彭宇文

（武漢大學(xué)教育科學(xué)研究院， 武漢 430072）

隨著民法典頒布實(shí)施，我國法制建設(shè)領(lǐng)域呈現(xiàn)出越來越強(qiáng)烈的法典化趨勢。全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃中明確提出，總結(jié)民法典編纂立法經(jīng)驗(yàn)，開展相關(guān)領(lǐng)域法典化編纂和法律體系化研究，將研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作（全國人大常委會(huì)，2021）。教育法法典化問題以官方形式正式進(jìn)入公眾視野，引起多方關(guān)注?！胺ǖ涫且环N專門的立法形式，即按照一定的目的、順序和層次，對相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行排列而形成的較為統(tǒng)一的規(guī)范整體?！保▽O霄兵，劉蘭蘭，2021）“法典編纂的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)法律的明確性、合理性、體系性、統(tǒng)一性、一致性、易用性等?！保惤疳?，2021）法典編纂是一項(xiàng)具有高度專業(yè)性與社會(huì)性的立法活動(dòng)，觀諸我國民法法典化的歷程，從清末民初起步，再到新中國成立以后數(shù)易其稿，直到2020年才正式完成頒布，極其漫長的過程足以證明法典化之不易。相較于民法而言，教育法在我國發(fā)展歷史更為短暫，在理論與實(shí)踐上的積累更為薄弱，法典化的難度更是可想而知。因此，如何在法典化的理想與現(xiàn)實(shí)之間實(shí)現(xiàn)良好平衡，推進(jìn)教育法典編纂，的確值得深入研究。筆者認(rèn)為，在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，教育法法典化非常必要，既有一定基礎(chǔ)，也有極高難度，當(dāng)前最為關(guān)鍵的是，需要在理想與現(xiàn)實(shí)之間找到有效的平衡點(diǎn)與突破口，方能化繁為簡、務(wù)實(shí)推進(jìn)。

一、中國氣質(zhì)：教育法法典化的理想追求

法典化是中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重要舉措，正如習(xí)近平總書記在談到民法典頒布的重大意義時(shí)指出：“民法典在中國特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律，對推進(jìn)全面依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，對發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，對堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、依法維護(hù)人民權(quán)益、推動(dòng)我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都具有重大意義?！保?xí)近平，2020）教育法作為中國特色社會(huì)主義法律體系的有機(jī)組成部分，其法典化必然是彰顯教育事業(yè)及教育法治中國特色的重要途徑，教育法典的中國氣質(zhì)成為法典化的理想追求。

（一）打造教育發(fā)展的憲章

“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，象征著人類尊嚴(yán)和榮耀。唯有發(fā)展，才能消除全球性挑戰(zhàn)的根源；唯有發(fā)展，才能保障人民的基本權(quán)利；唯有發(fā)展，才能推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)步?！保▏鴦?wù)院新聞辦公室，2016）新時(shí)代以追求民眾的美好生活為發(fā)展目標(biāo)，要求不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，而教育作為國之大計(jì)、黨之大計(jì)，在這方面發(fā)揮著極為重要的基礎(chǔ)性作用。教育法治建設(shè)需要進(jìn)一步提高政治站位，高度關(guān)注發(fā)展權(quán)這樣一項(xiàng)最為重要的人權(quán)。

第一，通過教育法典編纂宣示教育權(quán)重要地位。教育權(quán)是發(fā)展權(quán)的核心之一，更是實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的基本前提保障。在“美好生活”的發(fā)展目標(biāo)下，以法典編纂的形式進(jìn)一步彰顯教育為國之大計(jì)、黨之大計(jì)的重要地位，使教育的重要性受到社會(huì)更為廣泛而深度的關(guān)注，無疑是教育法典編纂從程序性價(jià)值走向?qū)嵸|(zhì)性價(jià)值的必然過程。教育權(quán)是教育法治的邏輯起點(diǎn)，教育法典作為宣示教育權(quán)的重要載體，勢必將教育權(quán)貫穿于法典的指導(dǎo)思想、基本原則及整體架構(gòu)之中，是實(shí)現(xiàn)教育權(quán)與發(fā)展權(quán)的權(quán)利宣言。具有系統(tǒng)性、完整性與權(quán)威性的教育法典，能夠很好地發(fā)揮教育發(fā)展憲章的高層次作用，為實(shí)現(xiàn)教育權(quán)及發(fā)展權(quán)提供完整而有效的法律保障。

第二，通過教育法典編纂推進(jìn)教育思想變革發(fā)展。教育立法以教育思想為基礎(chǔ)，教育法典編纂的過程，實(shí)際上也是教育思想變革發(fā)展的過程。首先，要在回顧總結(jié)教育發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，凝練新時(shí)代教育理念。教育法典編纂必須以習(xí)近平總書記教育重要論述為指導(dǎo)，進(jìn)一步凝練中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)及中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)教育事業(yè)百年的思想理念，將之體現(xiàn)在立法之中。其次，促進(jìn)思想解放，推進(jìn)教育改革。解放思想是推進(jìn)改革開放的重要思想武器，鄧小平同志指出：“只有思想解放了，我們才能正確地以馬列主義、毛澤東思想為指導(dǎo)，解決過去遺留的問題，解決新出現(xiàn)的一系列問題。”（鄧小平，1983）教育法典編纂離不開先進(jìn)的教育思想引領(lǐng)，法典編纂過程中需要對相關(guān)理論問題進(jìn)行深入研究，以立法體現(xiàn)解放思想的成果。最后，優(yōu)化教育理念，進(jìn)一步破除教育思想積弊。我國教育發(fā)展歷經(jīng)曲折，特別是市場經(jīng)濟(jì)體制實(shí)施以來，教育領(lǐng)域利益相關(guān)者多元化、需求多樣化，帶來教育思想的多元化與復(fù)雜化，教育治理理念沖突也反映在教育立法的搖擺上，在諸如民辦教育發(fā)展、教育培訓(xùn)治理、學(xué)校教育管理等方面存在著較為明顯的理念沖突，積弊已深，已到非改不可的時(shí)候。借力教育法典編纂，使各方面利益相關(guān)者在法典編纂過程中充分發(fā)表意見，深入研討，從而優(yōu)化教育理念，為深化教育改革奠定更為先進(jìn)的思想基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)是教育法典編纂的重要意義所在。

（二）彰顯教育法典的民族風(fēng)格

中國自20世紀(jì)初進(jìn)行法制改革，“選擇、移植了大陸法系的德國法模式后，德國法的這套概念、原則、制度和理論體系，已經(jīng)成為中國法律文化的有機(jī)組成部分”（梁慧星，2001）。而法典化在當(dāng)代中國法制建設(shè)上則更是體現(xiàn)出強(qiáng)烈的西方移植色彩，這既在客觀上促進(jìn)了相關(guān)立法的現(xiàn)代化進(jìn)程，也在一定程度上制約了立法的本土化發(fā)展。這種情況的發(fā)生，“部分是由于殖民化的緣故，部分是由于編纂法典的法律技術(shù)為接受法制提供的方便”（勒內(nèi)?達(dá)維德，1984，第33頁）。但是，對于面向新時(shí)代的中國教育法典編纂而言，如何處理好世界性與民族性的關(guān)系，就成為必須面對的重要問題。

第一，秉持開放態(tài)度，吸納世界經(jīng)驗(yàn)。實(shí)事求是地說，西方發(fā)達(dá)國家法制建設(shè)歷史悠久，有著許多成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。在教育法典編纂過程中，應(yīng)當(dāng)組織力量對世界各國法典化特別是教育法典編纂的做法進(jìn)行研究，吸取經(jīng)驗(yàn)，剖析教訓(xùn)，為我所用。應(yīng)當(dāng)看到的是，隨著全球化、國際化以及國家間法律文化交流日趨深入，法典化作為一種立法趨勢，呈現(xiàn)出一定的趨同化現(xiàn)象。拋卻意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的差異，我國教育法典編纂可以在立法技術(shù)尤其是在法典模式、體例結(jié)構(gòu)、文體用語等方面，分析其可取之處，借鑒其成熟經(jīng)驗(yàn)，使教育法典的世界性、科學(xué)性得到保證。

