晉 濤

（河南大學(xué)法學(xué)院，開(kāi)封 475001）

經(jīng)過(guò)多年的法治建設(shè)，我國(guó)的法律體系已經(jīng)初具規(guī)模，形成了以憲法為核心，以刑法典、民法典為兩翼，眾多法律齊備的法律體系。隨著呼吁了多年的民法典的誕生，教育法典化的議題被提上了日程。本文著重探討教育法典的生成路徑，分別從立法經(jīng)驗(yàn)、制定準(zhǔn)則、條文來(lái)源、草案形成四個(gè)方面論證把控教育法典生成的質(zhì)量，從外到內(nèi)、由點(diǎn)到面，構(gòu)建教育法典生成的具體方案。

一、我國(guó)刑法、民法典對(duì)教育法典編纂的啟示

我國(guó)有著悠久的法典化傳統(tǒng)。“中國(guó)古代，不僅出現(xiàn)了法典，并且也已經(jīng)達(dá)到了法典化的高度。其代表作《唐律疏議》的法典化水平已經(jīng)達(dá)到了當(dāng)時(shí)世界最高的境界?！保ê吻谌A，2021）從戰(zhàn)國(guó)時(shí)期魏國(guó)李愧制定《法經(jīng)》，到《唐律疏議》《宋刑統(tǒng)》，直至《大清新刑律》，中華法系以連續(xù)的、獨(dú)特的法典化傳承存在于世界立法進(jìn)程中。時(shí)至今日，憲法、刑法、民法典等與國(guó)家治理、民眾生活最為密切的法律都以法典的形式頒布了?？疾煨谭ā⒚穹ǖ涞闹贫ㄟ^(guò)程和內(nèi)容形成，能夠幫助人們清晰認(rèn)識(shí)我國(guó)法典的生成路徑，可以為即將編纂的教育法典、環(huán)境法典、行政法典提供鏡鑒，從而提升法典的質(zhì)量。

（一）刑法典的形成路徑梳理

中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家就組織專家學(xué)者著手起草刑法典的工作。79刑法是在當(dāng)時(shí)國(guó)家、社會(huì)、民眾迫切需要法制的情況下，對(duì)過(guò)去草案進(jìn)行簡(jiǎn)單處理之后頒布的應(yīng)急性法律，帶有明顯的“急就章”的痕跡，從條文數(shù)量、罪名體系、內(nèi)容覆蓋來(lái)看，都存在很大的不足。鑒于79刑法典的滯后性，立法機(jī)關(guān)陸續(xù)又制定了數(shù)量眾多的單行法、附屬刑法。這些單行法具有指向明確、內(nèi)容專一、緊跟現(xiàn)實(shí)的特點(diǎn)，彌補(bǔ)了刑法典的短板、緩解了刑法典的壓力、豐富了刑法典的內(nèi)容。至此，以刑法典為主軸、以單行刑法、附屬刑法為支撐的刑法體系得以形成。囿于司法隊(duì)伍的整體水平，這種較為成熟、理想的刑法體系在實(shí)踐中卻飽受詬病，因?yàn)樗鼛?lái)了查找、適用的困難，制造了刑法間的沖突和矛盾，不利于法制的統(tǒng)一?；谶@些意見(jiàn)，在總結(jié)已有刑事立法、司法的基礎(chǔ)上，立法機(jī)關(guān)提出了通過(guò)全面修訂79刑法典、吸收全部單行法律、制定一部單一刑法典的立法思路。由此促成了79年刑法的全面修訂，吸收了大量的單行刑法的內(nèi)容，如把貪污賄賂犯罪整體移入刑法典，涵蓋了行政刑法、經(jīng)濟(jì)刑法的條款。這次全面修訂的結(jié)果就是制定了“大而全”的97刑法?！霸撔谭ǖ淙嫖樟?979年刑法典和既往的各個(gè)單行刑法及附屬刑法規(guī)范，在觀念、內(nèi)容、罪名、體例和技術(shù)方面都取得了顯著進(jìn)步， 是一部真正意義上的統(tǒng)一刑法典， 標(biāo)志著中國(guó)刑法法典化的進(jìn)一步發(fā)展。”（起秉志，2014）相比79刑法，97刑法廢除了類推制度，確立了罪刑法定原則，這是一種巨大進(jìn)步，但也存在一些不足和遺憾。97年刑法實(shí)施以后，用一部刑法包打天下的良好意愿迅速碰壁，例如對(duì)于非法買賣外匯的行為就無(wú)法提供相應(yīng)的入罪規(guī)范，后來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)就頒布了一個(gè)單行刑法，即《關(guān)于懲治騙購(gòu)?fù)鈪R、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》。在迎來(lái)了第一個(gè)單行刑法之后，刑法典與單行刑法并存的局面并沒(méi)有得到維持。隨著修正案方式的推出，終止了繼續(xù)推出單行刑法的可能，使得“大而全”的單一刑法典體制得到存續(xù)?！半S著1997年刑法的出臺(tái)，修正案基礎(chǔ)成為唯一的刑法修正模式，我國(guó)又呈現(xiàn)出刑法立法一元化模式（單軌體制）。罪刑條款通通規(guī)定在刑法中，即大一統(tǒng)刑法典模式已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)?！保▌⑷饰?，2019，第327 頁(yè)）到目前為止，刑法已經(jīng)有了十一個(gè)修正案。刑法典維持著單一模式，內(nèi)容被大范圍修改、增加或者刪除。修正案緊盯社會(huì)現(xiàn)實(shí)，秉持積極刑法觀，對(duì)引起社會(huì)大眾關(guān)切的事件積極回應(yīng)。

通過(guò)對(duì)刑法發(fā)展的簡(jiǎn)單梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)刑法經(jīng)歷了法典→法典與單行刑法多元并存→刑法典（+修正案）的形式變化。簡(jiǎn)單而言，刑法典一直是刑法的主要存在形式，現(xiàn)在基本上也是唯一的存在形式。刑法典修改變化的條文既有對(duì)舊條文的吸收、改造，又有針對(duì)新情況的創(chuàng)設(shè)條款。

（二）民法典制定過(guò)程考察

交換是人類社會(huì)區(qū)別于動(dòng)物社會(huì)的最顯著特征，交換的機(jī)理是契約，而民法也肇始于契約。經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展，民法在羅馬優(yōu)士丁尼時(shí)期達(dá)到了全新高度。法國(guó)民法典、德國(guó)民法典是法典化的成功范例，它們?cè)诜ǖ浒l(fā)展史上發(fā)揮了典范作用。特別是德國(guó)民法典以及圍繞它形成的法律學(xué)說(shuō)，成為了德國(guó)向世界輸出的最有影響力的產(chǎn)品。

