王大泉

（教育部政策法規(guī)司，北京 100816）

2020年《中華人民共和國民法典》的頒布實(shí)施是我國法治進(jìn)程中的大事。習(xí)近平總書記評價(jià)，這是新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，是新時(shí)代我國社會主義法治建設(shè)的重大成果（習(xí)近平，2020），并指出民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例。要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作（中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室，2021）。2021年3月8日，栗戰(zhàn)書委員長在全國人大常委會工作報(bào)告中指出，要“適時(shí)啟動條件成熟領(lǐng)域法典編纂工作”。其后，全國人大有關(guān)部門組織了多次研討，對各個(gè)領(lǐng)域法典編纂的可行性進(jìn)行了分析、論證。其中編纂教育法典，既有教育領(lǐng)域較為成熟的法律規(guī)范為基礎(chǔ)，同時(shí)，教育法又相對獨(dú)立，與其他領(lǐng)域和部門立法的交叉較小，條件相對較為成熟。全國人大常委會2021年立法工作計(jì)劃中提出“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”，這標(biāo)志著研究編纂教育法典已經(jīng)被列入立法機(jī)關(guān)的工作日程。

對照民法典的編纂，編纂教育法典無疑也將是一個(gè)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要根據(jù)教育立法的進(jìn)展和法治實(shí)踐的需求解決現(xiàn)實(shí)問題，也需要對教育法律的概念、范疇、體系、邏輯等進(jìn)行全面的理論梳理和研究。教育法典的研究和編纂工作，應(yīng)當(dāng)是漸次展開、逐步深入的過程，既不可能一蹴而就，也不可能僅憑一己之力在短時(shí)間內(nèi)完成。因此，當(dāng)前應(yīng)立足于現(xiàn)有理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，圍繞教育法典編纂的基本問題進(jìn)行探討。

一、教育法典編纂的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

法典化一般是指某一規(guī)范性法律文件形式和結(jié)構(gòu)的集約化、系統(tǒng)化和規(guī)范化。對照民法典的框架與內(nèi)容，教育法典的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是將教育領(lǐng)域的法律規(guī)范集中在一起，從教育和教育治理的基本原則、目標(biāo)宗旨出發(fā)，按照一定的邏輯和方式進(jìn)行組合編排，形成涵蓋教育各方面及各領(lǐng)域的重要制度、體制機(jī)制、主要法律關(guān)系、主體權(quán)利義務(wù)的具有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一法律規(guī)則體系。

教育領(lǐng)域可以法典化，其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)在于已經(jīng)具備了以下幾個(gè)條件：一是有充足的現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，現(xiàn)有法律規(guī)范基本涵蓋了教育的主要領(lǐng)域和法律關(guān)系。法典編纂需要對一個(gè)部門、一個(gè)領(lǐng)域現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行加工整理，并集中進(jìn)行立改廢。因此，首要的條件是這個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)形成了較為完備的法律制度。目前，頒布實(shí)施的教育法律已有7部。包括綜合性的教育法，規(guī)范專門教育領(lǐng)域的義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例和民辦教育促進(jìn)法，以及規(guī)范特定主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的教師法。學(xué)前教育法已經(jīng)納入立法規(guī)劃，正在制定過程中。從教育領(lǐng)域看，主要方面特別是學(xué)校教育的各個(gè)層次、領(lǐng)域，除了中等教育中的普通高中類型外，都已經(jīng)建立了明確的法律規(guī)范。2021年10月，全國人大常委會審議通過了家庭教育促進(jìn)法，建立了家庭教育的基本法律規(guī)范。因此，教育領(lǐng)域的法律規(guī)范內(nèi)容全面，從“量”上看，足以成“典”，編纂在一起的法律條文能夠滿足教育領(lǐng)域的各方面需求。同時(shí)，近5年教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法已先后完成修訂，職業(yè)教育法、學(xué)位條例、教師法正在修訂過程中①，預(yù)期在1—2年內(nèi)，所有現(xiàn)行教育法律都將處于根據(jù)實(shí)踐要求完成修訂的狀態(tài)，能夠反映教育實(shí)踐的最新進(jìn)展。因此，教育領(lǐng)域法典編纂也滿足了“質(zhì)”的要求，即現(xiàn)有法律總體與實(shí)踐需要相適應(yīng)，不需要在編纂過程中進(jìn)行全面的修改或者補(bǔ)充，這會大大減少法律條文重新創(chuàng)設(shè)或者大幅度修改的工作量，從而降低立法難度。

