秦惠民 王 俊

（北京外國語大學(xué)國際教育學(xué)院，北京 100089）

法典化是一國法治建設(shè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，中國的整體法治建設(shè)進(jìn)程已經(jīng)到達(dá)這樣的階段。隨著十三屆全國人大三次會(huì)議在2020年5月28日審議通過《中華人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》），尤其是全國人大常委會(huì)在2021年度立法工作計(jì)劃中提出要研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作，教育法法典化已經(jīng)成為學(xué)界和立法研究部門的一個(gè)熱門話題，教育法學(xué)界也在積極研究探討我國《教育法典》的理想類型?！睹穹ǖ洹方y(tǒng)合私法制度的立法思想和立法體例，經(jīng)過了長(zhǎng)期的研究討論和幾代法律人的努力，是一項(xiàng)規(guī)模宏大、影響深遠(yuǎn)、備受關(guān)注的重大立法活動(dòng)。教育法的法典化不僅要比較借鑒他國教育法法典化的有益成果，而且要借鑒我國《民法典》編纂的經(jīng)驗(yàn)，使未來的《教育法典》既秉承中國法制文化傳統(tǒng)，又兼具世界法制文明精神。本文以大陸法系與普通法系教育法法典化的文本成果和艱辛探索為背景，以教育法法典化的形式功能與實(shí)體功能之界分為基礎(chǔ)，在法典化的概念譜系中探討不同國家教育法典的基本形態(tài)，分析我國推進(jìn)教育法法典化的基本路徑，以期為未來的編纂工作提供有益參考。

一、教育法法典化的基本功能

無論是以單一法律文本呈現(xiàn)的“法典”（code），還是強(qiáng)調(diào)文本編纂過程的“法典化”（亦稱法典編纂，codification），其概念內(nèi)涵均以法律規(guī)范的體系化（systematize）作為當(dāng)然效應(yīng)和具體展現(xiàn)。根據(jù)《布萊克法律詞典》的解釋，法典，是“一個(gè)完整的實(shí)在法體系，它經(jīng)過精心編排并正式予以頒布；也是對(duì)法律、規(guī)則或規(guī)范的系統(tǒng)收集或修訂。嚴(yán)格來說，法典不僅是對(duì)現(xiàn)有制定法的匯編，也是對(duì)某一主題的諸多不成文法的匯編，它是一個(gè)新近頒布的完整法律體系”（Garner，2019，第323頁）。而法典化，是“對(duì)某一特定管轄范圍或某一單獨(dú)法律部門的法律，進(jìn)行匯編、整理并予以體系化，使之成為一部有序法典的過程”（Garner，2019，第325頁）。體系化是法典化的基本功能，盡管體系（system）與體系化具有相同詞根，但在法典化的特定語境中，“有體系”的法律規(guī)范并不必然展現(xiàn)出“體系化”功能。在約翰?梅利曼（John Merryman）看來，不管是大陸法系還是普通法系，法典編纂的體系化功能體現(xiàn)在從判例法與制定法中抽取法律基本原則，“建立簡(jiǎn)單、非技術(shù)性和通俗易懂（的法律制度），如此一來，便可以避免讓法律專家備受指責(zé)的專業(yè)化、技術(shù)化、復(fù)雜化等問題”（2021，第32頁）。即使是普通法系的法典編纂者，也認(rèn)為法典化能夠“將法律體系中零散的元素聚集在一起，按照邏輯順序安排，為一個(gè)民族重新組織和表達(dá)一套法律”，為解決沖突提供體系化的基本原則（Garoupa & Morriss，2012）?，F(xiàn)代社會(huì)的法典編纂已難以重現(xiàn)《法國民法典》《德國民法典》所構(gòu)造出的“偉大法典”形象，因體系差異而產(chǎn)生的不同形態(tài)也在反哺法典化概念內(nèi)涵的豐富性。

法典化的體系化功能，體現(xiàn)為某一法律部門或領(lǐng)域的全部法律規(guī)范結(jié)構(gòu)完整、邏輯連貫和表述系統(tǒng)。馬克斯?韋伯（Max Weber）將體系化功能描述成“把所有從分析中得出的法律命題加以整合，使之構(gòu)成一個(gè)邏輯清晰，具有內(nèi)在一致性，至少理論上無漏洞的規(guī)則體系，這就意味著該體系從邏輯上說必須能把所有可以想象到的事態(tài)包含進(jìn)來，以免它們?nèi)笔в行У闹刃虮Ｕ稀保?019，第962頁）。理論往往是灰色的，而實(shí)踐之樹長(zhǎng)青。學(xué)者的定義是一種理想模式，而實(shí)踐是豐富多彩的。在不同法系的不同國家，甚至是在相同國家的不同時(shí)期，實(shí)踐中的法典化是一種趨向體系化的多樣性存在。有法國學(xué)者根據(jù)法典化的不同模式，以“法典化匯編”（codification compilation）和“法典化創(chuàng)新”（codification innovation）來細(xì)分法典化的概念譜系，表達(dá)出體系化功能的強(qiáng)弱差異。法典化匯編是整合現(xiàn)有的不同法律規(guī)則，審視制定法的來源，以邏輯一致的方式將其組合起來，而法典化創(chuàng)新是引入新的法律或是對(duì)現(xiàn)行法律做出重大改變，它意味著大幅度的立法與修法（Fauvarque-Cosson, 2000）。這一觀點(diǎn)的產(chǎn)生源于法國自身的法典化進(jìn)程。20世紀(jì)中葉以來，法國在公法和私法的諸多部門和領(lǐng)域推進(jìn)法典編纂工作，已然不同于《法國民法典》在國家統(tǒng)一背景下所要求的法典化創(chuàng)新。在新的歷史階段，法典編纂的目的是對(duì)繁雜的法律規(guī)范重新排序，其法律權(quán)威來自它所依據(jù)的法律規(guī)則，也來自國民議會(huì)對(duì)法典化的授權(quán)，目的是使法律更加連貫，也更容易為民眾所接受，法國《教育法典》亦是如此。

以我國現(xiàn)有教育法制體系為基礎(chǔ)推進(jìn)教育法法典化，需要以辯證立場(chǎng)充分理解體系化功能，即體系化是法典化的目標(biāo)，也可以是法典化的前提。法典化是在持續(xù)推進(jìn)的過程中，為相關(guān)“法律素材建立秩序的外在架構(gòu)”（馬克斯?韋伯，2019，第962頁）。如果已經(jīng)具有相當(dāng)體量的教育法律規(guī)范，并且相應(yīng)的教育法律理論研究比較成熟，能夠?yàn)榉ǖ渚幾胩峁┴S富的法律素材，自然有利于教育法的法典化。但我國長(zhǎng)期以來遵循“成熟一部，制定一部”的立法策略，單行立法模式造成規(guī)則不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)規(guī)則間的矛盾和沖突（王利明，2021）。從《學(xué)位條例》《義務(wù)教育法》《教師法》《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《家庭教育促進(jìn)法》一系列的教育立法過程來看，各個(gè)教育單行法是在不同時(shí)期制定的，跨越中國法治演進(jìn)的不同歷史階段。不僅法律規(guī)范的內(nèi)容需要適應(yīng)當(dāng)時(shí)的客觀現(xiàn)實(shí)和緊迫問題，而且法律規(guī)范所體現(xiàn)和表達(dá)的法律理念亦存在差異。例如，《教師法》之所以先于《教育法》頒布，很重要的原因是教師棄教改行的情況在20世紀(jì)80年代愈演愈烈，制定教師法已經(jīng)成為一個(gè)“刻不容緩，無論如何不能再拖下去了”的立法問題（（吳福生，1994），迫切需要運(yùn)用法律手段提高教師的社會(huì)地位，維護(hù)他們的合法權(quán)益，穩(wěn)定教師隊(duì)伍。我國教育法律制度始于單行法《學(xué)位條例》，但作為教育法律體系基本法的《教育法》直到1995年才頒布。教育立法自然先后次序的歷史合理性，并不意味著完備教育法律體系自然演進(jìn)形成的歷史必然性，我國教育法律體系至今缺乏宏觀設(shè)計(jì)，整體的前瞻性明顯不足，難以避免類似《學(xué)位條例》與《高等教育法》部分條文交叉重疊，“受教育者”與“學(xué)生”的概念術(shù)語不一致等問題。所以，體系化應(yīng)成為我國教育法法典化的一個(gè)重要目標(biāo)。