我國(guó)在改革開(kāi)放之初，就有了制定民法典的呼聲，但此時(shí)還不具有制定民法典的社會(huì)基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，迫切需要能夠?yàn)榻灰仔袨樘峁┮?guī)制的法律供給，但還不具備制定民法典的條件，當(dāng)時(shí)的立法機(jī)關(guān)僅制定了提供基礎(chǔ)民事規(guī)范的民法通則。民法通則制定后，相應(yīng)的單行民事法律陸續(xù)頒布，諸如婚姻法、繼承法、收養(yǎng)法、擔(dān)保法、合同法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、民法總則等民事法律。適用民事法律、制定司法解釋也帶來(lái)了民法學(xué)研究的繁榮，民法學(xué)者也開(kāi)始深耕比較民事法領(lǐng)域。許多學(xué)者對(duì)羅馬法、法國(guó)民法典、德國(guó)民法典等進(jìn)行了卓有成效的“知識(shí)考古”，注重法國(guó)民法、德國(guó)民法學(xué)說(shuō)的推介和引進(jìn)，極大地拓展了民法研究的視野，提升了我國(guó)民法立法和適用的水準(zhǔn)。“自從通過(guò)《合同法》以來(lái)，民法理論研究廣泛借鑒世界各國(guó)的立法、司法經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果，并且與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活緊密結(jié)合，形成自己的特點(diǎn)和風(fēng)格，不僅使中國(guó)民法的理論研究形成了中國(guó)氣派，而且在中國(guó)民法立法中形成了鮮明的中國(guó)特色，推動(dòng)了中國(guó)民法司法的發(fā)展?！保盍⑿?，姚輝，2019，第17 頁(yè)）伴隨人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、電子支付成為日常生活，人們的生活樣態(tài)、行為方式、思維模式都發(fā)生了顯著變化，傳統(tǒng)的民法內(nèi)容難以跟上時(shí)代的發(fā)展。至此，民法典的制定呼之欲出。2019年12月，全國(guó)人大常委會(huì)審議了由民法總則以及經(jīng)過(guò)常委會(huì)審議和修改完善的民法典各分編草案合并形成的民法典草案。2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法典》。相比較紛繁復(fù)雜的民事法律關(guān)系，民法典的1 260條還只是一部“袖珍型”民法典，因此大量單行法的推出不可避免?！氨M管在21 世紀(jì)的今天，再也不會(huì)有人相信民法典能夠囊括民法領(lǐng)域所有的法律規(guī)范，一個(gè)包羅萬(wàn)象、毫無(wú)漏洞的民法典，也沒(méi)有人信奉。”（薛軍，2015）因此，以民法典為中心，大量民事單行法并存，將是民法未來(lái)的發(fā)展方向。

（三）刑法、民法典的制定對(duì)教育法典的鏡鑒

1. 教育法典應(yīng)注重對(duì)已有教育類法律、法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容的吸收和借鑒。法典化的進(jìn)程必須建立在堅(jiān)實(shí)的立法實(shí)踐之上。97刑法是對(duì)79刑法和一系列單行刑法的全面吸收和借鑒。民法典是對(duì)民法通則、民法總則、物權(quán)法、合同法、婚姻法、繼承法、侵權(quán)法等法律的吸收。“以現(xiàn)行物權(quán)法、合同法、擔(dān)保法、婚姻法、收養(yǎng)法、繼承法、侵權(quán)責(zé)任法等為基礎(chǔ)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)民事法律提出的新需求，形成了包括物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承、侵權(quán)責(zé)任等6 個(gè)分編在內(nèi)的民法典各分編草案。”（王晨，2020）教育法典應(yīng)該系統(tǒng)吸收教育法、教師法、義務(wù)教育法、高等教育法、職業(yè)教育法、國(guó)防教育法、民辦教育促進(jìn)法、家庭教育促進(jìn)法等法律的具體規(guī)定。

2. 教育法典要注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理性。教育法典采用總分的結(jié)構(gòu)已是共識(shí)①，我國(guó)刑法典、民法典的結(jié)構(gòu)體例就是總分結(jié)構(gòu)?！懊穹ǖ渖系陌才彭樞?，也以邏輯性為標(biāo)準(zhǔn)：‘一般’的、‘共性’的制度在前，‘特殊’的、‘個(gè)性’的制度在后。這就使法典形成‘總則’（共同的規(guī)則），‘分則’（特殊的規(guī)則）的結(jié)構(gòu)?！保夯坌牵?016，第77頁(yè)）在明確了總分結(jié)構(gòu)的大前提下，如何進(jìn)一步架設(shè)總則編和分則編的結(jié)構(gòu)安排，仍存在較大的討論空間。在整體移入已有教育類法律的同時(shí)，應(yīng)做好教育法典內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作。97年刑法對(duì)于《關(guān)于懲治貪污賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》的整體移入，就導(dǎo)致了刑法罪名體系、罪狀結(jié)構(gòu)、犯罪類型的混亂和沖突。

3. 教育法典理應(yīng)吸取刑法典、民法典制定過(guò)程中的先進(jìn)理念、共性思維。無(wú)論是刑法典還是民法典，都在積極吸收全人類的法律文明成果，充分體現(xiàn)了開(kāi)放立法的理念。97年刑法廢除了類推制度，規(guī)定了罪刑法定原則，體現(xiàn)了刑法立法的自信和對(duì)先進(jìn)法律成果的采用。從民法通則到民法總則再到民法典，從民法的具體表述到體系安排，都借鑒了世界民法發(fā)展的優(yōu)秀成果?！拔覈?guó)《民法典》分為7編，比《德國(guó)民法典》的5編（總則編、債編、物權(quán)編、親屬編和繼承編）多了人格權(quán)和侵權(quán)責(zé)任兩編。這就是既借鑒吸收了人類法治文明建設(shè)的有益成果，又結(jié)合了中國(guó)的國(guó)情?！保ㄈf(wàn)其剛，李林川，2020）教育既體現(xiàn)著人類發(fā)展的共性，也需考慮每個(gè)國(guó)家、民族的特性。我國(guó)教育法典的編纂需要積極吸收國(guó)外教育立法的成功經(jīng)驗(yàn)，以提升法典的質(zhì)量和水平。

二、教育法典制定應(yīng)遵循的指導(dǎo)理念

在編纂教育法典時(shí)，應(yīng)遵循相應(yīng)的指導(dǎo)理念。好的指導(dǎo)理念能夠把控、指引、約束教育法典制定工作的合理開(kāi)展，能夠從形式理性和實(shí)質(zhì)內(nèi)容兩個(gè)方面對(duì)立法資源進(jìn)行修補(bǔ)、取舍，最大程度地提升教育法典的制定水準(zhǔn)。

（一）貫徹憲法和黨的教育方針

憲法是國(guó)家的根本大法，是最高級(jí)別法，因此教育法典的內(nèi)容應(yīng)遵守憲法?！皯椃▽?duì)部門法的立法的約束可以概括為兩個(gè)層面：‘內(nèi)容形成’和‘越界控制’。前者意味著立法者必須考量，憲法的哪些規(guī)范構(gòu)成了對(duì)該部門立法的委托，憲法在此領(lǐng)域設(shè)定了何種國(guó)家目標(biāo)，要求達(dá)到何種基本權(quán)利保障標(biāo)準(zhǔn)；后者意味著，在考量該法律部門的規(guī)范領(lǐng)域的特定情形而形成具體規(guī)范時(shí)，立法者不能逾越憲法設(shè)定的邊界，不能背棄國(guó)家目標(biāo)，不能侵害基本權(quán)利，在權(quán)衡各種利益時(shí)，應(yīng)謹(jǐn)慎裁斷，避免草率放棄憲法的任何價(jià)值設(shè)定?！保ㄍ趵?，2020，第55頁(yè)）憲法規(guī)定了國(guó)家的根本制度、基本道路、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)構(gòu)等內(nèi)容，從根本上規(guī)制著公權(quán)力、保障著公民權(quán)利?！胺梢?guī)定為一種‘設(shè)計(jì)’，以實(shí)現(xiàn)該法律價(jià)值（規(guī)范意旨）為其目的。故法律規(guī)定與法律價(jià)值間有設(shè)計(jì)與目的之關(guān)系?！保S茂榮，2011，第100頁(yè)）教育法典的具體內(nèi)容必須符合憲法理念和憲法規(guī)定，諸如對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的保障、教師和學(xué)生的保護(hù)、教育懲戒權(quán)的規(guī)定都必須符合憲法精神。有學(xué)者認(rèn)為行政規(guī)章規(guī)定教育懲戒權(quán)存在合法性危機(jī)，在上位法沒(méi)有規(guī)定的情況下，作為下位法的行政規(guī)章不能制定教育懲戒權(quán)?！俺橇⒎ㄕ咴凇督逃ā贰读x務(wù)教育法》或《教師法》中增加有關(guān)教育懲戒的規(guī)定，否則教育懲戒規(guī)章不具有合法性?！保ㄕ恐袠?lè)，康驍，2020）憲法規(guī)定了公民有“受教育的義務(wù)”，這意味著學(xué)校也有教育的權(quán)力（利）。教育的方式中，有賞識(shí)教育、日常教育和懲戒教育等。憲法中公民的受教育義務(wù)反射出了學(xué)校享有教育懲戒權(quán)。“我國(guó)一系列法律法規(guī)都明確規(guī)定了教育懲戒，只是沒(méi)有采用‘教育懲戒’的稱謂而已?！督逃ā贰督處煼ā贰陡叩冉逃ā贰读x務(wù)教育法》等都有對(duì)違法違紀(jì)學(xué)生的‘處分’，這些處分措施實(shí)質(zhì)上就是教育懲戒。它們雖然沒(méi)有被冠以‘教育懲戒’之名，但有教育懲戒之實(shí)。”（晉濤，2021）因此教育法典在總則編教育權(quán)利一章中規(guī)定教育懲戒一節(jié)，擁有憲法依據(jù)，具有正當(dāng)性。