二是教育法律規(guī)范之間有內(nèi)在的邏輯，具備總則和分則結(jié)構(gòu)，法律規(guī)范可以根據(jù)統(tǒng)一的原則或者規(guī)則加以整合。對照民法典的編纂，從民法通則到民法總則，都與合同法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法等民事法律有明確的總分關(guān)系，并且調(diào)整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系這一民法的基本原則貫穿始終。而在教育領(lǐng)域，教育法處于統(tǒng)領(lǐng)地位，規(guī)定了教育的基本原則、基本制度，教育主體的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系等，具有了教育領(lǐng)域基本法的形態(tài)，也事實(shí)上具備了基本法的功能?？梢哉f，與民法體系類似，我國現(xiàn)行的教育法律體系中教育法具有抽象程度高、普適性強(qiáng)等與民法總則相類似的特征，且其他單行法多以教育法作為立法依據(jù)（周洪宇、方皛，2021）。教育法所規(guī)定的學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育、學(xué)位等教育基本制度，相應(yīng)地都已經(jīng)或者正在制定專門的教育法律。各部教育法律中，圍繞著國家教育權(quán)和公民受教育的權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建法律規(guī)范體系的脈絡(luò)也相對比較清晰，且規(guī)范的內(nèi)容也具有較強(qiáng)共性，都包含教育方針原則、學(xué)校、教師、學(xué)生、條件保障等內(nèi)容。因此，教育領(lǐng)域的法律具備了整合的可能性，可以圍繞基本原則、核心概念，以教育基本制度、基本關(guān)系為線索，進(jìn)行科學(xué)整理、系統(tǒng)構(gòu)建。在法典編纂過程中，可以消除其中存在的矛盾沖突，調(diào)整不銜接不協(xié)調(diào)的表述，去除重復(fù)的內(nèi)容，同時(shí)針對新情況、新問題加以適當(dāng)?shù)男抻喓屯晟?，從而有效增?qiáng)教育法律規(guī)范的系統(tǒng)性、科學(xué)性和針對性。

三是教育領(lǐng)域的制度已經(jīng)基本定型，編纂法典與深化教育改革并不沖突，還可以妥善處理改革與法治的關(guān)系。法律一般是政策、制度定型后的產(chǎn)物，法典更是一個(gè)領(lǐng)域制度的集大成者。黨的十八大以來，按照堅(jiān)持深化教育改革創(chuàng)新的總要求，教育領(lǐng)域開展了系統(tǒng)性的綜合改革。2017年印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》后，黨中央、國務(wù)院出臺了系列改革文件，涉及學(xué)前教育、職業(yè)教育、教師、教育評價(jià)等諸多方面。②這些文件的出臺和落地實(shí)施，解決了教育改革的頂層設(shè)計(jì)問題，標(biāo)志著中國特色社會主義教育制度體系的主體框架基本確立，一些長期制約教育事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙得到破解，教育面貌正在發(fā)生格局性變化（新華社記者，2020）。教育領(lǐng)域改革舉措的深化和落地，為教育法典編纂奠定了較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度基礎(chǔ)，能夠避免出現(xiàn)法律規(guī)范與改革實(shí)踐不相適應(yīng)的問題。