與此同時(shí)，體系化也可以成為教育法法典化的前提，即在真正形成教育法典之前，應(yīng)抓緊時(shí)間加快教育立法，填補(bǔ)立法空白。全面理解法典化的價(jià)值，才能避免對(duì)法典化的盲目追求（高仰光，2021）。編纂教育法典難以畢其功于一役，是一項(xiàng)需要假以時(shí)日才能完成的宏大工程，任重道遠(yuǎn)。我國自改革開放以來教育法制建設(shè)成果顯著，但現(xiàn)有的教育法律體系仍不完善，高位階的教育單行法在體量上不夠完備，不能充分適應(yīng)新時(shí)代教育事業(yè)改革發(fā)展和全面依法治教的需求。目前的教育法律體系，無論是內(nèi)在的價(jià)值倫理體系還是外在的形式體系，整體性和完備性都有待完善，需要在橫向上完善覆蓋的周延性，在縱向上完善配套支持制度，加強(qiáng)內(nèi)在邏輯聯(lián)系和相互銜接。目前的教育法律制度在學(xué)校教育體系的學(xué)段上存在法制空白，如高中階段教育還沒有相應(yīng)立法；在教育類型上和配套支持體系上存在法律空白，如“教育考試法”“教育投入與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法”等。還不能完全實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域內(nèi)的重大問題有法可依。與此同時(shí)，教育立法進(jìn)展緩慢，新法的頒布和已有法律的修訂都無法滿足需求，陳舊的法律條文難以適應(yīng)教育領(lǐng)域的新形勢(shì)、新要求和新情況?！秾W(xué)位條例》的修訂，從1997年正式列入國家教委上報(bào)全國人大常委會(huì)審批的立法項(xiàng)目，到2021年教育部發(fā)布《學(xué)位法草案（征求意見稿）》，歷經(jīng)24年。期間有關(guān)《學(xué)位條例》的修訂，只是不斷地進(jìn)行研究和論證，始終未能進(jìn)入立法程序，現(xiàn)行法律規(guī)范在各個(gè)方面不同程度地表現(xiàn)出滯后性（秦惠民，2019）。既然國家已經(jīng)決定研究啟動(dòng)教育法典的編纂工作，更應(yīng)集中立法資源，加快對(duì)于空缺教育單行法的立法進(jìn)程。

作為教育法法典化的基本功能，體系化具有形式功能和實(shí)體功能之分，前者強(qiáng)調(diào)法律體系結(jié)構(gòu)框架與系統(tǒng)體例，后者關(guān)注構(gòu)成法律體系邏輯起點(diǎn)的核心問題與貫通規(guī)則體系的統(tǒng)一價(jià)值。在以法典化作為教育法律制度發(fā)展目標(biāo)的國家中，教育法典之實(shí)物所承載的形式功能與實(shí)體功能的權(quán)重各有不同。穗積陳重曾以不同的編纂策略對(duì)法典化進(jìn)行分類，認(rèn)為法典編纂可以是“對(duì)一國法律進(jìn)行分科編制而形成具有公力的法律書面之事業(yè)”，也可以是“將既有法令進(jìn)行整理編輯而形成法典的工作”，還可以是“將新設(shè)法令歸類編纂而形成一編”（穗積陳重，2014，第5頁）。因此，從界分形式功能與實(shí)體功能的角度來看，有必要進(jìn)一步在比較法的視野中考察不同國家教育法典的基本形態(tài)，厘清功能與形態(tài)的關(guān)系。

二、不同國家教育法典的基本形態(tài)

無論是在大陸法系還是普通法系，法典化形成了彼此共通的歷史脈絡(luò)（Weiss，2000）。但不同于貫穿整個(gè)19世紀(jì)的法典化運(yùn)動(dòng)，當(dāng)代國家編纂教育法典不再以階級(jí)革命、國家統(tǒng)一和民族獨(dú)立作為背景，“法典化創(chuàng)新”的動(dòng)因和需求都較弱，普遍基于現(xiàn)有教育法律體系和相關(guān)法律規(guī)則推進(jìn)教育“法典化匯編”。當(dāng)然，在法典化進(jìn)程中填補(bǔ)教育法律空白、統(tǒng)一法律規(guī)則術(shù)語、加強(qiáng)法律邏輯銜接，也不同程度地體現(xiàn)了試圖有所創(chuàng)新的意愿。若以“統(tǒng)一法律規(guī)則、便利找法用法、便于體系釋法和利于查漏補(bǔ)缺”（王利明，2021）作為體系化功能的標(biāo)準(zhǔn)尺度，那么在教育法法典化的名稱與內(nèi)涵、動(dòng)因與結(jié)果之間，不同國家的教育法典在形態(tài)上存在差異，進(jìn)而影響體系化功能的實(shí)現(xiàn)程度。雖然形式功能與實(shí)體功能的權(quán)重有所差異，但是法典化對(duì)于完善這些國家的教育法律制度仍然發(fā)揮了積極作用。

（一）美國：弱體系化的教育法律集中編排

在美國，聯(lián)邦與州均有以“法典”命名的法律規(guī)范體系，主要是對(duì)現(xiàn)行制定法的匯編和重述（restatement），法典結(jié)構(gòu)與邏輯的體系化較弱。英國法學(xué)家杰里米?邊沁（Jeremy Bentham）曾經(jīng)建言美國編纂法典，將美國從“無字的、無邊的、無形的普通法形態(tài)的枷鎖中解放出來”（Morriss，1999）。受制于普通法系的傳統(tǒng)，美國聯(lián)邦與州只能在制定法的有限范圍內(nèi)推行法典化理念。在聯(lián)邦層面具有代表性的是始于1926年的《美國法典》（United States Code），它是按照社會(huì)領(lǐng)域和專門事務(wù)對(duì)聯(lián)邦制定法的匯編，共分54卷，教育是其中一卷。國會(huì)眾議院的法律修訂委員會(huì)（Office of the Law Revision Counsel）每隔6年頒布一次《美國法典》，每年也會(huì)發(fā)布法典中的增補(bǔ)條款。委員會(huì)按照主題內(nèi)容重新組織相關(guān)的和有效的制定法，刪除被廢止或調(diào)整被修訂的條款，使得找法用法更加簡(jiǎn)單方便，讓未經(jīng)法律專業(yè)訓(xùn)練的普通民眾也能打開那本過去只有專業(yè)律師才能打開的“封印之書”（sealed books）。單一名稱的聯(lián)邦教育法律可能不會(huì)完整地出現(xiàn)在《美國法典》教育卷的某個(gè)位置，各項(xiàng)條款會(huì)被拆解并重新編排在不同標(biāo)題之下，旨在根據(jù)事務(wù)類型便捷地尋找到解決具體問題所需要的法律依據(jù)，幫助查閱者“理解法律的當(dāng)前狀態(tài)”（Shobe，2020）。法院在解決教育領(lǐng)域的訴訟爭(zhēng)議時(shí)，會(huì)視情況援引聯(lián)邦教育法律，但最常援引的仍然是解釋憲法條款的相關(guān)判例，如過往涉及《聯(lián)邦憲法修正案》第十四條（尤其是其中的“平等保護(hù)條款”）的先例（王俊，2020）。在司法實(shí)踐中，《美國法典》不是唯一的法律淵源，也沒有統(tǒng)一法律規(guī)則。