第二，強(qiáng)化歷史傳承，弘揚(yáng)民族風(fēng)格。獨(dú)特的歷史、獨(dú)特的文化、獨(dú)特的國情決定了我國教育必須走自己的發(fā)展道路，“我們要認(rèn)真吸收世界上先進(jìn)的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，更要遵循教育規(guī)律，扎根中國大地辦大學(xué)”（習(xí)近平，2014，第13頁）。教育法典事關(guān)教育權(quán)與發(fā)展權(quán)的根本，教育法典編纂既是實(shí)現(xiàn)教育權(quán)與發(fā)展權(quán)的需要，也是傳承中華民族優(yōu)秀教育傳統(tǒng)的需要，更是弘揚(yáng)中華民族新時(shí)代教育精神的需要。教育法典編纂必須學(xué)習(xí)借鑒人類法治文明的有益成果，但決不能簡單照搬別國模式和做法，而是應(yīng)當(dāng)從中國國情和實(shí)際出發(fā)，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，從我國教育事業(yè)改革發(fā)展的實(shí)踐中探索適合自己的本土化立法道路。法典化的趨同化與民族性并非必然的矛盾沖突，而是需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的關(guān)系。這就要求在教育法典編纂過程中，必須樹立強(qiáng)烈的民族主體意識(shí)，在中國化的語境下處理好相關(guān)關(guān)系。“中國是注重治道的文明古國，法治是傳統(tǒng)治道的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)的治道理論所蘊(yùn)涵的豐富思想和學(xué)識(shí)，所包括的成功和失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尤其是中華民族所獨(dú)有的精神氣質(zhì)、道德追求、思維邏輯、政治經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥琳Z言風(fēng)范，都是值得我們認(rèn)真體會(huì)、認(rèn)真學(xué)習(xí)的?！保ㄏ挠?，2004，第57頁）一部完整的教育法典，應(yīng)當(dāng)能夠體現(xiàn)中華民族優(yōu)秀文化的積累與沉淀，代表中華民族的先進(jìn)文化高度，反映新時(shí)代教育事業(yè)發(fā)展的新成果，呈現(xiàn)出嶄新的民族風(fēng)格和鮮明的本土化氣質(zhì)。

（三）弘揚(yáng)中國特色教育法治精神

教育法典編纂是中國教育法治建設(shè)的重大標(biāo)志性事件，對于凝練并弘揚(yáng)中國特色的教育法治精神具有極為重要的理論與實(shí)踐意義。

第一，教育法典是充分彰顯法治精神的重要形式。在教育事業(yè)改革發(fā)展進(jìn)入攻堅(jiān)關(guān)鍵期的背景下，通過法典編纂的形式，營造更為濃厚的法治氛圍，進(jìn)一步強(qiáng)化法治思維與法治方式，既有利于在教育改革實(shí)踐中強(qiáng)化對法律的理解與運(yùn)用，也有利于在一些難點(diǎn)問題上借力法治工具以尋求突破。

第二，教育法典是以供給側(cè)改革思維推進(jìn)教育改革的重要制度供給。教育改革進(jìn)入深水區(qū)，教育實(shí)踐日趨豐富，教育法律關(guān)系越來越多元化與復(fù)雜化，對教育立法提出了更多更高要求，當(dāng)前制度供給滯后于實(shí)踐需求，不能有效引導(dǎo)需求、優(yōu)化需求并創(chuàng)造需求的現(xiàn)實(shí)困境亟待破解。制度供給是教育發(fā)展的第一動(dòng)力，教育法典作為教育領(lǐng)域法治建設(shè)系統(tǒng)化之集大成者，體現(xiàn)出良好的制度供給創(chuàng)新。以法典編纂的形式進(jìn)一步發(fā)揮法制引領(lǐng)作用，有利于完善以教育法總則為龍頭的教育法律體系建設(shè)，有利于彌補(bǔ)現(xiàn)有立法及法律法規(guī)之間的沖突與重復(fù)、優(yōu)化立法資源，有利于消除傳統(tǒng)立法的碎片化與零散化現(xiàn)象，有利于破解現(xiàn)有立法過程中應(yīng)急性、短視化、功利性弊端，實(shí)現(xiàn)教育法治的整體治理與協(xié)同治理，為教育改革提供及時(shí)而有效的法治化保障。

第三，教育法典是推動(dòng)教育法學(xué)學(xué)科建設(shè)的重要抓手。教育法典編纂離不開教育法學(xué)的理論支持，教育法學(xué)學(xué)科建設(shè)與教育法治建設(shè)相輔相成，法典編纂過程必將推進(jìn)教育法學(xué)及教育法治建設(shè)的形式價(jià)值與實(shí)質(zhì)價(jià)值的良好結(jié)合。教育法典編纂有賴于教育法獨(dú)立部門法地位的確立，在法典編纂過程中進(jìn)一步推動(dòng)教育法獨(dú)立部門法地位研究，既是教育法治實(shí)踐的必然要求，也是教育法學(xué)學(xué)科建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí)，對教育法典編纂的研究，也必將推進(jìn)教育法學(xué)理論研究向更為縱深和寬廣的方向發(fā)展。教育法典的編纂過程既是法定立法程序，也是學(xué)術(shù)研究過程，需要以教育法學(xué)為主體的多學(xué)科學(xué)者共同參與，以學(xué)術(shù)推進(jìn)立法，以立法升華學(xué)術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)立法驅(qū)動(dòng)下的教育法學(xué)新發(fā)展。

二、任重道遠(yuǎn)：教育法法典化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

分析我國教育法治建設(shè)實(shí)際情況，可以看到，教育法典編纂已經(jīng)具有一定的基礎(chǔ)，諸如：教育事業(yè)改革發(fā)展不斷深入，對教育法治建設(shè)的認(rèn)識(shí)普遍提高，既對教育法治提出了更高要求，也為教育法典編纂創(chuàng)造了日趨厚實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)與生長土壤；及時(shí)呼應(yīng)教育改革發(fā)展需求，教育立法體系不斷健全，地方教育立法不斷創(chuàng)新，法律淵源不斷豐富，教育立法技術(shù)不斷探索與成熟，中國特色社會(huì)主義教育法律體系初步形成，為教育法典編纂提供了日趨完善的法制基礎(chǔ)；教育法學(xué)學(xué)科體系不斷完善、基本理論架構(gòu)不斷充實(shí)，相關(guān)學(xué)術(shù)成果不斷豐富，人才培養(yǎng)平臺(tái)、科研平臺(tái)、政校合作平臺(tái)建設(shè)不斷加強(qiáng)，教育法學(xué)學(xué)科建設(shè)日益成熟，能夠?yàn)榻逃ǖ渚幾胩峁┫鄬ν暾膶W(xué)科理論支撐；世界上已有的教育法典編纂實(shí)踐，包括我國歷時(shí)數(shù)十年的民法典編纂的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可供借鑒，為教育法典編纂的高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高效率提供了有利條件。

教育法典編纂雖然有了一定的基礎(chǔ)，但是否達(dá)到全國人大常委會(huì)所認(rèn)為的“條件成熟”的程度，仍然是值得探討的。事實(shí)上，我國教育法治建設(shè)依然處于不夠發(fā)達(dá)的初級階段，面臨著不少的現(xiàn)實(shí)困境，這對教育法典編纂勢必形成極大的現(xiàn)實(shí)制約，任重道遠(yuǎn)，其挑戰(zhàn)的難度不可低估。

（一）教育法律體系建設(shè)尚不夠成熟

目前，我國已經(jīng)初步形成了由《教育法》《教師法》《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等8部教育法律及十余部教育行政法規(guī)、大量教育部門規(guī)章和地方教育法規(guī)規(guī)章構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義教育法律體系，有關(guān)學(xué)前教育、家庭教育、終身學(xué)習(xí)等方面的立法也正在推進(jìn)之中?？傮w而言，教育立法雖然有一定的整體思路及頂層設(shè)計(jì)，但相對完備的教育法律體系架構(gòu)并未建構(gòu)成形，現(xiàn)行《教育法》還不能發(fā)揮教育法典總則和教育法律體系龍頭的作用，教育法典編纂中整體架構(gòu)構(gòu)建的基礎(chǔ)性工作存在著實(shí)際上的困難。與此同時(shí)，教育立法計(jì)劃實(shí)際落地相對滯后，已有教育立法數(shù)量有限，尚不夠全面完整，不同層級的法律淵源發(fā)展不平衡，上位法與下位法之間立體支撐、有效互補(bǔ)的格局尚未形成，還難以為教育法典編纂提供相對充足有效的立法供給。