四是教育法典編纂形成了工作共識和實(shí)踐基礎(chǔ)。啟動教育法典編纂研究，還有一個(gè)十分關(guān)鍵也可以說是具有決定性影響的因素，就是立法機(jī)關(guān)和主管部門形成了高度共識。教育法典編纂是一項(xiàng)系統(tǒng)的立法工程，同時(shí)又是行政領(lǐng)域的立法，沒有這個(gè)前提，它是很難列入立法規(guī)劃并得以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的。在2020年十三屆全國人大第三次會議上，由全國人大代表葛道凱領(lǐng)銜，32位代表聯(lián)名提出了《關(guān)于編纂教育法典的議案》。這是教育法典編纂第一次出現(xiàn)在立法機(jī)關(guān)的日程中。巧合的是，民法典就是在這次會議上通過的。因此，會后這一議案受到了高度重視，被列為年度的重點(diǎn)議案。全國人大教科文衛(wèi)委、全國人大常委會法工委圍繞議案辦理專門召開會議，聽取意見。教育部作為主管部門，對編纂教育法典的建議給予了積極回應(yīng)，并表示全力支持。因?yàn)閺膶?shí)踐的角度看，教育立法的現(xiàn)實(shí)需求十分強(qiáng)烈，在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中就提出了教育法律“六修五立”的目標(biāo)。但受限于立法資源緊張等因素，到2020年這一任務(wù)離如期完成還有較大的距離。以一般的行政立法程序，制定或者修訂一部法律，從主管部門動議起草，到全國人大審議通過，比較順利的大概也需要3—5年的時(shí)間。如果不創(chuàng)新立法機(jī)制，教育立法資源緊張與立法需求強(qiáng)烈之間的矛盾是難以克服的。2013年，教育部曾提出教育法律一攬子修訂案，一次性啟動修訂教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法等三部法律，并最終完成。這種對教育法律相關(guān)條文進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、一體修改的做法，大大提高了立法特別是修法效率，也成為支持教育法典編纂的實(shí)踐基礎(chǔ)。因此，無論是答復(fù)全國人大議案，還是參與法典編纂工作的研討，教育部作為主管部門和教育法律的主要起草部門一直都表示積極支持?？梢哉f，完善中國特色社會主義法律體系的大環(huán)境和整體要求，與適應(yīng)依法治教實(shí)踐要求的部門需求高度契合，共同促成了教育法典由理論設(shè)想轉(zhuǎn)化為法治建設(shè)的實(shí)踐目標(biāo)。

二、教育法典編纂的現(xiàn)實(shí)意義

立法是具有統(tǒng)領(lǐng)性的制度頂層設(shè)計(jì)。筆者參與過多部教育法律的制定或者修訂工作，深感一部教育法律的起草、制定就是對其所涉及教育領(lǐng)域各個(gè)主體權(quán)利義務(wù)、各種關(guān)系內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行再認(rèn)識的過程，需要對這一領(lǐng)域工作的總體目標(biāo)、原則宗旨、方針政策、任務(wù)措施、實(shí)現(xiàn)路徑等問題進(jìn)行再梳理，進(jìn)而對這一領(lǐng)域的制度體系進(jìn)行系統(tǒng)整合甚至是再設(shè)計(jì)。當(dāng)前，教育正面臨著前所未有的變革與挑戰(zhàn)，教育體制改革的深度和力度不斷加大，信息技術(shù)正在給教育帶來革命性影響，終身學(xué)習(xí)、線上教育、校外培訓(xùn)等新領(lǐng)域不斷出現(xiàn)，這都需要教育治理體系作出系統(tǒng)改變，治理能力進(jìn)行整體提升。而推進(jìn)教育治理，關(guān)鍵就在于強(qiáng)化政策供給，構(gòu)建完善定型、科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)高效、公平合理的國家基本教育制度，使教育改革發(fā)展擺脫運(yùn)動式思想窠臼、破解碎片化路徑依賴、突破單向度方法局限（郝德永，2020）。立法是最重要的政策供給。以立法的方式進(jìn)行系統(tǒng)應(yīng)對，進(jìn)一步完善基本教育制度，無疑是應(yīng)對教育治理面臨的新問題、新挑戰(zhàn)的重要路徑和方法。系統(tǒng)的實(shí)踐問題，需要強(qiáng)化教育立法的整體性。但自1995年頒布教育法之后的教育立法，都是針對教育特定領(lǐng)域（如義務(wù)教育）或者特定主體（如教師）的立法，所解決的都是教育局部領(lǐng)域內(nèi)的制度體系問題，缺少一次從整體上思考、設(shè)計(jì)進(jìn)而全面修改、完善教育制度的機(jī)會。因此，當(dāng)前啟動教育法典的編纂和研究工作，無疑為教育立法和制度建設(shè)、為教育法治實(shí)踐和教育法學(xué)理論研究的發(fā)展提供了難得的契機(jī)。