教育法典的稱謂在各州制定法中也較為普遍。美國各州都有一套制定法，它們具備結(jié)構(gòu)化的序列、編號(hào)和索引，并且沿用傳統(tǒng)稱謂（Stevenson，2014）。在50個(gè)州（含哥倫比亞特區(qū)）中，有24個(gè)州為本州的制定法系統(tǒng)冠以“制定法”（statutes）之名，其中包括“制定法”（如佛羅里達(dá)州、堪薩斯州、緬因州等）、“修訂制定法”（如亞利桑那州和科羅拉多州等）、“一般制定法”（如康涅狄格州）、“匯編制定法”（如伊利諾伊州）和“合并制定法”（如賓夕法尼亞州）。有20個(gè)州將本州的制定法系統(tǒng)稱為“法典”（code），其中包括“法典”（如阿肯色州、特拉華州、佐治亞州等），“法典注釋”（如蒙塔納州）、“修訂法典”（如俄亥俄州、華盛頓州等）、“法律法典”（如南卡羅萊納州和南達(dá)科他州）。無論是“制定法”還是“法典”的稱謂，都是對(duì)制定法系統(tǒng)的一個(gè)統(tǒng)稱概念，有關(guān)教育的制定法均被匯集到其中的某一“卷”（title）。即使是在受法典化運(yùn)動(dòng)影響較深的州，相對(duì)成熟的法典也被并入整個(gè)制定法體系之中，少有單獨(dú)存立。例如，在《阿拉巴馬州法典》中，“教育”與“商法典”和“刑法典”是分別并立的3卷；在《阿拉斯加州制定法》中，“教育、圖書館與博物館”卷與“民事訴訟法典”卷和“刑事訴訟法典”卷并列。這樣的法典，“不是在理性思維的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)，在法典的體系和結(jié)構(gòu)上缺乏系統(tǒng)性和內(nèi)在邏輯性”，很難展現(xiàn)體系化功能所要求的一般性和抽象性（劉兆興，2008）。

當(dāng)然，將同類分散的法律經(jīng)某些技術(shù)處理后形成一個(gè)集合體，對(duì)于提升教育治理的效能仍然有其積極意義。法官創(chuàng)制的判例法“只是第二等的法律，并且它從屬于立法者制定的法律”（本杰明?卡多佐，2015，第4頁），因此州立法機(jī)構(gòu)定期（通常是每年或每?jī)赡辏┌l(fā)布完整的制定法，調(diào)整不同部門和領(lǐng)域的基本法律制度。從美國近些年的教師法律制度改革可以發(fā)現(xiàn)，修訂制定法仍然是再造教師法律權(quán)利與義務(wù)體系的基本方式（王俊，2021）。得克薩斯州和加利福尼亞州受法典化運(yùn)動(dòng)的影響最為明顯，分別編制了近30部專門法典，教育法典是其中之一。得克薩斯州的教育立法始于1949年的《吉爾默?艾金法》（Gilmer-Aikin Act），州立法機(jī)構(gòu)在20年后即1969年編制教育法典。當(dāng)時(shí)，州立法機(jī)構(gòu)在該法典的第1條明確指出，立法目的是要“將現(xiàn)有與由稅收支持的教育機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律，形成統(tǒng)一化和組織化（unified and organized）的形式，使得目前與公立學(xué)校系統(tǒng)和由州支持的高等教育機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律，得以簡(jiǎn)化、明晰和協(xié)調(diào)（to simplify, clarify, and harmonize）”。盡管這一條款體現(xiàn)出強(qiáng)烈的“體系化”意愿，但在后續(xù)修訂時(shí)被廢止。從20世紀(jì)80年代開始，州立法機(jī)構(gòu)針對(duì)各種教育現(xiàn)實(shí)問題，制定了35部不同的法律，原有的教育法典逐步被解構(gòu)。1993年，州立法機(jī)構(gòu)再次啟動(dòng)對(duì)公立教育所有相關(guān)法律的編制工作，旨在以整合立法的方式推動(dòng)州教育改革議程（Linares，1997）。但在經(jīng)歷過這一次形式上的“再法典化”運(yùn)動(dòng)后，從1995年重新頒布至今，得克薩斯州《教育法典》基本延續(xù)了法律匯編的風(fēng)格，只是按照某種有序的邏輯整理、分類和編排現(xiàn)行法律。

“加利福尼亞州的法典比許多大陸法系國家的法典還多”（約翰?亨利?梅利曼&羅格里奧?佩雷斯?佩爾多莫，2021，第30頁），隨著教育法律規(guī)范數(shù)量不斷增加，《教育法典》愈漸冗雜。該州從20世紀(jì)30年代到70年代經(jīng)歷了多次教育法律的法典化改革。1929年，加利福尼亞州編制《學(xué)校法典》，廢止后以1943年《教育法典》作為替代。時(shí)至今日，《教育法典》包含了“總則條款”“初等與中等教育”“高中后教育”3卷，已經(jīng)容納了該州幾乎所有的教育相關(guān)法律規(guī)范，州立法機(jī)構(gòu)每年都修訂、廢止和增加大量條款，在解釋權(quán)威上不排斥其他法律淵源，在體系編排上也不強(qiáng)調(diào)嚴(yán)絲合縫。例如第3條規(guī)定，“本法典之規(guī)定，若與有關(guān)同一主題的現(xiàn)有法律規(guī)定實(shí)質(zhì)相同，應(yīng)被理解為是重述和延續(xù)（restatements and continuations），而非頒布新的立法”。為了確保條款援引的一致性，廢止條款的編號(hào)不再使用，增加條款或者在相關(guān)條款編號(hào)之下增編，或者在相關(guān)章節(jié)之后續(xù)編。這種立法技術(shù)有利于及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，因應(yīng)調(diào)整教育法律規(guī)范，但也會(huì)在形式上導(dǎo)致《教育法典》的條文規(guī)范冗雜重復(fù)。有研究發(fā)現(xiàn)，加利福尼亞州《教育法典》在學(xué)生逃學(xué)問題上存在不同章節(jié)條款重疊而導(dǎo)致法律規(guī)范矛盾，使得解決問題的方案陷入“令人困惑的雜亂迷宮”之中，降低了法律的可預(yù)期性。很多學(xué)區(qū)在制定處理辦法時(shí)不得不繞開教育法典的模糊條款，即使行之有效，也減損了教育法典本身的法律效力（Jones，2011）。

（二）日本與韓國：體系化的單行教育法律統(tǒng)合匯編

在日本與韓國，最高立法機(jī)構(gòu)沒有授權(quán)編纂教育法典，但政府部門或民間機(jī)構(gòu)將涉及教育領(lǐng)域的法律統(tǒng)合，以法律匯編的形式予以呈現(xiàn)。日本文部科學(xué)省從1954年開始，定期整理和匯集與教育、文化、體育、科技相關(guān)的法律規(guī)范，按照主題進(jìn)行分類并出版成冊(cè)。2021年的《文部科學(xué)法令要覽》按照“教育基本原則”“終身學(xué)習(xí)”“學(xué)校教育”“社會(huì)教育”“體育運(yùn)動(dòng)”“教職員”“教育財(cái)政”“科學(xué)技術(shù)與學(xué)術(shù)”“文化、宗教、國際關(guān)系”“行政組織、獨(dú)立行政法人”“其他”共11編，匯編相關(guān)教育法律。對(duì)于法律規(guī)范較多的主題，遵循從一般到特殊、從總則到分則的體系化原則，在編目之下再做分章編排，如第三編“學(xué)校教育”就分別編排了“一般原則”“學(xué)校基準(zhǔn)”“教科書”“保健、安全、供餐”“學(xué)校教育振興及其他”“私立學(xué)?！薄皬V播大學(xué)”等7章（文部科學(xué)法令研究會(huì)，2022）。《文部科學(xué)法令要覽》對(duì)教育單行法的統(tǒng)合匯編不是法典化意義上的匯編，每項(xiàng)法律仍然獨(dú)立存在，但它具有相對(duì)完整的體系化邏輯結(jié)構(gòu)。這受益于日本教育立法層次的清晰性和教育法律體系的完備性。