自從中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨以來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的教育事業(yè)取得了有目共睹的成績(jī)。②中國(guó)共產(chǎn)黨在發(fā)展教育、培養(yǎng)人才方面，出臺(tái)了大量的教育方針、政策。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也都發(fā)表過(guò)關(guān)于教育的重要講話和指示。例如，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，我們“要全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)，厚植愛(ài)黨、愛(ài)國(guó)、愛(ài)人民、愛(ài)社會(huì)主義的情感，努力培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。要深化教育教學(xué)改革，強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地作用，全面提高學(xué)校教學(xué)質(zhì)量，真正把過(guò)重的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)減下來(lái)，辦好人民滿意的教育?！保ㄐ氯A社，2021）教育法典的內(nèi)容應(yīng)吸收、轉(zhuǎn)化這些方針、政策、講話和指示，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出黨的教育方針的精神和要求。

（二）照應(yīng)其他部門法

教育法的內(nèi)容涉及教育類型、教育主體、教育財(cái)政、教育責(zé)任、教育等級(jí)、考試制度、學(xué)位制度等方面，這些法律規(guī)定和行政法、民法、刑法等存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，應(yīng)注重它們之間的呼應(yīng)和配合。例如對(duì)未成年人的保護(hù)既是教育法典的內(nèi)容，又是未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法、民法、刑法的內(nèi)容?！坝猩Φ牧⒎ū仨氂闪⒎ㄕ咦屑?xì)地思考和權(quán)衡有待規(guī)范的生活關(guān)系、現(xiàn)存的規(guī)范可能性、即將制定的規(guī)范所要加入的規(guī)范整體，即將制定的規(guī)范必然施加于其他規(guī)范領(lǐng)域的影響，以及有待規(guī)范的問(wèn)題在其他法律制度中如何被規(guī)定的?！保◤埱嗖?，2016，第444頁(yè)）盡管教育法具有公法和私法兩種屬性。在整體上，教育法典是行政法典的組成部分，行政法規(guī)定了行政程序等內(nèi)容，因而教育法典無(wú)須再行規(guī)定。教育法典需要針對(duì)違反強(qiáng)制性規(guī)定的行為明確責(zé)任，強(qiáng)調(diào)行為與責(zé)任的統(tǒng)一。教育法典中沒(méi)有必要重申民法內(nèi)容，在民法沒(méi)有規(guī)定或者需要修改民法規(guī)定的情況下，才需要規(guī)定帶有私法性質(zhì)的民事條文。從前述我國(guó)刑事立法的發(fā)展歷程和內(nèi)容特點(diǎn)可知，當(dāng)前我們不存在附屬刑法，其他法律不會(huì)規(guī)定刑事責(zé)任的具體內(nèi)容，只能規(guī)定“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依照刑法的相關(guān)規(guī)定定罪處罰”這種轉(zhuǎn)引指示條文，教育法典對(duì)刑事責(zé)任的規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵循這種體例。我國(guó)法律是一個(gè)整體系統(tǒng)，教育法典需要處理好與其他法律的外部關(guān)系，避免教育法典與相關(guān)法律的沖突。

（三）構(gòu)建協(xié)調(diào)的體系

教育法典涉及處理多種性質(zhì)的教育法律關(guān)系，法典的內(nèi)容之間應(yīng)理念統(tǒng)一、體系協(xié)調(diào)、表述精煉。法律內(nèi)部無(wú)矛盾是立法的基本要求，應(yīng)盡量避免具體條文之間存在脫節(jié)、矛盾等現(xiàn)象?！坝捎谖覈?guó)教育法律法規(guī)及其他大量的規(guī)范性法律文件產(chǎn)生自不同的歷史時(shí)期，這些文件除了包括重要的立法事項(xiàng)外，還融入了大量的政策乃至經(jīng)濟(jì)需求，這些產(chǎn)生自不同歷史時(shí)期的大量的立法、政策及經(jīng)濟(jì)訴求自然地致使我國(guó)教育法律法規(guī)不同內(nèi)容之間出現(xiàn)了對(duì)立沖突的現(xiàn)狀。”（任海濤，2021a）“正是通過(guò)這樣的方式，法條之間逐漸形成一個(gè)又一個(gè)橫向聯(lián)接和縱向依存的復(fù)雜結(jié)構(gòu)體（規(guī)整或規(guī)整群），最后構(gòu)成龐大的‘法條體系’。從中可以看出，法條體系絕不是某個(gè)規(guī)范性法律文件的法律條文的簡(jiǎn)單組合，也不是某個(gè)法律部門的全部規(guī)范性法律文件的法律條文的簡(jiǎn)單綜合，而是將具有意義關(guān)聯(lián)（特別是具有說(shuō)明性、限制性和指示參照意義關(guān)聯(lián)）的法條聯(lián)接起來(lái)所形成的不同層次的結(jié)構(gòu)體。”（舒國(guó)瀅，2021）構(gòu)建教育法典的協(xié)調(diào)體系，應(yīng)處理好教育法典的內(nèi)部關(guān)系。具體而言，首先應(yīng)找準(zhǔn)內(nèi)容放置章節(jié)。不管是總論編還是分論編，都會(huì)存在章、節(jié)的進(jìn)一步分層，內(nèi)容的位置受章節(jié)性質(zhì)的制約。如果條文內(nèi)容超出了章節(jié)范疇，就會(huì)導(dǎo)致位置錯(cuò)亂。例如，刑法第258條重婚罪就屬于這種章節(jié)位置錯(cuò)亂的情況。重婚罪位于侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利一章，很顯然，它不是侵犯人身權(quán)利的個(gè)人法益的犯罪，而是違反一夫一妻的婚姻制度，屬于侵犯社會(huì)法益的犯罪。還有，教育法典內(nèi)容之間應(yīng)協(xié)調(diào)一致?！耙越處煷鰹槔?，在《教師法》中規(guī)定‘教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高’；而在《義務(wù)教育法》中也存在‘教師的平均工資應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平’的規(guī)定。兩部位階相同的法律，一個(gè)以國(guó)家公務(wù)員工資水平為參照，一個(gè)又以當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平為參照，使得有關(guān)教師工資待遇的規(guī)定在交叉重復(fù)的同時(shí)又有一定的沖突性。這種立法的重復(fù)與沖突既造成了立法資源的浪費(fèi)，也減損了教育法律體系內(nèi)部的系統(tǒng)性?！保ㄌm嵐，2021）教育法典條文內(nèi)容之間需要一定的默契和溝通，在最大程度上消減個(gè)別內(nèi)容沖突和打架的情況。