一是提供了全面梳理整合現(xiàn)有教育法律法規(guī)以及規(guī)章政策的機(jī)會。編纂教育法典，需要在一個(gè)制度體系和框架下，建立一個(gè)自洽的、體系和結(jié)構(gòu)完整的、邏輯統(tǒng)一的制度體系，確立教育領(lǐng)域根本制度、基本制度和重要制度的內(nèi)容及其基本規(guī)則。這就需要對現(xiàn)行教育制度進(jìn)行全面梳理、系統(tǒng)研究、統(tǒng)籌考慮。既要確定哪些教育制度應(yīng)當(dāng)被納入法典，以及在其中的地位作用和規(guī)范表述的方式；又要解決現(xiàn)行制度規(guī)范彼此的邏輯關(guān)系，以及法律表述上的重復(fù)、缺失、結(jié)構(gòu)失衡、概念不統(tǒng)一、矛盾等問題。比如，課程及教材管理制度是教育制度體系的重要組成部分，但現(xiàn)行教育法律中，僅在義務(wù)教育法中對義務(wù)教育階段的教材和課程做了規(guī)定，缺乏在法律層面系統(tǒng)的制度構(gòu)建。再如，招生考試制度是事關(guān)教育公平的基本制度，但目前在法律中只有原則規(guī)定，具體的制度規(guī)范則是由規(guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定的。通過編纂教育法典，可以系統(tǒng)研究和考慮類似問題，從而使教育各項(xiàng)基本制度按照重要程度，在法典中得到合理安排，在法律框架內(nèi)更為平衡、自洽。

二是提供了全面研究教育領(lǐng)域綜合性法律問題的機(jī)會。編纂教育法典，需要從教育要遵循的規(guī)律、原則出發(fā)，對教育制度和法律規(guī)范的全局性和整體性問題進(jìn)行思考和設(shè)計(jì)。單項(xiàng)的教育立法固然重要，無論是職業(yè)教育法、高等教育法或者正在制定的學(xué)前教育法，都有利于對某一教育領(lǐng)域的法律和制度問題進(jìn)行深入研究，但限于立法的宗旨和調(diào)整的范圍，單項(xiàng)的教育立法不可避免地缺乏整體性的立法統(tǒng)籌。一方面，這些法律在共性問題（如教育方針、原則、主體等）上都會做出規(guī)定，使得它們在共性的法律規(guī)范上，不免會存在重復(fù)；另一方面，法律的制度規(guī)范只能針對這一領(lǐng)域的問題，再加上制定的時(shí)代不同，彼此之間難免會缺乏銜接和整合。而編纂教育法典，無疑提供了一個(gè)打破單一立法藩籬的機(jī)會，可以結(jié)合新時(shí)代中國教育發(fā)展的歷史和現(xiàn)實(shí)邏輯，從教育法的基礎(chǔ)性理論、概念、原則出發(fā)，系統(tǒng)思考、深入研究，探尋教育法律體系的內(nèi)在規(guī)律和邏輯，找到構(gòu)建整個(gè)教育法律體系的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。這不僅可以彌補(bǔ)教育單行法之間存在的罅隙，對法律規(guī)范進(jìn)行聯(lián)動修訂，全面整合教育領(lǐng)域的規(guī)則體系，增強(qiáng)法律制度的系統(tǒng)性、科學(xué)性；還可以通過超越現(xiàn)行教育法以學(xué)校教育為主的框架，統(tǒng)籌考慮學(xué)校、社會、家庭教育，構(gòu)建一個(gè)完整的服務(wù)終身學(xué)習(xí)的教育體系制度框架。