與之相類似，韓國中央政府中負(fù)責(zé)起草與審定法律法規(guī)的法制處，為了全面提供韓國所有法律的信息，通過國家法律信息中心，按照領(lǐng)域分類匯集相關(guān)法律法規(guī)。國家法律信息中心定期整理和更新教育領(lǐng)域的立法，編制《教育法典》。截至2021年9月，這部《教育法典》已經(jīng)匯編139項(xiàng)教育法律規(guī)范文本（???，2021）。不過，它不是按照主題或邏輯對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行分類，而是按照從一般到特殊的原則，根據(jù)法律位階將教育法律及相應(yīng)的施行令和施行規(guī)則以此排列。與此同時(shí)，韓國也有民間機(jī)構(gòu)定期出版《教育法典集》，整理匯集從1920年以來韓國頒布的教育法律法規(guī)。其2021年的版本共設(shè)“教育基本法令”“組織和編制管理相關(guān)法令”“人事管理相關(guān)法令”“學(xué)術(shù)管理相關(guān)法令”“私立學(xué)校運(yùn)營(yíng)相關(guān)法令”“科學(xué)、技術(shù)、職業(yè)教育相關(guān)法令”“社會(huì)、幼兒、特殊、青少年、體育教育相關(guān)法令”“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相關(guān)法令”“行政事務(wù)相關(guān)法令”共9篇，每篇再分章編排（??? ???，2021）。日本與韓國沒有推動(dòng)教育法法典化改革，兩國的教育法律統(tǒng)合匯編，其客觀作用表現(xiàn)為集中資訊，為專業(yè)人員和普通民眾找法用法提供便利。這種對(duì)于教育單行法的統(tǒng)合，實(shí)現(xiàn)了法律匯編的結(jié)構(gòu)化和體系化，讓人們可以從體系化視角理解特定單行法在整個(gè)教育法律制度中的位置和作用。

（三）英國：類法典化的教育法律合并重整

英國是法典化理論的起源地，但只是在有限的立法實(shí)踐中引入類法典化的“合并”（consolidation）技術(shù)。邊沁創(chuàng)造了“法典化”一詞，并在1815年致俄國沙皇亞歷山大一世的信中，區(qū)分了“法典化”與普通“立法”（legislation）的不同。邊沁認(rèn)為，“法典化的核心目標(biāo)是確保法律的確定性和可知性，用一套清晰、確定、無歧義的體系化的公共法典，替代含混、模糊、不確定和難以理解的普通法。而實(shí)現(xiàn)這一核心目標(biāo)不僅要用絕對(duì)清晰、明確的規(guī)則覆蓋全部行為領(lǐng)域，而且還需要簡(jiǎn)明、易懂，總之就是簡(jiǎn)潔”（Postema，2019，第416頁）。他甚至創(chuàng)造了“萬全法”（pannomion）一詞，來形容詳盡無遺、密而不漏的“全面的法典”（all-comprehensive code）（Bentham，1830，前言第6頁）。時(shí)至今日，英國并無法律冠以法典之名，但是法律的法典化并未失去其魅力，在英國仍然是一個(gè)重要的議題。邊沁的法典化思想對(duì)英國立法實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響，英國在歷史上曾經(jīng)多次認(rèn)真考慮編纂法典，但遭遇多次失敗，法典化運(yùn)動(dòng)進(jìn)展緩慢。在18世紀(jì)末和19世紀(jì)初，對(duì)制定法的改革被視為邁向法典化的第一部，頒布法律規(guī)范的過程得以改進(jìn)，立法機(jī)構(gòu)努力將所有法律規(guī)范匯編成冊(cè)。最終，類法典化的“合并”（consolidation）技術(shù)被引入并付諸立法實(shí)踐，它是以一個(gè)主題為核心，“將之前分散在不同制定法中的各種立法條款組合到單一的制定法中”（Garner，2019，第386頁）。

運(yùn)用合并技術(shù)可以讓制定法更加清晰、簡(jiǎn)潔和便于理解，有利于在涉及教育領(lǐng)域不同法律規(guī)范的基礎(chǔ)上統(tǒng)一法律規(guī)則。英國的立法傳統(tǒng)經(jīng)常是對(duì)某一主題在數(shù)年之間反復(fù)進(jìn)行立法活動(dòng)，頒布新制定法的同時(shí)并不必然廢止舊制定法，連續(xù)的立法疊加使得圍繞該主題的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)隨著時(shí)間推移而逐漸扭曲和模糊。合并法律的起草者要確保經(jīng)過調(diào)整或重新措辭的文本繼續(xù)反映現(xiàn)行法律的真實(shí)效果，有時(shí)為了形成一個(gè)令人滿意的文本，起草者需要對(duì)文本進(jìn)行技術(shù)修改和細(xì)小補(bǔ)充。法律合并與邊沁所主張的法典編纂還相去甚遠(yuǎn)，但這樣的改革回應(yīng)了法典化的核心主張，簡(jiǎn)化法律表達(dá)。就英國的經(jīng)驗(yàn)而言，定期對(duì)法律進(jìn)行合并有利于在形式上改善制定法，并使法律適用更加便利。根據(jù)《1965年法律委員會(huì)法》第3條的授權(quán)，法律委員會(huì)（Law Commission）的職責(zé)是“對(duì)所有法律進(jìn)行審查，以便促進(jìn)其體系發(fā)展和改革，特別是對(duì)這些法律進(jìn)行法典編纂（codification of such law），消除異常情況，廢除過時(shí)的和不必要的立法，減少單獨(dú)立法的數(shù)量，普遍實(shí)現(xiàn)法律的簡(jiǎn)潔化和現(xiàn)代化”。基于此，委員會(huì)逐步將合并技術(shù)運(yùn)用于不同的法律部門，已經(jīng)使兩百余項(xiàng)法案獲得通過成為法律，讓制定法更加清晰、簡(jiǎn)潔和便于理解。根據(jù)法律委員會(huì)的建議，議會(huì)將1944年《教育法》與涉及教育領(lǐng)域的特定立法進(jìn)行合并，并結(jié)合修訂的方式，頒布了1996年《教育法》。2010年，議會(huì)頒布了對(duì)教育領(lǐng)域有重要影響的《平等法》，合并了平等領(lǐng)域中的諸多立法，并以此替代之前的《種族關(guān)系法》《身心障礙歧視法》《性別歧視法》等一系列法律。