（四）條文具有可操作性

教育法典最終會(huì)落實(shí)到條文上，條文是法典的載體和支撐。條文包含四種類型：原則、規(guī)則、概念和生效條款。在教育法典中，原則是具體教育理念的抽象化表達(dá)，以極少數(shù)條款的形式存在。“規(guī)則是拘束力最強(qiáng)最嚴(yán)格的。一旦我們解釋規(guī)則并找到事實(shí)，那么適用這個(gè)規(guī)則于該事實(shí)之上就可以解決系爭(zhēng)問(wèn)題?！保ㄋ鱾悾?010，第143頁(yè)）規(guī)則包括兩個(gè)部分，構(gòu)成要件（行為模式）和法定后果，這兩個(gè)部分既是行為規(guī)范也是裁判規(guī)范。除治安管理處罰法、刑法這些專門的制裁性法律以外，其他法律中具體規(guī)則的法定后果通常集中在法律責(zé)任一章。教育法典對(duì)行政責(zé)任的規(guī)定既要兼顧行政法的已有規(guī)定，還要充分體現(xiàn)教育法典作為行政法的特殊法性質(zhì)。概念是對(duì)特定術(shù)語(yǔ)、詞匯的界定，旨在明確教育法典中特定術(shù)語(yǔ)、詞匯的標(biāo)準(zhǔn)意義。生效條款規(guī)定法典的生效時(shí)間。在這四種類型的法條中，原則、概念數(shù)量較少，占比較小，對(duì)可操作性要求不高。

規(guī)則條文是法律的主體構(gòu)成，規(guī)則的行為規(guī)范和裁判規(guī)范性質(zhì)決定了規(guī)則必須具有明確性和可操作性?！耙粋€(gè)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)立法走過(guò)了一段‘宜粗不宜細(xì)’的彎路，法律過(guò)于原則、含糊，給法律適用帶來(lái)‘可操作性差’的問(wèn)題，因此，不得不用大量的規(guī)范性法律解釋來(lái)加以明確化，填補(bǔ)漏洞。這個(gè)教訓(xùn)應(yīng)該記取。”（周永坤，2016，第272頁(yè)）以教育法律救濟(jì)條文為例，“《教師法》第39 條雖然規(guī)定了教育申訴，但只規(guī)定了這一條救濟(jì)途徑，并且規(guī)定較為簡(jiǎn)陋，缺乏具體制度依據(jù)和程序制度規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)踐中難以實(shí)際運(yùn)行?！保ǔ萄憷祝Y艷，2021）教育法典以促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展、保障受教育者權(quán)利、培養(yǎng)合格人才為目的，注重條文內(nèi)容的可操作性才能保障自身的實(shí)施，應(yīng)避免宣言性條文的過(guò)多存在。

三、教育法典條文的來(lái)源渠道

制定教育法典的進(jìn)程，多數(shù)學(xué)者主張應(yīng)該效仿民法，采取分步實(shí)施的方式（馬雷軍，2020），先制定教育法典總則，之后在制定分則各編的基礎(chǔ)上，將總分合編、整合，形成教育法典。本文認(rèn)為，教育法典的制定應(yīng)該“一次成型”。民法典采用兩步走是出于客觀形勢(shì)，因?yàn)槊穹ㄉ婕皟?nèi)容眾多，分則編的制定需要更多的時(shí)間。教育法典雖然涵蓋內(nèi)容較多，但畢竟僅限于教育領(lǐng)域。我國(guó)制定了教育法、教師法、義務(wù)教育法、高等教育法、職業(yè)教育法、民辦教育促進(jìn)法、家庭教育促進(jìn)法、學(xué)位條例等法律，還有學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法等行政法規(guī)，以及未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定、中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）、普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定、高等學(xué)校預(yù)防與處理學(xué)術(shù)不端行為辦法等教育規(guī)章，已經(jīng)搭建了相對(duì)完整的教育立法體系，具備了制定完備的教育法典的條件，沒(méi)有必要將可以一次完成的任務(wù)強(qiáng)行切割為兩次或者多次。不能將民法典的分步驟制定當(dāng)成是法典制定的必然邏輯。我國(guó)刑法典是總分兩編體例，但是是一次完成的?？梢哉f(shuō)，法典制定，一次成型是常態(tài)，分步驟進(jìn)行是例外。

在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代和信息社會(huì)，法律查詢、學(xué)說(shuō)跟蹤、學(xué)術(shù)討論、比較研究都相對(duì)容易，這為制定教育法典條文提供了便利性。教育法典的條文有多種來(lái)源渠道，發(fā)揮好、利用好這些主渠道，有利于促進(jìn)教育法典條文的科學(xué)性和全面性。教育法典條文的來(lái)源分為對(duì)已有規(guī)定的吸收、借鑒，以及創(chuàng)設(shè)新內(nèi)容兩個(gè)途徑。對(duì)已有規(guī)定的吸收、借鑒包括吸收教育法律的規(guī)定、轉(zhuǎn)化教育法規(guī)和規(guī)章的內(nèi)容、關(guān)注校規(guī)校紀(jì)的共性問(wèn)題、借鑒國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)等四個(gè)主要渠道。

（一）吸收教育法律的規(guī)定

教育法典的制定具有堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)?！懊總€(gè)部門法法典的編纂應(yīng)以該部門法的充分發(fā)達(dá)和成熟為基礎(chǔ)，或者以該部門法的規(guī)范繁多以致雜亂為必要?！保ㄈ~必豐，2021）從20世紀(jì)90年代初，我國(guó)開(kāi)啟了教育立法的進(jìn)程，隨后陸續(xù)頒布了一系列教育單行法。教育法典條文應(yīng)以這些單行法為主要來(lái)源。在總則編，應(yīng)該整體吸收教育法、教師法的內(nèi)容，在它們的基礎(chǔ)上篩選、制定教育法總則編的內(nèi)容?！拔覈?guó)教育法典總則應(yīng)當(dāng)包括教育法基本規(guī)定、教育主體概括規(guī)定、受教育權(quán)與教育權(quán)、教育類型、教育法律行為、教育法律責(zé)任六大部分，上述內(nèi)容是教育法‘公因式’的集合，既確保了教育法典總則的科學(xué)性與完整性，也為教育法典分則的篇章體例奠定了基礎(chǔ)。”（任海濤，2021b）分則編應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容，學(xué)者們有不同的主張，但應(yīng)包含學(xué)前教育、義務(wù)教育、中等教育、高等教育、繼續(xù)教育等幾個(gè)板塊沒(méi)有爭(zhēng)議。在分則按照教育發(fā)展階段縱向編排各章時(shí)，各章整體上應(yīng)遵循教育主體、教育權(quán)利義務(wù)、教育行為、教育責(zé)任等這一內(nèi)部邏輯。教育法典分則編基本上都有現(xiàn)成的立法或者立法草案可供借鑒，可以對(duì)相應(yīng)的單行法或者草案進(jìn)行改造，進(jìn)而形成分則編的主體條文內(nèi)容。