三是提供了全面進(jìn)行教育制度創(chuàng)新、利用法治手段推進(jìn)和保障教育改革的機(jī)會。長期以來，教育立法主要是跟隨教育政策的重大調(diào)整和教育實(shí)踐的重大進(jìn)展，有一定的滯后性。往往是在一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)方面出臺了黨中央國務(wù)院的重大政策后，相應(yīng)教育法律的制定或者修訂才被提上日程并實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。這保證了教育法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，也有利于法律的順利出臺，但是相對而言對教育改革的引導(dǎo)和推動作用不夠突出。習(xí)近平總書記指出，改革與法治的辯證關(guān)系，如鳥之雙翼、車之兩輪，要在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治（中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室，2021）。編纂教育法典，可以在現(xiàn)有教育法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，改革創(chuàng)新已有相應(yīng)的法律依據(jù)；也可以從教育全局來進(jìn)行系統(tǒng)思考，改變零敲碎打修修補(bǔ)補(bǔ)的方式，將改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)集成，這將更有利于實(shí)現(xiàn)與教育改革同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力。比如，信息技術(shù)對教育的影響是全方位的、根本性的，從課程內(nèi)容、教學(xué)方式到學(xué)校管理、教育治理，從學(xué)前教育到高等教育，等等；而當(dāng)前發(fā)布的關(guān)于推進(jìn)信息技術(shù)與教育結(jié)合或者應(yīng)用的政策、法規(guī)，關(guān)注和解決的往往是一個(gè)局部的問題。編纂教育法典，就會提供一個(gè)系統(tǒng)考慮信息技術(shù)與教育改革發(fā)展關(guān)系的機(jī)會，系統(tǒng)整合現(xiàn)有政策、制度，進(jìn)一步明確改革的原則、方向和具體制度安排，從而使法律制度創(chuàng)新對改革的引導(dǎo)、保障作用更為凸顯。

四是提供了全面構(gòu)建面向未來的、體現(xiàn)中國特色和現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的教育治理體系的機(jī)會。編纂教育法典，要從法律、制度的視角，對新時(shí)代教育改革發(fā)展的特點(diǎn)、規(guī)律等進(jìn)行全面深入的研究。這無疑將極大促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的理論研究，有利于教育法律、制度研究的深化統(tǒng)籌，形成教育制度體系的中國方案。就中國教育發(fā)展實(shí)踐而言，我們擁有世界上最大的最為復(fù)雜的教育體系，有很多自身獨(dú)特的優(yōu)勢，未來要在國際教育舞臺發(fā)出更大的聲音，提供更多的經(jīng)驗(yàn)和方案。通過教育法典的編纂，可以進(jìn)一步從理論和實(shí)踐層面闡釋社會主義教育制度的特點(diǎn)、優(yōu)勢，進(jìn)而適應(yīng)信息時(shí)代的要求，構(gòu)建一個(gè)以新的理念、方法、技術(shù)和形態(tài)組織起來的，體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、個(gè)性化、終身化特征的全新教育體系，建立起可以影響世界的中國教育治理體系和法律制度體系?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出，到2035年我國要總體實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化的教育體系需要教育各方面、各領(lǐng)域的制度更加定型、完善，需要將黨中央關(guān)于教育的重大決策部署，系統(tǒng)全面地轉(zhuǎn)化為國家意志。一部具有中國特色、系統(tǒng)完備的教育法典，無疑將是中國教育現(xiàn)代化的里程碑。

三、編纂教育法典的困難與挑戰(zhàn)

教育法典編纂意義重大、任務(wù)繁重且具有開創(chuàng)性，雖有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但仍存在著一系列的立法實(shí)踐和理論準(zhǔn)備方面的困難與挑戰(zhàn)。

一是教育法律仍存在空白，教育專項(xiàng)立法的任務(wù)仍十分繁重?，F(xiàn)行的教育法律雖然已經(jīng)比較全面，但是法律規(guī)范的體系結(jié)構(gòu)仍不完善。從教育階段看，學(xué)前教育、普通高中教育階段還存在法律空白；從教育形式看，網(wǎng)絡(luò)教育、終身教育等還缺乏法律規(guī)制；從教育活動看，招生考試、教材管理等重點(diǎn)問題還只有規(guī)章層次的低位階法律規(guī)范。此外，還有一些教育問題或者發(fā)展趨勢，如超常兒童的培養(yǎng)體系、AI技術(shù)的教育運(yùn)用、教育數(shù)據(jù)管理等，相關(guān)的法律規(guī)制還在研究之中。因此，教育法典編纂，仍需要在一些領(lǐng)域研究和創(chuàng)制新的法律規(guī)范。這些無疑都會增加編纂工作的難度和工作量。