（二）教育法地位問題尚存在爭議

傳統(tǒng)意義上一般將教育法歸屬于行政法范疇，全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃中也把教育法典納入“行政立法領(lǐng)域”。學(xué)術(shù)界關(guān)于教育法地位問題，已經(jīng)有近四十年討論，逐步形成了隸屬說、獨(dú)立說、發(fā)展說等幾種觀點(diǎn)，相互之間還難以相互說服并形成一致的傾向性結(jié)論。從教育事業(yè)及教育法治建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢分析，應(yīng)當(dāng)確立教育法的獨(dú)立部門法地位，但這還需要法律及教育的理論界與實(shí)務(wù)界形成協(xié)同的認(rèn)識(shí)，其核心概念與基礎(chǔ)理論、基本原則都需要盡快研究形成，而從目前實(shí)際情況看尚存在較大難度。不同的部門法地位及歸屬，勢必體現(xiàn)出不同的立法宗旨和立場。在對教育法的部門法地位尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的情況下，教育法典編纂的現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)和學(xué)理性基礎(chǔ)都不夠扎實(shí)。如果教育法繼續(xù)依附于行政法領(lǐng)域，不能具有獨(dú)立的部門法地位，在行政法的強(qiáng)勢背景下，教育法典編纂必然會(huì)面臨立法層次、體系架構(gòu)、基本原則、法律關(guān)系等多方面沖突，影響立法工作的順利進(jìn)行。

（三）教育法治建設(shè)實(shí)踐發(fā)展尚不平衡

立法的一項(xiàng)基本原則是必須從實(shí)際出發(fā)，尊重客觀實(shí)際，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的客觀需要，正確反映客觀規(guī)律的要求（沈宗靈等，1994，第278頁）。教育法典來自于教育實(shí)踐，是對教育法治建設(shè)實(shí)踐的客觀反映，而實(shí)踐一線教育法治建設(shè)的差異化與不平衡，勢必影響教育法典編纂的實(shí)踐性基礎(chǔ)。中國教育事業(yè)發(fā)展具有較強(qiáng)的地域差異性，不同區(qū)域教育法治建設(shè)面臨的實(shí)際情況常常存在著較大差異，如何充分考慮統(tǒng)一性與特殊性的結(jié)合，如何實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一原則基礎(chǔ)上的特殊性及可操作性，都是進(jìn)行教育法典編纂不可回避的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，教育法治發(fā)展不平衡，區(qū)域之間、行業(yè)之間、學(xué)段之間、單位之間等在理念認(rèn)識(shí)、實(shí)踐實(shí)務(wù)等方面差距較大，客觀事實(shí)上的不平衡與實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)尊重的差異化特性之間存在著沖突，可能對教育法典編纂造成張力調(diào)控與尺度把握上的困惑。而長期存在的“上有政策、下有對策”的行政運(yùn)行實(shí)際，也對教育法治效能提出了挑戰(zhàn)，教育法治建設(shè)一些宏大的頂層設(shè)計(jì)在向下傳導(dǎo)的過程中，存在著逐級消解現(xiàn)象，基層的實(shí)踐與頂層設(shè)計(jì)之間常常出現(xiàn)較大差距或變異，一些教育法律與政策未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，影響了教育法治的權(quán)威性與可持續(xù)性。因此，教育法典編纂中如何加強(qiáng)宏觀制度設(shè)計(jì)與微觀制度實(shí)踐的良好協(xié)調(diào)，從而通過立法推進(jìn)教育治理效能提升，對立法者而言也是不小的挑戰(zhàn)。

（四）教育事業(yè)改革發(fā)展尚有諸多不確定因素

教育立法既是對教育事業(yè)改革發(fā)展實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)反映，也是對未來發(fā)展規(guī)律及趨勢的適度前瞻與科學(xué)預(yù)見，而作為集大成者的教育法典則更是需要充分體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、前瞻性、適時(shí)性、科學(xué)性、效能性等特征，彰顯法典化的超強(qiáng)系統(tǒng)性與權(quán)威性。但是，我國教育事業(yè)改革發(fā)展進(jìn)程中還存在著諸多不確定因素，對教育法典編纂形成極大挑戰(zhàn)。

第一，教育改革發(fā)展存在艱巨性、不確定性與搖擺性因素，對教育法典編纂準(zhǔn)確把握相關(guān)要素造成主客觀困難。改革開放以來的教育發(fā)展，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等多方面社會(huì)變革中，計(jì)劃性色彩依然較為濃厚，較大程度地滯后于社會(huì)變革的整體步伐；教育改革發(fā)展涉及的利益性影響因素極多，對決策部門形成了相當(dāng)大的壓力或困擾，已有政策過程的搖擺性、遷就性特點(diǎn)較為明顯；百年未有之大變局、現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)因素，具有極強(qiáng)的不確定性，常常令人難以準(zhǔn)確把握運(yùn)行趨勢，勢必對需要保持相對穩(wěn)定性的教育事業(yè)，造成干擾與沖擊。

第二，教育事業(yè)具有高度敏感性，涉及面廣泛、利益重大，立法環(huán)境的寬容度不強(qiáng)。中國有著世界上最大的教育規(guī)模以及深厚的重視教育的歷史文化傳統(tǒng)，教育事業(yè)事關(guān)廣大民眾切身利益，涉及幾乎所有家庭，具有極高的社會(huì)關(guān)注度；教育事業(yè)在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域具有基礎(chǔ)性地位，網(wǎng)絡(luò)化、多元化、復(fù)雜化社會(huì)背景下意識(shí)形態(tài)工作的艱巨性，對教育事業(yè)形成了巨大挑戰(zhàn)；立德樹人、培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者接班人的重要性，使黨和國家、社會(huì)對教育事業(yè)賦予了高期待、高標(biāo)準(zhǔn)、高要求，而民眾教育利益需求日趨多元化，爭議性話題增多，利益博弈加大，教育政策敏感度極強(qiáng)，政策過程容錯(cuò)度不高，缺乏充分寬容的教育改革與立法環(huán)境，制約了教育法典編纂中應(yīng)有的取舍定力、積極態(tài)度和創(chuàng)新精神。

第三，教育規(guī)律的復(fù)雜性與變革性，影響著教育事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，教育法律關(guān)系的多元化特征增強(qiáng)，教育法典編纂中彰顯教育規(guī)律的難度加大。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，傳統(tǒng)的教育觀正在向更為跨界、更為立體、更為開放、更為包容的大教育觀轉(zhuǎn)變，教育發(fā)展理念以及相應(yīng)的教育立法理念都需要及時(shí)變革；社會(huì)關(guān)系的多樣性，導(dǎo)致教育法律關(guān)系的多樣性，其主體、客體與內(nèi)容面臨著從形式到實(shí)質(zhì)的多元化變革，法律調(diào)整的復(fù)雜性不斷增強(qiáng)；在市場經(jīng)濟(jì)等多方面因素沖擊下，出現(xiàn)教育規(guī)律虛無化現(xiàn)象，回歸教育本原、與時(shí)俱進(jìn)地總結(jié)和優(yōu)化教育規(guī)律，并在教育立法中彰顯教育規(guī)律的難度加大。

（五）教育法學(xué)元理論建設(shè)尚存不足

對教育法典編纂而言，教育法學(xué)學(xué)科建設(shè)必然是理論根基，也依然是現(xiàn)實(shí)短板。當(dāng)前我國教育法學(xué)的元理論建設(shè)不足，對教育法典編纂的理論支持尚有一定局限性。與教育法部門法地位爭議相關(guān)，教育法學(xué)學(xué)科屬性定位尚存在不同認(rèn)識(shí)，學(xué)科建設(shè)思路不夠明確；教育法學(xué)的學(xué)科建設(shè)有待加強(qiáng)，學(xué)科基本理論架構(gòu)尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，核心概念、理論基礎(chǔ)及研究范式等方面問題還有待進(jìn)一步明晰；學(xué)界對教育法律體系的頂層設(shè)計(jì)研究不足，特別是對教育法典編纂的相關(guān)研究嚴(yán)重缺乏，沒有出現(xiàn)如民商法學(xué)界關(guān)于法典編纂的爭鳴性討論，還未形成充分而相對統(tǒng)一的支撐性成果；受立法體制等方面因素制約，學(xué)界直接參與教育立法過程極少，立法參與意識(shí)不強(qiáng)，立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。