在吸收教育類法律的已有規(guī)定時(shí)，需要注意幾個(gè)操作點(diǎn)：第一，避免重復(fù)。這些已然存在的教育單行法之間如果在內(nèi)容上存在重復(fù)規(guī)定，應(yīng)對(duì)這些重復(fù)性內(nèi)容進(jìn)行篩選、刪減，使教育法典更簡(jiǎn)潔、明快。比如關(guān)于教師的地位，教育法、教師法、義務(wù)教育法、高等教育法都有相關(guān)規(guī)定。“關(guān)涉教師權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范散見(jiàn)于《教師法》《義務(wù)教育法》等，其中規(guī)范設(shè)置多有重復(fù)，嚴(yán)重耗損立法資源，但若在《教育法典》中專設(shè)‘教師章’，統(tǒng)一規(guī)制教師地位，則上述問(wèn)題便可迎刃而解?！保ㄍ品?，歐陽(yáng)本祺，2021）對(duì)于這些重復(fù)性的規(guī)定，需要分別抓取、進(jìn)行對(duì)比，根據(jù)提取公因式或者選優(yōu)法，選取最佳表述作為教育法典的條文。教育法典的權(quán)威性和邏輯性決定了不能出現(xiàn)不必要的重復(fù)。第二，注意措辭。已制定法具有自身局限性，其法律用語(yǔ)受到時(shí)代的影響、制約。教育法典在吸收教育法律條文內(nèi)容時(shí)，應(yīng)注意用語(yǔ)、術(shù)語(yǔ)的轉(zhuǎn)換，避免在教育法典中出現(xiàn)已經(jīng)“出局”的詞匯，造成表述滯后和脫節(jié)。第三，適當(dāng)集約。教育法典的條文表述應(yīng)具有一定的張力，如此才能保持教育法典的生命力，過(guò)于細(xì)索的表述會(huì)影響教育法典的可用性。教育法典作為教育法體系的核心，需要處理好規(guī)制與留白的關(guān)系，給今后的單行法留下空間?！盁o(wú)論是因?yàn)槿祟惱硇缘木窒捱€是政治過(guò)程的干擾，一部完美、巨細(xì)靡遺的法典本身不可能實(shí)現(xiàn)。法律體系只能是法學(xué)持續(xù)工作的結(jié)果，而不能在一部法典中一勞永逸地確定?！保ㄖ烀髡?，2021）作為一種裁判規(guī)范，教育法典的內(nèi)容表述要有一定的抽象性，為法律的適用和解釋提供途徑。因此，在整理吸收已有立法內(nèi)容的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合教育法典的性質(zhì)和特點(diǎn)做好法條的歸納、涵蓋等集約性工作。

（二）轉(zhuǎn)化教育法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容

行政法規(guī)的制定主體是國(guó)務(wù)院，教育規(guī)章的制定主體是教育部。國(guó)務(wù)院制定了大量的有關(guān)教育方面的行政法規(guī)，充分彰顯了作為國(guó)家最高行政部門對(duì)教育的重視。教育規(guī)章的主要制定主體是教育部，這些教育法規(guī)、規(guī)章有些內(nèi)容需要上升到法律層面才能更好地發(fā)揮應(yīng)有的功能。有學(xué)者在談到學(xué)前教育時(shí)，就指出了學(xué)前教育法規(guī)、規(guī)章存在的問(wèn)題。以《幼兒園管理?xiàng)l例》（1989年）、1995年制定2015年修訂的《幼兒園工作規(guī)程》為例，“前者是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，后者是教育部頒布的部門規(guī)章。雖然部門規(guī)章、行政法規(guī)在一定時(shí)期、一定程度上可以保障和促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展；但是，這些法規(guī)法律位階較低，執(zhí)行力、穩(wěn)定性都難以和法律相提并論，也無(wú)法解決經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中所帶來(lái)的一系列新問(wèn)題?！保ㄌm嵐，2020，第71頁(yè)）面對(duì)這些教育法規(guī)，還需要準(zhǔn)確判定其是授權(quán)性立法還是執(zhí)行上位法。授權(quán)性立法說(shuō)明教育法規(guī)填補(bǔ)了法律缺損的部分，具有準(zhǔn)立法性質(zhì)；對(duì)于授權(quán)性立法，應(yīng)根據(jù)其內(nèi)容的重要程度，采取整體吸取或者個(gè)別轉(zhuǎn)化的方式引入教育法典。教育法典作為教育體系的中心法律，不能面面俱到，只能規(guī)定最重要的內(nèi)容。教育法典對(duì)于執(zhí)行性教育法規(guī)的吸收應(yīng)保持克制的態(tài)度，只能審慎吸收個(gè)別內(nèi)容。

教育法規(guī)、規(guī)章具有較強(qiáng)的問(wèn)題意識(shí)和針對(duì)性，應(yīng)成為教育法典的“取材”對(duì)象?！熬幾虢逃ǖ鋺?yīng)以教育法、教師法、學(xué)前教育法草案、義務(wù)教育法、高等教育法、學(xué)位條例、學(xué)位法草案、民辦教育法促進(jìn)法、職業(yè)教育法、國(guó)防教育法、高等教育自學(xué)考試暫行條例、學(xué)校衛(wèi)生工作條例、學(xué)校體育工作條例等法律行政法規(guī)為基礎(chǔ)。甚至可以說(shuō)，教育法典就是這些法律行政法規(guī)的合成物。”（湛中樂(lè)，2021）“推動(dòng)成熟教育規(guī)章進(jìn)檔升級(jí)，有利于教育法體系化與本土性的協(xié)調(diào)和教育法法典化目的的實(shí)現(xiàn)?！保R煥靈，2021）

（三）關(guān)注校規(guī)校紀(jì)的共性問(wèn)題

校規(guī)校紀(jì)是行為規(guī)范。許多學(xué)校都有符合自身教育、教學(xué)實(shí)際的校規(guī)校紀(jì)，甚至有些校規(guī)校紀(jì)已經(jīng)達(dá)到了很高的水平。這些數(shù)量龐大的校規(guī)校紀(jì)內(nèi)容廣泛，反映了教育的豐富實(shí)踐和動(dòng)態(tài)，也能映射出目前存在的一些教育問(wèn)題和處理方案。“學(xué)校紀(jì)律具有一種社會(huì)效用，因?yàn)榧o(jì)律以明確的規(guī)范形式作為學(xué)校這一組織存在的前提，如果學(xué)校生活沒(méi)有了這些規(guī)范，必然會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的失序。”（周維棟，2021）校規(guī)校紀(jì)是教育法典的取材資源。針對(duì)校規(guī)校紀(jì)，借助大數(shù)據(jù)分析，結(jié)合典型范本，篩選需要上升到法律層面的共性問(wèn)題，借鑒其中的合理成分，禁止不合理的成分，制定相應(yīng)的條文內(nèi)容。如此，教育法典就能夠回應(yīng)教學(xué)、學(xué)校、教師、學(xué)生的真實(shí)問(wèn)題，深深扎根于教育實(shí)踐，避免教育法典的虛化和跑偏。例如，我國(guó)《學(xué)位條例》一共二十條，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單。撤銷學(xué)位涉及到學(xué)位獲得者的重大利益，但《學(xué)位條例》的規(guī)定卻非常模糊。③“我國(guó)《學(xué)位條例》第17條中對(duì)學(xué)位撤銷還設(shè)定了一個(gè)積極要件—‘舞弊作偽’，這成為校規(guī)對(duì)撤銷條件細(xì)化的重要切入口。‘舞弊作偽’是‘不確定性概念’，會(huì)產(chǎn)生自主裁量的空間，高校細(xì)化規(guī)定也毋庸置疑，因此高校校規(guī)細(xì)則中對(duì)‘舞弊作偽’就存在‘照搬、細(xì)化、列舉、排除’等多種‘自主’理解?！保ǚ镀妫?019）對(duì)于撤銷學(xué)位，可以總結(jié)、借鑒高校和科研院所校規(guī)校紀(jì)的具體規(guī)定，明確撤銷學(xué)位的具體適用標(biāo)準(zhǔn)和事項(xiàng)。如此，就可以在《教育法典》分則編高等教育章中，專設(shè)學(xué)位一節(jié)，以《學(xué)位條例》的內(nèi)容為基礎(chǔ)，吸收校規(guī)校紀(jì)中對(duì)于學(xué)位取得和撤銷的合理規(guī)定，明確禁止其中的不當(dāng)作法。