（四）俄羅斯：類法典化的教育法律整合創(chuàng)新

當(dāng)俄羅斯在21世紀(jì)初開始醞釀修訂國內(nèi)教育基本法時(shí)，最初是以編纂《俄羅斯教育法典》為目標(biāo)，旨在消除教育領(lǐng)域不同法律淵源的分散狀態(tài)，形成一個(gè)具有內(nèi)在一致性的完備體系。但因種種原因，最終頒布的是2012年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》。1992年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》制定之初是在繼承和改革蘇聯(lián)模式的教育事業(yè)過程中，伴隨俄羅斯轉(zhuǎn)型演變給教育法律關(guān)系帶來諸多新問題的一種現(xiàn)實(shí)發(fā)展。到90年代末期，不斷增多的修正案導(dǎo)致俄羅斯的教育法理陷入混亂與矛盾的困境，統(tǒng)一和規(guī)整教育法律規(guī)范勢(shì)在必行（Kozyrin & Tatyana，2017）。在聯(lián)邦政府的倡議下，編纂《俄羅斯聯(lián)邦教育法典》成為目標(biāo)，相關(guān)部門從2001年就開始起草、討論和修改教育法典草案。當(dāng)時(shí)，俄羅斯國內(nèi)的總體觀點(diǎn)是，編纂教育法典是能夠有效完善教育立法的戰(zhàn)略路徑（Буслов et al.，2001）。聯(lián)邦教育立法中心在起草教育法典時(shí)，試圖將教育關(guān)系確立為一種特殊的社會(huì)關(guān)系，并且以此特殊性證成教育法作為獨(dú)立法律部門的合理性，制定出可以充分調(diào)節(jié)這些關(guān)系的法律規(guī)范，明確教育在俄羅斯現(xiàn)代社會(huì)中的作用和使命。為此，教育法典草案一方面要縮減教育領(lǐng)域中不合理的現(xiàn)行法律規(guī)范數(shù)量，填補(bǔ)不同法律規(guī)范之間的空白、消解矛盾并且減少重復(fù)，另一方面要優(yōu)化教育法與其他法律部門的關(guān)系，將其他法律部門中涉及教育的規(guī)范條款予以集中。聯(lián)邦教育立法中心特別強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)提高教育法典的有效性，即法律條款在具體的法律關(guān)系中具有可實(shí)施性，避免只能在形式上適用的宣告式條款規(guī)定（Федеральный центр образовательного законодательства，2003）。這樣的立法意圖，在實(shí)踐中使得教育法典草案體例異常龐大，僅總則就有21章。

教育法典草案體現(xiàn)了明顯的體系化思維，采用總分模式，主體部分由總則與分則構(gòu)成，總則規(guī)范教育領(lǐng)域法律關(guān)系的基本理念和原則，它對(duì)所有教育法律關(guān)系同等重要，分則針對(duì)教育的不同層次（如學(xué)前教育、中等職業(yè)教育等）和不同類型（如身心障礙者教育、軍事教育等）再進(jìn)一步細(xì)分具體的法律規(guī)范。2010年，當(dāng)俄羅斯國家杜馬對(duì)教育法典草案進(jìn)行第一次討論時(shí)，專家委員會(huì)對(duì)草案中事無巨細(xì)的規(guī)范條款提出了激烈批評(píng)。委員會(huì)認(rèn)為，當(dāng)社會(huì)情況快速變化的時(shí)候，法律不僅沒有賦予發(fā)展的機(jī)會(huì)，反而造成額外的障礙，擔(dān)心它會(huì)阻礙俄羅斯的教育發(fā)展與創(chuàng)新水平。莫斯科國立大學(xué)教授弗拉基米爾?季霍米羅夫（Владимир Тихомиров）認(rèn)為，俄羅斯“完全不需要這種形式的法律”，過度關(guān)注過程和細(xì)節(jié)最終會(huì)導(dǎo)致俄羅斯各個(gè)層級(jí)的教育“陷入癱瘓”。他認(rèn)為，理想的教育法應(yīng)當(dāng)是“非常簡(jiǎn)短的框架式”法律（Редакция, 2010）。在2012年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》頒布之后，有學(xué)者指出新的教育法未能消除教育與勞動(dòng)、民事、行政和刑事立法之間的法律規(guī)范沖突，認(rèn)為現(xiàn)行法律無論是體例還是框架都不能充分涵蓋教育法律關(guān)系中的諸多程序性問題，因此呼吁重啟教育法典編纂工作（Бекетов et al.,2017）。雖然形式上的法典化改革戛然而止，但新的教育法仍然保留了體系化的指導(dǎo)思想。一方面，2012年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》采用15章111條的體例結(jié)構(gòu)，相比舊法6章58條的體量有了大幅擴(kuò)充。另一方面，第110條列舉了104項(xiàng)隨著新法頒布而同時(shí)廢止的法律、修正案及特定法律中的條款，也發(fā)揮了整合教育法律的作用。可以說，新的《俄羅斯聯(lián)邦教育法》在一定程度上體現(xiàn)了法典化創(chuàng)新的特征，對(duì)現(xiàn)行法律做出了重大改變，填補(bǔ)了法律規(guī)則的缺失和漏洞，以更加合理的形式和更加統(tǒng)一的價(jià)值為基礎(chǔ)，進(jìn)一步提升了俄羅斯教育法的權(quán)威性和完整性。

（五）法國：強(qiáng)體系化的教育法法典化

法國《教育法典》是國內(nèi)學(xué)者在探討教育法法典化時(shí)最常指向的理想類型，其規(guī)則體系中蘊(yùn)含價(jià)值的縱向統(tǒng)一和規(guī)則的橫向統(tǒng)一，呈現(xiàn)出比較清晰的邏輯關(guān)系。20世紀(jì)80年代末，在時(shí)任總理米歇爾?羅卡爾（Michel Rocard）的倡議下，法國政府開始推進(jìn)國家公共服務(wù)改革運(yùn)動(dòng)，法典編纂被視為改革的重要組成部分，目的是使國家的法律文本更加簡(jiǎn)潔高效，貼近民眾和企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求。法典編纂高級(jí)委員會(huì)的負(fù)責(zé)人蓋?布赫邦（Guy Braibant）用“無法忍受之地步”來形容當(dāng)時(shí)法國的立法規(guī)模之龐雜和法律規(guī)范之分散，也正是基于對(duì)“合理且可理解的法律的渴望”，法國政府當(dāng)時(shí)計(jì)劃在進(jìn)入21世紀(jì)時(shí)全面實(shí)現(xiàn)法典化。他曾指出，“如果出色地完成法典編纂工作，就會(huì)成為一個(gè)全面更新法律的契機(jī)，這也是改革能夠明顯帶來的首要益處”（Braibant, 1996）。1991年2月，法國時(shí)任國務(wù)部兼國民教育部部長(zhǎng)利昂內(nèi)爾?若斯潘（Lionel Jospin）提出編纂教育法典，由國民教育部的法務(wù)部門承擔(dān)具體的起草工作，目的是“集中和整理當(dāng)時(shí)仍在生效的上百部法律”，“在單一法律文書中匯集有關(guān)教育系統(tǒng)的所有法律條文”，使人們能夠“更簡(jiǎn)單直接地獲得和理解教育法律”。《教育法典》被列入法國1996—2000年法典編纂的總體規(guī)劃項(xiàng)目中，在編纂高級(jí)委員會(huì)的指導(dǎo)下，由國民教育部的法務(wù)部門從1991年4月開始逐步推進(jìn)法典化工作（Marillia et al., 2021, 第1頁）。

