、靈活的、開放的制度留白，以不斷吸取實踐經(jīng)驗，保證教育法律體系的新舊制度銜接與協(xié)調(diào)”（周洪宇，方皛，2021），這既保證了法典本身的功能最大化，也可以為教育法整個體系的有序持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造空間，并為此后優(yōu)化、修訂教育法典奠定基礎，“不僅要容忍特別法的存在，也要為行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章預留創(chuàng)設教育法規(guī)范的空間”（湛中樂，2021）。這是中國編纂教育法典所需要面臨的現(xiàn)實問題，也是后續(xù)發(fā)展中需要形成的工作常態(tài)。

（五）教育法典要在適當繼承和借鑒基礎上完成

法典編纂是一個復雜的立法工作，非憑一己之力即可完成，需要考慮本土傳承下來的立法基礎和法典傳統(tǒng)，也需要借鑒域外成熟的法典編纂實踐，同時也要吸收人類法律文明演進過程中的共同法典成果，所呈現(xiàn)出的一般規(guī)律是人類法律發(fā)展進化的共同軌跡，這些表現(xiàn)無論在古代法典還是現(xiàn)代法典中都存在，如《漢穆拉比法典》就繼承了古代美索不達米亞法典化的成果及其智慧，在16—18世紀德國編纂法典過程中就對羅馬法進行了繼受，中國在清末修律中，《大清現(xiàn)行刑律》是在《大清律例》的基礎上吸收近代西方的刑法概念、原則和精神而形成。應當說，一部法典的成功制定一般需要通過對內(nèi)繼承和對外借鑒兩種進路。

在中國制定教育法典過程中，需要考量本國已經(jīng)存在的教育立法基礎，同時需要研究和考察國外的教育法典。如前文所述，在教育法典編纂史中，世界上諸多國家已經(jīng)編纂過各種模式的教育法典，其中涉及了教育領域的問題和教育法應當遵循的精神。同時，中國在教育立法發(fā)展過程中，已經(jīng)形成了多種教育單行立法，其中所形成教育領域的分類、教育法律原則、具體條文內(nèi)容等都可以為教育法典制定時所繼承。應當說，中國制定教育法典對本國的繼承和域外的借鑒實質(zhì)上是對人類法典文明的吸收。從本質(zhì)上講，隨著全球化的到來，中國要秉承本土法典編纂傳統(tǒng)，對域外法典進行深入比較研究，學習和借鑒人類法典編纂的先進理論，“在立足于自己的‘傳統(tǒng)’（國情）的基礎上，要借鑒和吸取外國立法和法典的經(jīng)驗，從而制定自己的‘原創(chuàng)性’法典”（劉兆興，2008）。

總體而言，中國制定教育法典，需要將現(xiàn)行的分散單行教育立法按邏輯和體例進行系統(tǒng)整合形成整體的法律文件，映照當下中國教育發(fā)展的現(xiàn)狀、存在的問題，以及亟需的立法支持，尊重中國教育立法發(fā)展的歷史和規(guī)律，梳理和遴選中國現(xiàn)行教育法體系中的可用元素，比較研究域外教育法典編纂的理論與實踐，形成最優(yōu)化的教育法典制定方式。

結(jié)語

隨著人類的進步和社會的發(fā)展，各種社會關系日益明確，民眾對于各種利益的期待也逐步可以預期，此時法典編纂將重新進入高潮。在這種趨勢之下，我們研究法典編纂問題應當更注重“中國性”和“現(xiàn)實性”，即“現(xiàn)在正在全面推進有中國特色的社會主義法治國家的建設，我們必須在全方位地比較、借鑒、吸收各個時代、各個國家的立法成果的基礎上，予以優(yōu)化，予以創(chuàng)新，才能在此基礎上制定出更為優(yōu)秀的法典，才能使因2020年的頒布而出現(xiàn)的法典化趨勢更加健康地向前發(fā)展”（何勤華，2021）。在這種期待下，新時代制定教育法典成為中國教育事業(yè)發(fā)展到一定階段國家為了提升教育治理能力現(xiàn)代化而應采取的必然措施，是中國教育事業(yè)發(fā)展的必然選擇，也是對中國教育法治實踐的重要回應。應當從法典編纂史中獲取有益的學理資源和實踐資源，制定出一部符合中國教育演進規(guī)律、推進教育法治建設發(fā)展的教育法典，有效提升教育立法質(zhì)量，促進教育法律體系整體協(xié)調(diào)，保障教育工作在法治軌道中良性運行，并以法典化模式促進教育治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。筆者認為，在中國的法典化時代，教育法典也必然會成為中國法典體系中的重要部分，成為中國特色社會主義法治建設重要成就之一，我們應當在致力于構(gòu)建中國特色的法治體系的基礎上，以習近平法治思想為引領，以制定教育法典為契機推進新時代的法典編纂工作。