二是教育改革實(shí)踐的發(fā)展十分迅速，需要處理好法治與改革的關(guān)系。當(dāng)前，信息化已經(jīng)給教育帶來了革命性影響。以慕課為代表的互聯(lián)網(wǎng)教育的興起，已經(jīng)大大豐富了教育形式和學(xué)習(xí)方式。有專家預(yù)言，接下來，人工智能、增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)和虛擬現(xiàn)實(shí)將成為第四次教育革命的內(nèi)容（安東尼?塞爾登、奧拉迪梅吉?阿比多耶，2019），未來傳統(tǒng)學(xué)校也勢必會被學(xué)習(xí)中心所取代（朱永新，2019）。學(xué)習(xí)方式和組織形式的變化，勢必會對學(xué)校制度、教育治理體系產(chǎn)生根本性影響，教育、學(xué)校、教師、學(xué)生等教育法的基本概念和相關(guān)法律制度，未來可能需要重新詮釋。因此，在教育面臨著劇烈變革的時(shí)代，編纂教育法典在系統(tǒng)整合、定型教育制度的同時(shí)，還需要考慮保持制度的開放性與靈活性，為教育改革提供引領(lǐng)和保障，為新的教育業(yè)態(tài)、教育形態(tài)保留制度空間。這就意味著，編纂工作不僅僅是現(xiàn)有法律制度的整合，還要包含制度創(chuàng)新以及制度協(xié)調(diào)整合的內(nèi)容，這樣一來，工作的復(fù)雜性無疑會大大提高。

三是編纂的范疇和組織程序尚不明確。編纂教育法典與民法典的不同在于：民法典是在民法總則、物權(quán)法等若干民事法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行編纂的，主要處理的是法律條文之間的整合、規(guī)范問題；教育法典則要對教育領(lǐng)域的法律規(guī)范做全面、系統(tǒng)規(guī)定，并保證結(jié)構(gòu)完整、均衡。這不僅要處理好教育法律規(guī)范之間的關(guān)系，還要對行政法規(guī)、部門規(guī)章甚至是規(guī)范性文件層次的規(guī)范進(jìn)行整合、吸納，并且不僅要容忍特別法的存在，也要為行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章預(yù)留創(chuàng)設(shè)教育法規(guī)范的空間（湛中樂，2021）。這將帶來兩方面的困難：（一）如何在教育法典中安排行政法規(guī)及規(guī)章的內(nèi)容，是選擇其中的重要內(nèi)容納入法典，將其直接法律化，還是采取指向性規(guī)定，在法典中明確具體辦法由行政法規(guī)或者規(guī)章作出規(guī)定，或者將兩種方式結(jié)合使用。（二）法典在進(jìn)入實(shí)質(zhì)性編纂過程后，如何組織實(shí)施。民法典編纂由立法機(jī)關(guān)直接組織的前例，能否在教育法典編纂中直接適用，還是仍按照行政領(lǐng)域立法的一般程序，由國務(wù)院部門起草、國務(wù)院提出法律案，目前尚無定論。如果按照行政法律的制定程序，法典編纂的意義和作用可能會受到程序的桎梏，因此需要在立法程序和體制機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新。

四是相關(guān)理論準(zhǔn)備尚不夠充分。自全國人大將教育法典編纂列入立法規(guī)劃以來，關(guān)注和研究教育法典編纂的學(xué)者和論文有了明顯增加，形成了討論和爭鳴（馬懷德等，2021）。但教育法典編纂的研究仍處于起步階段，理論的支撐和準(zhǔn)備仍亟待加強(qiáng)。雖然有些研究者已經(jīng)提出了教育法典的體例結(jié)構(gòu)甚至完成了草案框架，但在沒有對教育法典編纂的理論、邏輯、基本概念以及體例結(jié)構(gòu)，特別是需要系統(tǒng)整合、綜合解決的重要教育法律問題，進(jìn)行深入研究并形成充分的理論儲備的前提下，就開展具體文本的編寫，顯然有些急于求成。圍繞教育法典編纂展開對教育領(lǐng)域綜合性法律問題的深入研究，適應(yīng)教育改革發(fā)展實(shí)踐需要從整體角度進(jìn)行教育法律制度的論證和創(chuàng)設(shè)，根據(jù)教育發(fā)展新趨勢構(gòu)建教育法律的核心概念和邏輯，等等，這些方面的理論研究應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前更為關(guān)鍵和著力要解決的突出問題。