三、理性主義：教育法法典化理想與現(xiàn)實(shí)的平衡

呼應(yīng)時(shí)代發(fā)展，教育法典編纂逐漸受到民眾關(guān)注，并為國家立法機(jī)關(guān)認(rèn)同，開始進(jìn)入準(zhǔn)實(shí)質(zhì)性起步階段。如何以教育法典編纂的理想追求為目標(biāo)，應(yīng)對客觀存在的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，在教育法法典化的理想與現(xiàn)實(shí)之間求得平衡，也成為擺在立法者、學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)界面前的實(shí)際問題。我國民法典編纂中有“理想主義”與“現(xiàn)實(shí)主義”兩種思路。前者是指最大化地利用法典編纂的立法性充分改造我國民事立法的結(jié)構(gòu)和思想基礎(chǔ)，與法律匯編拉開距離，實(shí)現(xiàn)我國民事立法的現(xiàn)代化；后者是指充分利用現(xiàn)有資源制定民法典，采取的是法律匯編與法典編纂之間的中道（徐國棟，2001，第138頁）。兩種思路的倡導(dǎo)者借鑒德國、法國、美國、日本等多個(gè)國家民法典編纂實(shí)務(wù)，結(jié)合我國民法典編纂的實(shí)際情況，論證自身觀點(diǎn)，展開了較為充分的討論，為民法典編纂實(shí)務(wù)提供了各具價(jià)值的學(xué)理性參考。借鑒理想主義與現(xiàn)實(shí)主義兩種思路的內(nèi)涵，分析我國教育法治建設(shè)實(shí)際，考量教育法典編纂目標(biāo)，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在理想主義與現(xiàn)實(shí)主義之間尋求第三條道路，有機(jī)平衡理想與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，實(shí)行“理性主義”的教育法典編纂思路。所謂理性主義思路，是指秉持理性化態(tài)度，在教育法典編纂過程中通過理性選擇以最恰當(dāng)方式實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)，這既意味著確立實(shí)事求是的務(wù)實(shí)導(dǎo)向，立足教育發(fā)展實(shí)際，避免過于理想化，也意味著樹立發(fā)展導(dǎo)向的理念，面向教育發(fā)展未來，實(shí)現(xiàn)教育立法現(xiàn)代化。在理性主義思路指導(dǎo)下完成的教育法典，應(yīng)當(dāng)是對中國教育法治實(shí)踐的總結(jié)與提煉，但它絕不能像德國民法典那樣被稱為“19世紀(jì)的尾聲”，而更應(yīng)當(dāng)是中國教育法治現(xiàn)代化在新時(shí)代的序曲。實(shí)施理性主義思路，在教育法法典化的理想與現(xiàn)實(shí)之間實(shí)現(xiàn)平衡，需要夯實(shí)法典編纂的思想基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)和程序基礎(chǔ)。

（一）思想基礎(chǔ)

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，教育法典編纂不能回避立法的政治性要求，應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義法治精神。貫徹習(xí)近平法治思想，堅(jiān)定正確的政治方向，這是做好法典編纂的根本前提，也是最為根本的思想基礎(chǔ)?！叭魏斡?jì)劃都含有一定量的‘唯意志論’，它要求更多地立足于意識(shí)形態(tài)和政治戰(zhàn)略而不是純客觀數(shù)據(jù)的選擇?！保ㄘ悹柤{?古爾內(nèi)，1995，第43頁）教育立法兼具政治屬性、法律屬性與教育屬性，教育法典編纂中，教育屬性決定著法典的定位，法律屬性決定著法典的地位，而政治屬性則決定著法典的站位。正確而具有高度的政治站位，是對法典編纂立場與方向的根本保證，因此，在法典編纂過程中，必須旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)政治站位的引領(lǐng)性，并在此基礎(chǔ)上，明確務(wù)實(shí)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的指導(dǎo)思想，培育教育法治生長的良性生態(tài)。

1. 務(wù)實(shí)導(dǎo)向

理性主義的一個(gè)基本特征就是實(shí)事求是的務(wù)實(shí)態(tài)度，應(yīng)當(dāng)對教育法典編纂所面臨的現(xiàn)實(shí)情況及未來趨勢進(jìn)行理性分析，使相關(guān)活動(dòng)建立在理性化的基礎(chǔ)之上。

（1）充分認(rèn)識(shí)教育法典編纂工作的長期性與艱巨性。法典化的過程，既是一個(gè)立法程序性過程，更是一個(gè)解放思想的啟蒙化過程。以民法典編纂為例，它作為新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，是新時(shí)代我國社會(huì)主義法治建設(shè)的重大成果。新中國成立以來，黨和國家曾于1954年、1962年、1979年、2001年4次啟動(dòng)制定和編纂民法典相關(guān)工作，但由于條件所限沒有完成，直到黨的十八大以后又歷時(shí)五年，才終于在2020年5月獲得全國人大通過。民法是“社會(huì)生活的百科全書”，而教育作為國之大計(jì)、黨之大計(jì)，教育法同樣是中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。從民法典編纂歷程看，根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況，教育法典編纂的前期研究及工作基礎(chǔ)明顯薄弱，實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界對此普遍缺乏認(rèn)識(shí)，思想準(zhǔn)備嚴(yán)重不足，可以預(yù)見，教育法典編纂必然也是一個(gè)相對漫長而艱難的過程。因此，必須理性面對現(xiàn)實(shí)，客觀看待教育法典編纂的長期性與艱巨性，從長計(jì)議，一步步扎實(shí)推進(jìn)。需要特別注意的是，在這個(gè)過程中，解放思想具有極其重要的引領(lǐng)性意義。只有跳出傳統(tǒng)的教育法治建設(shè)路徑，既解放立法者的思想，又解放社會(huì)公眾的思想，才可能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新超越。還要看到的是，立法條件是否成熟，永遠(yuǎn)是一個(gè)相對的概念。從滿足新時(shí)代教育事業(yè)發(fā)展的迫切需要出發(fā)，某種程度上可以說，推出一部也許不那么成熟的教育法典，遠(yuǎn)比再等幾十年一勞永逸地完成一部所謂完美的教育法典更有價(jià)值。

（2）準(zhǔn)確把握教育法典功能的相對有限性與發(fā)展性。法典化并非意味著法典的萬能化，期待將教育活動(dòng)中的全部行為都納入一部法典之中，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。法典化運(yùn)動(dòng)起源于古典自然法學(xué)派，“這種法典的基礎(chǔ)是自然法，并且是有計(jì)劃地、從體系性觀點(diǎn)出發(fā)合理地編纂而成的”（大木雅夫，1999，第154頁）。但是，隨著時(shí)代發(fā)展，日趨增強(qiáng)的教育活動(dòng)的復(fù)雜性與變化性，決定了立法者、思想家甚至是社會(huì)大眾都無法對其真正全面了解和把握。因此，在新時(shí)代發(fā)展背景下，不宜放大法典化的實(shí)際功能，避免陷入對法典的體系性、邏輯性、實(shí)用性、便捷性等方面特征的僵化理解。教育法典顯然具有強(qiáng)于一般教育立法的強(qiáng)大功能，但絕非萬能，在飛速變革的時(shí)代中，其功能必然是相對有限的，而且一定會(huì)隨著時(shí)代變革而不斷發(fā)展變遷。只有準(zhǔn)確把握教育法典功能的相對有限性與發(fā)展性，才可能在法典編纂中正確構(gòu)建其體系框架和核心內(nèi)容，從而保障教育法典的時(shí)效性與實(shí)效性。

（3）不求全面新訂，重在編訂纂修。管理科學(xué)認(rèn)為，次優(yōu)選擇是最為經(jīng)濟(jì)和最具實(shí)效的選擇，往往可以得到最佳的實(shí)際效果。正因?yàn)樯鲜鲆蛩赜绊?，一步到位全面制定全新的教育法既無必要，也受到了客觀制約，最理性化的辦法是退而求其次，立足于已有立法及法治建設(shè)實(shí)際，以編訂纂修的形式實(shí)現(xiàn)教育法典編纂。全國人大在民法典編纂中提出了“編纂式立法”這一重要理念：“不是制定全新的民事法律，而是對現(xiàn)行的民事法律規(guī)范進(jìn)行編訂纂修?！皇呛唵蔚摹榇b土豆’，而要對已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的規(guī)定進(jìn)行修改完善，針對經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的新情況、新問題作出有針對性的新規(guī)定?！保_沙等，2020）對于教育法典而言，借鑒民法典“編纂式立法”理念，以匯總、編修加制定的方式進(jìn)行編纂，無疑是最為現(xiàn)實(shí)且最為經(jīng)濟(jì)與高效的基本路徑。

2. 問題導(dǎo)向

法典編纂的重要目標(biāo)之一是針對教育事業(yè)發(fā)展中存在的問題提供法治化解決方案，因此，問題導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是教育法典編纂中必須遵循的基本理念。