為了在單一法律文本中使規(guī)則體系與立法目的保持一致，法國《教育法典》編纂是以固有的“現(xiàn)行法”（à droit constant）為基礎(chǔ)，允許在匯集法律文本時(shí)對(duì)其進(jìn)行編輯，以提高條款編排上的一致性，并且在尊重法律規(guī)范的位階時(shí)，確保法律條款在邏輯與層次之間能夠協(xié)調(diào)銜接。法典編纂委員會(huì)在提出“現(xiàn)行法”原則時(shí)，初衷是這種編纂方式不涉及大規(guī)模的實(shí)質(zhì)性修訂，可以根據(jù)一系列原則對(duì)文本進(jìn)行調(diào)整、分組和排序。至多是在編纂時(shí)更新法律規(guī)范的措辭，使得過時(shí)或被廢除的條款失效，不再出現(xiàn)在新的教育法典中。但是，“現(xiàn)行法”原則在國民議會(huì)備受批評(píng)，甚至被質(zhì)疑是對(duì)議會(huì)立法權(quán)的否定（Richert，2003）。這導(dǎo)致教育法典草案的立法議程一再推遲，教育法典的原則、價(jià)值觀以及立法權(quán)限、立法技術(shù)等一系列爭(zhēng)議問題引發(fā)了反復(fù)討論與修改。國民議會(huì)通過專門法律規(guī)定，“立法編纂將所有在法典通過之日有效的法律匯集在一起，并在專題法典中進(jìn)行分類，法典編纂依據(jù)現(xiàn)行法進(jìn)行，在必要時(shí)對(duì)其進(jìn)行修訂，以改善所匯集文本的一致性，確保遵循規(guī)范的層級(jí)，并協(xié)調(diào)法律的狀態(tài)”。盡管只是針對(duì)教育法律規(guī)范體系做出“有限的理性化努力”（陳天昊，2021），但法國教育法典的編纂并不是簡(jiǎn)單地匯編現(xiàn)行法。雖然沒有實(shí)質(zhì)性修訂教育法，但在構(gòu)造一個(gè)結(jié)構(gòu)連貫、循序演進(jìn)的教育法律體系過程中，仍然需要實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的現(xiàn)代化和文本條款的協(xié)調(diào)性（Marillia et al., 2021, 第2頁）。

法國《教育法典》是不涉及實(shí)質(zhì)性立法的教育法律規(guī)范的整合性編纂，具有內(nèi)在的邏輯和整體結(jié)構(gòu)，延續(xù)了大陸法系法典化運(yùn)動(dòng)對(duì)單一法律文本的體系化要求。有學(xué)者指出，如果法國在推進(jìn)法典化運(yùn)動(dòng)時(shí)，選擇以對(duì)法律的實(shí)質(zhì)性修改為原則來編纂完備的法典，將面臨極大困難。因?yàn)椤案母锸降姆ǖ渚幾胍龅浆F(xiàn)行法律與一系列改革議題彼此契合、相互補(bǔ)充”，為了“重寫現(xiàn)行條款，它要么進(jìn)行大幅修訂，要么以頒布新規(guī)的方式作為補(bǔ)充”（Lamouroux，2001）。法國《教育法典》由法律和行政法規(guī)兩部分組成。2000年發(fā)布的《教育法典》法律部分，匯集了法國之前所頒布的119個(gè)法律文本中的規(guī)定，直到2015年，最初設(shè)定的教育法典編纂工作才宣告結(jié)束。但是，“法典是有生命的，無論是某個(gè)細(xì)節(jié)的修訂還是特定部分的重組，它每年都在發(fā)生變化”（Marillia et al., 2021, 第6頁）。即使是完備的法典也不能擺脫制定法的滯后性，法國《教育法典》的條款修訂已經(jīng)成為常態(tài)，法典中的每項(xiàng)條文都會(huì)附帶注釋授權(quán)修訂的法律名稱、條款編號(hào)及相應(yīng)時(shí)間。

綜上所述，在各國教育法典不同的基本形態(tài)和發(fā)展脈絡(luò)中，“沒有抽象的法典化模式（model of codification），只有具體的法典化實(shí)踐與路徑”（Masferrer，2019），但可以明確的一點(diǎn)是，僅有法典的結(jié)構(gòu)框架與體例樣式，只是初步實(shí)現(xiàn)了體系化的形式功能。能否以教育法律關(guān)系中一以貫之的核心問題作為法典的邏輯起點(diǎn)，能否以貫穿始終的價(jià)值理念整合法典的規(guī)則體系，是能否實(shí)現(xiàn)體系化實(shí)體功能的關(guān)鍵。法國《教育法典》是他國教育法法典化現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)中的成功案例，但時(shí)移世易，中國在當(dāng)前背景下要實(shí)現(xiàn)教育法的法典化創(chuàng)新，要充分認(rèn)識(shí)到體系化形式功能的基礎(chǔ)作用和體系化實(shí)體功能的核心要義。因此，在探尋我國教育法法典化的基本路徑時(shí)，不僅要比較借鑒其他國家形成教育法典基本形態(tài)的動(dòng)因背景，而且要借鑒我國《民法典》的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

三、我國教育法法典化的基本路徑

以比較借鑒他國教育法典的基本形態(tài)和總結(jié)借鑒我國《民法典》的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，研究探尋我國教育法法典化的基本路徑，應(yīng)成為我國未來教育法典編纂的一個(gè)前提條件。我國《民法典》包含1 260條規(guī)定，分為總則、物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承和侵權(quán)責(zé)任共7編及附則，是對(duì)大陸法系民法典體系的一次重要?jiǎng)?chuàng)新，更是我國法典化創(chuàng)新的典范。它“有效地整合了散亂的民事單行法，構(gòu)建了在統(tǒng)一價(jià)值指導(dǎo)下的完整系統(tǒng)規(guī)范體系，成為民商事法律進(jìn)入體系化時(shí)代的標(biāo)志”，結(jié)束了單行法時(shí)代，更將法治文明推升至一個(gè)新的階段（王利明，2021）。在比較與借鑒中，我國教育法典編纂應(yīng)以實(shí)現(xiàn)法典化創(chuàng)新中的體系化功能為目標(biāo)，以有利于推進(jìn)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、服務(wù)教育治理體系完善、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化為編纂工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。其基本路徑應(yīng)為，在頂層設(shè)計(jì)上確立受教育權(quán)和國家教育權(quán)的法律關(guān)系、教育與相關(guān)社會(huì)主體的法律關(guān)系，為高質(zhì)量教育體系建設(shè)提供法治保障；在底層邏輯上加強(qiáng)教育法律基本問題研究，凝練反映教育教學(xué)規(guī)律的教育法律基本價(jià)值和原則，提供教育法典邏輯體系的核心要素。

（一）確立國家教育權(quán)保障受教育權(quán)的邏輯

受教育權(quán)是一項(xiàng)重要的現(xiàn)代人權(quán)，我國憲法規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，國家是尊重和保障教育人權(quán)的主體，通過法定的國家教育權(quán)，對(duì)受教育權(quán)提供給付和實(shí)施保障。國家教育權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)法定教育權(quán)的重要組成部分，是國家統(tǒng)治權(quán)力的一部分，國家教育權(quán)對(duì)于受教育權(quán)的保障，是編纂教育法典的邏輯起點(diǎn)和邏輯主線。公民的受教育權(quán)，不同于公民的身體權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，它是一種社會(huì)性權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)需要國家的義務(wù)性給付。正如法國《教育法典》開篇就指出的，“教育是國家的第一要?jiǎng)?wù)”，“除了傳播知識(shí)，國家創(chuàng)辦學(xué)校的主要使命是與學(xué)生分享共和國的價(jià)值觀”，明確了教育是國家職責(zé)和義務(wù)。國家舉辦教育事業(yè)并予以持續(xù)的財(cái)政投入，才能在義務(wù)教育階段保障公民實(shí)體性受教育權(quán)利，在非義務(wù)教育階段保障公民實(shí)體性受教育機(jī)會(huì)。歸根結(jié)底，這些都要依靠國家教育權(quán)的不斷作為，特別是要增強(qiáng)職責(zé)、改善供給和擴(kuò)大給付。亦如2012年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》第4條規(guī)定，“對(duì)教育領(lǐng)域中的關(guān)系進(jìn)行法律規(guī)范的目的，是建立國家保障和相應(yīng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的人權(quán)與自由，為教育系統(tǒng)的發(fā)展創(chuàng)造條件，并保護(hù)教育領(lǐng)域中相關(guān)參與者的權(quán)利與利益”。 全國人大常務(wù)委員會(huì)在2006年修訂《義務(wù)教育法》時(shí)，專門增加“經(jīng)費(fèi)保障”一章，將義務(wù)教育全面納入國家財(cái)政保障范圍，進(jìn)一步明確了國家對(duì)教育事業(yè)發(fā)展的法律責(zé)任。在編纂教育法典時(shí)，應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)部分的法律條文規(guī)定這些內(nèi)容，“引導(dǎo)國家教育權(quán)由權(quán)力本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變，使之成為實(shí)現(xiàn)公民受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)平等的基本保障”（秦惠民&谷昆鵬，2016），否則受教育權(quán)的保障會(huì)成為無源之水、無本之木。