四、教育法典編纂的實(shí)現(xiàn)路徑

編纂教育法典需要立法機(jī)關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃、安排，也需要進(jìn)行有組織的系統(tǒng)研究、論證，從而形成明確的研究方向、良好的組織協(xié)調(diào)和可行的工作路徑，這樣才能由計(jì)劃變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

首先，要優(yōu)先填補(bǔ)教育法典編纂存在的法律空白。法典編纂不是全面創(chuàng)設(shè)法律規(guī)范，而應(yīng)是通過對現(xiàn)行法律條文的整合、歸納、補(bǔ)充和完善來進(jìn)行局部創(chuàng)新。因此，法典的編纂應(yīng)當(dāng)與單行法的完善同步進(jìn)行，需要“兩條腿”走路（馬懷德、李紅勃，2021）。當(dāng)前，還要優(yōu)先完成有關(guān)教育法律的修訂或者制定工作，盡快填補(bǔ)教育法律的空白領(lǐng)域。本屆全國人大任期內(nèi)，制定學(xué)前教育法，修訂職業(yè)教育法、學(xué)位條例和教師法已經(jīng)被列入立法規(guī)劃，目前都已經(jīng)取得了階段性成果。③這些教育法律如果能夠順利通過，會很大程度上補(bǔ)齊現(xiàn)有教育法律存在的空白和短板。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧教育發(fā)展的實(shí)踐需要和教育法典的整體布局，考慮規(guī)劃新的教育單項(xiàng)法律。比如，從規(guī)范的范圍看，教育法典應(yīng)當(dāng)涵蓋全范疇的教育，即學(xué)校教育、社會教育和家庭教育三大領(lǐng)域，服務(wù)于“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”（本書編寫組，2019）的總要求。這就需要把關(guān)于社會教育或終身教育的單項(xiàng)教育法律（如終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法）納入立法規(guī)劃。再如，構(gòu)建新的人才培養(yǎng)體系，需要系統(tǒng)考慮對超常兒童的教育問題，教育法典中也需要將普通教育、職業(yè)教育、特殊教育等概念進(jìn)行統(tǒng)籌，明確各自的概念范疇，這就需要規(guī)劃制定專門的特殊教育法?？傊?，教育立法的規(guī)劃不能因?yàn)榫幾虢逃ǖ涠?，反而?yīng)當(dāng)在未來的3—5年內(nèi)抓緊布局完成一些必要的緊迫的立法項(xiàng)目，為教育法典編纂奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

其次，要規(guī)劃建立研究計(jì)劃和體系，組織開展循序漸進(jìn)的理論研究。教育法典編纂的研究應(yīng)當(dāng)制定中長期的規(guī)劃，合理分布研究力量，確定研究重點(diǎn)，使得研究有序開展并能夠取得可預(yù)期的實(shí)踐成果。編纂研究應(yīng)當(dāng)拓寬視野提升高度，從貫徹習(xí)近平法治思想入手著力研究教育法的基礎(chǔ)理論問題，從構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系的目標(biāo)要求入手研究確定教育法典的體例框架，等等。另外，應(yīng)當(dāng)具有系統(tǒng)性和貫通性，從構(gòu)建統(tǒng)一的教育法律原則、規(guī)則（特別是核心概念）入手，用新的理論框架，系統(tǒng)解釋教育領(lǐng)域的法律現(xiàn)象和法律問題，解決教育領(lǐng)域各種法律概念的自洽和協(xié)調(diào)性問題，從而使教育法典編纂的邏輯更為清晰，理論基礎(chǔ)更為扎實(shí)。同時(shí)，還應(yīng)開展以問題為導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)與研究。結(jié)合新的教育問題，開展教育法學(xué)理論研究，提煉、概括新的教育法律關(guān)系，如在線教育、AI技術(shù)應(yīng)用于課堂可能帶來的教育法律關(guān)系變化，教育評價(jià)改革對教育評價(jià)制度的影響，等等。此外，法典編纂研究工作還應(yīng)當(dāng)建立在扎實(shí)的基礎(chǔ)工作之上。不僅需要對現(xiàn)有教育法律的章節(jié)結(jié)構(gòu)、條文內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)研究，分析特點(diǎn)，總結(jié)規(guī)律，也需要集中力量對歷年來黨中央國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)教育改革發(fā)展的重要文件、教育行政法規(guī)、教育部規(guī)章和重要規(guī)范性文件進(jìn)行全面梳理，總結(jié)其中的制度要素、規(guī)范條文，對需要納入法典進(jìn)行規(guī)制的內(nèi)容進(jìn)行全面的分析、研究，分類分層次歸納總結(jié)教育法典的問題清單、規(guī)則清單。