（1）發(fā)現(xiàn)真問題，剖析真問題。找準(zhǔn)問題是科學(xué)立法的前提，要在總結(jié)教育法治建設(shè)已經(jīng)取得的成就的基礎(chǔ)上，梳理教育事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)存在的突出問題并予以深度剖析，為法典編纂奠定針對性基礎(chǔ)。就這方面而言，問題導(dǎo)向主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：其一，明確問題的類型方向。需要發(fā)現(xiàn)的問題既包括教育事業(yè)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題，也包括教育事業(yè)發(fā)展趨勢中可能出現(xiàn)的新問題，還包括現(xiàn)有教育立法的短板，特別是在立法體系與立法技術(shù)上的不足。其二，找到真正的問題并真正深度剖析問題。要在教育事業(yè)發(fā)展紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象中，以教育規(guī)律及立法規(guī)律為指導(dǎo)，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，發(fā)現(xiàn)并剖析真問題，避免被偽問題誤導(dǎo)和困擾。

（2）真解決問題，解決真問題。教育法典的一大優(yōu)勢是其鮮明的實(shí)用性，而這種實(shí)用性既體現(xiàn)在法典應(yīng)用實(shí)施中，也體現(xiàn)在法典編纂過程中。如前所述，法典編纂過程是發(fā)現(xiàn)并剖析真問題的過程，但作為一項(xiàng)長期性大型立法活動(dòng)，在這個(gè)過程中更是可以通過立法調(diào)研、立法提案、立法討論、立法審議、立法宣傳等各項(xiàng)活動(dòng)，貫徹問題導(dǎo)向的理念，一邊立法，一邊真解決問題、解決真問題，從而實(shí)現(xiàn)以教育法典編纂實(shí)時(shí)推進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的應(yīng)用性與實(shí)效性目標(biāo)。

3. 培育教育法治有機(jī)生長的良性生態(tài)

法治的發(fā)展并非是一蹴而就的過程，而是伴隨著社會(huì)發(fā)展而逐漸生長的過程，是對現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系的動(dòng)態(tài)化反映。立法同樣如此，教育法典編纂作為一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的立法過程，關(guān)注的是通過立法者的行為活動(dòng)，來體現(xiàn)教育法治的自然形成及其發(fā)展。因此，培育教育法治有機(jī)生長的良性生態(tài)，對于教育法典編纂的順利實(shí)施具有極為重要的基礎(chǔ)性作用。

第一，教育法典是對不斷成長并走向成熟的教育法治的反映與體現(xiàn)。教育法典編纂不可能脫離社會(huì)實(shí)踐、閉門造車，中國教育法治發(fā)展的豐富實(shí)踐是其基本源泉?！傲⒎ㄕ邞?yīng)該把自己看做一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識(shí)的現(xiàn)行法律之中。如果一個(gè)立法者用自己的臆想來代替事情的本質(zhì)，那末我們應(yīng)該責(zé)備他極端任性?！保R克思，恩格斯，1956，第183頁）教育法典編纂過程不是一個(gè)制造或發(fā)明法律的過程，而實(shí)際上是一個(gè)總結(jié)教育發(fā)展實(shí)踐、凝練教育發(fā)展規(guī)律的過程，教育法典必須客觀反映我國教育事業(yè)及教育法治建設(shè)發(fā)展中方方面面的社會(huì)關(guān)系，通過立法活動(dòng)將這些客觀存在的社會(huì)關(guān)系上升為教育法律關(guān)系，在調(diào)整教育法律關(guān)系中推進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展。

第二，教育法典編纂過程也是教育法治文化不斷成熟發(fā)展的過程。法律文化作為歷史長期積累起來的法律思想、法律經(jīng)驗(yàn)和法律技術(shù)等，既來源于社會(huì)法治發(fā)展實(shí)踐，又反過來影響著法治建設(shè)本身。立法過程是在各要素的相互聯(lián)系和相互作用中發(fā)生和發(fā)展的，同時(shí)又不斷地受到社會(huì)環(huán)境（包括偶然因素、必然因素）的影響（郝耀，1998）。教育法典編纂需要以法律文化為基礎(chǔ)，離不開中國傳統(tǒng)及現(xiàn)代法律文化的支撐，但更為重要的意義是，通過教育法典編纂來不斷推進(jìn)教育法治文化的發(fā)展成熟。我國教育法治起步相對較晚，教育法治文化相應(yīng)也不夠成熟，尚難以對教育法典編纂形成強(qiáng)大支撐，但法典編纂過程中的研究、討論、宣傳等活動(dòng)，無疑會(huì)營造出良好的社會(huì)氛圍，使社會(huì)公眾和專業(yè)人士對教育法治的認(rèn)識(shí)理解不斷深入，相關(guān)態(tài)度、價(jià)值觀及行為方式等進(jìn)一步統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)教育法治文化的不斷發(fā)展成熟，為教育法典編纂奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)環(huán)境基礎(chǔ)。

第三，教育法典編纂應(yīng)當(dāng)尊重教育法治自然成長的客觀規(guī)律。法治建設(shè)具有一定的客觀規(guī)律，盡管立法活動(dòng)可以發(fā)揮推進(jìn)法治發(fā)展的實(shí)際作用，但必須看到這種作用的相對有限性。具有理想主義追求的教育法法典化活動(dòng)，離不開教育法治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，必須以教育法治的客觀實(shí)際作為現(xiàn)實(shí)主義根基。相對滯后的中國教育法治，還處于逐漸生長的進(jìn)程，這個(gè)進(jìn)程需要教育法治工作者的努力，但更關(guān)鍵的還是教育法治自然成長的客觀過程。教育法治的自然成長，需要相關(guān)建設(shè)成果的逐步積累，是日積月累的成熟過程，不可能一蹴而就。因此，教育法典編纂應(yīng)當(dāng)立足于教育法治建設(shè)的中國實(shí)際，尊重教育法治自然成長的客觀規(guī)律，避免拔苗助長、盲目冒進(jìn)，在教育法治自然生長的過程中，實(shí)現(xiàn)水到渠成、瓜熟蒂落。

（二）理論基礎(chǔ)

理論是行動(dòng)的基礎(chǔ)，高質(zhì)量教育法典編纂需要以高成熟度的學(xué)術(shù)研究為支撐，以高包容度的輿論導(dǎo)向?yàn)橹С郑粚?shí)教育法典編纂的理論基礎(chǔ)。

1. 理論導(dǎo)向

教育法學(xué)學(xué)科研究對教育法典編纂的理論性、科學(xué)性具有重要學(xué)術(shù)價(jià)值，是保障高質(zhì)量法典編纂不可缺少的基礎(chǔ)性理論支持。“教育法學(xué)的核心研究對象之一就是教育立法，在提高教育立法質(zhì)量方面發(fā)揮著重要作用。教育法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)聚焦于教育立法呼應(yīng)教育改革實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，從教育立法議題項(xiàng)目、體系架構(gòu)、文本內(nèi)容、淵源層次等方面提出具有理論內(nèi)涵與實(shí)際操作性的咨詢建議，充分發(fā)揮教育法學(xué)的研究智庫服務(wù)作用。”（彭宇文，2020b）

（1）以法典編纂為契機(jī)，加快推進(jìn)教育法學(xué)學(xué)科建設(shè)。教育法學(xué)經(jīng)過多年建設(shè)雖成效明顯，但依然未能確立在國家學(xué)科架構(gòu)體系中的完全獨(dú)立性地位，學(xué)科的學(xué)術(shù)影響力與實(shí)踐影響力都相對有限，而教育法典編纂的啟動(dòng)，無疑將給教育法學(xué)學(xué)科建設(shè)提供難得的發(fā)展契機(jī)。其一，積極參與法典編纂。教育法學(xué)研究者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)融入相關(guān)立法活動(dòng)過程，對法典編纂所涉及的可行性論證、立法路徑、體例結(jié)構(gòu)、核心內(nèi)容、術(shù)語表達(dá)等問題進(jìn)行深入研究，為立法機(jī)關(guān)提供豐富的學(xué)術(shù)參考。其二，借力法典編纂，對教育法學(xué)學(xué)科建設(shè)中的核心問題進(jìn)行梳理，努力超越傳統(tǒng)的學(xué)科建設(shè)模式，變革方法論，運(yùn)用知識(shí)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)型理論中的超學(xué)科概念及范式，重構(gòu)教育法學(xué)的學(xué)科生長邏輯、核心概念范疇、基礎(chǔ)理論體系，依托教育法典編纂實(shí)踐，打造新的學(xué)科建設(shè)生態(tài)，謀劃教育法學(xué)新的學(xué)科發(fā)展前景。