我們?cè)诰幾虢逃ǖ鋾r(shí)，應(yīng)收集各種校規(guī)校紀(jì)，篩選合理內(nèi)容和反面素材，再進(jìn)一步?jīng)Q定是否上升到教育立法。例如，關(guān)于高校懲戒權(quán)，“有的學(xué)校規(guī)定‘在課程作業(yè)、科學(xué)研究報(bào)告或者其他未正式發(fā)表的學(xué)術(shù)成果中有剽竊、造假等違反學(xué)術(shù)規(guī)范行為的，視其情節(jié)輕重，給予嚴(yán)重警告至開(kāi)除學(xué)籍處分’。如又有的學(xué)校規(guī)定‘由他人代替或者代替他人參加校級(jí)以上體育競(jìng)賽的，給予開(kāi)除學(xué)籍處分’。這些高校自主規(guī)定學(xué)籍懲戒性終止的情形，無(wú)疑擴(kuò)大了《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的設(shè)定，在法律保留原則規(guī)制下，也是不予準(zhǔn)許的?！保ù鲊?guó)立，2020，第150 頁(yè)）校規(guī)校紀(jì)能夠從正面價(jià)值和反面刺激催生教育法典相應(yīng)條文的產(chǎn)生：一是教育法典總結(jié)、吸收、轉(zhuǎn)化校規(guī)校紀(jì)的內(nèi)容，形成直接條文；另一方面，教育法典通過(guò)否定校規(guī)校紀(jì)自身的違法的、不當(dāng)行為，形成禁止或者反對(duì)條文。

（四）借鑒國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)

許多國(guó)家對(duì)教育立法都極為重視，都試圖通過(guò)教育法律來(lái)保障教師、受教育者的權(quán)利，促進(jìn)教育事業(yè)的健康發(fā)展。俄羅斯、韓國(guó)制定了教育法典，法國(guó)有關(guān)于教育法的法律匯編，日本有《教育基本法》《學(xué)校教育法》《私立學(xué)校法》等單行法的教育規(guī)范。國(guó)外的教育立法文本、實(shí)踐、研究能夠給我們帶來(lái)有益的啟發(fā)。教育法典的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)積極吸收國(guó)外教育立法的先進(jìn)成果，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情進(jìn)行再造，促進(jìn)教育立法的更新升級(jí)和國(guó)際化。學(xué)校類型、學(xué)科體系、學(xué)位制度等并不是我國(guó)傳統(tǒng)教育的固有內(nèi)容，是從國(guó)外學(xué)習(xí)、引進(jìn)的一套教育制度。在引進(jìn)的制度基礎(chǔ)之上，我國(guó)進(jìn)行了成功的本土化改造。教育具有共性的一面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合受教育者的身心狀況、成長(zhǎng)規(guī)律、知識(shí)領(lǐng)域，開(kāi)展、推進(jìn)教育活動(dòng)。國(guó)外立法對(duì)于教育主體的辦學(xué)自主權(quán)、經(jīng)費(fèi)資助、管理方式都有值得學(xué)習(xí)之處。

在“世界法制史上，移植他國(guó)法律的例證俯拾皆是。古代中華法系、印度法系、阿拉伯法系，近代以來(lái)的英美法系、大陸法系，所有法系的子法國(guó)與母法國(guó)之間都存在法律的移植關(guān)系。”（舒國(guó)瀅，2019，第275頁(yè)）我國(guó)法律制定對(duì)國(guó)外法律的借鑒學(xué)習(xí)已經(jīng)進(jìn)入了常態(tài)化。在民法中，“我們的立法，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)的法律，以《民法通則》和《合同法》為典型，所使用的概念、所規(guī)定的原則和制度，諸如權(quán)利能力、行為能力、法律行為、代理、時(shí)效、物權(quán)、債權(quán)、支配權(quán)、請(qǐng)求權(quán)、抗辯權(quán)、代位權(quán)、撤銷權(quán)等等，都是德國(guó)式的。可見(jiàn)從德國(guó)民法繼受而來(lái)的這套概念、原則、制度和理論的體系，已經(jīng)融入中國(guó)社會(huì)之中，成為中國(guó)立法、司法、教學(xué)和理論研究的基礎(chǔ)，成為中國(guó)的法律傳統(tǒng)和法律文化的基礎(chǔ)?！保夯坌?，2003）在刑法中，“我國(guó)現(xiàn)行《刑法》和1979年《刑法》中規(guī)定的介紹賄賂罪，其實(shí)源于《蘇俄刑法典》。”（張明楷，2021，第695頁(yè)）對(duì)于國(guó)外法律的學(xué)習(xí)、借鑒，應(yīng)掌握國(guó)外法律的真正含義、位置關(guān)系和規(guī)范目的，以避免“照貓畫(huà)虎”的烏龍出現(xiàn)。“域外法學(xué)知識(shí)來(lái)源愈加豐沛本是一個(gè)有利于中國(guó)特色法學(xué)體系構(gòu)建的積極因素，但域外法學(xué)知識(shí)只有適合中國(guó)的法治環(huán)境、制度機(jī)制、知識(shí)體系和文化觀念，才能有機(jī)融通地存在于中國(guó)法學(xué)體系之中。”（陳甦，2019a，第21頁(yè)）對(duì)于外國(guó)教育法，不能僅看題目和只言片語(yǔ)，而是應(yīng)進(jìn)行深入研究，最好能形成專門研究美國(guó)教育法、日本教育法、法國(guó)教育法、德國(guó)教育法、俄羅斯教育法的學(xué)術(shù)帶頭人和團(tuán)隊(duì)，保障研究的質(zhì)量和可信度。目前，對(duì)于國(guó)外教育立法、教育法學(xué)研究的譯介工作還處在起步階段階段，亟需推進(jìn)對(duì)國(guó)外教育法的譯介和比較研究，為教育法典的借鑒打開(kāi)局面、打下基礎(chǔ)、鋪平道路。中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)為制定環(huán)境法典進(jìn)行的準(zhǔn)備工作值得重視、借鑒?！?017年，在中國(guó)法學(xué)會(huì)的指導(dǎo)和支持下，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)啟動(dòng)中國(guó)環(huán)境法典編纂研究系列重點(diǎn)項(xiàng)目，該項(xiàng)目由外國(guó)環(huán)境法典翻譯出版、中國(guó)環(huán)境法典編纂基礎(chǔ)理論研究、中國(guó)環(huán)境法典專家建議稿及立法理由說(shuō)明研究三個(gè)子項(xiàng)目構(gòu)成，有超過(guò)100名環(huán)境法學(xué)及相關(guān)學(xué)科的學(xué)者參與了該項(xiàng)目研究。”（呂忠梅，2021）

教育法典應(yīng)當(dāng)吸收、體現(xiàn)、轉(zhuǎn)化國(guó)際法中的教育類條約和公約內(nèi)容?！霸谶^(guò)去的幾個(gè)世紀(jì)里，國(guó)際法顯然已經(jīng)獲得了‘法律’的地位，盡管它的制度性特征依然比較弱（但這種特征也在不斷地增長(zhǎng)）。與習(xí)慣法和宗教法相似，國(guó)際法也獨(dú)立于、并且有時(shí)候也被吸納到具體的國(guó)家法律制度中?！保ㄋ敿{哈，2012，第279頁(yè)）“比如我國(guó)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)銷售合同公約》對(duì)國(guó)內(nèi)合同法的重新立法，該法政策立法活動(dòng)改變了我國(guó)既有的合同法教義。”（劉志陽(yáng)，2021）對(duì)于我國(guó)已經(jīng)加入的教育類的國(guó)際公約和規(guī)約，應(yīng)結(jié)合我國(guó)教育政策和教育水準(zhǔn)，盡量轉(zhuǎn)化成教育法典的條文內(nèi)容。