無論是教育集權(quán)制還是教育分權(quán)制國家，教育權(quán)對(duì)受教育權(quán)的尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展而不斷豐富和擴(kuò)充。在特定階段，編纂教育法典能夠有效提升教育權(quán)對(duì)受教育權(quán)的保障效果。雖然美國聯(lián)邦憲法允許各州保留行使教育權(quán)，但是聯(lián)邦政府仍然可以通過經(jīng)費(fèi)撥款立法來實(shí)體性地引導(dǎo)各州制定教育政策，并不表現(xiàn)為形式上的國家教育權(quán)。根據(jù)《聯(lián)邦憲法修正案》第十條的規(guī)定，教育權(quán)由各州及人民保留行使，州教育權(quán)在公民受教育權(quán)保障中發(fā)揮主要功能。聯(lián)邦政府開支權(quán)并非賦予其規(guī)制各州教育事務(wù)的權(quán)力，而是雙方在彼此合意的基礎(chǔ)上達(dá)成某種契約關(guān)系—如果州接受了這種經(jīng)費(fèi)就要遵守聯(lián)邦的要求。在歷史上，懷俄明州編纂1969年《教育法典》，正是因?yàn)榉稚⒌闹贫ǚú荒艹浞直Ｕ鲜芙逃龣?quán)。懷俄明州自建立起就在州憲法中規(guī)定了受教育權(quán)條款，但相應(yīng)的實(shí)施規(guī)則分散在不完整并且模棱兩可的制定法中。在此前長(zhǎng)達(dá)30多年的時(shí)間中，該州曾經(jīng)3次嘗試修訂教育法但都以失敗告終，最終決定以法典編纂的形式對(duì)教育法律進(jìn)行重大修訂，盡管是以原有法律為基礎(chǔ)，但是諸多實(shí)質(zhì)性的變化使得法典對(duì)州教育治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響。例如，原教育法律要求該州每個(gè)學(xué)區(qū)的公立學(xué)校對(duì)6歲以上、21歲以下居民免費(fèi)開放，《教育法典》保留了基本保障，進(jìn)一步要求每個(gè)學(xué)區(qū)在每個(gè)學(xué)年確保公立學(xué)校及課堂最少運(yùn)作175天。同時(shí)，新教育法典授權(quán)重組學(xué)區(qū)，以統(tǒng)一學(xué)區(qū)的形式提供確切的受教育保障，細(xì)分受教育者特定類型，如殘疾兒童、身處偏遠(yuǎn)地區(qū)的兒童等，區(qū)分具體的教育類型，如康復(fù)教育、成人教育等（Painter & Johnson，1970）。無論以何種形式和內(nèi)容提供受教育權(quán)的保障，在聯(lián)邦制的美國，保障受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的仍然是實(shí)質(zhì)性的國家教育權(quán)。

在我國，通過教育法典來確立受教育權(quán)的法治保障，就是要在教育體系的不同階段中，確立國家教育權(quán)對(duì)以權(quán)利自由屬性為基礎(chǔ)的受教育請(qǐng)求權(quán)、選擇權(quán)和平等權(quán)的保障?！敖ㄔO(shè)高質(zhì)量教育體系”是新時(shí)代教育發(fā)展的重要目標(biāo)，它要求教育體系中的每個(gè)階段都要高質(zhì)量地發(fā)展。這也明確了教育法法典化的基本方向，教育法典必須關(guān)注每個(gè)階段受教育者最基本的權(quán)利，提供體系化的法治保障。受教育者在學(xué)前教育階段的基本權(quán)利是兒童的身心健康發(fā)展，在義務(wù)教育階段的基本權(quán)利是實(shí)體性接受教育和選擇教育，在高中教育階段的基本權(quán)利是多元選擇通向高等教育或職業(yè)教育的發(fā)展通道，在高等教育階段的基本權(quán)利是入學(xué)、發(fā)展、評(píng)價(jià)評(píng)優(yōu)等的機(jī)會(huì)平等，在職業(yè)教育階段的基本權(quán)利是所學(xué)所長(zhǎng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，最大限度地滿足擇業(yè)需求，在特殊教育階段的基本權(quán)利是以全納教育理念促進(jìn)受教育者從起點(diǎn)開始融入社會(huì)，在終身教育階段的基本權(quán)利是打破工作、生活與學(xué)習(xí)的邊界，能夠根據(jù)個(gè)人需要在任何時(shí)間地點(diǎn)進(jìn)行學(xué)習(xí)。教育法典的重點(diǎn)，不是要規(guī)制每個(gè)階段具體的教育內(nèi)容和教育方式，而是將國家教育權(quán)在各個(gè)教育階段的法定職責(zé)，加以明確和細(xì)化。只有將國家教育權(quán)對(duì)于受教育權(quán)的保障作為教育法典的邏輯起點(diǎn)和邏輯主線，才能實(shí)現(xiàn)法典化所帶來的“法律保障”（馬克斯?韋伯，2019，第1195頁）。

（二）加強(qiáng)教育法律基本問題研究

教育法典編纂是教育法制建設(shè)、教育法律文化與教育法學(xué)研究的成熟表現(xiàn)，它反映了一個(gè)國家在法治建設(shè)及相關(guān)學(xué)術(shù)研究中的長(zhǎng)期發(fā)展與深厚積淀。編纂教育法典離不開對(duì)教育法律基本問題的研究，全國人大常委會(huì)將其納入立法工作計(jì)劃，對(duì)教育法學(xué)研究提出了新的更高要求。近些年，對(duì)于教育法律的關(guān)注熱點(diǎn)，無論是《學(xué)前教育法》《家庭教育促進(jìn)法》的立，還是《教師法》《學(xué)位條例》的修，都是需求導(dǎo)向的。圍繞教育法典編纂開展研究，可以提供一個(gè)持續(xù)的以理論邏輯建構(gòu)和體系完善為導(dǎo)向的教育法研究平臺(tái)，應(yīng)本著實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥的原則有序推進(jìn)。隨著中國步入機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的新時(shí)代，教育面臨的新形勢(shì)、新業(yè)態(tài)、新關(guān)系、新利益、新問題，尚未發(fā)展成熟，難以被立法者清晰描述和準(zhǔn)確把握，需要不斷創(chuàng)新的教育法學(xué)理論來支撐法典編纂工作。我國《民法典》中各項(xiàng)具體制度的先后次序展開，是按照民事法律關(guān)系的理論體系予以處理的。也就是將民法的全部規(guī)范歸納為主體、客體、權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任等民事法律關(guān)系的若干方面，并按照這一邏輯來編纂法典。編纂教育法典亦應(yīng)確立自己的邏輯體系，為此就需要全方位開展教育法律基本問題的研究。這些基本問題包括受教育權(quán)與國家教育權(quán)的關(guān)系，教育與國家、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，學(xué)生、父母、教師、學(xué)校等各教育主體之間的關(guān)系，教育對(duì)兒童身心健康、認(rèn)知發(fā)展、創(chuàng)新思維、人才成長(zhǎng)、立德樹人的作用機(jī)制、發(fā)展規(guī)律及其基本原則，等等。這些問題的深入和明確，有待于教育界全體同仁的通力合作和共同努力。