（2）有意識(shí)營造教育法學(xué)學(xué)術(shù)爭鳴氛圍，加強(qiáng)教育法典編纂研究的針對性。觀諸世界上法典編纂的歷史，往往充滿著論戰(zhàn)，甚至可以說，一部成功的法典離不開充分的爭論。教育法典關(guān)乎廣泛而豐富的教育活動(dòng)，其復(fù)雜性必然導(dǎo)致相關(guān)認(rèn)識(shí)的差異，分歧與爭議在所難免。因此，在教育法典編纂過程中開展充分的爭論，有利于深化對教育法典相關(guān)問題的認(rèn)識(shí)，有利于求同存異以形成共識(shí)，是提升法典編纂質(zhì)量必不可少的手段。要看到的是，我國學(xué)界學(xué)術(shù)爭鳴氛圍一直較為淡薄，因此，有必要主動(dòng)設(shè)置教育法典編纂的相關(guān)話題或論題，有意識(shí)地發(fā)起學(xué)術(shù)爭鳴，有針對性地開展討論，使不同觀點(diǎn)得以充分展現(xiàn)，進(jìn)而充分交鋒。這既需要教育法學(xué)理論與實(shí)務(wù)界專家學(xué)者的共同參與，也需要學(xué)術(shù)期刊等相關(guān)公共媒體的積極配合。反復(fù)而深入的學(xué)術(shù)爭鳴，必然會(huì)激發(fā)教育法學(xué)研究的動(dòng)力與活力，從而為教育法典編纂營造活躍的學(xué)術(shù)氛圍。

（3）主動(dòng)發(fā)揮學(xué)術(shù)界作用，謀劃起草教育法典學(xué)術(shù)版。立法作為國家立法機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力，需要貫徹民主化原則，充分開門立法，求得社會(huì)共識(shí)“最大公約數(shù)”。競爭是最為有效的激勵(lì)性手段，如果學(xué)術(shù)界能夠組織開展民間性教育法典編纂工作，在信息公開化的民主時(shí)代，必然會(huì)對立法機(jī)關(guān)的官方性立法活動(dòng)形成強(qiáng)烈刺激。教育法學(xué)研究者可以組織起來，發(fā)揮學(xué)術(shù)研究的理論純粹性、超越性與創(chuàng)造性優(yōu)勢，不求所用，但求參與，通過與官方性立法的公開競爭，進(jìn)一步激發(fā)立法機(jī)關(guān)的活力，并為教育法典編纂提供不同視角的參考，使立法機(jī)關(guān)能夠擇優(yōu)采用，提高教育法典的立法質(zhì)量。

2. 輿論引導(dǎo)

社會(huì)輿論對法典編纂的認(rèn)同度與寬容度，同樣會(huì)成為影響法典編纂成效的重要因素。做好輿論引導(dǎo)，通過教育法典編纂活動(dòng)，加強(qiáng)研究與宣傳，既營造教育法治建設(shè)的社會(huì)環(huán)境，強(qiáng)化教育法治精神，又提升社會(huì)認(rèn)同度，創(chuàng)造有利于法典編纂的積極而寬松的社會(huì)氛圍，為法典編纂提供良好的社會(huì)支持。

（1）加強(qiáng)輿論宣傳，引導(dǎo)社會(huì)公眾正確認(rèn)識(shí)教育法典編纂活動(dòng)。從我國長期單一制國家結(jié)構(gòu)的歷史與現(xiàn)實(shí)分析，目前追求法典化所體現(xiàn)的法制統(tǒng)一的客觀動(dòng)因并不充分。雖然民法典編纂過程事實(shí)上發(fā)揮了一定程度的法典化意識(shí)普及宣傳作用，但從教育法治建設(shè)的實(shí)際情況看，教育立法本身相對滯后，教育事業(yè)利益相關(guān)者的法治意識(shí)整體偏弱且參差不齊，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界，無論是專業(yè)人士還是普通大眾，對教育法典編纂大多缺乏清晰而準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。在現(xiàn)有立法體制下，社會(huì)公眾普遍關(guān)注的依然是涉及切身利益最為突出的一些單行法律法規(guī)立法問題，期待通過單項(xiàng)立法應(yīng)急性地盡快解決教育活動(dòng)中的熱點(diǎn)難點(diǎn)，再加上我國區(qū)域間差異性較大，對地方性立法和法治地方特色的關(guān)心勢必會(huì)更加影響對以大一統(tǒng)為基本特征的教育法典的關(guān)注。在這樣的背景下，有必要以民法典頒布實(shí)施為契機(jī)，加強(qiáng)對法典化建設(shè)的輿論宣傳，提升社會(huì)公眾對教育法典編纂的認(rèn)識(shí)?！胺ǖ浠膶?shí)質(zhì)是法律淵源體系的理性化，從法律技術(shù)的角度看，法典化的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)法律的簡化，消除法律主體‘找法’的困難，使得公民可以有效地理解和運(yùn)用法律，保障其權(quán)利；由此，法典化可以確保法律的‘可達(dá)性’，而這也是法律民主化進(jìn)程的重要內(nèi)容?！保ㄊ延?，2020）加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，使社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到法典化在推進(jìn)法治民主化、便捷性、實(shí)用性等方面的積極意義，充分理解教育法典在宣示教育權(quán)與發(fā)展權(quán)、推動(dòng)并保障教育事業(yè)改革發(fā)展上的重要作用，增強(qiáng)對教育法典必要性的認(rèn)同，提升對教育法典現(xiàn)實(shí)性的包容，從而在社會(huì)輿論上形成支持教育法典編纂的良好氛圍。

（2）強(qiáng)化教育法典編纂過程中的民主協(xié)商意識(shí)。教育立法涉及教育事業(yè)各方面利益相關(guān)者的不同利益訴求，教育法典編纂過程其實(shí)也是利益相關(guān)者進(jìn)行利益博弈的過程。立法過程表明其政治妥協(xié)的成分可能比法理正確要高，“相較于法理正確的立法標(biāo)準(zhǔn)，政治協(xié)商與妥協(xié)更能決定法律的最終通過與否”（門中敬，2021）。教育法典編纂過程中，要通過聽證會(huì)、座談會(huì)、公開征求意見等多種民主形式充分聽取社會(huì)公眾意見，特別是要注重對不同利益群體的不同意見的吸收，尊重不同立場的利益訴求，在民主協(xié)商中求同存異，達(dá)成共識(shí)。中國有著世界上最大規(guī)模的教育事業(yè)，教育法典也必然是最為復(fù)雜的教育立法，眾多立場有別的利益相關(guān)者在法典編纂過程中的利益博弈，對于保障立法質(zhì)量無疑具有重要意義。利益訴求不可能完全一致，只有讓各方利益相關(guān)者充分梳理訴求、充分表達(dá)訴求、充分論證訴求、充分協(xié)商訴求，才可能在不同利益訴求之間求得平衡，從而在教育法典中充分實(shí)現(xiàn)訴求，爭取社會(huì)公眾的包容與認(rèn)可，使教育法典獲得盡可能高的社會(huì)認(rèn)同度。

（三）程序基礎(chǔ)

立法作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)體現(xiàn)國家意志的行為，必須以規(guī)范化的完善程序?yàn)榛颈Ｕ??；诂F(xiàn)實(shí)性與發(fā)展性考量，教育法典編纂在程序方面需要注重體現(xiàn)過渡策略、協(xié)同導(dǎo)向與發(fā)展導(dǎo)向。

1. 不求一步到位，實(shí)施“過渡性法典化”策略

在沒有試驗(yàn)資料時(shí)，混凝土的含氣量參照《水工混凝土試驗(yàn)規(guī)程》（SL352-2006）有關(guān)規(guī)定，根據(jù)抗凍等級和骨料最大粒徑選用，本工程混凝土的含氣量4%～6%控制。