（五）創(chuàng)設(shè)填補(bǔ)空白的條文

“教育最核心的目標(biāo)是培育健全的個(gè)體，即在德、智、體、美、勞等方面全面發(fā)展的個(gè)體?！保ㄈ魏?020）教育法典新內(nèi)容的創(chuàng)設(shè)應(yīng)當(dāng)圍繞教育的核心目標(biāo)展開(kāi)，要將人的培養(yǎng)、保障受教育權(quán)作為教育法典的中心目的?？傉摼幒头终摼幎家鶕?jù)育人目的和權(quán)利保障的要求增設(shè)一些新的條文內(nèi)容。

創(chuàng)設(shè)新內(nèi)容、填補(bǔ)相應(yīng)的教育立法空白，就意味著對(duì)匯編式教育法典的否定。有學(xué)者認(rèn)為教育法典應(yīng)該采取匯編式的方式來(lái)編纂，本文認(rèn)為教育法典不能也無(wú)法采取法律匯編的形式進(jìn)行編纂。法律匯編是對(duì)已有的法律進(jìn)行整理，按照一定的體系標(biāo)準(zhǔn)編排成冊(cè)或者整理為一個(gè)體系?，F(xiàn)代意義上的法律匯編，已經(jīng)不再是一種立法活動(dòng)，而是一種學(xué)術(shù)活動(dòng)或者商業(yè)行為，是學(xué)者或者出版商將已經(jīng)制定的法律（廣義）整理成冊(cè)的活動(dòng)，目的是方便人們檢索、使用。④此外，由于數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)和使用，傳統(tǒng)的法律匯編已經(jīng)沒(méi)有了優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)在的立法呈現(xiàn)出井噴式的發(fā)展趨勢(shì)，一部法律匯編很難全部收錄相關(guān)法律，即使較為全面的收錄，也很快會(huì)滯后于現(xiàn)實(shí)需求。因此，國(guó)家機(jī)關(guān)或者商業(yè)化團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)的法律數(shù)據(jù)庫(kù)逐漸替代了傳統(tǒng)意義上的法律匯編。數(shù)據(jù)庫(kù)具有內(nèi)容全面、更新及時(shí)、查找便利、設(shè)計(jì)合理的特點(diǎn)，在一定意義上可以說(shuō)，現(xiàn)代版的法律匯編就是各種法律數(shù)據(jù)庫(kù)。在我國(guó)，真正有效的、屬于法律編纂意義的法律匯編體系并不存在，因此，匯編式立法的問(wèn)題，其實(shí)是一個(gè)脫離了實(shí)際的假問(wèn)題。法律匯編意味著對(duì)既有法律的單純排序，既不增設(shè)新的內(nèi)容，也不刪除陳舊的條款，顯然，這不能達(dá)成法典化的目的。因?yàn)榉ǖ浠馕吨蓛?nèi)容的更新、體系的進(jìn)步、邏輯的通暢、技術(shù)的增強(qiáng)，是在已有法律整合的基礎(chǔ)上，對(duì)法律進(jìn)行系統(tǒng)審查，增設(shè)新款條文、刪除陳舊條文，促進(jìn)法律內(nèi)容的更新和完備。

教育法的法典化，意味著需要根據(jù)我國(guó)的教育發(fā)展情況創(chuàng)設(shè)大量的新條文，從而完善教育法律的體系。例如，在教育法典總則編教育權(quán)利和義務(wù)一章中，需要規(guī)定教育懲戒一節(jié)，系統(tǒng)規(guī)范教育懲戒權(quán)的性質(zhì)、類型、條件、程序、救濟(jì)等內(nèi)容。

四、教育法典草案的凝練把控

教育法典的編纂應(yīng)在國(guó)家立法權(quán)和立法程序的指引下進(jìn)行，促成教育界、法學(xué)界的聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)全社會(huì)的廣泛參與，保證教育法典能夠反映出法典制定的高水準(zhǔn)。教育法典從提出草案到通過(guò)、頒布，有一個(gè)時(shí)間過(guò)程。為了保障教育法典質(zhì)量，應(yīng)采用國(guó)家主導(dǎo)、專家助力、民眾參與的開(kāi)門立法模式，促使教育法典草案能最大程度上吸取、采納合理的建設(shè)性意見(jiàn)。

（一）成立多家起草團(tuán)隊(duì)，提出多個(gè)版本

教育法典采取總分兩編結(jié)構(gòu)已成為共識(shí)，總則編和分則編的章節(jié)排序、內(nèi)容排布都還有很大的探討空間。世界上沒(méi)有完美的法典，渴望制定出不需要解釋、完美無(wú)瑕的法典，是立法萬(wàn)能論的主張，已經(jīng)被實(shí)證法學(xué)拋棄。“只要承認(rèn)人類認(rèn)知能力之有限性，便會(huì)承認(rèn)人類不能掌握絕對(duì)的真或全部的真理?！保S茂榮，2001，第416頁(yè)）法律只能力求完美，盡量完美，但不可能完美。最大程度上制定出切合教育發(fā)展實(shí)際、具有一定前瞻性的教育法典，是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。目前，教育立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、理論研究都還有不足，教育法律的適用、判決也沒(méi)有被充分關(guān)注。教育法典的基礎(chǔ)不牢，理論積累和實(shí)踐鍛煉也稍顯不足，在這種情況下，教育法典的制定需要多點(diǎn)布局，鼓勵(lì)教育行政部門、研究機(jī)構(gòu)單獨(dú)或者聯(lián)合提交教育法典建議稿。

除全國(guó)憲法和法律委員會(huì)組織相關(guān)專家成立教育法典起草團(tuán)隊(duì)之外，還需要鼓勵(lì)相關(guān)單位和人員提出、提交教育法典建議稿。從民法典的制定過(guò)程可以看出，專家建議稿對(duì)于民法典草案的形成和完善起到了重要的促進(jìn)和借鑒作用。早在2000年左右，基于制定民法典的主張，就有學(xué)者提出了民法建議稿，如梁慧星的《中國(guó)民法典草案建議稿》、王利明的《中國(guó)民法典草案建議稿及說(shuō)明》、徐國(guó)棟的《綠色民法典草案》（參見(jiàn)溫世揚(yáng)，2020）。也有學(xué)者針對(duì)制定中的民法總則提出了建議稿，如王明鎖的《中華人民共和國(guó)民商法典“通則編”草案建議稿（黃河版）》（參見(jiàn)王明鎖，2016）。還有學(xué)者針對(duì)民法典分則編提出了建議稿，如陳甦的《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院民法典分則草案建議稿》（陳甦，2019b）、李永軍的《中華人民共和國(guó)民法物權(quán)編（專家建議稿）》（參見(jiàn)李永軍，2017）、王竹的《〈民法典?侵權(quán)責(zé)任編〉編纂建議稿附立法理由書(shū)》（王竹，鄭志峰，徐鐵英，2019）。