在比較法的視野下，既有教育法典的編纂主要側(cè)重實(shí)現(xiàn)體系化的形式功能而非實(shí)體功能，但是編纂過程仍然會(huì)實(shí)質(zhì)性地改變法律的形式和適用。大陸法系的法典化強(qiáng)調(diào)演繹而非歸納，法律體系中滲透著具有一般性的基本原則，可以適用于法律領(lǐng)域的各種情況，從中可以推論出適用于具體情況的詳細(xì)規(guī)則（Wagner，1953）。這也意味著無需詳盡無遺地規(guī)定所有環(huán)節(jié)，避免扼殺法典在未來的生命力（石佳友，2020）。過去不同的教育單行法可能重復(fù)規(guī)制同一個(gè)教育法律問題，甚至彼此間存在邏輯不暢的問題，法典編纂者必須選擇其中之一作為權(quán)威的法律淵源，這本身也是法律的變化。如何確立法典條文的排他性和權(quán)威性，需要通過基本問題研究才能理順教育法律關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)，才能真正以教育法法典化創(chuàng)新促進(jìn)教育法律制度改革。在19世紀(jì)初安東?蒂堡（Anton Thibaut）與弗里德里希?薩維尼（Friedrich Savigny）的論戰(zhàn)中，雙方圍繞德國民法典編纂展開激烈交鋒。蒂堡認(rèn)為法典應(yīng)成為德意志身份的象征，一部共同的民法典可以成為國家統(tǒng)一的基礎(chǔ)。而薩維尼認(rèn)為當(dāng)時(shí)德國尚無能力制定一部法典，即使法的基本原則可以構(gòu)成法典編纂中另一種形式的完備性，但探究這些基本原則是法學(xué)最艱巨的任務(wù)，法學(xué)研究不夠發(fā)達(dá)的時(shí)代難以實(shí)現(xiàn)法典的完備性（薛軍，2003）。這在很大程度上說明，對(duì)法的基本原則與核心概念進(jìn)行精深的學(xué)理分析，是順利推進(jìn)法典編纂工作的重要前提。

從體系化功能的要求出發(fā)，教育法典編纂的首要工作是啟動(dòng)法典總則的研制工作，明確教育法典在我國法律體系中的功能。從我國民法典編纂的經(jīng)驗(yàn)來看，先行編制總則是可行選擇。“法典是基本的法律原則之代表”，這些法律原則應(yīng)包括“事情的本質(zhì)、事情邏輯的結(jié)構(gòu)”（阿圖爾?考夫曼 & 溫弗里德?哈斯默爾，2013，第272—277頁）。在對(duì)復(fù)雜的教育行為與經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象進(jìn)行分析、抽象核心特征、凝練基本原則時(shí)，需要深入研究貫穿教育法學(xué)研究的基本理論和基本問題，諸如教育權(quán)與受教育權(quán)、國家給付與學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)權(quán)力、教育法律關(guān)系以及其中各種主體的法律地位、權(quán)利義務(wù)與保障救濟(jì)等（秦惠民 & 王俊，2021）。與此同時(shí)，研究教育法律基本問題有利于明確教育法典的地位。行政法學(xué)界已有觀點(diǎn)認(rèn)為，教育法典應(yīng)當(dāng)作為未來行政法典分則的組成部分（湛中樂，2021），這樣的“隸屬說”顯然與教育法學(xué)界多年來訴求的教育法“獨(dú)立說”相去甚遠(yuǎn)。圍繞教育法是否具有獨(dú)立地位的問題，學(xué)界已經(jīng)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的爭(zhēng)論，未來會(huì)繼續(xù)延伸至教育法典的獨(dú)立地位問題。教育法典對(duì)國家權(quán)力的態(tài)度區(qū)別于行政法典，無論是宏觀敘事的教育事業(yè)發(fā)展，還是微觀具體的受教育權(quán)保障，都需要明確的法定國家教育權(quán)職能。目前，基本成型的中國特色社會(huì)主義教育法律體系仍然呈現(xiàn)松散立法的特征，但具有基本法地位的《教育法》已經(jīng)能夠?qū)逃龁涡蟹òl(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。隨著教育法法典化不斷促使教育法學(xué)界深化對(duì)于教育法律基本問題的研究，勢(shì)必會(huì)加快教育法學(xué)自身獨(dú)立性的成長(zhǎng)。

四、結(jié)束語

教育法法典化本身并不是目的，“法典編纂的焦點(diǎn)，不在于收集、匯編、完善或改革現(xiàn)有的具有科學(xué)性或者準(zhǔn)科學(xué)性的法律……而是要以一種新的體系化和創(chuàng)新性的法律，來規(guī)劃一個(gè)更加美好的社會(huì)”（Murillo，2001）。通過編纂教育法典，可以統(tǒng)籌解決我國教育立法中長(zhǎng)期存在的一些問題。以教育法學(xué)的深入研究為基礎(chǔ)，推進(jìn)教育法法典化，一是有利于填補(bǔ)教育法律的空白，完善教育法制建設(shè)；二是有利于解決教育法律中的邏輯聯(lián)系和相互銜接問題；三是有利于將尚不成熟、難以出臺(tái)的單行法中已經(jīng)醞釀成熟的立法內(nèi)容，先行立法。我國教育法典編纂要將現(xiàn)有的教育立法體系化，特別是根據(jù)教育法典的價(jià)值體系和邏輯體系，對(duì)教育單行法進(jìn)行修改和補(bǔ)充。面向中國當(dāng)前與未來教育發(fā)展，構(gòu)造科學(xué)合理、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、體系完整的教育法典。從法國法典化的經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)法律規(guī)范體系尚未表現(xiàn)出過度復(fù)雜性時(shí)，反而不至于構(gòu)成以法典化推進(jìn)法律規(guī)范實(shí)體優(yōu)化的實(shí)質(zhì)性障礙（陳天昊，2021）。

教育法的法典化創(chuàng)新任重道遠(yuǎn)。相比其他國家，我國當(dāng)前編纂教育法典的已有條件仍不甚成熟，但并不是說必須條件成熟，才能追求法典化，即完備的教育法律素材和理論成果，不應(yīng)成為啟動(dòng)教育法典編纂的一個(gè)必要前提。教育作為一個(gè)領(lǐng)域，它的法律規(guī)范橫跨不同的法律部門。如果試圖先有完備的教育法律規(guī)范，再來編纂疏密得宜的教育法典，其對(duì)立法資源和程序的挑戰(zhàn)可想而知。實(shí)際上，歷史上的“法典編纂者從不相信可以預(yù)見未來所有的案件，也不相信能在法典中為這些案件提供具體的規(guī)則”，即使是在曾經(jīng)的法典化運(yùn)動(dòng)時(shí)代，編纂者也未將“天衣無縫的法典編纂”作為立法的信仰（Weiss，2000）。因此，積極推動(dòng)教育法法典化研究，將教育法律體系化作為重點(diǎn)，積極回應(yīng)教育法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，積極回應(yīng)國家戰(zhàn)略需要和社會(huì)現(xiàn)實(shí)關(guān)切，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，為實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域內(nèi)重大問題的有法可依和良法善治積極努力，這是教育法法典化的價(jià)值所在。