具體的編纂工作，可選擇的路徑大體有兩種：一是形式性編纂，即側(cè)重文本編輯、內(nèi)容整合的模式。主要對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行匯編，刪除重復(fù)的內(nèi)容，按照總則、分則模式，將現(xiàn)有的教育法律進(jìn)行拼接組合，補(bǔ)充明顯的法律空白。有的學(xué)者建議可以進(jìn)一步收縮，制定一部教育法典總則或者通則，其中除了保留教育法的若干主要內(nèi)容之外，將義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、民辦教育、中外合作教育、社會教育、學(xué)前教育、中小學(xué)教育等內(nèi)容囊括進(jìn)來（關(guān)保英，2021），這可能是操作上較為簡單的模式。其優(yōu)點(diǎn)在于納入法典的內(nèi)容主體已經(jīng)由現(xiàn)行法作出規(guī)定，在立法審議時(shí)較容易達(dá)成共識。如果現(xiàn)有的教育法律制定或者修訂完成，則編纂工作即可以啟動，并在較短的時(shí)間內(nèi)完成，這會大大節(jié)省立法資源。但是，這種模式的系統(tǒng)集成和制度創(chuàng)設(shè)會明顯不足，教育法典編纂的意義和作用也會大打折扣。

另一種路徑就是實(shí)質(zhì)性編纂，即系統(tǒng)整合并填補(bǔ)空白的模式。目前，無論是從滿足實(shí)踐需求，還是從滿足理論研究的需要看，這一路徑都是比較被認(rèn)可并具有可行性的。按照這一路徑，教育法典的編纂應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，立足教育新定位，以構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系的法律制度為目標(biāo)，對現(xiàn)有教育法律制度進(jìn)行整合。這種整合是從結(jié)構(gòu)上進(jìn)行重新搭建，從內(nèi)容上以學(xué)校教育為核心并涵蓋社會教育、家庭教育、終身教育等領(lǐng)域，通過單項(xiàng)法律的修訂或制定，以及適當(dāng)將部分行政法規(guī)及部門規(guī)章的內(nèi)容上升為法律規(guī)范，并在編纂過程中進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充和創(chuàng)新，從而形成完整的教育法律規(guī)范體系。從立法實(shí)踐角度來看，我們需要5年左右的時(shí)間，可以完成基本框架和主要內(nèi)容。

按照這一路徑，參考民法典編纂經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合教育法律現(xiàn)有的內(nèi)容，教育法典無疑應(yīng)當(dāng)采取總分的體系框架。總則編集中規(guī)定教育活動需要普遍遵循的方針、原則，以及管理體制、基本制度等；分則部分則分別具體規(guī)范不同層次、不同類型的教育，以及圍繞教育主體或者教育活動做出規(guī)范。如有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將法律體系框架分別按照教育法淵源和教育法調(diào)整對象兩個(gè)方面來劃分，但對縱向的法律淵源層級和橫向的教育法子部門構(gòu)成，學(xué)界尚未達(dá)成一致意見（孫霄兵、劉蘭蘭，2021）。因此，分則部分具體如何劃分，按何種邏輯排布，是按照層次類別，還是按照教育的主體、要素展開，都可以在進(jìn)一步研究和編纂實(shí)踐中不斷探索、完善。但無論何種選擇，教育法典研究工作都可以按照總則研究和各分則研究平行展開、同步推進(jìn)又交叉融合的方式展開，最終形成有規(guī)劃、有目標(biāo)，可疊加、可互補(bǔ)的系列研究成果，為法典編纂奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。