中國(guó)教育科學(xué)研究院作為專門的科研機(jī)構(gòu)可以提交教科院版的教育法典建議稿。省級(jí)教科院根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)，可以采取自愿結(jié)合、分工合作的方式，提交聯(lián)合版的教育法典建議稿。北京師范大學(xué)、華東師范大學(xué)、東北師范大學(xué)等重點(diǎn)師范院校的黨委和行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視教育法典建議稿的起草工作，努力提交凝聚本校研究成果的教育法典建議稿。中國(guó)政法大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法學(xué)大學(xué)、西南政法大學(xué)等法學(xué)院校應(yīng)關(guān)注教育法典化工作，積極提出教育法典的專家建議稿。北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、清華大學(xué)、武漢大學(xué)、吉林大學(xué)等綜合性大學(xué)可以充分統(tǒng)合教育學(xué)、法學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科優(yōu)勢(shì)，提出教育法典的專家建議稿。鼓勵(lì)教育法領(lǐng)域的權(quán)威、有影響力的專家學(xué)者提交自己領(lǐng)銜的教育法典建議稿。如此，就會(huì)形成法律委員會(huì)版、教科院版、師范院校版、政法院校版、綜合院校版甚至是學(xué)者個(gè)人版教育法典建議稿。教育法典建議稿的多元并存和充分競(jìng)爭(zhēng)，將為教育法典的制定提供豐富的素材和堅(jiān)實(shí)的支撐。

（二）確定一個(gè)主要版本，吸收其他版本的可取之處

在有了多個(gè)建議稿的前提下，全國(guó)憲法和法律委員會(huì)可以組織專家學(xué)者對(duì)這些建議稿進(jìn)行評(píng)審，選出較為優(yōu)秀的一部作為草案的底版，將其他建議稿作為比較和參照，形成框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，之后繼續(xù)凝練、改進(jìn)教育法典的條文內(nèi)容。

多個(gè)建議稿并存，是編纂科學(xué)、合理的教育法典的必要前提。不同的建議稿的優(yōu)勢(shì)和不足會(huì)以不均衡、互補(bǔ)式的形態(tài)展現(xiàn)出來(lái)，教育法典可以盡量吸收不同版本的優(yōu)點(diǎn)，摒棄不足的部分，篩選、保留各個(gè)版本的精華。“有許多道路通向一部?jī)?yōu)秀的法典：……彼此獨(dú)立的幾個(gè)人可能分別完成此一整體中的各自部分，然后將其匯集一處，一部新的作品可能就此形成，而且，較每個(gè)人單獨(dú)所為更為全面，渾然一體?！保ㄋ_維尼，2001，第117頁(yè)）不同的建議稿在體例、內(nèi)容、表述上會(huì)呈現(xiàn)出一定的差異性，因此需要經(jīng)過(guò)加工綜合才能夠大幅度提升教育法典內(nèi)容的合理性和精準(zhǔn)度。有些建議稿中即使有不成熟、不完善的內(nèi)容，也有可能成為刺激點(diǎn)、問(wèn)題源，為制定完善的法典內(nèi)容提供積累。

以一個(gè)建議稿為草案的底版和主體，吸收其他版本的合理成分，實(shí)現(xiàn)教育法典從承載內(nèi)容到表述方式的精心處理，努力形成一版匯集了博采眾長(zhǎng)的教育法典草案。

（三）向社會(huì)公布法典草案，重視社會(huì)公眾的反饋

在德國(guó)，法律草案的草稿應(yīng)當(dāng)盡可能早地提供給各聯(lián)邦州、市鎮(zhèn)代表機(jī)構(gòu)和各聯(lián)邦州在聯(lián)邦的代表，此外，還要保證各種全國(guó)性協(xié)會(huì)或者社團(tuán)總會(huì)以及相關(guān)利益團(tuán)體得以及時(shí)參與（參見(jiàn)齊默爾曼，2020）。我國(guó)刑法、民法等法律的制定，充分尊重、吸收了社會(huì)公眾的意見(jiàn)，體現(xiàn)了開(kāi)放立法、科學(xué)立法和民意立法?！靶谭ㄐ拚福ň牛┎莅竷纱紊暇W(wǎng)公開(kāi)征求意見(jiàn)，共收到16萬(wàn)多條反饋意見(jiàn)；食品安全法修訂草案征集公眾意見(jiàn)1.2萬(wàn)條，召開(kāi)專題會(huì)議30余場(chǎng)；反家庭暴力法草案向社會(huì)公開(kāi)后，收到社會(huì)各方面提出的意見(jiàn)和建議4萬(wàn)多條；民法總則草案三次征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，共收到15 503人次 提出的70 227條意見(jiàn)—充分‘問(wèn)法于民’，最大限度地凝聚社會(huì)共識(shí)?！保◤垖毶?，2018）“在編纂過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)先后10次通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)公布民法典相關(guān)草案，公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，征集到42.5萬(wàn)人提出的102萬(wàn)條意見(jiàn)。工作專班召開(kāi)51場(chǎng)各類座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，凝聚共識(shí)。對(duì)各方意見(jiàn)，工作專班都進(jìn)行了認(rèn)真梳理研究，并積極予以采納，夯實(shí)民法典編纂的民意基礎(chǔ)?！保◤堚曗O，王博勛，2020）“數(shù)據(jù)顯示，民法典各分編草案自2018年8月初次審議以來(lái)，先后6次上網(wǎng)公開(kāi)征求意見(jiàn)，共有381 443人，提出796 681條意見(jiàn)?！保ㄊ娣f，2020）教育法典草案形成后，全國(guó)憲法和法律委員會(huì)在其網(wǎng)站公布，最好能開(kāi)通留言功能，收集具有價(jià)值的公眾意見(jiàn)。草案公布后，全國(guó)憲法和法律委員會(huì)可以向省級(jí)教育行政部門、教育科學(xué)研究院、師范大學(xué)征求整體意見(jiàn)和修改建議。針對(duì)學(xué)前教育、義務(wù)教育、中等教育、高等教育、民辦教育等每一個(gè)類型，可以在各個(gè)省級(jí)行政區(qū)確定一所幼兒園、學(xué)校作為調(diào)研對(duì)象，征求意見(jiàn)。教育法典草案不應(yīng)忽視個(gè)體的聲音，“只有法，才是對(duì)民眾有益的”（拉德布魯赫，2005，第225頁(yè)）。教育關(guān)系著社會(huì)大眾的切身利益，教育法典的內(nèi)容必然會(huì)引起社會(huì)大眾的關(guān)注。社會(huì)大眾基于教育法草案會(huì)提出各式各樣的建議，應(yīng)從中吸取合理性的成分，這樣才能體現(xiàn)教育立法的廣泛參與性。每一次草案在審議后，應(yīng)將新修改的草案公布，制作詳細(xì)的修改說(shuō)明。審議草案的間隔要為征求社會(huì)意見(jiàn)留足時(shí)間，保障草案內(nèi)容修改的精雕細(xì)琢、認(rèn)真打磨。

五、結(jié)語(yǔ)

目前，教育法典化工作還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，教育法典化的學(xué)術(shù)研究依然在路上。就當(dāng)前的研究成果而言，教育法典分為總分兩編的結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為共識(shí)，總則編和分則編的大致內(nèi)容也可以基本確定。主張仿照民法兩步走的思路雖然得到了較多學(xué)者的贊同，但教育法典的編纂分步走路徑并不是可取的方案，一步到位是理想的結(jié)果。教育法典有許多議題需要討論，其中關(guān)注教育法典的生成路徑具有重要價(jià)值，畢竟教育法典的制定關(guān)系到教育目的的實(shí)現(xiàn)和受教育者的權(quán)利，直接影響到國(guó)家、民族的繁榮富強(qiáng)。為了提高教育法典的質(zhì)量，需要從內(nèi)部體系、外部關(guān)系、內(nèi)容來(lái)源、草案完善等多重視角把控教育法典的品質(zhì)，在最大程度上提升教育法典的內(nèi)容覆蓋面、表達(dá)精準(zhǔn)度和落實(shí)可行性。