教育法典編纂難以一步完成，需要統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、分步實(shí)施，避免過于理想化的設(shè)計(jì)思路。我國民法典編纂時(shí)實(shí)施了“兩步走”的工作思路：“第一步，制定民法總則，作為民法典的總則編；第二步，編纂民法典各分編，經(jīng)全國人大常委會(huì)審議和修改完善后，再與民法總則合并為一部完整的民法典草案?！保ㄍ醭?，2020）借鑒民法典編纂的做法，教育法典編纂可以考慮實(shí)施“過渡性法典化”策略。過渡性法典化策略，是建立在我國國情基礎(chǔ)上的理性化考量，既考慮了教育法治建設(shè)的實(shí)際基礎(chǔ)條件，也呼應(yīng)了教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略需要，應(yīng)當(dāng)具有較好的現(xiàn)實(shí)性與可操作性。這一策略具體體現(xiàn)在以下兩方面：

（1）實(shí)行“四步走”立法規(guī)劃。第一步，組織對教育法典的整體框架進(jìn)行設(shè)計(jì)，并提出立法進(jìn)程時(shí)間表，明確總體要求；第二步，組織對現(xiàn)有《教育法》進(jìn)行修訂，按照教育法典總則或總綱的定位，完善其體系內(nèi)容；第三步，在現(xiàn)有單項(xiàng)立法的基礎(chǔ)上，通過修訂等方式，逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上整合成編，分別完成教育法典各分編的編纂；第四步，最后對總則及各分編進(jìn)行統(tǒng)合，形成完整的《教育法典》?！八牟阶摺币?guī)劃強(qiáng)調(diào)統(tǒng)分結(jié)合、步驟協(xié)同，以實(shí)現(xiàn)教育法典編纂的有序推進(jìn)。

（2）明確法典編纂的過渡性時(shí)間表及相關(guān)安排。根據(jù)我國教育事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃及中國教育現(xiàn)代化2035建設(shè)目標(biāo)，教育法典編纂的過渡性時(shí)間宜把握在2035年以前，力爭十年左右時(shí)間完成。首先應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)第一步工作，由全國人大常委會(huì)牽頭，組織力量圍繞總體方案開展研究論證，為教育法典編纂做好完備的頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略謀劃。在統(tǒng)籌謀劃教育法典編纂的同時(shí)，第二步與第三步可以同步進(jìn)行，在編修教育法典總則或總綱的同時(shí)，繼續(xù)加快推進(jìn)學(xué)前教育、國家教育考試、家庭教育、終身教育、校園安全、學(xué)校組織等方面單項(xiàng)立法，條件成熟的則及時(shí)整合成分編，最終統(tǒng)合完成法典編纂。

2. 協(xié)同導(dǎo)向

教育法典編纂應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮學(xué)術(shù)力量與行政力量等多元主體協(xié)同作用，可以考慮采用人大版、學(xué)術(shù)版（委托建議稿）同時(shí)進(jìn)行的舉措。在由全國人大常委會(huì)組織立法專班啟動(dòng)教育法典編纂工作的同時(shí)，可以通過立項(xiàng)方式面向社會(huì)公開招標(biāo)，組建以專家學(xué)者為主的研究團(tuán)隊(duì)，接受委托，研制教育法典學(xué)術(shù)版（委托建議稿）。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)高校及研究機(jī)構(gòu)積極參與，通過個(gè)體或聯(lián)合的方式，完成更多的學(xué)術(shù)版教育法典草案，以科研促進(jìn)立法，使基于不同立場出發(fā)點(diǎn)的法典草案之間形成互證、爭鳴，供立法機(jī)關(guān)擇優(yōu)遴選參考。學(xué)術(shù)版教育法典草案的研制，充分發(fā)揮了社會(huì)專業(yè)力量的協(xié)同作用，營造出活躍的法典編纂氛圍，將有效提升教育法典的學(xué)理性與科學(xué)性，加快法典編纂速度效率，特別是在彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)立法的單一性不足甚至是消解其官僚性缺陷方面具有更為特殊的價(jià)值。

3. 發(fā)展導(dǎo)向

立法既是已有成熟舉措的提煉升華，更是對未來發(fā)展的適度展望與預(yù)見，教育法典編纂無論是在體例結(jié)構(gòu)還是在核心內(nèi)容、立法技術(shù)等方面，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)鮮明的發(fā)展導(dǎo)向。

（1）構(gòu)建相對穩(wěn)定而又適度動(dòng)態(tài)開放的法典化架構(gòu)。法典化架構(gòu)設(shè)計(jì)，作為教育法典頂層設(shè)計(jì)的核心，是編纂一部高質(zhì)量教育法典最為關(guān)鍵的基礎(chǔ)，這方面有以下兩個(gè)重點(diǎn)：

其一，明確法典化架構(gòu)的基本原則。法典化是教育法體系化的呈現(xiàn)，既需要遵循法制統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、連續(xù)性的基本要求，又需要適時(shí)體現(xiàn)社會(huì)關(guān)系的時(shí)代發(fā)展。在加強(qiáng)依法治國、依法治教的大背景下，在社會(huì)變遷日新月異、教育發(fā)展紛繁復(fù)雜的新形勢下，遵循法典化的基本要求，教育法法典化架構(gòu)猶須注意貫徹以下三個(gè)基本原則：一是體系性原則，形成具有內(nèi)外部關(guān)系邏輯自洽性的架構(gòu)體系，體現(xiàn)教育法治集大成者的系統(tǒng)性與完整性；二是穩(wěn)定性原則，反映教育治理中成熟的法治實(shí)踐，注意保持法典編纂與已有立法之間的有序繼承關(guān)系，保證教育法治的和諧統(tǒng)一；三是開放性原則，賦予教育法典一定的張力，適度預(yù)留體現(xiàn)未來發(fā)展的必要空間，體現(xiàn)教育法典的前瞻性與發(fā)展性。

其二，遵循教育法典整體架構(gòu)的基本邏輯。法律作為一定社會(huì)關(guān)系的反映，具有自身運(yùn)行的基本邏輯。教育法典是教育活動(dòng)內(nèi)外部關(guān)系在法律上的反映，體現(xiàn)為多元化的教育法律關(guān)系。教育法律關(guān)系反映在教育法典整體架構(gòu)上，既需要加強(qiáng)內(nèi)部關(guān)系的自洽性，也需要處理好與外部關(guān)系的和諧性，具有其特定的基本邏輯。首先，以“教育法律關(guān)系”作為教育法典整體架構(gòu)的邏輯起點(diǎn)。教育法治實(shí)踐往往以“權(quán)利”“義務(wù)”“權(quán)力”“程序”“教育權(quán)”“受教育權(quán)”等為重點(diǎn)，而這些重點(diǎn)其實(shí)都是教育活動(dòng)中多種多樣法律關(guān)系的反映，“教育法律關(guān)系”因此成為教育法典整體架構(gòu)的邏輯起點(diǎn)。其次，把握邏輯運(yùn)行的多元性?；凇按蠼逃迸c“大法治”的發(fā)展趨勢，教育法律關(guān)系的內(nèi)外部運(yùn)行邏輯上很可能存在多維度、多向度的軌跡，因此也增強(qiáng)了教育法典整體架構(gòu)的復(fù)雜性，在法典編纂時(shí)須對多元化的教育法律關(guān)系類型及其主體、客體和內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致而深度的分析。

（2）構(gòu)建符合邏輯性的教育法典體例結(jié)構(gòu)。具有良好邏輯性與體系化的體例結(jié)構(gòu)，是高質(zhì)量法典編纂的核心關(guān)鍵，但也是法典編纂活動(dòng)中最容易引起爭議的問題。關(guān)于教育法典的體例結(jié)構(gòu)，已有研究基本傾向于采用總分結(jié)構(gòu)。有研究者認(rèn)為，教育法典總則以受教育權(quán)為核心規(guī)定教育領(lǐng)域的一般性法律規(guī)范，而分則的規(guī)定具有一定特殊性，主要包括不便于在總則中統(tǒng)一納入的法律規(guī)范，涉及學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、終身教育、特殊教育、民族教育、民辦教育等內(nèi)容（馬雷軍，2020）；還有研究者將教育法典總則分為教育法基本原則、教育法基本概念、教育法律主體、教育權(quán)利與義務(wù)、教育類型及教育責(zé)任六個(gè)部分，教育法典分則以教育類型作為編排邏輯，分為學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、職業(yè)教育、終身教育和兜底性的“其他教育”（童云峰，歐陽本祺，2021）。本文也認(rèn)為，總分結(jié)合是教育法典最為科學(xué)也最為現(xiàn)實(shí)的體例結(jié)構(gòu)，這既符合我國立法實(shí)踐的習(xí)慣，也充分體現(xiàn)了教育立法的已有基礎(chǔ)，具有良好的可操作性。但有以下三點(diǎn)需要特別關(guān)注：

其一，應(yīng)當(dāng)基于教育法的本質(zhì)屬性構(gòu)建教育法典體例結(jié)構(gòu)。當(dāng)前以公法為主體、私法為輔助的教育法內(nèi)容豐富，分析其要點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，教育法實(shí)際上兼具行為規(guī)則與裁判規(guī)則的雙重屬性，既是對教育活動(dòng)各類行為的法律規(guī)范，也是有關(guān)部門或司法機(jī)關(guān)在處理爭議或違法犯罪行為時(shí)遵循的法律依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)從有利于宣示教育權(quán)與發(fā)展權(quán)、有利于明確教育活動(dòng)行為規(guī)則、有利于保障裁判的公正性和統(tǒng)一性出發(fā)，構(gòu)建教育法典體例結(jié)構(gòu)。

其二，應(yīng)當(dāng)基于教育法律關(guān)系的邏輯起點(diǎn)構(gòu)建教育法典體例結(jié)構(gòu)?？偡纸Y(jié)構(gòu)不只是總分兩部分的物理關(guān)聯(lián)，而應(yīng)當(dāng)是總分兩部分的有機(jī)聯(lián)系與融通結(jié)合，這就需要充分體現(xiàn)教育法典整體架構(gòu)的邏輯性。教育法律關(guān)系是發(fā)生在教育活動(dòng)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如前所述，教育法律關(guān)系作為法典架構(gòu)的邏輯起點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)貫穿于教育法典全部體系之中，以此為基礎(chǔ)來構(gòu)建教育法典體例結(jié)構(gòu)。教育法典總則部分主要對教育法律關(guān)系中的基礎(chǔ)性、原則性、共同性問題進(jìn)行規(guī)定，可以在現(xiàn)行《教育法》基礎(chǔ)上修訂充實(shí)，包括立法宗旨與基本原則等一般規(guī)定、教育基本制度、教育法律關(guān)系主體、教育法律關(guān)系客體、教育法律行為、法律責(zé)任等方面內(nèi)容；教育法典分編以總則為指導(dǎo)，在總則蘊(yùn)含的邏輯下演繹而成，對教育活動(dòng)中不同類型教育法律關(guān)系的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，至于分編的體系架構(gòu)，從編纂的技術(shù)性考慮，可以學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等不同層級為依據(jù)，也可以家庭教育、社會(huì)教育、學(xué)校教育、終身教育、民辦教育等不同類型為依據(jù)，還可以主體、客體及權(quán)利義務(wù)等不同方面為依據(jù)。具體體例結(jié)構(gòu)尚需要進(jìn)一步深入研究，限于篇幅，本文暫不贅述。

其三，應(yīng)當(dāng)基于法典功能的有限性與開放性構(gòu)建教育法典體例結(jié)構(gòu)。“法典不是已有規(guī)范性文件的匯總，而是在原有法律規(guī)范基礎(chǔ)上制定的新的立法文件，代替過去調(diào)整同一類關(guān)系的規(guī)范?！俸玫姆ǖ?，也只是某一部門法律規(guī)范比較集中和系統(tǒng)的法律文件，不可能包括該部門的全部法律規(guī)范?！保ā斗▽W(xué)詞典》編輯委員會(huì)，1980，第455頁）教育法典并非萬能，必須有意識(shí)地盡可能克服法典化的超級穩(wěn)定性和自我封閉性弊端，保持法典體例結(jié)構(gòu)的必要開放性，為一些不宜歸入或暫時(shí)難以歸入教育法典的單行法律或特別法律預(yù)留相應(yīng)立法空間。與此同時(shí)，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)飛速發(fā)展，特別是新冠疫情防控帶來的新挑戰(zhàn)，泛在教育、在線教育等新的教育形式產(chǎn)生，傳統(tǒng)意義上的教育法律關(guān)系呈現(xiàn)出越來越多元化的變遷特征?！艾F(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)上的在線教學(xué)的廣泛應(yīng)用，帶來了教育法律關(guān)系的變革，在線教學(xué)涉及的教育機(jī)構(gòu)、教師、學(xué)生、管理者、技術(shù)提供者等各方面利益相關(guān)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系被賦予了新的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)從教育立法層面盡快予以完善，從而以不斷優(yōu)化的治理體系提升符合新形勢要求的治理能力。”（彭宇文，2020a）因此，在教育法典體例結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，也必須從變革中的教育法律關(guān)系視角對教育發(fā)展新業(yè)態(tài)、新形態(tài)予以必要的前瞻性體現(xiàn)。

（3）應(yīng)用最先進(jìn)的專業(yè)化立法技術(shù)。法典化既對立法技術(shù)提出了遠(yuǎn)高于一般單項(xiàng)立法的要求，它本身往往也是高水平立法技術(shù)的直接反映。更有意思的是，立法技術(shù)的應(yīng)用，常?？梢泽w現(xiàn)出法典化的民族風(fēng)格。一系列教育單項(xiàng)立法實(shí)踐以及民法典編纂的經(jīng)驗(yàn)借鑒，為教育法典編纂提供了良好基礎(chǔ)，使教育法典編纂完全可以應(yīng)用最為先進(jìn)、最為專業(yè)化的立法技術(shù)，保證高質(zhì)量立法水平。

其一，充分吸收中國優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的精髓?！爸腥A法系是以法典為統(tǒng)率的成文法體系，中華民族先人對法典有著深厚的情結(jié)與情感，‘法典化’構(gòu)成我國法律史之悠久傳統(tǒng)。當(dāng)代中國特色社會(huì)主義法律體系之‘法典化’，并非僅是國際潮流沖擊之果，從深層次看，更是本土傳統(tǒng)的延續(xù)與展現(xiàn)?！保ㄖx紅星，2020）我國歷史上一直延續(xù)著制定成文法并進(jìn)行諸法合體的法律規(guī)范匯編的傳統(tǒng)，盡管《法經(jīng)》《唐律》等這些所謂的法典編纂并非現(xiàn)代法治意義上的法典化，但其中所體現(xiàn)出的中國傳統(tǒng)法律文化的深厚印記，依然值得在教育法典編纂中予以深刻研究挖掘，在揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上吸取傳承。

其二，重視立法用語的精準(zhǔn)性、嚴(yán)謹(jǐn)性與易理解性。教育法典體系龐大，對相關(guān)法律概念及內(nèi)容的文本表達(dá)方式有著極高的要求。語言精確、用詞嚴(yán)密、行文規(guī)范、體例完整是教育法典形式的基本要求。與此同時(shí)，適應(yīng)我國法治建設(shè)發(fā)展實(shí)際，教育法典的文體也應(yīng)當(dāng)盡可能避免法律語言常有的艱深晦澀，做到簡潔明晰，通俗易懂，便于公眾理解掌握，從而有利于法典的宣傳普及。

其三，關(guān)于開放性立法技術(shù)的運(yùn)用。為消解法律滯后于社會(huì)生活發(fā)展變遷的客觀問題，在法典編纂中使用模糊概念和一般條款的立法技術(shù)也極有必要?！斑@樣，司法者根據(jù)新的時(shí)代精神和社會(huì)需要補(bǔ)充和發(fā)展法律，就可避免頻繁的修改，使既有的法律條文獲得新的生命力，保持法典的長久壽命，并實(shí)現(xiàn)法律的漸變式、生長式的發(fā)展?！保ㄓ嗄鼙螅?004，第160頁）因此，教育法典章節(jié)條款設(shè)置、內(nèi)容闡釋設(shè)計(jì)等方面，有必要在保持嚴(yán)謹(jǐn)性的同時(shí)，在一定程度上運(yùn)用模糊概念和一般條款，為法典化可持續(xù)發(fā)展預(yù)留一定創(chuàng)造性空間。

“法典是當(dāng)代中國特色社會(huì)主義制度集成化、定型化、典范化、體系化的高級結(jié)晶形式，是國家治理的基礎(chǔ)性法律。法典化是調(diào)動(dòng)各方力量、整合制度資源、平衡各種利益的高效國家治理形式，對堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義?！保泥嶟垼?021）適應(yīng)新時(shí)代中國教育事業(yè)改革發(fā)展的教育法典編纂，開啟了教育法法典化的新歷程。在中國教育法治建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景下，教育法法典化還是一項(xiàng)難度極高的工程，必須秉持理性主義基本思路，在理想與現(xiàn)實(shí)之間求得平衡，從而使這項(xiàng)中國教育法治歷史上具有里程碑意義的事業(yè)早日完成。